平面媒體報導對疫苗接種成效影響之研究－以H1N1疫苗為例

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(1)國立臺灣師範大學健康促進與衛生教育學系碩士論文. 指導教授：葉國樑. 博士. 平面媒體報導對疫苗接種成效影響之研究－以 H1N1 疫苗為例 The impact of news reports by the print media on H1N1 vaccination. 研究生：周雅萍. 撰. 中華民國一○一年六月. i.

(2) 誌謝辭這段學習之旅得以劃上句點，要感謝的人很多，首先是我的家人，因為你們的支持，讓我可以無後顧之憂，往研究所之路邁進；其次，是我的指導教授-葉國樑老師，讓我可以在自己的興趣領域裡若干嘗試，並給予極大的寬容、支持與提點，在老師的細心指導下，終於完成了這篇論文。另感謝百忙之中仍撥冗參與論文口試的台北醫學大學公共衛生學系邱弘毅教授，及實踐大學博雅學院通識科張美慧副教授，提供許多許多寶貴的意見，讓本文得以更臻周延與完善。特此感謝兩位口試委員的指教與建議。就讀研究所期間，衛教系所師長們，不僅讓我涉獵到更多不同領域的知識學問，亦培養了發掘問題、界定問題、分析問題及解決問題的能力，更感念師長們能充分諒解在職學生蠟燭兩頭燒的窘境，不吝指導與包容，同時班上許多同學的扶持協助，在此一併誌謝。最後，感謝長年陪伴、鼓勵、包容與協助我的研究伙伴們，你們都是我最重要的精神支柱，僅於文末將此論文獻給我最愛的你們。. i.

(3) 平面媒體報導對疫苗接種成效影響之研究-以 H1N1 疫苗為例摘. 要. 本論文分析自 2009 年 11 月 1 日起至 2010 年 2 月 24 日止，台灣地區每日接揰 H1N1 新型流感疫苗人數與疾病管制局對平面新聞輿情監控系統評估值之間的關係。主要之研究目的包括針對 H1N1 新型流感流行期間平面媒體對疫苗政策主要關注議題分析，以及 H1N1 新型流感疫苗政策推動期間媒體正、負面報導情形分析，瞭解媒體工具如何影響政府推動疫苗施打政策。更進一步探討平面媒體報導影響民眾接種 H1N1 疫苗意願之關係與程度（以我國四大報為主要研究標的）。將四大平面媒體之評估值與疫苗接種人數，經由包括敘述性統計分析、相關分析及迴歸分析後，歸結以下主要結論：一、四大平面媒體報導內容，並未明顯影響施打疫苗人數。二、研究期間媒體報導仍以中立屬性之新聞報導居多，屬正、負面之報導較少，顯示主流平面媒體報導仍以中立之立場為主。三、我國政府推動相關防疫政策之宣導與各項公關措施具顯成效，未來更應加強政策行銷、宣導及衛生教育的推動。. 關鍵字：疫苗接種、平面媒體、H1N1 新型流感. i.

(4) The impact of news reports by the print media on H1N1 vaccination Abstract This study was to analyze the relationship between the daily count of people vaccinated against the H1N1 flu and data from the media monitoring system operated by the Taiwan Centers for Disease Control from November 1, 2009, to February 24, 2010. The main research objectives include an analysis of main policy issues related to H1N1 vaccination covered by the press during the H1N1 pandemic, and Analysis of the proportion of positive versus negative coverage of H1N1 vaccination policy in the media in order to understand how the media influence government vaccination policy and its implementation. An investigation of whether and to what extent the press influences the public’s willingness to receive the H1N1 vaccine. (The four major daily newspapers in Taiwan were used as the basis for analysis.) After analyzing materials from the four main newspapers and the daily counts of people vaccinated against the H1N1 flu using methods including descriptive analysis, analysis of correlation and regression analysis, the following conclusions were drawn: 1. Content in four main media seemed to not have great influence over the number of vaccinated individuals. 2. The print media remained neutral during the research period, and they did not carry a large number of positive or negative reports. This shows that the mainstream media remained largely neutral. 3. The outcomes show that the government’s disease control policy and public relation measures have great effects; therefore, more focus should be placed upon marketing government policy, advocacy, and health education and promotion in the future. Keywords: vaccination, print media, H1N1 ii.

(5) 目次第一章緒論…………………………………………………………………1 第一節研究動機及重要性………………………………………………1 第二節研究目的…………………………………………………………3 第三節研究問題…………………………………………………………3 第四節名詞解釋…………………………………………………………5 第五節研究限制…………………………………………………………6 第二章文獻探討……………………………………………………………7 第一節新型流感與疫苗接種概述………………………………………7 第二節新型流感疫苗效益與安全性……………………………………10 第三節平面媒體發展與現況……………………………………………14 第四節新聞輿情與政府公共關係管理…………………………………19 第五節民眾接種疫苗意願之相關研究…………………………………43 第三章研究方法……………………………………………………………49 第一節研究方法與研究對象……………………………………………49 第二節研究步驟與架構…………………………………………………50 第三節資料收集與處理…………………………………………………53 第四節統計分析…………………………………………………………61 第四章研究結果……………………………………………………………63 第一節描述性分析………………………………………………………63 第二節統計分析與推論…………………………………………………69 第三節分析結果與討論…………………………………………………81 第五章結論與建議…………………………………………………………85 第一節研究結論…………………………………………………………85 第二節未來研究建議……………………………………………………86 參考文獻 ……………………………………………………………………87 iii.

