台灣民主化過程中轉型正義的分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文指導教授：李酉潭博士. 政治大台灣民主化過程中轉型正義的分析. 立. ‧ 國. 學. An Analysis of Transitional Justice under. ‧. Taiwan's Democratization. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：林威皓撰二〇一九年二月. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(3) 謝誌就讀政大國發所期間，經歷了教育實習、服役、就業等人生中的重要階段，在無數個閱讀文獻、下班後熬夜寫論文的夜晚，時常盼著這一刻的到來，然而，直到寫謝誌的現在，這一切還是讓人感到有些不真實。決定論文寫作方向之後，回顧戰後台灣政治史、二二八與白色恐怖的史料，翻閱這塊島上真實發生過的傷痛總是令人難受的。過去在轉型正義工作上的挫敗，隨著那些爭取民主的前輩們一一逝去、未及看到理想中的自由國度實現，總不免問自己：在這個乘載了太多不義的、我們安身立命的島嶼上，追求正義是否是一種奢望？但是，對於一個讀大學之後才回頭重新認識台灣歷史的學生而言，前人在. 治政大要的歷史記憶和民主資產，是支撐台灣向前邁進的強大道德與精神力量，也提立醒我們不斷回望、注視島嶼尚未癒合的傷口：正義還在路上，正義還未到來。一次次反抗威權統治、追求獨立與自由的運動中所留下的印記，是台灣人最重. ‧ 國. 學. 即便知識可能貧乏、即便聲音可能微弱，這本論文是為台灣辯護的一個嘗試。感謝指導教授李酉潭老師，在論文寫作過程中給予我充分的揮灑空間，酉. ‧. 潭老師一直是將民主化理論運用於實際案例的專家，他總不吝以豐富的學養提點我如何將課程所學的民主化和政治發展理論運用於論文當中。而在課堂之. y. Nat. al. er. io. 我感到十分敬佩。. sit. 外，酉潭老師致力於將民主和人權理念傳遞到尚未擁有自由的國家和地區也令. 感謝兩位口試委員，曾建元老師和魏玫娟老師，給予論文非常寶貴的建. n. v i n 議。在大學期間便時常拜讀建元老師的文章，真的非常榮幸能邀請建元老師擔 Ch U i e h n c g 任口試委員，他廣博的知識、對台灣民主化過程和白色恐怖平反運動的見解，提供了這本論文不同的視角和思考方向。而玫娟老師從社會發展、性別與發展課堂上就持續帶領我穿梭文本之間，這些閱讀基礎讓我在處理龐大的文獻資料時不致失去方向，感謝玫娟老師對於論文架構、論文中理論和分析討論的提點，讓這本論文更加完整。感謝在政大國發所就讀期間，曾給予我鼓勵和肯定的陳儀深老師、葉浩老師、唐玉禮老師，以及好友觀佑、藝曉、景喻的支持和協助。感謝 906 辦公室的大家，靜儀委員、喵姐、蒨姐、媛婷、宜光、中睿，讓我回校為論文努力時沒有後顧之憂。謝謝綺文的陪伴，幫我找資料、借書，在我為寫作苦惱和感到困惑時和我一起討論可能的修改方向、給我打氣，謝謝總是用睡眠陪伴寫作過. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(4) 程的奶茶與奶球，還有親愛的總是給我支持和鼓勵的家人們，爸、媽、哥、弟、綺文的父母和姐姐，有你們的照顧，才讓我得以順利完成論文。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(5) 台灣民主化過程中轉型正義的分析. 摘要「轉型正義」係指從威權政體轉型自民主政體後，為了建立問責制、恢復正義並達成和解，處理舊威權統治的壓迫與遺緒之作為，主要分為處置加害者、賠償受害者、還原真相三個面向的工作。在台灣，戰後初期的二二八事件與其後的白色恐怖時期，是民主轉型初期台灣社會平反重大歷史創傷的主要關. 政治大. 懷，但台灣漸進、溫和的民主化過程，也對轉型正義產生影響。. 立. 本研究結合台灣「民主化過程」與「轉型正義」的經驗，討論民主化過程. ‧ 國. 學. 對轉型正義所產生的影響，考察台灣轉型正義提出的歷史背景、檢視歷任民選. ‧. 總統對轉型正義的論述和實踐，並回顧轉型正義的相關事件中主要陣營支持. sit. y. Nat. 方、反對方的反應。. io. n. al. er. 中國國民黨受制於其威權統治時期執政黨的身分，在轉型正義實踐的涵蓋. v. 範圍方面有所局限，始終未追究加害者的責任；相較之下，民主進步黨延續其. Ch. engchi. i n U. 建黨以來的理想，在轉型正義的工作上較為全面，並沿著民主體制與國家主體「雙重轉型」的軸線前進，2016 年第三度政黨輪替、民進黨全面執政，是台灣轉型正義的新契機，而思考台灣面臨的轉型正義挑戰，是展望通往「和解」的未來不可或缺的課題。. 關鍵詞：轉型正義、台灣民主化、二二八事件、白色恐怖. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(6) An Analysis of Transitional Justice under Taiwan's Democratization. Abstract “Transitional justice” refers to the act of dealing with oppression and legacy of former authoritarian rule, in order to re-establish accountability, restore justice and seek reconciliation after the transition from an authoritarian regime to a democratic. 政治大. one. Transitional justice mainly includes investigation of perpetrators, compensation. 立. of victims, and truth recovery. In the early stage of democratic transition in Taiwan,. ‧ 國. 學. the 228 Incident shortly after the post-war period with the subsequent White Terror. ‧. were the major concerns to historical trauma rehabilitation movement. However, the. y. sit. io. al. er. justice in Taiwan.. Nat. gradual and moderate democratization process also had an impact on transitional. v. n. Combining the experiences of Taiwan's “democratization process” and. Ch. engchi. i n U. “transitional justice”, this thesis discusses about the impact of democratization process on transitional justice. Also, examines the historical background of Taiwan's transitional justice, reviews transitional justice discussion and practice by successive elected presidents. Moreover, this thesis overviews feedbacks of the affirmatives and opponents in related events of transitional justice in Taiwan. The Kuomintang (KMT) is subject to the identity of being the major ruling party during the past authoritarian policy, it has limitations in the scope of transitional justice practice, and has never been held accountable for the perpetrators. In contrast,. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(7) The Democratic Progressive Party (DPP) has continued its ideals since its founding and has been more comprehensive in the work for transitional justice. Also, it has advanced along the axis of the “dual transitions” of both democratic system and state subject. In 2016, the DPP won the election and became the third alternation party in Taiwan, it was a new opportunity for dealing Taiwan’s transitional justice. Thinking about the challenges of transitional justice is an indispensable issue for the future of “reconciliation” in Taiwan.. 