談判桌上的海權劃分：
五國海軍會議
(1921-22)
與戰間期的海權思維
應俊豪
＊ 華盛頓會議中的五國海軍會議，是第一次世界大戰後第一個海軍限武會 議，具有承先啟後的時代意義。本文依據第一手的會議記錄與相關研究成 果，深入探討五國海軍會議所反映出的整體性意義，以及個別性差異。首先， 就整體性來說，五國海軍會議的召開，是跨時代的創舉，其決議更體現出戰 間期的獨有的海權思維，故應整體分析其意義。其次，就個別性差異而言， 五國海軍會議召開過程中，各國角力以及對海軍限武觀念的個別看法，透露 出各個國家，甚至不同民族間對海權的不同看法，故也應細部分析其中的差 異性。希望透過整體性與個別性的探討與分析，刻畫出兩次大戰期間，以五 國海軍會議為核心的海權思維，有何大同與小異。 關鍵字：五國海軍會議、華盛頓會議、海權、海軍限武＊ 國立台灣海洋大學通識教育中心、海洋文化研究所助理教授。本文為筆者執行教育部補助 國立台灣海洋大學人文社會科學院個人主題研究計畫的部份研究成果。感謝兩位匿名審查 人細心審閱，尤其審查人提供了許多日本方面的研究成果與觀點，彌補了本文研究資料偏 重英文資料的情況，特此致謝。
一、 前言
從兩個完全不同的觀點來說，限武都是值得的。首先是從國家開支的
經濟觀點，其次則是從確保和平的角度。在一個裁減軍備的體系內，
任何引起戰爭的事情都不太可能發生。
—英國助理外交大臣柯興登爵士在「皇家國際事務研究所」的演講 1928 年 2 月 7 日1大致說來，限制軍備的目的與功用有很多：透過軍備的裁減，可以減緩
危機發生時國家任意發動戰爭的可能性；甚至可以使國家無力對外發動戰
爭，降低戰爭發生的機會；也可以重新調整強國之間的軍事不對稱情況，從
而恢復軍事平衡，避免不必要的競爭；也可以對既有的國際體系造成正面的
衝擊，打破軍備競賽的循環，並緩和彼此敵意等。
2而根據美國史丹佛大學「武
器控管團隊」
(Arms Control Group )的研究，限制軍備發展表面上的理由有三個，
第一是減少戰爭發生的機會、第二是減少戰爭所造成的損害、第三是減少軍
備在經濟上的花費。但是實際上各國之所以參加國際限武協定，卻還有其他
各自的考量。
3第一次世界大戰後召開的美、英、日、法、義五國海軍會議，
與最後達成的海軍限武條約，是在何種環境與背景下孕育催生？參與此次會
議的五國，又是懷抱何種海權思維，與現實政治的操弄，來進行海軍軍備裁
減與限制等議題的討論？
兩大次大戰期間的歷史，由於其過渡性質，以往一直是史學界比較不重
視的領域。然而，戰間期發生的國際事務，正扮演著承先啟後的角色，一方
面承續著戰前與一戰的戰爭思維與歷史教訓，二方面影響著二戰與戰後國際
1 Lord Cushendun, “Disarmament,” Journal of the Royal Institute of International Affairs, 7:2(Mar., 1928), p. 79.
2 Richard J. Barnet, “Research on Disarmament,” Background, 6:4(Winter, 1963), p. 5.
3 John H. Barton and Lawrence D. Weiler ed., International Arms Control: Issues and Agreements (Stanford: Stanford University Press, 1976), p. 9.
形勢的發展。唯有深入探究戰間期的歷史，才能明瞭為何各國政治家在一戰
的恐怖陰影下，致力於裁減軍備、避免戰爭、維護世界和平，但卻非常弔詭
地迎來了二戰。避戰的結果，非但沒有獲得和平，反倒導致了戰爭？戰間期
海權思維的演變過程，適足以對上述問題，提出一合理的解釋。本文擬從五
國海軍會議為切入點，嘗試解釋戰間期海權思維的改變，如何在現實國際政
治上影響了二戰的發生。
1921 年底召開的華盛頓會議，在許多方面均具有非常重要的時代意義。
會議召開的目的，主要在處理戰後兩大問題：(1)遠東及太平洋問題、(2)軍備
問題。
4在遠東及太平洋問題上，又可細分為英日同盟問題、中國問題以及中
日山東問題
(會外解決)三個範疇。
5國內以往有關華盛頓會議的研究，由於研究
者關心的議題仍集中在中國相關問題上，故研究成果多半即集中在上述三個
範疇，探討戰後國際社會對中國與日本問題的處理態度；但是對於華盛頓會
4 華盛頓會議之所以同時處理遠東及太平洋問題以及軍備問題，在於此兩個問題看似毫不相 關，實則為一體之兩面。遠東及太平洋問題如無法妥善處理，則各國勢將充滿不確定感， 擔憂未來戰爭的可能性，而導致軍備的擴充。而各國如競相致力於海軍軍備擴充，又將反 過來使得遠東及太平洋局勢更加詭譎多變。因此，兩問題必須一次處理。見George W. Bear, One Hundred Year of Sea Power: The U.S. Navy, 1890-1990 (Stanford: Stanford University Press, 1994), p. 94; J. Kenneth McDonald, “The Washington Conference and the Naval Balance of Power,” John B. Hattendorf and Robert S. Jordan ed., Maritime Strategy and the Balance of Power: Britain and America in the Twentieth Century (London: The Macmillan Press, 1989), pp. 194-195. 5 山東問題是造成中國代表團拒簽巴黎和約的主因，而英、美兩國召開華盛頓會議的目的之 一，即是為了解決巴黎和會未能解決的問題，如中國地位問題、中日之間的山東問題、太 平洋島嶼歸屬問題等。所以，山東問題乃是華盛頓會議必須處理的問題，只不過其重要性 不及中國地位與太平洋島嶼歸屬等問題，同時對於山東問題是否該在會議中解決，還是會 外另以會談方式解決也有所爭議。關於華盛頓會議對山東問題的討論與會外解決的經過， 可以參見Westel W. Willoughby, China at the Conference: A Report (Baltimore: John Hopkins Press, 1922), pp. 277-332；幣原喜重郎，外務省調查部第一課編，〈ワシントン會議の裏 面觀其ノ他〉，広賴順浩監修、編集、解題，《近代外交回顧錄》(東京，ゆまに書房，2000)， 第3卷，頁127-179。
議所著重的第二個問題—— 軍 備問題，卻欠缺有系統的分析與討論。
6本文將
不再對上述遠東及太平洋等議題多所著墨，而擬集中探討華盛頓會議的軍備
問題——美、英、日、法、義五國海軍會議。
一戰之後的國際政治，與戰前有很大的不同。原先居核心地位的德、奧
帝國因戰敗瓦解，暫時退出國際政壇，俄國也因戰時爆發布爾什維克革命，
新成立的蘇維埃政權不為西方國家所承認，而遭摒斥於國際社會之外。因
此，美、英、日、法、義等五國則構成戰後世界的強國。五國海軍會議，基
本上就是戰後世界五大強國的海軍限武會議
(conference of naval disarmament)，目
的是為了避免重蹈戰前軍備競賽
(arms races)的覆轍，五國決定彼此約束 10 年
內不再建造主力艦，同時以明確的比例數字
(排水量)，來劃分五個國家的海軍
實力，簡單來說即是在談判桌上進行海權劃分。
簡言之，本文研究構想，乃是以戰間期的外交事務——五國海軍會議為
著眼點，觀看當時海權觀念的演變；實際的方法則是從海軍限武會議的會議
記錄等檔案，探究各國政府制訂海軍決策時的考量點，從而分析決策背後隱
含的海權觀念；最後則從大歷史的角度，給予五國海軍會議與戰間期海權思
維，一個適當的定位與評價。
二、 戰爭與和平：五國海軍會議召開的背景
(一) 戰後東亞國際關係：美、日對抗
美、日對抗在一戰前即已略見端倪，雙方衝突焦點在於日本移民問題、
6 Warren I. Cohen即認為美國召開華盛頓會議有許多原因，如終結英日同盟、扼制日本在中 國的帝國主義、以及維持東亞地區的權力均勢，但最主要的原因，還是為了解決美國國內 對於裁減軍備的強大聲浪，避免與日本陷入花費昂貴的軍備競賽，而非為了回應中國民族 主義(山東問題)。因此華盛頓會議的重心在於海軍限武，而非山東問題。見Warren I Cohen, America’s Response to China: A History of Sino-American Relations (New York: Columbia University Press, 1990), pp. 86-87.