(6) 表目次表 2-1. 各種媒體功能及效果分析比較表………………………. 24. 表 3-1. 新聞正面、負面及中性定義表…………………………. 58. 表 4-1. 防疫期間疫苗施打人數樣本結構表……………………. 63. 表 4-2. 防疫期間媒體報導編碼分析值樣本結構表……………. 63. 表 4-3. 防疫期間疫苗施打人數(週)樣本結構表..……………. 64. 表 4-4. 防疫期間媒體報導編碼分析值次數分析表……………. 66. 表 4-5. 防疫期間媒體報導每週編碼分析值次數分析表………. 67. 表 4-6. 疫苗施打人數與新聞編碼分析值相關性檢定表………. 70. 表 4-7. 每日新聞分析與每日接種人數線性迴歸分析表………. 76. 表 4-8. 每週新聞分數與每日接種人數線性迴歸分析表………. 77. 表 4-9. 雙週新聞分數與每日接種人數線性迴歸分析表………. 77. 表 4-10 每月新聞分數與每日接種人數線性迴歸分析表………. 78. 表 4-11 每日接種人數與每日新聞分析線性迴歸分析表………. 79. 表 4-12 每週接種人數與每日新聞分析線性迴歸分析表………. 79. 表 4-13 雙週接種人數與每日新聞分析線性迴歸分析表………. 80. 表 4-14 每月接種人數與每日新聞分析線性迴歸分析表………. 81. iv.

(7) 圖目次圖 3-1. 研究步驟圖………………………………………………. 51. 圖 3-2. 研究架構…………………………………………………. 53. 圖 4-1. 防疫期間每週疫苗施打人數趨勢圖……………………. 65. 圖 4-2. 防疫期間每週正、負面新聞則數趨勢圖………………. 68. 圖 4-3. 防疫期間每週中性新聞則數趨勢圖……………………. 69. v.

(8) vi.

(9) 第一章緒論第一節研究動機及重要性 2009 年 3 月，流感病毒的變體「H1N1 新型流感」，在墨西哥、美國加州一帶開始傳出流行疫情，世界衛生組織（WHO）更在該年 4 月 24 日的全球疫病爆發新聞中（Disease Outbreak News），指出美國政府已通報 7 起案例，墨西哥更發生三起獨立的感染事件；WHO 的相關專家指出，該病毒的特性也與一般認知有所差異，不似一般流感以侵襲幼兒與老人為主，伴隨著其高傳染的流感特性，與新型病毒多數人未具備抗體的雙重威脅下，全球陷入了一片恐慌。我國亦自該年的 4 月 25 日，由蘋果日報、自由時報的綜合外電報導，揭開了長達 15 個月的新流感報導熱潮。由於 H1N1 新型流感的本質仍為「流行性感冒」只要成功分離出病毒株，便能夠製造出具保護效力的疫苗，將感染的可能風險降到最低。因此世界衛生組織(WHO)於 6 月 12 日宣布 H1N1 新型流感進入嚴重度為「溫和」的「全球大流行」階段，各國應儲備相關防疫物資，協調藥廠趕製 H1N1 新型流感大流行期疫苗。各國民眾無不責成其政府加緊採購，全球更出現疫苗供不應求的情形。面對這種有價無市的情形，在我國疫苗政策權責單位–行政院衛生署疾病管制局努力之下， 2009 年 11 月 1 日起展開 H1N1 新型流感疫苗接種作業，供應 1000 萬劑國產的 AdimFlu-S(不含佐劑，國光生物科技股份有 1.