立. 政治大. Key Words: transitional justice, Taiwan’s democratization, The 228 Incident, White. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. Terror. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(8) 目次目次…………………………………………………………………………………....i 表次…………………………………………………………………………………..iii 圖次…………………………………………………………………………………..iv. 第一章緒論…………………………………………………………………………..1. 第一節研究背景與動機…………………………………………………………..1. 政治大第三節文獻回顧…………………………………………………………………11 立. 第二節研究目的與研究問題……………………………………………………..9. ‧ 國. 學. 第四節研究方法…………………………………………………………………47 第五節章節安排…………………………………………………………………49. ‧ y. Nat. io. sit. 第二章民主化與轉型正義…………………………………………………………51. er. 第一節民主化模式與轉型正義…………………………………………………51. al. n. v i n 第二節戰後台灣民主化歷程……………………………………………………62 Ch engchi U 第三節轉型正義與民主鞏固……………………………………………………83. 第三章台灣轉型正義的論述與實踐……………………………………………..103. 第一節台灣轉型正義的提出…………………………………………………..103 第二節台灣對轉型正義的論述和實踐……………………………………..…116. 第四章台灣轉型正義的展望與挑戰…………………………………………..…163. 第一節 2016 年蔡英文政府執政後台灣轉型正義的展望……………………163 i. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(9) 第二節台灣轉型正義的挑戰…………………………………………………..184. 第五章結論與建議………………………………………………..………………199. 第一節結論……………………………………………………………………..199 第二節未來研究方向與建議…………………………………………………..207. 附錄參考文獻……………………………………………………………………………211. 治政大中文部分……………………………………………………………………………211 立西文部分……………………………………………………………………………249. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(10) 表次表 1 1989～2018 年間全台各地設立之二二八紀念碑…………………………127. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(11) 圖次圖 1 一個民主轉型的模型………………………………………………………….84 圖 2 Schedler 民主鞏固的五個層次………………………………………………...90. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(13) 「過去，這未經檢視的過去、未被承認的過去，具有強大的力量會回到現在，繼續糾纏著我們。」 — Desmond Tutu，2007 年 4 月 24 日於台北的演講. 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機自 1980 年代末以來，台灣經歷自由化(liberalization)、民主化. 政治大 (Freedom House)所評比的自由國家之林，距離 1987 年解嚴至今已超過 30 年，立 (democratization)的改革過程，1從原先的強人威權體制，到步入「自由之家」. ‧ 國. 學. 戰後台灣從威權到民主的政治體制變革固然是民主運動的重要成果，但由於民主轉型(democratic transition)是在國民黨主導下完成，且國民黨在 1996 年首次. ‧. 舉行總統直接民選後繼續執政，加以台灣過去的威權統治時期適逢經濟發展最. y. Nat. io. sit. 快速的階段，又離國民黨政府侵犯人權事件數量最鉅、規模最大的時期有一段. er. 時間，2在舊威權政權菁英仍掌握權力、人民對於政治的「壓迫時刻」記憶又較. al. n. v i n 為模糊的情況下，期盼民主轉型完成初期持續大權在握的國民黨追究自身的歷 Ch engchi U 史錯誤或承擔侵犯人權的政治與道德責任，顯然是不切實際的。隨著社會理應檢討威權體制侵害人民生命、自由、身體、財產、精神以及箝制言論、思想、. 語言、文化等政策與作為，也是最具備追求「轉型正義」(transitional justice)熱情的時機過去，即便歷經政黨輪替，台灣在處理轉型正義上形成了特殊的模. 1. 本研究對「民主化」過程採廣義的定義，即將民主化的過程化約為自由化、民主轉型、以及民主鞏固（施正鋒，2013b）；「民主化」是由專制(autocracy)走向民主的過程（施正鋒，2016c: 1）。 2 根據「不當審判基金會」所賠償的政治案件統計，百分之九十的人權侵犯事件發生於 1970 年之前，幾乎是民主轉型的二十年前。見吳乃德（2006: 12-13）。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(14) 式：賠償受害者、遺忘有加害者的存在、同時讓歷史荒蕪（吳乃德，2006: 1），至今仍「只有受害者，沒有加害者」。一、第三波民主化與台灣的民主轉型. Samuel P. Huntington 在《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》(The Third Wave: Democratization in the Last Twentieth Century)中指出，處於發展、鞏固新民主政治過程中的國家欲建立長久的民主體制，可能會面臨三種類型的問題：轉型、體制和情境問題，其中「轉型問題」(transition problems)直接發生於從威權體制轉型到民主體制的政權變遷現象。新的民主政權必須決定如何處置威權. 治政大體制的象徵、信條、組織、法律、文官和領袖，是「法辦與懲治」，還是「寬立恕與遺忘」？Huntington 指出，這些問題背後常隱含著如「國家認同」與「政. ‧ 國. 學. 治合法性」等一些根本性的問題，有關前政權的官員所犯下的罪行是一個十分. ‧. 普遍的問題。接替上台的民主政府常利用機會去揭發、或追溯前任政府官員的. sit. y. Nat. 失職、腐敗或欺詐行為。取代威權政府的民主政府面臨著一個更為嚴重的、更. n. al. er. io. 容易被情緒化的、而且更具政治敏感的問題，即民主政府對於人權慘遭蹂躪的. i n U. v. 指責，應該如何因應（Huntington 著、劉軍寧譯，2014: 250）？. Ch. engchi. 雖然 Huntington 並未使用「轉型正義」一詞，但經歷民主轉型的過程後，如何處理舊威權政權種種侵害人權之作為，以進一步使自由民主體制能在穩定、深厚的民主文化中運作，關於此轉型的「難題」，Huntington 已將其歸為「用刑者的難題」(the torturer problem)與「執政官的難題」(the praetorian problem)兩種主要類型探討，前者關於如何對待威權時代的官員踐踏人權的罪行；後者則關注如何減少軍人干政、節制軍方權力，並建立專業型態的文武關係。（Huntington 著、劉軍寧譯，2014: 250-290）。. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(15) 回顧台灣的民主轉型過程，即使實現因長期戒嚴的解除與各種禁令的廢止帶來言論與結社自由之保障（1987-1990 年）、缺乏代表性之「萬年國會」的正常化（1991 年國民大會、1992 年立法院）、不完善之地方選舉公職的改進（1994 年）、確立中央行政首長對民意應負起責任等（1996 年實施第一次總統直接民選制度）自威權政體過渡到「最小綱領（最基本要求）式民主體制」的民主化過程（若林正丈著、洪郁如等譯，2014: 15-16），由於台灣特殊的民主轉型經驗，即由執政黨改革派帶頭與反對黨溫和派進行協調磋商，並引領國家邁向民主化的變革模式（李酉潭，1997a: 141-192），此種漸進的、或若林正丈. 