海軍軍備競賽與中國問題等。
7第一次世界大戰之後，當歐洲局勢漸趨穩定之
際，東亞國際形勢卻有相當顯著的轉變：歐洲國家在遠東的力量大幅削弱，
日本與美國則填補了遺留下來的權力空間；與此同時，美國與日本之間的矛
盾，也有日漸嚴重的情況。在中國山東問題、前德屬北太平洋島嶼歸屬問題、
日本移民美國問題、商務問題等重大議題上，美、日處處爭鋒相對。
8美、日
兩國在東亞、太平洋地區的對抗，也就成為戰後亟待解決的重要課題。
一戰期間日本以「英日同盟」為藉口，
9對德宣戰，佔領德國在亞洲與太
平洋的租借地與島嶼。戰後的日本，已躋身世界一等強國之林，其國力超越
法、義，而與英、美並駕齊驅。尤其日本海軍實力，歷經多次擴充，無論在
數量與質量上，均媲美英、美海軍；
10而「英日同盟」的繼續存在，無疑將
有助於日本繼續對外發展，必將威脅到美國在亞洲的利益，故美國深為忌
7 Akira Iriye, Across the Pacific: An Inner History of American-East Asian Relations (Chicago: Imprint Publications, Inc., 1992), pp. 111-137.
8 F.J.C. Hearnshaw, Sea-Power & Empire (London: George G. Harrap & Co. Ltd, 1937), p. 248. 9 英日同盟於1902簽訂，內容為：(1)維持中國與朝鮮的獨立與完整、確保英、日在中、朝的 特殊利益、(2)如英、日兩國有一國因此與第三國國開戰，另一國應嚴守中立，如締約國任 一方遭受兩個或兩個以上的國家進攻時，則另一國應給予軍事援助，共同作戰。該盟約並 附有秘密軍事協定，兩國海軍共同合作，確保在遠東地區的優勢。英日同盟基本上屬於英 日對俄的軍事攻守同盟，合作防制俄國在中國的擴張。1905、1911年又兩次續約。關於三 次英日同盟的詳細內容，可參閱Ian H. Nish, Alliance in Decline: A Study in Anglo-Japanse Relations, 1908-23 (London : Athlone Press, 1972).
10
英國第一海軍大臣畢提(David Beatty)在1920年底即認為日本海軍實力已不容忽視，如其繼 續建造海軍，將會超越英國，與美國等齊，屆時英國將淪為第三等的海權國家。1921年英 國海軍部擬定的對日作戰計畫中，即指出日本海軍雖然尚無力從事遠程作戰進攻澳洲，但 卻能拿下香港，威脅新加坡。見B. McL. Ranft ed., The Beatty Papers: Selections from the Private and Official Correspondence & Papers of Admiral of the Fleet Earl Beatty (Hants: Navy Records Society, 1989-1993), Volume II 1916-1927, pp. 126-127, 134-140; Ian T.M. Gow, “The Royal Navy and Japan, 1921-1941,” Ian Gow, Yoichi Hirama and Joan Chapman, ed., The History of Anglo-Japanese Relations, 1600-2000 (New York: Palgrave, 2003), p. 109.
殫。
11自 19 世紀末年起，美國即開始發展海權，先後獲得太平洋上的夏威夷、
關島與菲律賓，成為重要的太平洋海權國家。
12第一次世界大戰後，美國躍
居世界首強，經濟上，戰時與戰後美國資本大量輸往歐洲各國，昔日的歐洲
強權國家泰半淪為美國的債務國；軍事上，美國自 1916 年開啟的建造大海
軍計畫，奠定美國作為最強大海權國家的地位。
13無論在國際地位、經濟或
軍事實力，美國均傲視群倫。而戰後歐洲國家勢力迅速自東亞地區退卻，美
國則順勢接手，擴大對西太平洋地區的影響力。
14簡言之，戰後東亞國際格局是：歐洲國家退卻，日本、美國崛起、互相
11
Akira Iriye, After Imperialism: The Search for a New Order in the Far East, 1921-1931 (Cambridge: Harvard University Press, 1965), pp. 15-16.
12
美國1884年建立羅德島海軍戰爭學院(Naval War College)，培養高階海軍軍官，馬漢(Alfred T. Mahan)任院長期間，又極力鼓吹建立強大的艦隊、取得海上基地與燃料供應站。之後美 國以實際行動擴張在太平洋地區的海權，於1898年併吞夏威夷，同年在美西戰爭中，以優 勢的海軍實力，擊敗西班牙在馬尼拉的艦隊，最後美國取得關島，並以2000萬元從西班牙 手中購得菲律賓。見張四德，《美國史》(台北：大安出版社，1996)，頁120-124；Paul Kennedy， 張春柏, 陸乃聖等譯，《霸權興衰史：1500至2000年的經濟變遷與軍事衝突》(The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000)(臺北： 五南出版社，1995)，頁321。
13
Thomas Buckley, The United States and the Washington Conference, 1921-1922. (Knoxville: The University of Tennessee Press, 1970), p. 24.美國1916年開啟的大海軍計畫，準備興建主 力艦(battleships)10艘、戰鬥巡洋艦艘(battle cruisers)6艘、偵察巡洋艦(scout cruisers)10艘、 驅逐艦(destroyers)50艘、艦隊潛水艦(fleet submarines)9艘、沿岸潛水艦(coast submarines)58 艘、肥型艦(full ships)3艘、運輸艦(transports)1艘、醫療艦(hospital ship)1艘、驅逐艦補給 艦 (destroyer tenders)2艘、潛水艦 補給艦 (fleet submarine tender)1艘 、彈藥艦 (ammunition ships)2 艘 、 砲 艇 (gunboats)2 艘 ， 見 “Chronology of Events in U.S. Naval History,” The Congressional Digest, 4:4 (Jan., 1925), pp. 118-119.
14
Partha Chatterjee, Arms, Alliances and Stability (London: The Macmillan Press, 1975), pp. 157-158.
對抗的局面。就美國立場而言，如何終結「英日同盟」
，
15以及約束日本海軍
實力的成長，避免造成日、美海軍軍備競賽，實是戰後美國對亞洲事務的首
要考量。
16另外一方面，就日本而言，戰後日本政府外交方針與一戰期間略
有不同，從原先積極對外擴張的片面行動主義，走向尋求國際合作協調的國
際主義。
17加上如果美國持續建造海軍軍艦，以美國龐大的軍事、經濟潛力
為後盾，勢將拉大美國與日本海軍的差距。尤其如果美國進一步增建在西太
平洋地區，像夏威夷、關島或菲律賓等地的海軍基地，將會對日本本土構成
極大的威脅。
18因此對於戰後歐美國家海軍限武的呼籲，日本政府也傾向順
應世界局勢，共襄盛舉。最後在美國發起下，1921 年底召開了華盛頓會議，
以美、英、法、日四國太平洋條約取代「英日同盟」；以美、英、日、法、
義五國海軍會議來限制海軍軍備競賽。
15 終止「英日同盟」主要是美國的看法，因為該同盟將會威脅到美國在西太平洋地區的安全， 日本也可藉此繼續擴張在中國的勢力，故美國極不樂見「英日同盟」再續約10年。但是就 英國而言，繼續維持「英日同盟」，或許將更為有利，一方面可以透過「英日同盟」維持 英國在遠東的軍事優勢，二方面可以藉由「英日同盟」約束日本的行動，避免其投向德國 或蘇聯。英國外交部即認為一旦終止「英日同盟」，將大幅削弱英國在遠東地區的軍事優 勢，而必須花費更多的經費興建在新加坡的要塞。儘管如此，美國與日本之間，英國勢必 得 有 所 取 捨 ： 在 討 好 美 國 的 前 提 下 ， 終 止 「 英 日 同 盟 」 。 見 Malcolm D. Kennedy, The Estrangement of Great Britain and Japan (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1969), pp. 48-59; J. Kenneth McDonald, “The Washington Conference and the Naval Balance of Power,” in John B. Hattendorf and Robert S. Jordan, eds., Maritime Strategy and the Balance of Power: Britain and America in the Twentieth Century, pp. 192-193.