(10) 限公司製造)，以及 500 萬劑進口的 Focetria®(含 MF59®佐劑，諾華製藥集團製造)。兩廠牌的疫苗製程與雞胚培養之季節流感疫苗大致相同，僅將疫苗株更換為 H1N1 新型流感病毒株，專供預防 H1N1 新型流感。由於國光生技公司政府有高達三成以上的持股比例，過去亦缺乏自行研製疫苗的經驗，因此其安全性備受民眾質疑，甚至有批判政府圖利特定廠商的聲音出現；另一方面，接種期間層出不窮的疑似不良反應事件，如校園集體暈針、接種後四肢酸軟無力、高風險族群接種後猝死，以及日後的中部 7 歲男童死亡案例，都造成了民眾對於疫苗安全性的信任感每況愈下。惟這些疑似不良反應事件在經過疾病管制局，以及預防接種受害救濟小組（Vaccine Injury Compensation Program，VICP）的科學驗證後，多證實為與疫苗無關；同時，號稱我國疫苗之父的李慶雲教授、兒科醫學會理事長李秉穎等知名醫師、學者，均大力支持疫苗接種政策。雖然來自於官方、專家學者的大力支持，但似乎無法與媒體報導所帶來的影響相抗衡。負面的新聞事件報導遠比學者的背書來的有說服力，在社會預期心理的效應下，所有的疑難雜症均歸咎於疫苗接種，同時我國媒體混亂的競爭環境下，媒體記者報導偏重極端本質等種種因素，似乎直接或間接的導致疫苗接種的人數節節下降。由於防疫政策具高度醫療專業性，平面媒體除了以防疫機關所發布 2.

(11) 的資訊作為新聞來源外，亦時常藉由專家、學者的說法來做所謂的「平衡報導」；而本次 H1N1 新型流感疫苗接種政策，卻出現大量事件性的報導，以故事性的內容來凸顯疫苗安全性的潛在疑慮，由於以事件性的報導手法較貼近民眾的生活，使得這些報導所產生的影響力，遠超過專家的專業說法，進而左右民眾的思維，導致整體政策的執行極為不利。為避免未來在防疫政策的推動與作為上，再度面臨這樣的危機，實有必要針對媒體報導對防疫政策影響方式及程度，進行詳細的審視，以探究媒體報導與防疫作為（在本研究即為疫苗接種）間的實際關聯性。. 第二節研究目的為探究上述之各項研究問題，本研究之研究目的如下：一、H1N1 新型流感流行期間平面媒體對疫苗政策主要關注議題分析。二、H1N1 新型流感疫苗政策推動期間，媒體報導的正、負面報導情形分析，及瞭解媒體工具如何影響政府推動疫苗施打政策。三、探討平面媒體報導影響民眾接種 H1N1 疫苗意願之關係與程度（以我國四大報為主要研究標的）。. 第三節研究問題本研究範圍期間係界定自 H1N1 中央流行疫情指揮中心宣佈 H1N1 疫苗開打至中央流行疫情指揮中心結束運作為止，時間為 2009 年 11 月 1 日至 2010 年 2 月 24 日(以下簡稱 H1N1「防疫期間」)，台灣地區每日接種. 3.

(12) H1N1 新型流感疫苗人數與疾病管制局對平面新聞輿情監控系統評估值之間的關係，並進一步與疫苗接種人數之變化進行相關係數與迴歸分析，以釐清媒體報導與疫苗接種趨勢變化之關係，並將釐清之研究問題包括： 1. H1N1 疫苗接種相關報導之議題週期為何？ 2. 媒體對疫情及疫苗接種政策之報導傾向和疫苗接種量的變化關連性為何？ 3. 平面媒體正、負面報導內容，對疫苗接種人數是否有影響？ 4. 平面媒體正、負面報導中的篇幅大小不同，對疫苗接種量是否有影響？ 5. 平面媒體正、負面報導中的指涉對象不同，對疫苗接種量是否有影響？ 6. 平面媒體正、負面報導，是否能預測疫苗接種人數的增減？根據上述研究問題，研究者並提出下列假設： H1：正面新聞量增加，會使當期接種人數增加。 H2：負面新聞量增加，會使當期接種人數下降。 H3：正、負面報導內容中的消息來源不同，會影響疫苗接種量變化。 H4：正、負面報導中的篇幅大小不同，會影響疫苗接種量變化。 H5：正、負面報導中的指涉對象不同，會影響疫苗接種量變化。 4.

(13) 第四節名詞解釋本研究涉及相關專有名詞，本節就下列各名詞分別予以定義及說明：一、大流行流感世界衛生組織(WHO)定義，新亞型流感病毒產生，可在人與人之間傳播，且人類無免疫力者，導致全球大流行，任何年齡和健康狀況的人，均可能出現嚴重病症。2009年H1N1新型流感即為大流行流感。二、H1N1新型流感疫苗只含H1N1新型流感病毒抗原、不含其他流感病毒抗原的疫苗，亦即專一預防H1N1新型流感的疫苗。三、疫苗不良事件衛生署疾病管制局定義，接種者在接種疫苗之後任何期間，發生通報者懷疑或無法排除與該疫苗相關之任何事件。然而，通報事件與疫苗接種大多為時序相關的偶合事件，並不全然意指該事件由疫苗所引起。四、預防接種受害救濟小組（Vaccine Injury Compensation Program ，VICP）該小組係由衛生署就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼職，並相互推定一人為召集人。由此可見，該小組係比照先進國家，依法成立，獨立運作，其專業判斷不受政府部門影響。. 5.