治政大所稱「分期付款式」的民主改革（若林正丈著、洪金珠等譯，2009: 218），雖立然並未出現嚴重的政治動亂，帶來了「寧靜革命」的美譽，但副作用卻是至今. ‧ 國. 學. 從未認真面對「轉型正義」這個課題（李酉潭，2016: 40）。. ‧. 1980 年代，隨著威權體制日漸鬆動，加上政府執行政策與人民的期待出現. sit. y. Nat. 極大落差，在世界各國皆掀起了一股股政府轉型的風潮，台灣的政府與民間關. n. al. er. io. 係也在政治民主化、社會多元化、經濟自由化潮流下出現劇變。在國際上「第. i n U. v. 三波」民主化浪潮推波助瀾的外部因素、台灣社會反對運動的動員與社會運動. Ch. engchi. 大量興起，社會變遷與政治轉型的「社運黃金十年」（1980-1990 年）的內部因素交匯下，國民黨政府的威權統治受到前所未有的衝撞與挑戰。以 Max Weber 的話來形容，台灣的社會開始有自主的跡象，它已「解咒」(disenchanted)，已不再為國家全面宰制了，而且還反過來挑戰其權威（王振寰，1989: 103）。在政治氛圍轉變的背景下，台灣社會也出現對於二二八事件與白色恐怖這兩個重大歷史創傷的平反行動，當時雖未以「轉型正義」名之，然而這些來自反對運動、人權運動、政治受難者團體、文學界的行動，分別指向了補償、權利復. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(16) 原、政府道歉、教科書編寫與紀念碑等訴求，皆是轉型正義的核心工作（李禎祥，2015: 15）。. 二、台灣的轉型正義工作及其缺乏. 民主化對於轉型正義是最重要的推力，轉型正義的工作約略包括三個部分：面對受害者，面對加害者，以及面對歷史（黃長玲，2015: 9）。面對受害者是台灣在民主轉型過程中著力最深的部分，1980 年代末，自民間由下而上發起的二二八事件與白色恐怖的平反運動，就包括政府道歉、賠償. 治政大受難者與遺族、受難者復權等要求，而 1990 年代開始，透過法律的訂定、紀念立儀式的舉行，政府開始回應民間對於轉型正義的訴求，法制方面的具體成果包. ‧ 國. 學. 括立法院於 1995 年通過《二二八事件處理及補償條例》並成立「二二八事件紀. ‧. 念基金會」；1998 年通過《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例》，並. sit. y. Nat. 設置「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會」，李登輝總統也在 1995. n. al. er. io. 年 2 月 28 日，藉二二八紀念碑在台北二二八和平紀念公園落成，以總統身分向. i n U. v. 全國人民道歉。2000 上任的陳水扁總統，除持續補償、賠償受難者的工作外，. Ch. engchi. 也頒發回復名譽證書，而 2008 年上任的馬英九總統，延續前述的工作，並在每年的紀念儀式上向受難者與家屬致歉。但面對受害者的補償、賠償與權利恢復，仍存在爭議，《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例》在第 8 條第 1 項第 2 款規定道「依現行法律或證據法則審查，經認定觸犯內亂罪、外患罪確有實據者」不得申請補償，基金會成立時亦言明，補償的是「戒嚴期間之叛亂及匪諜案件中，所發生冤、錯、假之個案受裁判者」，3也就是官方表達歉疚 3. 「台灣地區自民國卅八年五月廿日起至七十六年七月十四日間宣告戒嚴，固有其時空背景，但對在戒嚴期間之叛亂及匪諜案件中，所發生冤、錯、假之個案受裁判者而言，卻是永遠難以忘懷的傷痛」。見〈財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會〉，數位典藏技術發展組，http://daal.iis.sinica.edu.tw/Chinese/System/Project.htm。 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(17) 的、願意承擔責任的對象是「冤、錯、假之個案」，對於觸犯內亂與外患罪屬實者，政府並不認為對其進行整肅與鎮壓的正當性應該遭受質疑。面對加害者，則一直是台灣轉型正義工程的空白，脫胎於威權統治時期的執政黨、在黨國領袖蔣經國逝世後繼任的李登輝，一方面著手台灣的民主化改革、並在 1996 年首次總統人民直選當中勝選；一方面則處理轉型正義的賠償與紀念問題。然而，對於誰該為威權統治時期的重大人權侵害事件負責，是中國國民黨？還是蔣介石、蔣經國？李登輝並沒有給出答案。1992 年，在李登輝主政期間，行政院公布《二二八事件研究報告》，但因為「責任歸屬」並不是研. 治政大究小組的主要目的，關於二二八事件的責任，僅在結論指出蔣介石派兵鎮壓的立作為「無暇查證、又過度信任陳儀」，因此有「失察之疵」，對於事件中犯. ‧ 國. 學. 錯、失職的官員，蔣介石也沒有做出懲治，因此有「考慮未週之處」。2006. ‧. 年，在陳水扁任內，「二二八事件紀念基金會」公布《二二八事件責任歸屬研. sit. y. Nat. 究報告》，將事件元凶指向蔣介石，並指出其他軍政人員、情治人員、半山等. n. al. er. io. 行為者不同層次的責任，因涉及蔣介石的歷史評價，報告公布後也引來國民黨. i n U. v. 的反彈，黨內的蔣介石後人甚至對報告的撰寫學者與相關人士提出告訴。而白. Ch. engchi. 色恐怖則沒有官方的調查報告，國民黨威權統治時期的重大政治案件，包括發生於 1980 的林宅血案、1981 年的陳文成命案，雖在歷任總統任內不乏「重啟調查」的作為，但並無具體成果。在面對歷史部分，重要的歷史記憶保存、遺址維護與紀念館設立，是在 1990 年代後才展開，台灣各地設立二二八事件的紀念碑，台北市「二二八紀念館」於 1997 年 2 月 28 日開館、「二二八國家紀念館」則在 2011 年 2 月 28 日開館營運。過去是景美軍法處看收所、美麗島大審警備總部第一法庭的所在地，現在是「白色恐怖景美紀念園區」，過去關押政治犯、負責監管與思想改 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(18) 造的警備總部新生訓導處、國防部綠島感訓監獄，現在是「白色恐怖綠島紀念園區」，並設有綠島人權紀念碑。而與還原歷史真相密切相關的卷宗、政治檔案，在民主化過程中即使經過努力，仍有許多待清查、整理的檔案，有待進一步的管理、解密與開放應用。台灣在轉型正義工作方面，除了有限度地對受害者進行補償／賠償之外，缺乏對加害者法律與道德責任的追究、行政部門的檢討與除垢(lustration)，相對容易和制度化的追思活動、建碑、設立記念館，雖然能撫慰受害者心靈，然而在民主轉型過程中，欠缺對歷史真相的嚴肅調查和制度改革，以及對威權體制. 治政的加害體系進行妥善處置與深刻反省，儘管台灣在大 2016 年以前已歷經兩次政黨立輪替，但選舉制度的確立未伴隨政治文化的建立，使人民認識威權統治的本質. ‧ 國. 學. 與運作模式，導致「威權懷舊」(authoritarian nostalgia)的現象，甚至過去在台. ‧. 灣壓制自由、民主發展的政治人物，在國人的一般記憶中，甚至成為自由民主. n. al. er. io. 攸關轉型正義落實的「和解」(reconciliation)存在困難。. sit. y. Nat. 的推手（薛化元，2011: 26）。也使凝聚社會對於追求轉型正義的「共識」，或. i n U. v. 一如 Huntington 所言，對於新興民主國家而言，是否要法辦或懲治威權罪行涉及政治權力的分配：. Ch. engchi. 懲治的事實其實很少受到道德或法律方面的因素所影響。懲治的作法幾乎完全出於政治原因，或受到民主化進程之性質的影響，也可能是轉型期和轉型以後的政治權力分配所致。（Huntington 著、劉軍寧譯，2014: 254）是以絕大多數第三波民主化的國家，並未出現有效的懲治事件，協商式的、與威權統治者談判而來的民主改革成果，意味著舊威權政體的菁英在轉型之後仍保有可觀的政治權力，而新興的民主派菁英並未具備足夠的實力，能夠決定性 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(19) 地、完全的清算舊政權，因此「轉型正義作為一種政治」，一個最重要的核心議題就是民主派與舊政權菁英的政治鬥爭及角力，這是實力的競逐（吳叡人， 2015: 96）。在台灣，由於新興民主菁英在民主轉型初期實力不足，未能清掃威權體制的加害體系的遺孽，而在舊威權菁英繼續執政的情況下，轉型正義是由國民黨內部的改革派主導，擔憂黨內保守派反撲，致使「初期的轉型正義工程，帶有非常保守而妥協的性格」（吳叡人，2015: 100）。若說台灣錯失了民主轉型初期最具備追求轉型正義熱情的時機，2016 年第三次的政黨輪替，對台灣的轉型正義而言，可謂一個新時機的出現。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 三、2016 年政黨輪替作為轉型正義的新契機. 2016 年，台灣完成了第三度的政黨輪替，同時也是民進黨首次取得中央執. ‧. 政權和國會過半席次的「全面執政」，由於國民黨第一次同時失去行政權與立. sit. y. Nat. 法權，過去在陳水扁執政期間由於國會未輪替、欠缺政治實力以推行轉型正義. n. al. er. io. 