16
Herbert LePore, The Politics and Failure of Naval Disarmament, 1919-1939 (Lewiston, New York: The Edwin Mellen Press, 2003), p. 51.
17
Tadashi Kuramatsu, “Britain, Japan and Inter-War Naval Limitation, 1921-1936,” in Ian Gow, Yoichi Hirama and Joan Chapman, eds., The History of Anglo-Japanese Relations, 1600-2000 , p. 127.
18
沃特．麥道戈爾(Walter A. McDougall)，《願海澎湃：北太平洋世紀風雲》(Let the Sea Make A Noise: A History of the North Pacific from Magellan to MacArthur)(臺北：時報文化， 1998)，頁650-651。
(二) 一戰的教訓：海權觀與軍備競賽
控制海洋，等於控制世界；欲控制海洋，則必須先有強大的海軍實力。
自地理大發現與大航海時代以來，海軍的重要性與日遽增。不論是殖民地的
開拓、海外貿易路線與商業利益的維持，甚至國家尊嚴的伸張，均有賴於海
軍。海軍已成為歐洲國家國力的最佳表徵。到了 19 世紀，英國之所以能夠
稱雄於世界，其商船航行各大洋之間、國旗飄揚於各個角落，無庸諱言的，
強大的海軍實力仍是最主要的原因之一。19 世紀末、20 世紀初，歐陸上的
傳統陸路強權德國，也意識到海權的重要性，由德皇威廉二世推動建造大海
軍計畫，由此開啟了與德國與英國之間的海權之爭，連帶引起大範圍的歐洲
軍備競賽。期間，雖屢有裁軍和平之議，但多無疾而終。
19第一次世界大戰
的爆發實乃肇因於此。一戰期間，美國為了準備介入歐洲戰事，通過建造大
規模海軍的計畫，無疑宣告美國也將加入海軍軍備競賽之列。由此，全球性
的海軍軍備競賽已略具雛形：無論是歐洲的英、法、德、義、俄，亞洲的日
本，美洲的美國，全置身於競相建造強大海軍艦隊的世界風潮之中。
第一次世界大戰，造成人民生命財產莫大的損失，慘痛的經驗教訓促使
世人開始從人道考量，反思戰爭的危害。如何有效避免戰爭發生，維持世界
和平成為戰後國際政治最重要的課題。一種常被廣泛討論的命題即是：一戰
的爆發，與戰前軍備競賽有著絕對的因果關係。要避免重蹈戰爭覆轍，必須
從消除軍備競賽著手。
20軍備競賽的發生，則與各國強烈的不安全感有關，
以為海軍實力的強弱將決定未來戰爭的成敗，因此為避免在戰爭中居於劣
19
為了消弭軍備競賽，曾召開過兩次海牙和平會議(Hague Peace Conference)，第一次由俄皇 尼古拉二世推動，第二次則由美國總統羅斯福(Theodore Roosevelt)召開，但最終仍無法就 裁軍問題，達成普遍性的共識。參見王曾才，《西洋現代史》(台北：東華書局，1989)， 頁28-31。
20
第一次世界大戰後，政治家在思考戰爭原因時，咸以為戰前軍備競賽實為主因，故投注相 當心力在限制戰後軍備發展。見John H. Barton and Lawrence D. Weiler, eds., International Arms Control: Issues and Agreements, p. 5.
勢，必須建造火力更強、噸位數更大、甲板更厚的主力戰艦。正是因為此種
心態的深入人心，引導出軍備競賽，促成第一次世界大戰的爆發。究本溯源，
如果能夠消除各國的不安全感，阻止軍備競賽的出現，也就可以避免戰爭的
爆發。
21在華盛頓會議召開前夕，英國泰晤士報
(The Times)的一則評論，即清楚點
出戰後對於軍備競賽的疑懼，以及擔心如果順其自然發展，終將引爆世界大
戰的恐怖思維。因此必須透過召開國際會議，來抑制未來可能的軍備競賽：
當我們陷入不安定的情況，以及順其自然、不加抑制的悲慘結果之
間，華盛頓會議是我們唯一的屏障。順其自然的結果，就是對立加劇，
繼續狂熱的軍備競賽，以及國際間彼此疑懼的程度，甚至了一個小衝
突都能引發無可彌補的災難。
22而華盛頓限武會議的成敗，也決定了人類的命運是走向「免於經濟負擔，以
及內部與外部不確定的風險與危險」，還是「掉入貿易崩解的漩渦，以及各
國因為一些令人厭煩的糾紛，就將數年來的辛苦努力付之一炬。」
(三) 經濟考量
維持國家安全，需要強大的海軍，但要維持數量龐大的海軍，則意謂龐
大的財政支出。歷經第一次世界大戰整體戰破壞與消耗的世界各國，面對經
濟困頓、民生凋敝的窘境與捉襟見肘的財政赤字，如何在國家安全與財政支
出之間取得平衡，是戰後各國必須深思熟慮的問題。例如日本在 1921 年國
家總預算中，高達 32％是用於海軍開支，僅建造新軍艦的花費就佔該年度國
家總預算的 17.5％，可見要維持強大海軍力量，必須負擔龐大的財政開支。
2321
入江昭(Iriye, Akira)，〈美國的全球化進程〉，孔華潤(Warren I. Cohen)主編，王琛等譯， 《劍橋美國對外關係史》(The Cambridge History of American Foreign Relations)，下冊，第3
卷(北京：新華出版社，2004)，頁67-76。 22
“The Washington Conference,” The Times(London), 1 October 1921, col. C. 23
另外一方面，英國財政部為了降低國防支出，在 1919 年經國會同意通過「十
年規定
(Ten Year Rule)」，其中規定「如果外交部認為十年內不會有大規模衝突
發生，則在這十年期間
(財政部)將不會提供資金從事重要的新造艦或是強化武
力
(計畫)」
。
24該規定授與財政部相當權限，財政部可以藉口違反「十年規定」，
推翻海軍增建計畫等新增開支。
25戰後英國也根據現實情況，逐漸調整海軍
建軍方針，由原先的「兩強標準
(two-power standard)」
(英國海軍實力應大於、等於世 界上任何兩個強國的海軍實力)，改為「一強標準
(one-power standard)」，同時也確立
財政「收支平衡」的目標。
26凡此種種均意謂英國將大刀闊斧，裁減不必要
的海軍經費。1920 底到 1921 年初，英國又經歷了嚴重的經濟衰退，停止軍
備競賽以裁減開支更成為英國的當務之急。
27再者，以美國為例，如果要繼
續完成 1916 年大海軍計畫，預估還要付出 15 億美元，這個數字對於和平時
代的美國人來說，的確是一筆不太需要的巨大開支。而且美國國會在 1921
年已提案修正美國海軍造艦經費，並要求美國政府尋求英國與日本的合作，
在未來的 5 年內裁減一半的造艦經費。
28法國的經濟在戰時遭到嚴重打擊，
1997), p. 167. 24
Antony Preston, The Royal Navy Submarine Service: a Centennial History (London: Conway Maritime Press, 2001), p. 84.
25
Stephen Roskill, Naval Policy between the Wars: The Period of Anglo-American Antagonism, 1919-1929 (London: Collins, 1968), p. 215.
26
John Ferris, “Treasury Control, the Ten Year Rule and British Service Policies, 1919-1924,” The Historical Journal, 30:4 (Dec., 1987), p. 861.
27
J. Kenneth McDonald, “The Washington Conference and the Naval Balance of Power,” John B. Hattendorf and Robert S. Jordan, eds., Maritime Strategy and the Balance of Power: Britain and America in the Twentieth Century, p. 193.