(14) 第五節. 研究限制. 本研究之相關限制如下: 一、本研究範圍期間係界定自 H1N1 中央流行疫情指揮中心宣佈 H1N1 疫苗開打至中央流行疫情指揮中心結束運作為止，時間為 2009 年 11 月 1 日至 2010 年 2 月 24 日，無法推論至整個流行季。二、本研究搜集及分析的樣本包括國內報紙報導 H1N1 流感疫苗相關議題的新聞。根據中華民國發行公信會統計，2011 年 3 月 31 日平均每日有費發行量《自由時報》為 654,626 份、而其他未加入稽核的報紙，發行量通常為其業務機密，《蘋果日報》對外宣稱每日發量約為 50 萬份，坊間習慣上仍加上《中國時報》及《聯合報》與前述報紙合稱台灣「四大報」，故僅針對國內四大報蒐集資料。三、依目前我國新聞媒體生態及民眾收視之習性，主要仍以電子媒體及網路媒體為主，惟因有關電子媒體之新聞監控較難進行系統化之分析，且需具備一定資源始得進行全面監測，故本研究僅就平面媒體部分進行研究。. 6.

(15) 第二章文獻探討第一節新型流感與疫苗接種概述一、新型流感流感是因流感病毒所引發之急性呼吸道傳染疾病，每年均可能會造成傳染，根據其核蛋白的抗原性可以分為 A 型、B 型及 C 型流感病毒， A 型病毒較容易發生變異，如果出現一種新的病毒亞型，將會引起全世界的大流行；B 型病毒則會發生比較輕微的變異，C 型病毒甚少在人類造成疾病（行政院衛生署疾病管制局，2008）。流感在台灣好發於冬季，尤其自 10 月開始疫情逐漸上升，至次年 3 月後逐漸下降。傳染方式主要在密閉空間中經由空氣傳播，另由於流感病毒可在寒冷低溼度的環境中存活數小時，故亦可能經由接觸傳染。常見症狀為發燒、頭痛、肌肉痛、疲倦、流鼻涕、喉嚨痛以及咳嗽等，但通常在 2-7 日內會康復。流感之重要性在於其爆發流行快速、散播範圍廣泛以及併發症嚴重。爆發流行時，重症及死亡者多見於老年人，以及患有心、肺、腎臟及代謝性疾病，貧血或免疫功能不全者（行政院衛生署疾病管制局，2011）。 H1N1 為一種 A 型流感，根據 2009 年 5 月美國 CDC 分析 642 例確診之 H1N1 流感病患，60%病患年齡為 18 歲以下，九成以上之臨床症狀為發燒、咳嗽，三分之二病患有喉嚨痛，與季節性流感稍為不同的是四分 7.

(16) 之一的病患表現如腹瀉或嘔吐之腸胃道症狀；需住院病患有 36 名，多數在胸部 X 光片有浸潤，另部份是屬年齡小或有慢性病之高危險群；兩名死亡者，一位是有慢性病孩童，另外一位是 33 歲孕婦。顯示，年齡小、慢性病、孕婦等是易於導致重症的危險因子（李文珍等，2009）。根據 2009 年 4/15-5/18 通報美國 CDC 之 34 例確診或可能為 H1N1 病例之孕婦，約有 1/3 需住院治療，是一般感染者的四倍以上；死亡的孕婦占所有死亡案例 13%，絕大多數沒有其他危險因子，感染 H1N1 死亡之前都是健康的（Tamma PD et al., 2009）。而台灣疾病管制局分析我國 H1N1 流感前 100 例住院重症病例，多為孩童及青壯年（6-17 歲占 36%；18-49 歲占 38%），常見症狀為發燒（99%）、咳嗽（93%）等症狀，住院中所發生之併發症以肺炎為多，平均住院期約一週。孩童、青壯年、重度肥胖與懷孕者具較高罹患重症之風險（簡郁珊等，2009）。然同年 5 月，美國 CDC 發現 60 歲以上的老年人有三成具有對 H1N1 的抗體，其他年輕族群則很少或缺乏，推測可能與 1918 及 1957 年兩次全球流感大流行是 H1 病毒相關，年長者可能還有免疫記憶，所以未來 H1N1 疫苗在年輕族群可能需要注射兩劑疫苗（MMWR, 2009）。由上述研究發現，H1N1 雖為 A 型流感，且初期症狀與流感相似，但是其高危險群較季節性流感不同，這與後續的疫苗接種族群設定有很大 8.