措施的情況可望獲得解決。蔡英文也於就職演說指出，將在總統府成立真相與. i n U. v. 和解委員會，「追求轉型正義的目標是在追求社會的真正和解，讓所有台灣人. Ch. engchi. 都記取那個時代的錯誤」，並在 3 年之內完成台灣轉型正義調查報告書，將會依據調查報告所揭示的真相，進行後續的轉型正義工作，「挖掘真相、彌平傷痕、釐清責任」。曾任南非憲法法院大法官及國際刑事法院首席檢察官的 Richard Goldstone，亦在訪台時向蔡英文表示：「時間是敵人，不是朋友」，並強調「領導者是關鍵因素，若缺乏政治決心，任何轉型正義工程都無法前進」。4. 4. 張子午，〈國際刑事法院首席檢察官談台灣轉型正義：「時間是敵人，不是朋友」〉。報導者， 2016 年 11 月 22 日。 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(20) 自 2016 年 5 月 20 日上任至今，民進黨政府在推動轉型正義的法規範方面，已通過《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》立法，並依此條例在行政院下設「不當黨產處理委員會」，調查並追討不當黨產。此外，立法院亦在 2017 年 12 月通過《促進轉型正義條例》，在行政院下設「促進轉型正義委員會」，規劃並推動「開放政治檔案」、「清除威權象徵、保存不義遺址」、「平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和解」、「不當黨產之處理及運用」、「其他轉型正義事項」等轉型正義相關工作；行政院也在 2018 年 5 月 17 日通過《政治檔案條例》草案，規定持有政治檔案的私人或團體，有通報主. 治政大管機關的義務，檔案局也有權力主動向私人或團體調閱檔案。雖然轉型正義的立推動與落實看似撥雲見日，相關法規、制度的提出，以及公民社會對於清理威. ‧ 國. 學. 權遺緒、重新評價歷史的討論，也儼然是對民主和轉型正義熱情的再現。然. ‧. 而，過去轉型正義各面向作為不完備，以及現今民主鞏固階段仍面臨舊威權勢. sit. y. Nat. 力對於轉型正義議題的輕蔑、反動、嘲弄，5和深層的、在民主轉型過程中未經. n. al. er. io. 深刻檢討的舊威權體制意識形態與文化霸權，種種障礙都將橫亙在台灣邁向轉. i n U. v. 型正義實踐的道路上。因此，希望藉由民主轉型與密切相關的轉型正義理論，. Ch. engchi. 檢視台灣特殊的民主轉型經驗對轉型正義工程的影響和制度性限制，並思考邁入民主鞏固階段後，台灣社會落實轉型正義的困境與挑戰為何。. 5. 如中國時報社論指民進黨政府應著力於「改善行政效率、修改過時法規和鬆綁財經不必要的限制」、「穩定兩岸情勢、避免統獨對立」，認為台灣「不需轉型正義，只要民主轉型」。見中國時報，〈中時社論〉不需轉型正義只要民主轉型〉。2017 年 7 月 11 日；國民黨也指「蔣經國解嚴打下自由民主基礎，反觀民進黨執政後追殺政治對手、打壓人民自由」，呼籲「威權體制可能藉由『轉型正義』之名復辟」。見施曉光，〈國民黨批民進黨藉轉型正義復辟威權〉。自由時報，2017 年 7 月 14 日。 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(21) 第二節研究目的與研究問題台灣透過不斷挑戰黨國威權體制與戒嚴統治，在內外部因素的交匯下於 1980 年代末期、1990 年代初開啟了由威權體制向民主體制過渡的民主轉型，並在 2016 年完成第三度政黨輪替，經過一次次的選舉檢驗，創造了溫和、漸進式改革的選舉文化。但是，一旦我們碰觸和民主轉型密不可分的轉型正義議題，這個關於如何處置威權政體對於人權大規模侵犯、遂行政治壓迫並導致社會分裂的重要課題，我們會發現，即使經歷了三次政黨輪替、有了自由的選舉，面對歷史所留下來的不公不義(injustice)，包括政治支配、經濟剝奪、社會歧視、. 治政大以及文化流失等（施正鋒，2014: 32），台灣在轉型正義的各項工作方面，雖然立不能稱完全沒有進展，但成果與同時期的新興民主國家相較，並不值得我們驕. ‧. ‧ 國. 學. 傲。. 如果過去未能落實轉型正義工程的原因是來自於國會的未曾輪替、政治實. sit. y. Nat. 力的缺乏，那 2016 年民進黨全面執政後，在蔡英文總統清楚表達推動轉型正義. n. al. er. io. 的意志下，台灣似乎迎來了轉型正義的新契機，在蔡政府執政期間，若無法兌. i n U. v. 現追求轉型正義的承諾，也將不利政黨政治的發展與民主價值的深化。但是，. Ch. engchi. 即使具備處理轉型正義課題的意志與行動，民進黨推動的轉型正義工作仍遭到來自國民黨和持相似意見者的反對，相關討論包括關乎蔣介石歷史定位的銅像、中正紀念堂與文創商品6，以及「不當黨產處理委員會」對國民黨黨產的清查和追討與「促進轉型正義委員會」展開。7學者便指出，對國民黨或部分外省. 6. 國民黨指出「蔣介石不是殺人兇手也非二二八元凶，是『保衛台灣第一戰士』」、「中正紀念堂所售物品，是中小企業的『文創商品』及生存契機，絕非民進黨片面能醜化」。見陳彥宇，〈公布轉型正義民調國民黨：蔣中正是「衛台第一戰士」〉。三立新聞網，2017 年 3 月 22 日。國民黨智庫顧問李訓民說，「促轉條例草案」有太多不確定的法律概念，及無止盡的立法與行政擴權，將使台灣既有民主機制消耗殆盡；若查出陳儀、蔣中正父子是凶手，「難道要把中正紀念堂全拆掉、讓圓山飯店像大巨蛋一樣荒廢？」。見鄭媁，〈促轉條例交鋒藍智庫：若蔣是加害者，難道拆中正紀念堂？〉。聯合報，2016 年 5 月 3 日。 7 國民黨認為「民進黨要加速推動轉型正義立法完全是一種政治操作，只是想要轉移民進黨執 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(22) 人而言，轉型正義就是對他們的「污名化」，「他們認為在成長過程所認同的一切，包括時代意義都被否定，對他們而言，是一種污辱，感覺受『集體審判』」8，若這種情緒存在，對轉型正義的工作與台灣社會的和解，都將構成難解的障礙。如何建構推動轉型正義的論述，以使不同群體、政黨得以在民主制度運作下處理威權遺緒，便成為蔡政府必須面對的挑戰。因此，本研究希望從「轉型正義」的內涵出發，首先釐清轉型正義定義，整理轉型正義主要的關懷目標、不支持轉型正義的立場主張，以及從國際到台灣，如何談轉型正義？在台灣，轉型正義的主軸、主要關切的面向為何？轉型. 治政大正義與民主化的進程密切相關，民主化的模式，又對轉型正義的實踐和推動產立生什麼樣的影響？. ‧ 國. 學. 而與本研究關切的重點「台灣民主化過程中的轉型正義」扣連的，即是台. ‧. 灣戰後民主化的歷程，討論台灣這個新生的民主社會，處於民主化的哪個階. sit. y. Nat. 段、轉型正義又在其中扮演何種角色？在威權體制崩解、政治權力轉移並重新. n. al. er. io. 分配的過程中，對轉型正義的產生了什麼影響，舊威權菁英和新民主菁英的態. i n U. v. 度又是什麼？在台灣，轉型正義是在什麼樣的背景下被提出？為什麼在這樣的. Ch. engchi. 背景下被提出？也是本研究欲探討的問題。. 延續前述「執政」和「政治權力」對推動轉型正義的重要性，在台灣，迄今歷經四任民選總統，從李登輝、陳水扁、馬英九，到 2016 年執政的蔡英文，在前三位總統任內，對轉型正義做了哪些論述？又有了哪些實踐？在他們論述和實踐的過程中，對相關事件的作為，引發支持方、反對方的何種反應？在不. 政無能的焦點」。見施曉光，〈蔡政府推轉型正義國民黨：轉移執政無能焦點〉。自由時報， 2017 年 3 月 1 日。 8 民主基金會執行長、中研院政研所研究員徐斯儉指出，很多公務員反對公開過去的檔案，就是這種心態的反應。見石秀娟，〈學者：最重要的是文化轉型，「污名化」情緒必須化解〉。風傳媒，2016 年 10 月 30 日。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(23) 同的時空環境下扮演執政黨／在野黨、支持方／反對方的他們，在主客易位之後，是否延續當初的觀點、論述和承諾？甫上任的蔡英文政府，兩年任期中轉型正義取得了哪些進展？又存在哪些挑戰？本研究希望透過檢視不同總統時期對轉型正義的論述和實踐，來解答這些問題。需特別提及的是，本研究關注的是「二次世界大戰之後台灣經歷國民黨威權統治，到 1980 年代末期走向自由化、民主化至今」的轉型正義問題，由於實施戒嚴、動員戡亂時期，使台灣島上住民由《憲法》所規範的基本權利遭受侵害、國家體制因權力未受節制而扭曲，而民主化過程則是在「中華民國」這個. 治政大外來政權的憲政框架之下進行，因此本研究的「轉型正義」未上溯至追究日治立時期甚至更早前的殖民統治者責任。同理，台灣原住民族所遭受的迫害跨越不. ‧ 國. 學. 同時期的政權，「轉型正義」處理的是一個政權由威權政體轉型至民主政體之. ‧. 後，對於過去威權統治時期之成員、體制、意識形態之清理，因而與回復原住. sit. y. Nat. 民族經歷數百年來不同殖民者統治，對其權利、主體地位、主權、土地和資源. n. al. er. io. 所造成之侵害的「歷史正義」不同，原住民族的轉型正義涉及檢討時間範圍更. i n U. v. 廣泛的、所有外來殖民族群加諸於原住民族的歧視和迫害，並以恢復其集體權. Ch. engchi. 利為目標，是以原住民族的轉型正義和歷史正義，亦不在本研究的討論範圍之內。. 