28
當時美國國務卿休斯 (Charles Evans Hughes)即 認 為「 假如國 會 不提 供所需 的 經費 來完成 (1916年的造艦)計畫，而我們又沒有(與其他強國達成)限武協定，我們將注定落後於其他海 權強國，並導致由我們(造艦)計畫所引起(軍備)競賽的最糟結果。」換言之，國會威脅要刪 減海軍造艦經費，也是迫使美國出面召開海軍限武會議的原因之一。David J. Danelski and Joseph S. Tulchin, eds., The Autobiographical Notes of Charles Evans Hughes (Cambridge:
戰後又苦於龐大的債務。嚴重的財政問題下，如何才能確保軍事安全，則是
法國的外交的重點。
29最後，如果不進行海軍限武，美、英、法、義、日五
國僅 1921-1922 年的海軍預算支出，就高達 13 億美元，這個「驚人數字，是
每年捐贈給全美大學、學院、專門學校捐款總合的 2 倍、開鑿巴拿馬運河費
用的 3 倍」。
30因此，如果能夠透過國際會議的外交方式，終止軍備競賽，除了可以避
免戰爭、維持世界和平之外，更可以省下建設海軍所需要的鉅額花費；如此，
將可以把資金與國家發展重心放到國內民生上，而非軍事事務。這正是美國
召開華盛頓會議的主要原因之一。
31三、 海權劃分：五國海軍會議與各國角力
(一) 美國擬定的海軍限武方案
美國代表國務卿休斯
(Charles E. Hughes)在華盛頓會議開幕典禮上的演說，
即明白揭露美國召開海軍限武會議的四大原則：(1)終止所有建造主力艦的計
畫，無論是建造中或是規劃中的、(2)透過報廢部分舊有艦隻，達成未來進一
步的裁減軍備、(3)此原則將適用於所有與會國家現有的海軍武力、(4)以主力
艦的噸位數作為一國海軍實力的評量標準，並依比例配額規範附屬戰鬥船
Harvard University Press, 1973), p. 242; George W. Bear, One Hundred Year of Sea Power: The U.S. Navy, 1890-1990, p. 94.
29
Donald S. Birn, “Open Diplomacy at the Washington Conference of 1921-2: The British and French Experience,” Comparative Studies in Society and History, 12:3(Jul., 1970), pp. 297-319.
30
“Did U. S. Benefit by the Washington Conference?” The Congressional Digest, 4:4(Jan., 1925), p. 133.
31
Curtis D. Wilbur, “Naval Development Since 1921,” The Congressional Digest, 8:1(Jan., 1929), p. 1. Wilbur在1924-1929年擔任美國海軍部長。
隻。
32雖然有五個海權國家與會，但美國初步擬定的海軍限武方案，主要環繞
在美國、英國、日本三國海軍上。美國的方案為：美國終止 15 艘正建造中
的主力艦、報廢 15 艘舊主力艦，總計削減 30 艘主力艦、845,740 噸的排水
量。英國終止興建中的 4 艘胡德級
(Hoods)主力艦，報廢 19 艘舊有前無畏級主
力艦、一線與二線主力艦，總計削減 23 艘主力艦、583,375 噸排水量。日本
終止尚未興建的主力艦與戰鬥巡洋艦，終止興建中的 7 艘主力艦，報廢既有
的 10 艘主力艦
(含前無畏級與第二線主力艦)，總計削減 17 艘主力艦、448,928 噸
排水量。
美國擬定的海軍限武方案33 美國 英國 日本 艘 排水量(噸) 艘 排水量(噸) 艘 排水量(噸) 終 止 興 建 中 的 主力艦 15 618,000 4 172,000 7 289,100 報 廢 舊 有 的 主 力艦 15 227,740 19 411,375 10 159,828 總 計 削 減 的 主 力艦 30 845,740 23 583,375 17 448,928依照上述美國方案，裁減過後的美、英、日三國的主力艦將為：美國 18 艘、
500,650 噸；英國 22 艘、604,450 噸；日本 10 艘、299,700 噸。
32
“Proposal of the United States for A Limitation of Naval Armament,” U. S. Naval War College, International Law Documents: Conference on the Limitation of Armament with Notes and Index, 1921 (Washington: Government Printing Office, 1923), p. 7. (hereafter referred to as Documents: Conference on the Limitation of Armament )
33
“Proposal of the United States for A Limitation of Naval Armament,” U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 7-8.
海軍限武後的三國主力艦情況34 美國 英國 日本 主力艦艦名 Maryland California Tennessee Idaho Mississippi New Mexico Arizona Pennsylvania Oklahoma Nevada Texas New York Arkansas Wyoming Utah Florida North Dakota Delaware Royal Sovereign Royal Oak Resolution Ramillies Revenge Queen Elizabeth Warspite Valiant Barham Malaya Benbow Emperor of India Iron Duke Marlborough Erin King George V Centurion Ajax Hood Renown Repulses 長門(Nagato) 日向(Hiuga) 伊勢(Ise) 山城(Yamashiro) 扶桑(Fu-So) 攝津(Settsu) 霧島(Kirishima) 榛名(Haruna) 比叡(Hi-Yei) 金剛(Kongo)
34
“Proposal of the United States for A Limitation of Naval Armament,” U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, p. 9.
Tiger
主力艦數量(艘) 18 22 10
主力艦噸位數(噸) 500,650 604,450 299,700
更為重要的，此方案也擬確定汰舊換新後的三國未來的主力艦噸位數基
準應為：美國 500,000 噸、英國為 500,000 噸、日本為 300,000 噸。至於「附
屬水面戰鬥艦」
(Auxiliary surface combatant crafts)，如巡洋艦
(Cruiser)、嚮導艦
(FlotillaLeader)
、驅逐艦
(Destroyers)等的總排水量上限，則為美國 450,000 噸、英國
450,000 噸、日本 270,000 噸。水面下的潛水艦，其總排水量上限，美國 90,000
噸、英國 90,000 噸、日本 54,000 噸。能運載艦載機的航空母艦
(Carrier)，總排
水量上限，分別為美國 80,000 噸、英國 80,000 噸、日本 48,000 噸。由上述
針對主力艦、附屬水面戰鬥艦、潛水艦、航母規劃的總排水量限制，可以得
知美國擬透過此次海軍限武會議將美、英、日三國海軍實力比例訂為 5：5：3。
3535 華盛頓海會議召開前，1921年美、英、日三國既有主力艦總噸位數比例為10：14：6.8，英 國實力居冠。但是如果不進行限武，各國繼續現有的造艦計畫，尤其美國完成其1916年造 艦計畫，以及日本完成其「8—8」造艦計畫(興建15艘新主力艦，共16艘主力艦)，預估到 1928年時，美、英、日三國既有主力艦噸位數比例將變為：10：10：8.5。美國海軍部總委 員會(General Board, Navy Department)在規劃限武方案時，原擬議美、英、日主力艦總噸位 數比例為10：10：5，其原則是美、英對等，且各為日本的兩倍。這個比例與原則並不符 合現有與未來的情況，美國海軍部總委員會後來選擇的比例為10：10：6，三國未來總噸 位數上限，則美國與英國為100萬噸、日本為60萬噸。上述美國海軍總委員會規劃的方案， 嚴格來說並不能算是裁武，只能說是有限制的海軍擴充。因為美國仍將繼續完成其1916年 造艦計畫(共16艘主力艦，其中1艘已完成，15艘尚在建造中)，英國也將興建4艘新主力艦， 日本則將建造其原先批准要建造的15艘主力艦中的7艘。也因為如此，這個數字並不為美 國國務卿休斯所接受，經過多次協商，休斯決定不顧海軍總委員會的反對，採取「現在停 建」(“stop now”)方案。換言之，美國將終止所有建造中的主力艦(1916年造艦計畫)，大幅 裁減海軍，而其他國家將依比例裁減海軍。如此，美、英、日三國主力艦比例雖然仍維持 10：10：6，但其未來的總頓數上限則砍成美國與英國的50萬噸、日本的30萬噸，故比例 為5：5：3。
美國所擬汰舊換新後美、英、日三國海軍排水量總噸位數限制36 美國 英國 日本 主力艦總噸位數上限 500,000 500,000 300,000 附屬水面戰鬥艦總噸位數上限 450,000 450,000 270,000 潛水艦總噸位數上限 90,000 90,000 54,000 航空母艦總噸位數上限 80,000 80,000 48,000 比例 5 5 3 備註 單位：噸(比例除外)
美國方案中還有一些重要的規定：如簽訂海軍限武條約的 10 年內，各國不
得建造任何新的主力艦；既有的每艘主力艦使用壽命則設定為 20 年，當滿
17 年時，可以開始建造新艦
(安放龍骨)以取代要淘汰的舊艦，但新造的主力艦
排水量不得超過 35,000 噸。航空母艦使用壽命與建造新艦時程比照主力艦。
巡洋艦使用壽命為 17 年，滿 15 年時可以建造新艦
(安放龍骨)。嚮導艦、驅逐
艦與潛水艦使用壽命則為 12 年，滿 11 年時可以開始建造新艦
(安放龍骨)。在
新艦完工後 3 個月內
(或是新艦安放龍骨後 4 年內)，汰換的舊艦必須完成報廢。
此外，各國一旦新造軍艦，無論是主力艦、航空母艦、附屬水面戰鬥艦，還
美、英、日三國主力艦總噸位比例問題 美 英 日 1921年既有主力艦噸位數比例 10 14 6.8 預估1928年主力艦噸位數比例 10 10 8.5 美國海軍總委員會規劃方案比例 10/100萬噸 10/100萬噸 6/60萬噸 最後方案比例 5/50萬噸 5/50萬噸 3/30萬噸 J. Kenneth McDonald, “The Washington Conference and the Naval Balance of Power,” John B. Hattendorf and Robert S. Jordan eds., Maritime Strategy and the Balance of Power: Britain and America in the Twentieth Century, pp. 189-213.