(17) 的關係。二、疫苗接種概述疫苗是指利用經過減毒的病原微生物（如細菌、病毒等）及其代謝産物，刺激動物體免疫系統產生抗體，藉以預防傳染病的人工製劑。原本殺傷力強大的細菌病毒等微生物，在經由人工減毒或基因工程等方法製成疫苗後，其傷害力大幅減輕，但仍能刺激動物體免疫系統，使免疫系統產生抗體；未來若是再感染病原，免疫系統會依照已經「學會」的對抗方式，製造出保護物質來阻止傷害。疫苗（vaccine）一詞源自牛痘病毒（vaccinia virus）。1775 年，英國外科醫師愛德華．金納（Edward Jenner）發現擠牛奶的工人較不易罹患天花，即使被感染，病情也較一般人來得輕微。金納醫師在 1798 年發表了關於牛痘的研究（vacca 為拉丁文，意即牛），人類接種牛痘後，能對天花産生抗體。1885 年，法國巴斯德（Louis Pasteur）發明對抗狂犬病的方法並取得人體試驗的成功，由於原始構想來自金納醫師，因此巴斯德將其發明稱為疫苗，注射疫苗則稱為接種（vaccination）。疫苗學與免疫學自此誕生。疫苗的發現堪稱是史上最具重大意義的事件之一。可以說人類發展的歷史就是不斷與重大疾病、自然災害戰鬥的歷史，在文明發展的漫長過程中上曾經出現過許多疫病，造成生命和財産的巨大損失；在發明疫苗 9.

(18) 之後，人類透過預防措施來控制傳染性疫病，減少無數的悲劇，無形中促進了人類整體的幸福。自十八世紀之後約兩百年間，更多人力物力投入研發疫苗，不斷進步；時至今日，目前用於人類疾病防治的疫苗根據技術特點分為傳統疫苗和新式疫苗，傳統疫苗主要包括去活性疫苗、活體減毒疫苗、類毒素疫苗和次單元疫苗，新式疫苗則包括結合疫苗、基因重組載體疫苗、DNA 疫苗。. 第二節新型流感疫苗效益與安全性一、新型流感疫苗效益流感疫苗是 1944 年由 Thomas Francis 培養成功，採用雞胚培養技術，為混合 A 型及 B 型流感病毒的不活化死毒疫苗。由於流感季節會有多重病毒株同時流傳，且流感病毒極易基因變異；因此，疫苗工業每年都要根據世界衛生組織（WHO）的預測，以 4 到 6 個月的時間製造南北半球當年秋冬使用的流感疫苗，疫苗內含 2 株 A 型流感病毒、2 株 B 型流感病毒的死病毒，此即為季節性流感疫苗。流感疫苗的防護效率，首先取決於當年流感季節盛行的流感病毒株與疫苗株的一致程度。北半球 1997 年到 2004 年的季節流感疫苗株，與同期間在台灣真正盛行的病毒株，即產生相當的差距，在 B 型流感方面僅有 47%的一致率，A 型流感的一致率較高，也只有 53%(Hsieh, et al., 2005)。衛生署疾病管制局合約實驗室將所分離出來的流感病毒株，與疫 10.

(19) 苗株進行比對，發現季節流感病毒株在台灣至少流行 2 年後，才會納入疫苗株內(Shih, et al., 2005)。換言之，台灣所流行的流感病毒株，可能先於世界衛生組織的預測，因此季節流感疫苗對台灣民眾的保護效果?此一病毒株與疫苗株的時間落差，提供了可能的解釋。其次，接種者對疫苗的免疫反應也攸關疫苗保護效果，特別是老年人因為免疫功能退化，注射疫苗後的免疫反應較為低弱，從疫苗獲得的免疫保護效果也較差(Goodwina, Viboud, & Simonsen, 2006)。美國國家衛生研究院在 2009 年 2 月份發表研究指出，儘管 1980 年到 2000 年老人施打季節流感疫苗的比率從 15%上升到 65%，從老人罹患流感及其併發症的死亡率來看，季節流感疫苗對老人的保護效果卻不特出；也有研究者綜合分析 64 篇文獻後，在 2005 年發表其研究結果，指老人施打季節流感疫苗，只能降低住院率約 30%至 40%。不過，由於每次流感季節大約有相當比例的兒童受到感染，學童是流感傳染力強的一群，兒童施打季節流感疫苗，也能間接保護老人免於受到感染，從日本 1972 到 1987 年的資料中，學童常規接種季節流感疫苗，老人則否，這段期間老人的流感死亡率下降，此一制度改變之後，老人的流感死亡率反彈回升(徐明達, 2005)。而 H1N1 疫苗為 2009 年新研發疫苗，目前相關研究說明其具體效益偏少，惟因其製程與季節流感疫苗相同，僅替換病毒株，故多數提及 H1N1 11.