第三節文獻回顧一、台灣民主化文獻回顧. 根據 David Potter 在《民主化的歷程》(Democratization)一書中針對解釋民主化進程的研究途徑所做的分類，與民主化相關的概念與解釋通則大部分可歸類為三種理論取向：「現代化理論途徑」(modernization approach)、「轉型理論 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(24) 途徑」(transition approach)與「結構理論途徑」(structural approach)。「現代化理論途徑」強調許多有關現行自由民主或成功民主化所必要的社會與經濟要素，最典型的代表是 1960 年 Seymour Martin Lipset 在其作品《政治人》 (Political Man)中指出，民主和一國社會經濟發展與現代化程度有關，Lipset 並發展出不同的指標作為評估基準，除聚焦於社經發展外，數量化的證據、相關性的分析也是現代化研究途徑的特徵。「轉型理論途徑」強調政治過程及菁英的開端與選擇，以解釋從威權統治邁向自由主義式民主的緣由，以 Dankwart A. Rustow〈民主的轉型〉(Transitions to Democracy)一文為代表，Rustow 認為，將. 治政大不同國家以個案研究的方式做全面性考量的歷史研究途徑，比尋求功能要素更立能提供較殷實的分析基礎，因此，其解釋焦點在充斥社會衝突的「歷史政治過. ‧ 國. 學. 程」，歷史過程的驅動者是衝突中的「政治菁英」作用，民主體制係經由人類. ‧. 的主動精神所創建。「結構理論途徑」強調有利於民主化的權力結構變遷，其. sit. y. Nat. 解釋焦點在於歷史變遷的長期過程，Barrington Moore Jr.1996 年的著作《獨裁. n. al. er. io. 與民主的社會起源：現代世界中的貴族與農民》(Social Origins of Dictatorship. i n U. v. and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World)係結構研究. Ch. engchi. 途徑的開端，Moore 指出，農民、貴族、都市資產階級與國家之間變動關係模式，導致了自由民主的政治型態。因此，結構研究途經關注階級、國家與跨國權力的結構變遷，認為自由民主的歷史路徑基本上取決於結構變遷因素，而非菁英主動性及其選擇（David Potter 等著、王謙等譯，2003: 14-28）。回顧台灣解釋民主化過程的文獻，可發現多數學者都不只運用一種理論途徑的概念，而試圖觸及不同面向，以掌握民主化經驗的複雜證據。瞿宛文（2011）探討民主轉型對台灣戰後發展型國家模式的影響，在 1980 年代開始的政治轉型面向中，加入經濟發展的考量。自 1950 年代到 1980 年代 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(25) 初，台灣的產業政策模式轉型，由於經建官僚體系維持其鑲嵌自主性，能掌握變化方向、隨之改變產業政策模式、且具政治高層支持，可謂相當順利。然而，到了轉型壓力日增的 1980 年代，自由化的呼聲漸增，而政治強人年高體弱，無法如以往以強力的政治意志來主導及協調整體的發展政策，隨著 1987 年解嚴，過去長期被壓制的民主政治與各種社會運動開始風起雲湧，經濟上則伴隨民主運動興起，發生國內市場自由化、匯率升值熱錢流入、內部資產市場不斷加溫、股市與房市狂飆等變化。民主化雖成功呈現了社會對經濟發展以外的目標的追求與展望、增進各方意見表達與溝通的可能，但同時也使社會對如何. 治政大修正發展優先政策不易形成共識、增加政策協調的困難。另外，台灣民主政治立競爭模式帶來分化及黨派化的考量，伴隨著全球化的影響，經濟政策趨向短期. ‧ 國. 學. 化，且常以爭取選票的民粹邏輯為主要考量。聚焦於台灣社經發展與民主化脈. ‧. 絡、並輔以 GDP 產業分配、名目人均 GDP 和對外貿易餘額等數量化的證據作. sit. y. Nat. 為論述佐證，偏向「現代化理論途徑」的分析；同時，文中述及美國對台灣經. n. al. er. io. 濟政策轉型扮演重要角色、以及全球化和兩岸關係等外在因素影響，也包括了「結構理論途徑」的解釋。. Ch. engchi. i n U. v. 曾建元（2005）討論台灣政治體制自黨國威權轉型為憲政民主的過程，爬梳戰後台灣在中華民國黨國威權統治下的歷史、冷戰結構背景下台灣與美國的關係演變、1970 年代國民黨遭遇政權統治正當性危機及其後選擇以「台灣化」作為應對策略。指出國民黨主導下展開的民主化歷程，開始於蔣經國默許民進黨成立、選擇解嚴、改革政治體制等自由化措施；隨著蔣經國逝世、李登輝掌權，遂藉由民氣與黨國體制的因勢利導，推進被譽為「寧靜革命」的成功民主變革。文中並以 Huntington 所稱「執政菁英帶頭實現民主」的「變革模式」五階段：改革派的出現、權力的獲得、自由化的失敗、壓制保守派、與反對派合 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(26) 作，來說明李登輝接續本土化政策、利用黨國民主集權制鞏固權力、藉收攏黨內權力和民主化力量以維持自身民主化盟主地位、進一步在國是會議與民進黨合作的過程。係以強調政治過程和菁英抉擇的「轉型理論途徑」為主，並輔以美國、中華人民共和國、台灣之間跨國權力結構變遷的「結構理論途徑」說明。朱雲漢（2001）則認為，1970 年代中期以後台灣內外壓力的湧現，諸如外交形式的逆轉、經濟成長後反對運動對威權政體的挑戰等背景，僅是國民黨著手民主改革的必要條件，而「官方意識形態與憲政制度內蘊含的調適彈性」以. 治政大及「國民黨面對潛在的省籍矛盾與快速經社變遷所持續進行的組織調適」兩大立 ‧ 國. 學. 關鍵因素，才是蔣經國領導國民黨在 1980 年代中期主動進行「解除戒嚴」、. 「開放黨禁」、「開放報禁」、「國會改革」等一系列政治自由化措施的充分. ‧. 條件。他並指出，台灣的政體轉型帶有濃厚的四種特質：由上而下、選舉帶. sit. y. Nat. 動、分期付款是、低社會成本。其中「由上而下」的特質，即是指「政體轉型. n. al. er. io. 主要是由執政菁英，而非反對運動所主導」。由此觀之，朱雲漢的觀點係屬. i n U. 「轉型理論途徑」，強調菁英對於政體轉型的抉擇。. Ch. engchi. v. 李酉潭（2006，2007）使用 Huntington 的民主化模式理論以及 Rustow 民主化過程的模型，解釋台灣經濟發展及領導人決策轉變所造成的民主轉型過程。就 Huntington 民主化過程的類型而言，台灣兼具「執政菁英帶頭實現民主」的「變革模式」以及「政府與反對派團體採取聯合行動實現民主化」的「移轉模式」，是較為溫和的轉型方式。1980 年代晚期，蔣經國在「黨外人士」串連組黨、國民黨政權出現醜聞與危機的情況下展開自由化作為；繼任者李登輝則挺過國民黨內反對勢力的反撲，在統治地位穩固後引入台灣人民的支持力量，強化民主化的改革動力，並完成總統直選的民主化目標。就 Rustow 民 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(27) 主轉型的四階段——背景條件、準備階段、決定階段、鞏固階段而言，「準備階段」即民主的起步時期，也就是 1970 年代本土反對運動再起造成的「自由空間」擴大，以及 1987 年戒嚴令解除之後明顯的政治法則被衝撞、政權推行自由化的歷程；「決定階段」及民主的轉型時期，承接自由化的發展，政府開始傾聽社會各階層的不同聲音，以人民權利為主體思考，如《懲治叛亂條例》的廢止，並在 1991 與 1992 年完成「國會全面改選」、1996 年完成「總統直接民選」兩項民主化實踐的指標；隨後，並在 2000 年完成首次政黨輪替、政權和平轉移，邁入「鞏固階段」的民主鞏固時期。無論 Huntington 或者 Rustow 的理. 治政大論運用，都屬於強調政治過程與政治菁英抉擇的「轉型理論途徑」，但李酉潭立 ‧ 國. 學. 與張孝評（2002）也特別指出，雖然 Rustow 的模型是轉型理論研究途徑的源. 頭，將轉型理論焦點放在具體個案的普遍觀點與實務分析研究，以及菁英選擇. ‧. 與行為上，對於台灣民主化的解釋固然有其重要影響，但仍須注意到經濟結構. n. al. er. io. 途徑）等其他研究取向的彼此相互運用。. sit. y. Nat. 的發展與變遷（現代化理論途徑）、社會階級與權力結構類型變動（結構理論. i n U. v. 蕭全政（2004）從歷史與結構的角度分析戰後台灣經濟發展與政治民主化. Ch. engchi. 間的關係，認為從 1960 年代的政治發展論到 1990 年代的第三波民主化理論，均將經濟發展與政治民主化的議題放在現代化理論的架構脈絡中分析，存在過度簡化經濟發展與政治民主化的複雜脈絡與因果過程的傾向。現代化理論之不足，在於經濟發展不僅限於都市化、工業化、教育水準提升等現代化價值的轉變，還可能涉及國家機關對民間社會的控制與主導關係；政治民主化也不僅涉及民主政治的程序與價值的體現，而經常包括國家機關與民間社會間各種關係的改變，可能影響經濟發展。因此，文中以「結構理論途徑」為主，認為在台灣威權體制的運作與變遷中，外在國際政經環境變化（如美國的新保護主義） 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(28) 和內部民間經濟力擴張要求的政治民主化和各種改革壓力（如國內反對新重商主義），造就 1980 年至 1987 年解嚴前，蔣經國推動政治自由化與經濟國際化的改革。