36
“Proposal of the United States for A Limitation of Naval Armament,” U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 10-14.
是潛水艦，均應將汰換軍艦與新造軍艦的數量、名稱、排水量，以及新艦完
工、舊艦報廢的時程通知其他簽約國。最後，還包括限制簽約國之間的軍艦
交易移轉，以及限制商船改裝軍事用途。
(二) 會議重點
五國海軍限武委員會從 1921 年 11 月 15 日，至 1922 年 2 月 3 日，總共
召開 21 次會議。
3711 月 15 日第 1 次大會會議中，在大會主席美國國務卿休
斯的建議下，決定籌組一個由技術專家組成的「專家附屬委員會
(technical subcommittee)」，由五國代表團各推派一名技術專家組成，負責提供資訊與建
議、解決事實問題等。這個附屬委員會，將立即先就美國所提的海軍限武方
案進行討論，以便盡快達成部分共識，提交大會。
38在 12 月 12 日第 3 次大會會議上，為了獲取充分資訊以及集中事權、加
速討論進度，大會主席休斯又提議擴充上述的附屬委員會，改為由五國代表
團團長，以及每國各 1 位海軍專家與 1 位文職專家
(或代表團代表)組成。由各
國代表團團長參與組成的「海軍限武 15 人附屬委員會」
(subcommittee of 15 on naval limitation ，以下簡稱「15 人附屬委員會」)，事實上已成為限武會議中重要的
組織之一。
3937 五國海軍限武委員會總計召開21次會議，1921年11月召開兩次(15、23日)、12月召開12次 (12日、22日上午、22日下午、23日、24日上午、24日下午、28日上午、28日下午、29日上 午、18日下午、30日上午、30日下午)、1922年1月召開6次(5日、6日、7日、9日、27日、 31日)、2月召開1次(3日)，見 “Minutes of Committee on Limitation of Armament,” U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 15-256.
38
“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” First Meeting, November 15, 1921, 4 P.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 15-17.
39
“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Third Meeting, December 12, 1921, 1 P.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 29-31.
除了上述兩個附屬委員會之外，海軍限武會議還有「討議方法組織委員
會」
、
「起草委員會」
、
「分科會」等重要組織，但最核心的決策單位乃是由美、
英、日三國代表團團長所組成的「三頭會議」
(Big Three)，例如各國主力艦比
例等關鍵性議題，均是由「三頭會議」密集磋商敲定。
401. 主力艦總噸位數上限與比例
海軍限武會議最重要的即是主力艦比例問題，尤其是美、英、日三國比
例問題。美國所提方案乃美、英、日為 5：5：3，但遭到日本代表團的反對。
11 月 16 日，日本代表團在「分科會」第 1 次會議上發表聲明，提出三國主
力艦與航空母艦比例應為 10：10：7 的修正方案，而且還堅持保留美國方案
擬廢棄的日本陸奧
(Mutsu)、安藝
(Aki)兩軍艦。為了化解歧見，加速確定主力
艦比例問題，美國國務卿休斯於 11 月 19 日下午邀請日本代表加藤友三
郎、
41英國代表巴爾福前往國務院進行第 1 次「三全權會談」
(即「三頭會議」)，
決定先確定美、英、日三國比例，再討論法、義比例。11 月 21 日，在加
藤與休斯建議之下，又決定由三國海軍將領各 1 人組成「三國專門家委員」
研究會，進一步討論三國比例問題。但歷經 11 月 21 日、11 月 30 日兩次
40 依據日本方面的資料，海軍限武會議下轄四個委員會：1.「討議方法組織委員會」；2.「小 委員會(附屬委員會)」，包括「海軍專門家委員會(專家附屬委員會)」、「海軍制限十五人 會(海軍限武15人附屬委員會)」；3.「起草委員會」；4.「分科會」，包括「航空分科會」、 「戰時法規分科會」、「毒瓦斯分科會」、「軍艦頓數分科會」。「三頭會議」則是由美
國國務卿休斯、英國代表巴爾福(Arthur James Balfour)、日本海軍大臣加藤友三郎(少部份 由日本駐美大使幣原喜重郎代理)3人組成。見華府會議帝國全權事務所，〈軍備制限會議 總括報告〉，日本外務省外交史料館藏，《戰前期外務省記錄．明治大正期》，2-4-3，頁 10、29-30。 41 日本政府之所以派遣加藤友三郎為五國海軍會議日本全權代表，乃在於身為海軍大將、海 相的加藤是唯一具有國際觀、領導魅力，又有能力約束海軍內部反對裁武力量之人，這是 一般文人官員無法做到的。關於日本原敬內閣選擇加藤的考量，以及加藤的經歷背景，可 以參見Sadao Asada, From Mahan to Pearl Harbor: American Strategic Theory and the Rise of the Imperial Japanese Navy (Annapolis: Naval Institute Press, 2006), pp. 69-72.
「三國專門家委員」研究會，仍無法順利解決日本與美英之間的歧見，日
本仍主張美、英、日三國主力艦比率應為為 10：10：7。
42比例問題的產生，主要在於美、日兩國對於既有主力艦總頓位數的認
知不同。美國主張的採計標準，是僅計算「超級無畏級
(Super-dreadnoughts)」
與「無畏級
(Dreadnoughts)」主力艦，但日本則主張除「超級無畏級」與「無
畏級」外，還須包括「前無畏級主力艦
(Pre-dreadnoughts)」。採計標準的不同，
再加上美、日雙方各自統計的誤差，造成美國方案美、日比 10：6，以及日
本主張 10：7 的歧見所在。
43三國海軍主力艦比例問題，是整個海軍限武會議最核心的關鍵，如果無
法達成共識，幾乎也就預示會議的失敗。為了迫使日本讓步，美國國務卿休
斯採用各種施壓方式。首先，休斯事先已充分取得英國的全力支持；換言之，
美、英立場一致，將造成日本的孤立。其次，休斯命美國駐日大使向日本外
相施壓，暗示如日本不接受美國方案，將會導致會議破局，屆時美、日競相
建造軍艦，以美國強大的國力與造艦潛力，將可輕易超越美、日既有的比例。
再者，休斯訴諸於美國公眾輿論，藉由輿論強大的壓力來迫使日本讓步。最
42 日本外務省編，〈海軍軍備制限二関スル条約／軍備制限問題経過摘録〉，《戰前期外務 省記錄．明治大正期》，2-4-3。 43
Sadao Asada, From Mahan to Pearl Harbor: American Strategic Theory and the Rise of the Imperial Japanese Navy, pp. 69-72.