(20) 疫苗文章會先以季節流感疫苗之效益來闡述。而且 H1N1 疫苗上係屬新研發疫苗，美國 CDC 於 2009 年 11 月發表， H1N1 流感流行期間，收集了來自 8 個州 941 位 18 歲以上，於 2009 年 5-6 月確診 H1N1 流感病例，分析 2008-9 年施打季節性流感疫苗是否對新流感有保護力，顯示 2008-9 年施打季節流感疫苗對 H1N1 流感而言，並無降低或增加感染 H1N1 流感的危險性，接種季節性流感疫苗後，不會對 H1N1 流感產生有效保護之抗體，故因應此波疫情，美國 CDC 建議應接種季節流感疫苗及 H1N1 疫苗（MMWR, 2009）。當流感的盛行率大於或等於 7.5%，或流感死亡率大於或等於 1.05% 時，即使全面為孕婦施打新型流感疫苗，不論是一劑或兩劑，都是其有成本效益（以 ICER 指標）；若流感的盛行率或其導致的死亡率更高時，則孕婦全面施打新型流感疫苗的成本效益更高（Beigi RH et. al., 2009）。綜合國內外研究報告，老人、孕婦、學童接種季節流感疫苗，均有降低感染率、住院率、死亡率及醫療支出等效益，惟過去季節流感疫苗對 H1N1 流感不具有保護作用，為避免疫情擴大，推動 H1N1 疫苗是有必要的。二、新型流感疫苗安全性美國在 1976 年實施豬流感疫苗接種，在當時疫苗接種與 Guillain-Barré Syndrome （GuillainBarre syndrome; GBS, 格林-巴利症候群）病例增加有相關，年齡大於及等於 25 歲者風險大於 25 歲以下者。 12.

(21) 此重大疫苗不良事件，造成該疫苗接種被迫停止。此後，流感疫苗並沒有明確的證據與 GBS 相關（MMWR, 2010），也因此 GBS 在此波 H1N1 疫苗接種，成為一個加強監測的項目。因 H1N1 疫苗為新型疫苗，各國對此疫苗安全性均加強監視。接種初期，WHO 分析 16 個國家的資訊報告中於 2009 年 11 月 19 日指出，估計有 6,500 萬人接種了 8,000 萬劑 H1N1 流感疫苗。在這樣大規模疫苗接種情況下，常見的副作用有接種部位的紅、腫、痛，短時間自行痊癒；而發燒、頭痛及肌肉疼痛等，較少發生但有，這些症狀通常在 48 小時內自行痊癒；少於 10 例的 GBS 疑似個案被報告出來，此數字與此症的背景發生率相當，這些病例都在調查中，沒有病例死亡且都巳恢復；少數接種者發生死亡的案例，都迅速介入調查，已完成調查的個案中，死因皆排除與疫苗有相關性。縱使某些在大型的臨床試驗中也罕見的不良反應或可發生，仍不可低估此安全性積極監視的需要（WHO, 2009）。同年 12 月，WHO 疫苗安全委員會（GACVS）也分析近期會員國主動通報 H1N1 疫苗安全性資料，顯示立即性過敏反應引發之輕微至嚴重症狀（如：蕁麻疹、血管性水腫等）發生機率約 0.1-1.0 / 10 萬劑，如同嚴重過敏之潛在生命威脅之不良反應是非常少的；GBS 病例有被通報，與歷年背景值相比無增加現象；含佐劑疫苗安全性監測無異常結果。疫苗安全性基本上無問題，但仍應持續監測（WHO, 2009）。. 13.

(22) 台灣在 H1N1 疫苗監視，亦仿照美國模式，由疾病管制局及食品藥物管理局共同合作監測國內疫苗安全，該疫苗安全小組早在疫苗開打前，利用歷年全民健康保險資料庫，建立重要監測疾病的本土背景值，此外，同時監測不良事件通報及孕婦施種疫苗的安全性等。而在 H1N1 疫苗開打後，GBS 及其他 6 種醫界關切相關疾患（包括視神經炎、顏面神經麻痺、立即型嚴重過敏、痙攣、多發性硬化症、自然流產），監測結果亦同前所述，該些不良反應通報，均未超過未接種疫苗情況下的疾病背景值（Wan-Ting Huang et. al., 2010）。綜合國內外在流感疫苗的研究報告顯示，疫苗的安全性達到一定認可程度，雖有疫苗副作用，但整體評估，接種疫苗在疫情防治上利多於弊。. 第三節平面媒體發展與現況一、台灣報業之發展報紙，乃台灣歷史最悠久的媒體，1945 年台灣光復時，第一份中文報紙「台灣新生報」就已存在，相較於 1962 年才出現的電視媒體，報紙足足領先了 17 年（王美蘭，1995），報紙在台灣的輿情市場佔有不可視的重要導地位。自從民國 1987 年政府解除戒嚴，1988 年 6 月報禁開放，台灣地區的大眾傳播事業，包括報紙在內，更如雨後春筍般興起，將台. 14.