李登輝為解決因「一個中國」原則而起的國際政治孤立與威權體制問題，試圖以本土化結合國際化以「去內戰化」，讓台灣變成一個正常國家，雖然台灣在 1997 年安然度過東亞金融危機，在 1997 年之後卻因為全球化潮流與中國的經濟發展，強化了台灣經濟的中國化，影響台灣經濟的本土化、並威脅經濟國際化。一如 Potter 所言，學者數年來使用不同的研究途徑後，發現任何國家有關. 治政大民主化的經驗證據十分複雜且涉及諸多面向，以致沒有任何單一理論途徑能完立 ‧ 國. 學. 全捕捉這些複雜性，並提出令人滿意的解釋（David Potter 等著、王謙等譯，. 2003: 29-30）。在討論台灣民主化過程的文獻中，多以經濟發展、社會差異、. ‧. 國家與政治制度、市民社會、政治文化與觀念、跨國與國際介入等解釋因素說. sit. y. Nat. 明民主化的過程，因此多將焦點置於一國走向自由民主政治體制的歷史路徑，. n. al. er. io. 而未特別著墨「轉型時期」或「轉型過後」的正義問題，針對「轉型正義」議. i n U. v. 題論述的包括運用 Huntington 民主化理論解釋台灣民主化過程所衍生問題的李. Ch. engchi. 酉潭（2002），以 Huntington 民主化持久理念的「轉型問題」分析台灣政黨輪替後的文武關係，以及新興民主政體如何面對威權政體侵犯人權歷史過往、如何在民主秩序穩定與對過往濫權的責任間找尋平衡，以發揚落實人權立國的憲政民主精神。曾建元（2005: 59-60）特別提及「歷史的平反與轉型正義問題」，指出由於台灣民主轉型採取的變革模式，使主導轉型的國民黨得以「迴避白色恐怖歷史責任的追究與審判」，關於白色恐怖歷史真相的調查未完全展開，是「台灣民主化為德不卒之處」。. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(29) 二、轉型正義文獻回顧（一）、轉型正義的定義. 1. 國際對轉型正義的定義對於從威權或獨裁政體轉型到民主政體的社會而言，最重要的政治與道德問題之一，便在於如何處理舊政權壓迫統治的遺緒，因為這「同時也是最有可能破壞轉型進程的問題」(De Brito, Alexandra Barahona, Carmen GonzálezEnríquez, and Paloma Aguilar, 2001: 1)。Jon Elster(2004: 1-3)認為，「轉型正義」係發生在政體轉型之後，並由審判(trail)、淨化(purge)與賠償(reparation)等過程. 治政大組成，他同時也指出，民主轉型正義的課題「幾乎與民主本身一樣古老」。立 ‧ 國. 學. Ruti G. Teitel(2003: 69)則從法學角度出發，認為轉型正義可以定義為「與政治變革時期相關的正義概念」，其特徵是「以法律方式來應對前任壓迫政權的罪. ‧. 行」，他並提出一個「轉型正義的系譜」，回顧 1945 年二戰之後的轉型正義發. sit. y. Nat. 展脈絡。. n. al. er. io. Teitel(2003)指出，現代(modern)轉型正義的起源可追溯到第一次世界大. i n U. v. 戰，然而，到了 1945 年後的戰後時期，轉型正義才被認為是特殊的與國際的。. Ch. engchi. Teitel 將現代轉型的發展分為三個階段：第一階段(1945-1989)，即「戰後」 (postwar)階段，是由二戰後到冷戰結束，此階段透過作為戰勝國的同盟國進行的紐倫堡審判(Nuremberg Trials)，反映了國際法體系中轉型正義的勝利；第二階段(1989-2000)和加速民主化與政治分裂的「第三波」(third wave)轉型聯繫在一起，蘇聯的崩潰與解體結束了冷戰時期的政治平衡，並導致東歐、非洲、中南美洲各地政權相繼轉型，此階段的轉型模式更加仰賴特定的政治社群與當地條件相聯繫的、更為多樣化的法治理解，然而，如此向地方化、甚至私有化的司法邁進的步伐，與跨國政治相關的更廣泛的正義觀存在潛在的緊張關係；第 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(30) 三階段(2000-)是進入 21 世紀後「穩定狀態」(steady-state)的轉型正義，轉型正義的論述從邊陲進入核心，歷史上被視為與特殊的「衝突後」條件相關的法律現象越來越成為法治的典範，即轉型正義的「正常化」(normalization)。除關注轉型正義問題的學者之外，國際組織也對轉型正義一詞有所界定，進入 21 世紀後，聯合國(United Nations, UN)越來越重視衝突中和衝突後社會的轉型正義與法治問題，並將轉型正義的程序與機制視為強化法制框架的關鍵元素。2004 年，聯合國前秘書長 Kofi Annan 向聯合國安全理事會提交了「衝突中和衝突後社會的法治和轉型正義」(The Rule of Law and Transitional Justice in. 治政大 Conflict and Post-Conflict Societies)報告，其中便提到轉型正義的概念是「一個立 9. 社會試圖去處理過去大規模濫權的遺緒所建立的各種程序與機制，其目標在確. ‧ 國. 學. 保問責制、服膺正義並達成和解；這可能包括司法與非司法的機制、不同程度. ‧. （或根本沒有）的國際參與、以及對個人的刑事訴究、賠償、尋求真相、體制. sit. y. Nat. 改革、人事調查與革職，或關於這些行動的組合」。. n. al. er. io. 成立於 2001 年 3 月的國際性非政府組織「國際轉型正義中心」. i n U. v. (International Center for Transitional Justice, ICTJ)，則專門致力於「轉型正義」. Ch. engchi. 的問題與實踐，目的是探討幫助社會關注有關大規模人權侵犯行為的受害者之權利、以及追求永續和平的探索之策略。ICTJ 對轉型正義的說明是：「轉型正義指的是擺脫衝突和鎮壓時期的國家，面臨如此眾多且嚴重的大規模或有計劃的人權侵犯行為，以致正常的司法系統無法提供適當回應時，所採取的處理方式。」ICTJ 認為，轉型正義植根於問責制(accountability)和對受害者的賠償、補償，提出了法律和政治中最困難的問題，它承認受害者作為公民和人類的尊嚴. 9. “The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies: Report of the Secretary-General”, United Nations and the Rule of Law, https://www.un.org/ruleoflaw/blog/document/the-rule-of-law-and-transitional-justice-in-conflict-andpost-conflict-societies-report-of-the-secretary-general/. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(31) 並將其放在首位。同時，轉型正義標誌著一條向公民重新承諾、確保他們在自己國家安全的道路——避免國家當局的侵犯行為、且有效地保護他人不被侵犯。10此外，舊政權的大規模暴行和系統性侵犯摧毀了社會，其威權遺緒可能導致該國的議會、司法機構、警察和檢察機關等政治和法律機構處於薄弱、不穩定、政治化和資源不足的狀態，也由於舊政權的暴行與對人權的侵犯嚴重破壞了公民對於國家保證其權利和安全方面的信心，共同體經常在這個過程中被撕裂。因此，除了承認受害者尊嚴、回復其受到舊政權侵犯的權利、並試圖為國家的罪責作出補救之外，如何在建立法治、追求社會和解、確保國家侵犯的. 治政大惡行「永遠不再」(never again)的前提之下重建社會的信任、追究加害者的責立任，便成為一個經歷民主轉型的社會必須重視的課題。. ‧ 國. 學. 2. 台灣對轉型正義的定義. ‧. 在台灣，「轉型正義」的理論與實務首先由學者吳乃德有系統地引進台灣. sit. y. Nat. （郭承天，2008: 3），其後，以轉型正義為題的相關學術研討會、專書、論文. n. al. er. io. 集、期刊等著作與研究成果，在 2005 年之後逐漸累積。一如國際關注轉型正義. i n U. v. 議題的學者與國際組織所定義的，台灣對於轉型正義的探討亦多著重於政體轉. Ch. engchi. 型之後，政府如何處理過去威權統治時期的種種侵犯人權與政治壓迫的行為，即如何面對受迫害者、施加迫害者、以及迫害的歷史。吳乃德（2006: 1，2011: 55）對舊威權政府侵犯人權的行為者以及行為本身提出追問：人們如何處置在威權政府中發號施令的人、服從指令的人、還有為威權政府工作而得利的人？又要如何面對、補償損失生命、自由與財產的人？吳乃德認為，這些新民主政府與社會面臨的政治與道德問題，便稱為「回溯正義」、或「轉型正義」。施正鋒（2014: 32）亦從政體轉型的角度指出：「轉型 10. “What is Transitional Justice?”, International Center for Transitional Justice, https://www.ictj.org/about/transitional-justice. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(32) 正義」，是指一個國家正在進行「民主轉型」之際，如何處理「歷史正義」的課題。他也認為，「轉型正義並不局限適用於正在從事民主化的國家，而那些已經確立的民主國家(established democracy)並沒有排除適用的道理」（施正鋒，2016c: 133）。陳俊宏（2015b: 18）認為，轉型正義是一個社會從威權體制轉型為民主社會後，對政府在威權統治侵害人權的壓迫，及其導致的政治、族群或種族的分裂，「為了正義回復與社會和解所做的善後工作」，因此，轉型正義一方面尋求受害者獲得肯認，同時也試圖成就和平、和解與民主。同樣對轉型正義採取促進社會和解的觀點者，還有陳隆志（2016: 5），他指出，轉型. 治政大正義是國家從威權獨裁走向民主體制的過程中，為了追求公義及促進社會的和立解，處置過去獨裁政權及其幫凶濫用國家機器，大規模侵犯人民生命、財產與. ‧ 國. 學. 權益所衍生出來的公平正義問題，其重要任務包括「對受害者的撫平補償、對. ‧. 加害者責任追究以及歷史真相的探求公開」。. sit. y. Nat. 在政治體制轉型之外，認為台灣尚存在特殊的「國家（主體）」轉型問題. n. al. er. io. 的，包括楊長鎮（2008: 179-193）以及徐永明（2006，2008）。楊長鎮在〈雙. i n U. v. 重轉型與待完成的正義實踐〉一文中指出台灣的政治轉型「雙重轉型」的特殊. Ch. engchi. 性——同時涉及「政制轉型」的「民主轉型」，以及牽涉國家認同的「國家（主體）轉型」，亦即，即便台灣透過民主轉型的過程實現「內部」的自由民主，但由於國家認同主體在民主轉型過程中的「不在場」，過去以中國合法政權身分支配台灣的國民黨威權統治集團所遂行文化、語言與族群的殖民政策，仍導致人民國族認同的不一致，進而影響對外表示作為一個完整國家的人格的集體權利行使，這樣的民主仍是有限的民主，「民主自由將因為去殖民轉型的未完成而未能真正完整實現」（楊長鎮，2008: 187）。徐永明（2006，2008）也認為，台灣必須同時進行「認同」與「威權」的轉型，因為關於認同體制的 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(33) 轉型、國家主體，台灣社會尚未形成廣泛的社會共識，這同時影響不同國家主體所進行的國家行為之正當性。認清過往黨國威權支配體系的各種政策與意識形態遺留，進而面對去殖民的轉型正義課題，成為「雙重轉型」觀點共同的指向。台灣唯一專以推動「轉型正義」工作為職志的民間團體「台灣民間真相與和解促進會」（簡稱「真促會」），成立於 2007 年，11其成立背景是有別於處理轉型正義議題的新興民主國家，台灣並未成立負責轉型正義的專責機構，雖然民間資源有限、亦缺乏執行的公權力，但仍希望透過民間力量承擔這項重要. 治政大的工作。真促會對於轉型正義的定義是：「一個社會在民主轉型之後，對過去立威權獨裁體制的政治壓迫、以及因壓迫而導致的社會（政治的、族群的、或種. ‧ 國. 學. 族的）分裂，所做的善後工作。」12這些工作聚焦於三大面向：「對受害者的. ‧. 賠償」、「對加害者做法律或道德上的追訴」、「對真相和歷史的發掘」。真. sit. y. Nat. 促會也指出，在實踐轉型正義工作時，必須考量國家的歷史與政治環境脈絡，. n. al. er. io. 且由於追求轉型正義是高度政治敏感的工作，為達成創造民主文化以鞏固新民. i n U. v. 主、讓分裂的社會得以和解等目標，處理轉型正義的問題必須「非常謹慎」。. Ch. engchi. 由上述台灣學者與民間組織對「轉型正義」的定義可以發現，承襲自學者與國際組織定義轉型正義「由威權或獨裁政體轉型自民主政體後，處理舊威權統治的壓迫與遺緒之作為」的主軸，追究過往對人權的大規模侵害，為了建立問責制、恢復正義並達成和解，主要可分為三個面向的工作：處置加害者、回復受害者的權利、面對歷史與真相。然而，在民主轉型之外，由於台灣特殊的. 11 12. 〈我們的工作〉，台灣民間真相與和解促進會，http://www.taiwantrc.org/ourwork.php。〈甚麼是轉型正義〉，台灣民間真相與和解促進會，http://www.taiwantrc.org/justness.php。 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(34) 歷史脈絡所產生的，13關於國家主體、國家認同與去殖民的轉型正義問題，亦為台灣轉型正義的意義與內涵，拉出了有別於國際主流論述之外的討論軸線。. （二）、轉型正義的目標. 基於前述國際與台灣對轉型正義的定義，可勾勒出轉型正義的輪廓，而轉型正義工作希望面對並處理的，是過往威權體制壓迫人民所造成的權利侵害、社會分裂等問題，Paul R. Williams 與 Michael P. Scharf 針對建立和平進程中問責制的功能提出了討論，他們認為欲在被撕裂的社會中創造穩定與和平的文. 治政大化，基於問責制的正義有以下五個功能：確認個別責任並否認集體罪行、解散立應為暴行負責的機構並詆毀應為暴行負責的領導人名聲、準確的記載歷史、治. ‧ 國. 學. 癒受害者、以及嚇阻暴力與暴行的再次發生(Williams & Scharf, 2002: 11-22)。. ‧. Williams 和 Scharf (2002: 16-17)指出，確認個別的責任、避免集體的罪行亦. sit. y. Nat. 是「正義」的重要功能。若是讓與過往暴行有關的舊統治集團成員逍遙法外，. n. al. er. io. 受害者和觀察者會傾向於怪罪整個集團，逃避個人罪責者也會因為有罪不罰. i n U. v. (impunity)的現象而受到鼓舞，因此，透過司法辨別出應負擔個人罪責的政府領. Ch. engchi. 導人，能避免受害者將責任歸咎於所有人。正義的第二個功能，是為解散應為暴行負責的機構、詆毀推動戰爭罪行的領導人及其意識形態提供基礎，因為當政府奉行種族清洗政策或系統性否定人權時，通常是透過法律結構來實現， Williams 和 Scharf (2002: 17-19)認為應該剝奪這些機構、領導人與意識形態的正當性，否則形同給予它們某種程度的正當性。正義的第三個功能則是正確地記載歷史，若一個社會會因為重蹈覆徹遭受責難，若它確實記取了過去的教訓， 13. 關於台灣國際法地位之討論，見 Warbrick (2006)，Warbrick 認為，在國家地位的表示上「台灣就是一個特殊的例外」：「決定國家地位的第一步是『自認是國家』且『有意願被認為是國家』。幾乎沒有一個可能有條件聲明其國家地位的實體卻沒有這樣做的情況—台灣的情況就是目前唯一的案例」(Wabrick, 2006: 240)。 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(35) 那麼為了防止錯誤再次發生，就必須建立對這些錯誤的正確歷史記載(Williams & Scharf, 2002: 19-20)。在面對受害者方面，政府必須承認受害者遭受的創痛，並且透過實踐正義的作為否定舊政權的不義，也才可能撫慰受害者的創傷 (Williams & Scharf, 2002: 20-21)。最後，除了懲罰應對過去實施暴行負責的加害者外，Williams 和 Scharf (2002: 21-22)再次強調，應防止對加害者的「有罪不罰」現象，避免加害者在未來可能的衝突中再次犯罪。持續關注衝突與後衝突社會的轉型正義和法治問題的聯合國，在累積了協助許多政治轉型國家的經驗後，認為應將支持資源建立在國家進行進程與機制. 治政大評估、國家參與和國家需求及盼望的基礎之上，也就是充分考量各國的政治脈立絡，關注所有與轉型正義相互依賴的團體和機構，協助建立國內的司法能力。. ‧ 國. 學. 因此，聯合國人權高級專員辦事處(The Office of the High Commissioner for. ‧. Human Rights, OHCHR)自 2006 年起陸續出版《後衝突國家的法治工具》(Rule-. sit. y. Nat. of-law Tools for Post-conflict States)，包括真相委員會、構建司法部門、監督法. n. al. er. io. 律體系、起訴行動、人事清查(Vetting)：一個行動框架、賠償方案、最大限度. i n U. v. 保存混合法庭(hybrid court)遺產、大赦、對於轉型正義的全國協商(national. Ch. engchi. consultation)、檔案等主題，作為經歷轉型時期的國家與民間社會制定與實踐法治工具的參考準則。142010 年出版的《秘書長指導說明：聯合國處理轉型正義問題的途徑》(Guidance Note of the Secretary-General: United Nations Approach to Transitional Justice)中，提出了推動轉型正義的十項指導原則和加強推動聯合國轉型正義活動的三個途徑，15並指出轉型正義的組成方案包括「起訴行動」、. 14. “Rule-of-law tools for post-conflict States”, The Office of the High Commissioner for Human Rights, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/PublistENG.pdf. 15 十項指導原則分別為：1.