美、日兩國對於主力艦比例的不同計算方案 美國方面自行計算結果 (美國：日本) 日本方面自行計畫結 果(美國：日本) 日本主張的計算方案 超級無畏級、無 畏級、前無畏級 10：6.9 10：7.6 美國主張的計算方案 超級無畏級、無 畏級 10：6.1 10：7 美國主張10：6 日本主張10：7 「三國專門家委員會」的日本代表加藤寬治甚至對美國代表表示，如果美日比低於10:7， 他回到日本後可能必須切腹自殺。
後，休斯對與會的日本財經人士進行經濟施壓，威脅如果會議失敗，將會造
成美國與歐洲聯手對日本經濟制裁，造成日本經濟破產。此外美國又破解了
日本代表團的電報密碼，可以獲知日本的底線與態度。更有利於迫使日本屈服。
44在種種壓力下，加藤友三郎開始與考慮讓步的可能性。加藤擬定了 4 種
可能方案：
(1)日本接受 10：7 方案，但保留陸奧艦；
(2)日本接受 10：6.5 方案，但保留陸奧艦；
(3)日本接受 10：6 方案，但保留陸奧艦；
(4)日本接受 10：6 方案，也廢棄陸奧艦。
45除了 11 月 23 日正式以電報向日本政府報告請示外，加藤也透過在東京的海
軍次官井出謙治密集與海軍部內部高階將領磋商。最後在日本海軍元帥東鄉
平八郎的強力支持下，決定基於避免與美國決裂的前提考量，可以接收低於
10：7 的方案，甚至不排除接受 10：6 比例，但前提是美、英兩國必須同意
在太平洋島嶼與要塞「維持現狀」
。
46海軍內部有了共識之後，日本政府於 11
月 28 日給代表團的訓令則為：應在避免與美英衝突的情況下，盡力貫徹日
本方案，如不得已，可以採行上述第 3 案，但必須確保維持太平洋防備現狀，
降低美國艦隊在太平洋的活動，以維持均勢。
4744
美國國務卿休斯所採行的施壓策略。可以參見Sadao Asada, From Mahan to Pearl Harbor: American Strategic Theory and the Rise of the Imperial Japanese Navy, pp. 77-79.
45 日本與美、英爭執期間，加藤在1921年11月23日向日本政府報告，關於三國比例爭議，日 本代表團的優先順序為：最好的情況是堅持日本所提的修正案；其次則是美、英、日為10： 10：6.5，加上保留陸奧艦；第三則為美、英、日為10：10：6，加上保留陸奧艦：最差的 情況則是接受美方提案。日本外務省編，〈海軍軍備制限二関スル条約／軍備制限問題経 過摘録〉，《戰前期外務省記錄．明治大正期》，2-4-3。 46
日 本 海 軍 內 部 決 策 調 整 經 過 ， 見 Sadao Asada, From Mahan to Pearl Harbor: American Strategic Theory and the Rise of the Imperial Japanese Navy, pp. 79-81.
47
日本外務省編，〈海軍軍備制限二関スル条約／軍備制限問題経過摘録〉，《戰前期外務 省記錄．明治大正期》，2-4-3。
12 月 1 日，英國代表巴爾福拜訪加藤，希望化解雙方歧見，加藤則表示
三國比例問題須與「太平洋防備問題」一併考量，亦即美國在關島、菲律賓
等設置海軍要塞等問題；如能在「太平洋防備問題」上達成共識，將有助
化解日本對於海軍限武的疑慮。12 月 2 日，美國國務卿休斯在「三頭會
議」，主動提及「太平洋防備問題」，但認為此問題不僅限於美、日兩國，
還包括英、法，故應由四國共同協商討論。12 月 8 日，日本與英國兩國海
軍將領進行私下磋商，討論太平洋海軍要塞與基地情況。12 月 9 日，美國
駐日本大使也與日本外相溝通意見。12 月 12 日的「三頭會議」上，加藤
正式向美、英兩國清楚表明：日本承認美國主力艦比例方案的條件，乃是
必須先針對太平洋防備及海軍要塞，明確達成「維持現狀」的諒解。
48之
後，又歷經 12 月 13 日、14 日、15 日共 4 次「三頭會議」的細節討論，
終於達成共識，決定美、英、日三國主力艦 5：5：3 的比例，前提是日本
保留陸奧艦、改廢棄攝津
(Settsu)艦，美英則相對應續建部分新艦，同時也
以保持西太平洋海軍要塞與基地現狀，來解決日本所謂的「太平洋防備問
題」。
4948 華府會議帝國全權事務所，〈軍備制限會議總括報告〉，《戰前期外務省記錄．明治大正 期》，2-4-3，頁54-55。 49 日本外務省編，〈海軍軍備制限二関スル条約／軍備制限問題経過摘録〉，《戰前期外務 省記錄．明治大正期》，2-4-3。此外，必須強調日本代表團以及海軍內部對於比例問題還 是有相當不同的意見。加上日本首相原敬在華盛頓會議召開前，於1921年11月在東京被右 翼份子暗殺。政局動盪，繼任的高橋是清內閣又無力控制內政情況與海軍勢力，由此更凸 顯日本國內對於裁減海軍軍備的矛盾。雖然全權代表加藤友三郎主張接受美國方案，但如 首席隨員加藤寬治等則反對。關於日本代表團內部對於主力艦比例問題的歧見，可以參見 麻田貞雄，《兩大戰間の日米關係－海軍と政策決定過程》(東京：東京大學出版會，1993)， 頁154-160；麻田貞雄，〈ワシントン海軍軍縮の政治過程－ふたりの加藤をめぐって〉， 《同志社法學》，第49卷第3號(1998.03)，頁92-121；小池聖一，〈ワシントン海軍軍縮會 議前後の的海軍部內情況－「兩加藤の對立」再考〉，《日本歷史》，第480號(1988年5 月)，頁68-84。也可參看加藤寬治關於華盛頓會議的回憶錄，加藤寬治，外務省調查部第 一課編，〈ワシントン會議ノ追憶〉，広賴順浩監修、編集、解題，《近代外交回顧錄》，
歷經上述「三頭會議」幕後磋商，
50大會主席休斯在 12 月 22 日第 4 次
大會會議上，宣布已達成的基本共識：美、英、日三國同意美國所提 5：5：
3 的 海 軍 比 例 方 案 ， 主 力 艦 汰 舊 換 新 後 上 限 標 準 分 別 提 高 為 525,000 、
525,000、315,000 噸。
51「十五人附屬委員會」則針對法國與義大利的主力艦排水量上限進行討
論，但顯然未達成共識。
52在第 4 次大會會議上，法國代表海軍上將戴朋
(de Bon)第3卷，頁63-124。 50 總計為磋商美、英、日三國主力艦比例問題而召集的三頭會議，共有7次：11月19日、12 月2日、12日、13日、14日(下午4點)、14日(下午6點半)、15日。關於三頭會議的會議記錄， 可以參見日本外務省編，《日本外交文書－ワシントン會議軍備制限問題》(東京：外務省， 1974)。頁89-174。 51 之所以修正三國主力艦總排水量上限，乃因日本堅持保留陸奧艦，改代以報廢攝津艦，但 陸奧艦的排水量比攝津艦多13,600噸，如此雖然報廢主力艦數量不變仍為7艘，但報廢總排 水量噸位數由原先的448,928噸縮減為435,328噸，保留的總排水量由原先的299,700噸，提 高到313,300噸。為符合比例原則，美國原先擬中止興建的新主力艦Colorado與Washington 將繼續興建，改代以報廢兩艘舊的主力艦North Dakota、Delaware。如此美國報廢與保留的 主力艦數量雖仍維持一樣，但保留的總排水量將由原先的500,650噸提高到525,850噸。英 國方面，則是可以另外興建兩艘不超過37,000噸的新主力艦(總排水量74,000噸)，同時在完 工時報廢4艘原先擬保留的舊主力艦Erin、King George V、Centurion與Ajax(總排水量96,000 噸)，如此英國原先報廢的舊主力艦由原先的19艘提高到23艘，保留的主力艦由原先22艘降 為 20艘 ， 總 排 水 量 則 由 原 先 604,450噸 降 為 582,050噸 。 但仍 然 比 擬 定 上 限 525,000噸 高出 56,200 噸 。 此 乃 考 量 到 英 國 保 留 的 部 分 舊 主 力 艦 艦 齡 較 大 。 “Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Fourth Meeting, December 22, 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 31-47.