(23) 灣的傳播產業，帶入一個既競爭又混亂的媒體時代。以下就台灣報業發展的重要歷程說明如下： (一)報禁解除前(1945~1988) 1951 年起，台灣政府實施長達三十多年的「報禁」，在此束縛下台灣早期的報業顯得發育不全，國內的報紙受限於「限證、限張、限印、限價、限紙」等五項管制，不僅在經營上諸多設限、在內容上所謂言論自由的空間亦非常狹隘（王天濱，2002）。報禁施行期間，台灣報業市場結構穩定，報紙家數維持在穩定的 31 家，除少數專業和獨立報紙成長外，大都呈現「強者愈強、弱者愈弱」的現象（蘇蘅，2002）。在報禁後期階段，台灣的報業環境發展，儼然已形成二雄（聯合報及中國時報）對峙的局面。政府介入固然限縮了新興媒體進入市場的可能性，但卻也導致報紙避開政治領域的敏感議題，致力於社會、生活議題討論，間接促使台灣報紙朝向商業化發展。這無心之得反而刺激民營報紙在發行報份上大幅成長，找到與在政府保護傘下佔有資訊資源優勢的黨營報一爭高下的利基。更隨後在經濟的穩定成長及國內外的交流，報紙在生產技術上因著兩大報的良性競爭有了快速的推進，1965 年《聯合報》引進中文報業第一部中文自動鑄字排版機，速度比起過往人工檢字快了四倍之多；1968 年《中國時報》的前身「徵信新聞報」更啟用了亞洲第一部照相製版彩. 15.

(24) 色輪轉機，品質遠超過過去凸版印刷；直至 1982 年《聯合報》再首度啟用電腦編排新聞，技術與印刷器材的更新，不但提高了報紙的印刷品質，由於印刷時間的縮短，使得記者在採訪新聞和編輯新聞的時間加長，讀者第二天早上可以看到更新的新聞，開創了中文報業的新紀元（王天濱， 2002）。 (二)報禁解除後(1988~) 1988 年是台灣傳播媒體的歷史紀元，報禁解除，過去受限於法規，有著辦報熱誠卻無法辦報的媒體人，紛紛磨摩拳擦掌投入新媒體，國內興起了一股辦報的熱潮，經過競爭的催動，台灣報紙開始歩上商業化，報紙發行量及廣告量大增，報業市場商業化和資本化程度逐漸升高，其廣告量維持在全國廣告量的 60%。報禁解除雖然帶來蓬勃的生機，但許多外在環境的轉變都對報業經營造成不小的影響（張宏源，1999），整體報業市場仍是強者恆強、弱者恆弱的現象，市場及資源集中在聯合報與中國時報兩大報系手中。這種兩大報壟斷市場的遊戲規則直到 90 年代後才被新加入的自由時報打破。《自由時報》加入戰局雖然引發了許多的關注與討論，但隨後在 2003 年香港壹蘋果集團正式在台灣發行的《蘋果日報》，將台灣整體閱報率提高 1.6%，也引爆報業競爭激烈的火苗，更在台灣的報業中掀起一股劇動。但台灣的報業發展卻在有線電視新聞媒體介入市場後，漸漸面臨經營的艱困期。. 16.

(25) (三)報業現況根據行政院新聞局 2008 出版年鑑，2007 年報業的廣告收入，呈現小幅度成長（成長量約較 2006 年多了將近 17%）：2007 年臺灣報紙廣告營收，以《自由時報》的 38 億元排名第 1，《蘋果日報》33 億元排名第 2，《聯合報》18.5 億元第 3，《中國時報》17 億元第 4。這 4 大報中，《自由時報》、《聯合報》、《中國時報》都是負成長，只有《蘋果日報》一家呈現正成長。雖然當前報紙的廣告營收和發行逐漸在減少中，但台灣的實體報紙每天仍吸引數以萬計的民眾閱讀，除報紙不受時地限制，方便閱讀外，尤其在爆發重大社會事件時，民眾主要資訊來源仍是詳閱報紙新聞，報紙銷售數不減反增，即使同為傳播業的電視台，也必須跟進報紙的議題，而報紙也了解這種資訊上的優勢，所以每遇逢重大新聞議題時，會加印報份以為因應；而在報紙年度廣告總量中，也仍持續占台灣所有媒體廣告總額的逾三分之一。從以上分析可以知道，報業的低迷固然可能受到全球景氣及科技發展的影響，但由於報紙的歷史悠久，在部份台灣民眾的生活中已形成深根蒂固的閱讀習慣，報紙在激烈的媒體傳播市場競爭中，仍維持其不可或缺的功能。二、報紙的重要性 17.

(26) 從上述台灣報業的發展中可以端見，報紙媒體在台灣發展歷史長久，對於生活影響深遠，Becker（1979）的研究中發現報紙告知民眾公共事務消息的效果比電視來得強，報紙所以能夠得到多數民眾信任，原因在於它擁有更多深入性報導，像是 Sahin（1981）等人認為這是因為報紙能夠讓閱聽人重複閱讀，並且也需要閱聽人付出較多的注意力所致，能重複閱讀並提供大量資訊的報紙仍然是能深入閱聽人的生活，並讓閱聽人深入瞭解新聞事件的最佳媒介，甚至還可能影響閱聽人對於事件的態度。而根據一份由 A.C. Nielson 在 2003 年公佈的亞洲菁英市場調查報告更可以顯示，超過 80%的台北菁英族群有閱報習慣，而近 7 成的人天天看報，其中高階管理人的閱報比例更高達 86%，可見台灣地區報紙長期獨占鰲頭，一定有著其它媒體無法超越的利基。在國外，因為幅員遼闊，各地區在人種、生活方式及使用的語言上差異頗大，故有所謂的全國性報紙、區域性報紙、地方報紙等，但台灣因為幅員狹小，幾乎所有公開發行的報紙都屬於全國性報紙，發行的範圍遍及台、澎、金、馬（陳尚永、洪雅慧、蕭富峰，2002），因此若能提高報紙的刊登量則相對能提升企業的曝光度。報紙雖然不及廣播快捷，不及聲光兼具的電視動人，但是由於它存在的歷史最久，在所有的傳播媒介中，仍居於議題領導的首位，也擁有. 18.