支持並積極鼓勵在設計和實施轉型正義的程序和機制時，遵守國際規範和標準；2.在設計和實施轉型正義的程序和機制時，需考量各國的政治脈絡；3.對於轉型正義的協助，需建立在特定國家脈絡的基礎上，並強化國家執行轉型正義進程的能力；4.努力確保婦女的權利；5.支持一個對兒童權利保持敏感的途徑；6.確保在設計和實施轉型正義的程序和 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(36) 「促進關於了解真相的權利的倡議」、「提供賠償」、「制度改革」、「全國協商」等。16聯合國認為，轉型正義應考慮到衝突的根源，以及對包括公民、政治、經濟、社會和文化等種種權利的侵犯行為，透過努力以綜合和相互依賴的方式處理各種權利侵犯行為，轉型正義可以有助於實現預防進一步衝突、構建和平與和解的更廣泛目標。 1.. 起訴行動(prosecution initiatives). 起訴行動旨在確保應對包括嚴重違反國際人道法和嚴重違反國際人權法的犯罪行為負責的人，是在符合公平審判的國際標準下受審，並給予適當的懲. 治政大罰。鑑於起訴行動的可信性和正當性，無論被指控的加害者是誰，整個過程必立須以非歧視和客觀的方式進行。因此，轉型正義方案將力求加強或發展國家的. ‧ 國. 學. 調查和起訴能力、獨立且有效的司法制度、充分的法律辯護、證人與受害者的. ‧. 保護和支持，符合國際人權法和國際刑法的國家立法至關重要。根據國際標. sit. y. Nat. 準，司法程序需要公正、客觀且及時地進行，然而，剛脫離長年衝突與高壓統. n. al. er. io. 治的國家可能沒有辦法、或不願意進行有效的調查和起訴，在這種情況下，國. i n U. v. 際和混合刑事法庭可以行使共同管轄權(concurrent jurisdiction)，協助國家發展. Ch. 將加害者繩之以法的國家能力。. engchi. 機制方面，受害者具有中心地位；7.透過更廣泛的法治倡議協調轉型正義方案；8.鼓勵一個整合各項轉型正義程序與機制組合的全面性方案；9.努力確保轉型正義的程序和機制可以考量到衝突和高壓統治的根源，並處理對所有權利的侵犯行為；10.從事有效的協調和夥伴關係。三個途徑包括：1.採取一種努力考量到衝突或高壓統治的根源的方法，並處理所有權利的相關侵犯行為；2.在和平進程中同時考量到人權和轉型正義問題；3.以積極強化的方式協調解除武裝、復員(demobilization)和重返社會倡議與轉型正義的活動。 16 “Guidance Note of the Secretary-General: United Nations Approach to Transitional Justice”, United Nations Secretary General, https://www.un.org/ruleoflaw/files/TJ_Guidance_Note_March_2010FINAL.pdf. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(37) 2.. 促進關於了解真相的權利的倡議(facilitating initiatives in respect of the right to truth). 尋求真相的程序幫助後衝突和轉型的社會調查過去的人權侵犯行為，通常由真相委員會、調查委員會或其他的實情調查團體執行，個人了解真相的權利得到若干條約機構、區域法院和國際法庭的支持。真相委員會是非司法或準司法(quasi-judicial)的調查機構，負責描繪過去暴力的圖像，並揭示這些破壞性事件的原因和後果，其核心活動通常包括蒐集受害者與證人的陳述、進行包括關於性別與兒童的侵犯行為分析的專題研究、組織公開聽證會和其他宣導計畫，. 治政大並發表最終報告概述調查結果和建議；調查委員會和其他實情調查機制同樣試立圖揭露過去人權侵犯行為的真相，但通常在更狹義的任務規定下運作。有效落. ‧ 國. 學. 實了解真相的權利需要強大的國家檔案系統，但在許多脫離衝突和高壓統治的. ‧. 社會中這樣的系統通常薄弱或根本不存在，且侵犯人權的證據容易被破壞，此. y. sit er. al. n. 3.. io. 要。. Nat. 外，有效的受害者和證人保護對於確保受害者與社會了解真相的權利也至關重. 提供賠償(delivering reparations). Ch. engchi. i n U. v. 賠償方案旨在透過向受害者提供一系列物質和象徵性的利益來補救系統性的侵犯人權行為。賠償可包括金錢賠償、醫療照顧、心理服務、教育支持、財產歸還或賠償損失，亦包含官方公開道歉、建立博物館與紀念物、訂定紀念日等。透過提供受害者具體補救措施、促進和解以及恢復對公民對國家的信任，賠償方案可以有效且迅速地補充尋求真相的程序和起訴行動，國家在發展與實踐轉型正義方案時，也必須制定和支持官方方案與民間倡議，以紀念受害者、教育社會並保存歷史記憶。. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(38) 4.. 制度改革(institutional reform). 幫助使衝突或高壓統治永久存在的公共機構必須被轉變為維持和平、保護人權和培養尊重法治文化的機構，透過改革或建立公平和有效的公共機構，制度改革使後衝突與轉型政府能夠防止未來人權侵犯行為再次發生。清查公共服務部門的成員，尤其是安全與司法部門的成員對於促進這種轉變至關重要，即透過避免招聘應對嚴重人權侵犯行為負責的公職人員，或將他們撤職，這亦可能包括解散對過去的人權侵犯行為負有系統性責任的軍事、警察或其他安全部隊。制度改革應進一步納入關於公職人員和僱員適用的人權和國際人道主義法標準的綜合培訓方案。. 全國協商(national consultations). ‧ 國. 學. 5.. 立. 政治大. 全國協商是基於人權的轉型正義途徑的一個關鍵要素，其原理在於成功的. ‧. 轉型正義方案需要有意義的公民參與，公民參與揭示了受衝突或高壓統治影響. sit. y. Nat. 的群體的需求，使各國能夠制定適當的、脈絡特定的轉型正義方案，協商進程. n. al. er. io. 幫助受害者與其他公民社會的成員發展對所產生方案的當地所有權。全國協商. i n U. v. 可以形塑整體轉型正義策略的設計，也可以發生在特定機制的範圍內，例如：. Ch. engchi. 真相委員會或賠償方案的計畫階段。. 除此之外，聯合國亦從 2012 年起派任 ICTJ 前主任 Pablo de Greiff 為首任「促進真相、正義、賠償與保證不再發生之特別報告員」(Special Rapporteur on the promotion of truth, justice, reparation and guarantees of non-recurrence)，提倡全面性的轉型正義途徑，強調「促進真相」、「正義」、「賠償」與「保證不再發生」為轉型正義的四大元素，在概念和經驗上並非隨機的組合，而是彼此相關且具有互補的關係。許多國家推動轉型正義的經驗一再證明，在這四大元素. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.

(39) 間進行權衡取捨或是有所偏廢，都不利於轉型正義工程的進行（陳俊宏， 2015a: 154）。 ICTJ 共同創辦人、亦曾任 ICTJ 主席的 Alexander L. Boraine(2006)則認為，全方位取向(holistic approach)的轉型正義包含五大要項：對加害者的問責、還原真相、和解、制度改革、以及對受害者的賠償： 1.. 對加害者的問責(accountability). 沒有嚴格遵守法治，任何社會都不能聲稱自由或民主。獨裁者與威權體制揚棄法治、訴諸導致各種暴行的權力政治，因此違背法律的加害者應受懲罰，. 治政大 Boraine 也指出，法律的起訴至少還有三個優點：（一）在大多數的案例中防止立高層加害者重返權力位置；（二）法庭與特別法庭旨在懲罰對於侵犯人權的行. ‧ 國. 學. 為有重大責任者，從而有助於打破集體報復行動的循環；（三）正當程序避免. ‧. 了草率的正義。在強調法律起訴與懲罰的同時，Boraine 也提醒法律有其極限，. sit. y. Nat. 起訴所有加害者是不可能的，且過份熱衷於懲罰也會使確保永續的和平與穩定. n. al. er. io. 更加困難，因此我們需要擁抱比報復性正義更深刻、更廣泛的正義概念，. i n U. v. Boraine 因此認為應透過多方面的方法，包含記錄過去的真相、恢復受害者尊. Ch. engchi. 嚴、開啟和解進程、制度改革等，以實現正義社會(just society)的目標(Boraine, 2006: 19-20)。對於起訴加害者的主張，Stephan Landsman 則認為，起訴前政權侵犯人權的加害者對民主政府而言有六大優點：（一）起訴可以大大提升建立法治的可能性，讓違法者對他們的惡行負責，向所有社會成員表明法律的權威高於個人，這對建立尊重與遵守法律的持久傳統而言具有重大價值；（二）起訴可以作為教育公民了解過去惡行的種類和範圍的手段，灌輸人民反對壓迫行為的觀念；（三）起訴是確定給予前政權惡行的受害者賠償最有效的方法之一，因為 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.GIDS.002.2019.F09.