52 1921年12月15日下午，「十五人附屬委員會」第一次會議討論法、義主力艦噸位數問題， 法國反對美國提案，堅持要興建10艘、共350,000噸的主力艦，理由是：法國在歷史上均仰 賴海外物資的供給，又是世界上第二大的殖民國，故必須要有10艘、共350,000噸的主力艦 以維持國家安全；但法國自1915年開始採行「海軍休暇」政策，暫停興建主力艦；職是之 故，法國現準備在1926-1927年間興建新主力艦。之後雖歷經「十五人附屬委員會」第二次 (12月16日)、第三次(17日)、第四次(20日)會議討論，仍無法就法國主力艦噸位數達成共識。 見華府會議帝國全權事務所，〈軍備制限會議總括報告〉，《戰前期外務省記錄．明治大
主張法國有權興建 10 艘 35,000 噸級的主力艦。如此意謂法國主力艦汰舊換
新之後的噸位數將高達 350,000 噸，甚至超過日本配額，因此引起相當大的
爭議。美國代表分析法國既有主力艦
(含 3 艘前無畏級戰艦)數量為 10 艘、總噸
位數不過 221,000 噸，如依照美、英、日三國既有主力艦的報廢比例 40％，
法國理應裁撤主力艦總噸位數至 102,000 噸；但考量法國特殊的情況，法國
可以保留現有的 10 艘主力艦，但汰舊換新後的總噸位不得超過 175,000 噸。
至於義大利海軍，大會同意基於與法國平衡的考量，其汰舊換新後的主力艦
總噸數也以 175,000 噸為限。
法、義兩國主力艦總噸位數上限之所以訂在 175,000 噸，乃是依據美國
原計畫主力艦上限：美國 500,000 噸、英國 500,000 噸、300,000 噸，依比例
推算而來，也就是美、英、日、法、義五國海軍主力艦噸位數比例為 5：5：
3：1.75：1.75。但因上述日本提出要修改廢棄與保留的主力艦之故，所以日
本主力艦總噸位數由 300,000 噸提高到 312,500 噸，美、英也相對應做調整，
均改以 525,000 噸為上限。然而，法、義兩國的主力艦上限則仍維持原案，
並未依比例調高，故使得五國比例變成：5：5：3：1.67：1.67。
義大利代表非常滿意於與法國對等的安排。但法國代表卻表反對，辯
稱：一戰前的海軍軍備競賽中，美、英、日三國海軍競相擴充，其中美國擴
充 48％、日本擴充 26％，但當時法國海軍卻在裁減軍備。所以法國既有的
主力艦噸位數，遠遜於美、英、日三國，此時卻以三國的主力艦報廢率來套
用法國，並非公正與公平的。況且，如果以 175,000 噸為上限，則汰舊換新
後的法國主力艦將只剩 5 艘
(35,000 噸級)，無法組成任何海軍戰術單位，因此
法國應至少保有 6 艘主力艦。最後，法國代表強調，為了使會議順利成功，
法國已在主力艦噸位數做出重大讓步，但這將使法國陷入危險的境地，因此
法國必須有較多輕型艦隻與潛水艦。
雙方爭執中，大會主席休斯出示其與法國總理布理安
(M. Briand)之間的往
正期》，2-4-3，頁46-47；〈海軍軍備制限十五人委員會議事錄〉，第1卷、第2卷，《戰 前期外務省記錄．明治大正期》，2-4-3。
來信件，在信中布理安表明法國可以不在主力艦噸位數上堅持己見，但前提
條件是在附屬艦隻
(輕巡洋艦、魚雷艇、潛水艦等)噸位數上不能有所限制或裁減。
53簡單來說，法國的底線為：在主力艦噸位數上法國可以讓步，但主力艦的劣
勢，必須從附屬艦隻數量上的優勢來做彌補。
54無論如何，法國最後讓步同
意美國的提案，使得五國海軍會議在主力艦比例上很快達成基本共識。
簡言之，由最後達成的決議來看，五國海軍主力艦總排水量噸位數上限
乃是依照幾個原則而來：1.美國與英國對等、2 日本為美國與英國的 60％、
3.法國與義大利對等、4.法國與義大利為美國與英國的 35％
(33.33％)。
2. 潛水艦總噸位數上限與比例
潛水艦的隱匿與突擊特性，可以充分發揮不對稱作戰的優勢，海權弱國
可以靠其彌補水面艦隻的不足，有效防衛海岸線、嚇阻敵國水面艦來犯。在
第一次世界大戰中，潛水艦已充分證明它在海權爭奪中扮演十分關鍵性的作
用，不僅可以自衛，更可用來攻敵。如在水面作戰屈居劣勢德國，僅靠著潛
水艇攻勢，即成功威脅英國大西洋航線運補艦隊的安全，造成龐大損失。
55由
一戰期間的潛水艦作戰模式，歸納出一個結論：潛水艦對於正規武裝艦隊傷
53
大會主席休斯寫給法國總理布理安的信件，見 “From Charles E. Hughes to M. Briand,” December 16, 1921、布理安的回信，見“From M. Briand to Charles E. Hughes,” December 18, 1921, U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 36-39.
54
以上有關法、義主力艦噸位數上限的討論，均見於“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Fourth Meeting, December 22, 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, p. 31-47.
55
依據英國方面的統計，一戰期間德國潛艇作戰，共擊沈1,200萬噸的船隻，造成高達11億美 元損失(尚不包括船上的貨物)。此為英國代表第一海軍大臣Baron Lee of Fareham在第5次大 會 提 出 的 數 據 ， 見 “Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Fifth Meeting, December 22, 1921, 3 P.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, p. 50.
害不大，但對一般商業航運的威脅卻極大。而商業航運一旦因此阻絕，外來
物資勢將中斷，則可能影響到戰爭的勝負。為了對抗潛水艦，保持商業航路
通暢，則必須增加反潛艦的水面護航艦隊。
56換言之，各國潛水艦數量越多，
為了因應未來反潛作戰與國家安全的需要，也就需要更多的水面艦，尤其是
驅逐艦，來護衛商船航線、保護主力艦。潛水艦數量與水面艦數量是成正比
的。所以，戰後的海軍限武，如果不將潛水艦納入限制範疇，將無助於終止
海軍軍備競賽。這也是美國將潛水艦問題納入華盛頓海軍限武會議討論的原
因。
依照美國原先計畫，美、英、日三國潛水艦排水量頓位數上限分別為
90,000、90,000、54,000 噸，比例為 5：5：3。但是這個比例，明顯與五國海
軍既有潛水艦噸位數有所差距：
56 1917年2月德國展開無限制潛艇作戰後，大西洋航線商船遭到重大損失，2月份86艘、3月 份103艘、4月份155艘商船遭到擊沈。如果無法遏止德國潛艇作戰，英國可能在幾個月內 戰敗。但在英國展開護航行動，將商船納入編組，組成護航艦隊之後，商船損失就十分輕 微，如7-8月間只有5艘商船遭到擊沈。傑佛瑞‧雷根(Geoffrey Regan)，陳海宏等譯，《人 類海戰史上的重大失誤(The Major Faults of Mankind Sea Warfare History)》(濟南：山東畫 報出版社，2007)，頁162-165。
五國海軍既有潛水艦總噸位數(比例)與美國擬定上限(比例)57 既有現狀 美國計畫 噸位數 噸位數比例 噸位數 噸位數比例 美國 95,000 5 90,000 5 英國 82,464 4.35 90,000 5 日本 31,400 1.65 54,000 3 法國 31,391/(42,850) 1.65/(2.26) ？ 依比例 ？ 義大利 20,228 1.06 ？依比例 ？
依照美國計畫，如與既有潛水艦噸位數相比，除美國必須裁減約 5,000 噸外，
英國可以增加 7,000 多噸，日本更可增加 22,000 多噸的潛水艦。如此非但不
是海軍限武，反倒是擴武，似乎有違召開五國海軍會議的原意。另外，英、
日、法、義等國是否同意對潛水艦總噸位數設限？而且如果要設限，潛水艦
的比例又該多少？如果比照主力艦比例 5：5：3：1.67：1.67
(或是 5：5： 3： 1.75：1.75)，則似乎更不公平，造成海權強者恆強、弱者恆弱的局面。而且與
既有現況相比，日本與義大利將可望大幅增加潛水艦，英國可小幅增加，美
國與法國則大致維持平盤。如此，則似又有違五國海軍會議以維持現狀為原
57 上述五國海軍潛水艦既有噸位數，乃依據大會主席美國代表休斯在第5次與第7次大會上所 提供的數據。不過必須指出的，關於日、法、義既有潛水艦噸位數，大會主席休斯在12月 22日第5次大會上，提出的數據為分別為日本31,400噸、法國42,850噸，義大利20,228噸， 但是在4月24日第7次大會上，則修正為日本31,452噸、法國31,391噸、義大利不到21,000 噸。兩次數據中，日本與義大利的差異不大。但法國差異甚大。另外，五國既有潛水艦噸 位數比例，乃筆者以美國既有噸位數為基準5，算出另外4國的比例(小數點以下第2位，第3 位四捨五入)。最後，美國提供的數據與英國代表所提供的數據略有不同。英國統計的五國 既有潛水艦噸位數為美國83,500、英國80,500、日本32,200、法國28,360、義大利18,250噸。 見“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Fifth Meeting, December 22, 1921, 3 P.M., Seventh Meeting, December 24, 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 48, 54, 94.
則的會議精神。
為了正視潛水艦對人類社會的危害，與限制其使用，在第 7 次大會會議
上，美國代表團提議修正原計畫中的潛水艦排水量總噸位數上限，將美國與
英國原先 90,000 噸上限調低為 60,000 噸，日、法、義三國則「維持現狀」，
以既有總噸位數為上限。在此新計畫下，美國、英國將分別報廢 35,000、24,264
噸的計有潛水艦。美英日法義五國潛水艦總噸位數上限比例，也因此修正
為：5：5：2.63：2.63：1.69。
五國潛水艦總噸位數上限(比例)58 既有現狀 原計畫 新計畫 潛水 艦噸 位數 潛水艦 噸位數 比例 潛水艦 噸位數 上限 潛水艦 噸位數 比例 潛水艦 噸位數 上限 潛水艦 噸位數 比例 美國 95,000 5 90,000 5 60,000 5 英國 82,464 4.35 90,000 5 60,000 5 日本 31,400 1.65 54,000 3 31,500 2.63 法國 31,391 1.65 ？依比例 ？ 31,500 2.63 義大利 20,228 1.06 ？依比例 ？ 21,000 1.75新方案提出後，在第 8 次大會會議上，義大利代表認為新方案有違「法、義
對等」的原則，因此要求調高義大利的比例上限：基於「法、義對等」原則，
義大利潛水艦總噸位數必須調高到與法國一樣的 31,400 噸。日本也反對新方
案，由於日本為島國，為了防衛漫長海岸線，日本的底線是美國原方案所規
58 五國既有現狀與新計畫潛水艦總噸位數比例，乃筆者以美國既有噸位數為基準5，算出另 外4國的比例(小數點以下第2位，第3位四捨五入)。“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Seventh Meeting, December 24, 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, p. 94.
定的 54,000 噸。
59在第 9 次大會會議上，法國代表亦同樣不滿意新方案，強
調在主力艦上做出重大讓步之後，法國對潛水艦噸位數的底線是 90,000 噸。
60日、法、義三國表態反對新方案，使得要在五國海軍潛水艦噸位數設定
上限與比例成為相當困難之事。大會主席休斯即坦言，如果法國要求 90,000
噸，基於法、義對等原則，義大利勢必也將要求提高到一樣標準；而根據比
例原則，美、英、日三國也必須提高其潛水艦總噸位數上限。如此重重疊加
之後，五國海軍潛水艦總噸位數，將遠遠高過既有數字，海軍限武會議也就
變成五國海軍擴充裝備會議。英國代表巴爾福也痛批法國的要求將嚴重破壞
海軍限武會議的精神。巴爾福強調，保衛一國安全所需的海軍武力數量，乃
根據與其他國家的海軍武力相比而定；當其他國家都裁減海軍武備時，確保
國家安全所需的海軍武備，也將相對應的調降，反之亦然。因此海軍武力乃
是相對性，而非絕對性的問題。當美、英兩國都調降到 60,000 噸時，法國卻
還堅持 90,000 噸，相當於擴充法國既有潛水艦噸位近 3 倍的數字，實在不合
常理。如果法國堅持要建造 90,000 噸的潛水艦，則英國為了反潛需要與確保
英吉利海峽與國防安全，將相對應保留自由擴增其他附屬艦隻的權力。
61在美、英、法等國代表激辯之下，法國仍堅持己見不願讓步，海軍限武
會議實際上已不可能在五國潛水艦總噸位上限達成共識。
6259
“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Eighth Meeting, December 24, 1921, 3 P.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 94-100.
60
“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Ninth Meeting, December 28, 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 101-102.
61
“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Ninth Meeting, December 28, 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 103-106.
62
1927年於日內瓦召開的控武 會議(Arms Control Conference in Geneva)上又嘗試規定美 、 英、日三國潛水艦總噸位數上限分別為90,000、90,000、60,000噸，但遭到美國與日本的反 對，依舊未能達成共識。Antony Preston, The Royal Navy Submarine Service: a Centennial
3. 附屬艦船個別噸位數限制與艦砲口徑問題
五國海軍限武會議在潛水艦總噸位上限議題上觸礁，其實也意謂著與潛
水艦密切相關的其他附屬艦隻，如驅逐艦、輕巡洋艦、魚雷艇等，同樣也無
法在總噸位數上限達成任何協議。因此，未能將上述附屬艦隻一併納入總噸
位數上限的明確規範之內，也就成為五國海軍會議最大的遺憾。
大會主席休斯轉而將重點放在限制附屬艦隻個別的噸位數以及艦砲口
徑：
除了主力艦與航空母艦外，其他軍艦的排水量每艘不得超過 10,000
噸，艦上的火砲也不得超過 8 英吋。
63此條建議，也是海軍限武會議針對五國海軍主力艦總噸位數設限後，最重要
的配套措施。因為如果沒有限制附屬軍艦的排水量、火砲口徑，極易造成一
個嚴重漏洞：名義上建造巡洋艦，但實際上其排水量噸位數與火砲口徑卻媲
美主力艦，如此將使得主力艦總噸位數上限形同虛設。所以必須將主力艦、
航空母艦與其他附屬艦隻的排水量、火砲口徑做嚴格定義與區分，以防有心
國家鑽漏洞，破壞五國海軍協議，從而引起新一波的海軍軍備競賽。
64此外，
上述噸位與火砲口徑限制，僅適用於未來興建的軍艦，並不包含既有的軍
艦。換言之，乃不溯既往原則，現存超過標準的軍艦仍可繼續使用，但在汰
舊換新時，不得興建超過此標準的新軍艦。
65History, p. 86. 63
此 為 休 斯 在 第 9 次 大 會 會 議 上 提 出 的 建 議 。 “Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Ninth Meeting, December 28, 1921, 11 A.M., 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, p. 106.
64
此 為 英 國 代 表 Lord Lee 在 第 9 次 大 會 會 議 上 所 做 的 發 言 ， “Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Ninth Meeting, December 28, 1921, 11 A.M., 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, p. 111.
65
“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Thirteenth Meeting, December 30, 1921, 11 A.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, pp. 155-157.
4. 航空母艦總噸位數上限與比例
雖然 1920 年代航空母艦在許多方面仍屬於實驗性質，未來發展情況難
以預料，但不容否認的，航空母艦及艦上機動的飛機，勢將成為未來戰爭中
無法忽視的重大戰力。因此，五國海軍會議除了對主力艦設定總噸位數上限
外，也計畫對這個第一次世界大戰使用的新軍艦形式：航空母艦設定上限。
美國原提案計畫中，美、英、日三國航空母艦總噸位數上限分別為：80,000
噸、80,000 噸、48,000 噸，如參考美、英、日、法、義主力艦 5：5：3：1.75：
1.75 的比例，則法、義的航空母艦的總噸位數上限為 28,000 噸。
五國航空母艦總噸位數上限與比例66 美國原提案計畫(噸) 依主力艦比例推算之後(噸) 比例 美國 80,000 5 英國 80,000 5 日本 48,000 3 法國 28,000 1.75 義大利 28,000 1.75然而，在美國原擬案中，對於航空母艦還有其他限制：「在此協議期限內興
建的航空母艦，其排水量噸位數不得超過 27,000 噸」。如此造成一個嚴重問
題：法國與義大利的航空母艦總噸位數上限如為 28,000 噸，則似乎意謂法、
義只能擁有一艘航空母艦
(以每艘 27,000 噸為例)，日本則可以擁有 1 艘半、英國
與美國則可以擁有約 3 艘。這樣的數量限制，對於與會的各國海軍而言，似
乎都是嚴重不足的。
義大利代表愛克唐
(Vice Admiral Baron Acton)即質疑在只有 1 艘航空母艦的
66
“Minutes of Committee on Limitation of Armament,” Tenth Meeting, December 28, 1921, 3.30 P.M., U. S. Naval War College, Documents: Conference on the Limitation of Armament, p. 118.