(27) 較強的信賴性與說服性，易得性又高，並可供長期保存，因此在現今社會中，仍是大眾信賴而不可或缺的資訊來源之一。傳播學者蘇蘅教授曾形容報紙是：一種「新、速、詳、實、經濟、大量及方便」的大眾媒體（蘇蘅，2002）。報紙能夠提供較詳盡的報導，不受時間限制，反映大多數人的意見。而且相較於電視以及電子媒體所強調的即時性與畫面，以及播出時間的限制，報紙的報導相對比較深入及詳盡，且由於報導深度的要求，報紙記者不論在採訪或寫作上，被要求接受的新聞訓練更完整，報紙內部規劃的記者採訪路線比電視與廣播或雜誌要來的細且多（鄭瑞城，1988），也因而使報紙可以維護一定的新聞品質。. 第四節新聞輿情與政府公共關係管理一、大眾傳播與公共關係 Edward Bernays（1961）曾敘述過下列一段話：公共關係的三個構成要素，與我們所處的社會有著相同久遠的歷史，那就是通知（informing）人們、說服（persuading）人們，以及將人與人相互整合（integrating）。要完成這些目的時所採行的途徑或方法，會隨著社會的變遷而發生改變。在一個先進的資訊化社會當中，就如同我們今日所處之社會，各種觀念的傳播，乃是藉由報紙、雜誌、電影、無線電廣播、電視以及其他的方式來進行的。 19.

(28) 大眾傳播媒體的發展，是從書籍、報紙開始，然後雜誌、電影、廣播與電視等媒介相繼出現。從媒介的性質而言，蔡念中等三人（民 85）將之分為所謂的「電子媒介」與「印刷媒介」。通常，「電子媒介」是指運用電子訊號與電磁波傳遞的媒介，包括電視、廣播等；「印刷媒介」是指運用印刷物傳遞訊息的媒介，包括有書籍、報紙、雜誌等。對於許多在公共關係服部門的人而言，公共關係所提供的活動廣泛，媒體關係只是其中之一，但媒體關係卻是公共關係最重要的一環。事實上，公共關係職務的重要性很少有能夠超越媒體關係的（David, 1992）。大眾傳播媒體乃是專門為個體（包括個人、團體、政府機構、工商企業等）與社會大眾相互接觸、傳達訊息而成立的企業。任何單位均可利用大眾傳播媒體以傳達訊息，是公共關係最適當之工具，大眾傳播媒體具有下列特性：（王德馨、余成業，1990）（一）普遍：不論何種形態大眾傳播媒體（報紙、雜誌、廣播、電視），皆已成為家家戶戶必備，人人必看的精神生活糧食。即使各行業、男女老幼，因其興趣不同、教育程度不同，對大眾傳播媒體的選擇不同、訴求重點不同，而對取得資訊的喜好也有不同，然而各大眾傳播媒體都可以變化不同之內容，以符合閱聽人的需. 20.

(29) 求。透過大眾傳播媒體，訊息釋放者可以達到與其理想對象接觸之目的。（二）迅速：拜工業、交通與通訊科技發展進步之賜，今日的大眾傳播媒體都能以最迅速的方式向大眾提供訊息。形成具有時間性之重大訊息，必須利用大眾傳播媒體，始能不失時效的傳播趨勢，當一件重大事件發生時，閱聽的民眾已知道要從大眾傳管道尋求了解最新的發展情況。（三）真實：各大眾傳播媒體為維持其信譽，對於訊息之處理皆力求真實，從而獲得讀者或聽眾、觀眾對資訊的信任，以期擴大各該傳播媒體的影響力。（四）評論：對於重要的訊息，大眾傳播媒體常由資深記者、主筆或約聘專家作分析或評論，主要目的是協助閱聽人消化訊息，尋求最接近事實的說法，這在報紙中尤受重視；廣播、電視亦常於新聞報導中邀請學者專家或資深媒體人談論重要新聞議題，發揮領導輿論的作用。知道了傳播媒體的重要性，如何選擇及使用適當的傳播媒體，是接著而來的議題。Peter 等（1976）對於大眾傳播媒體差異特性的研究見解，有助於了解如何選擇適當的媒介：（一）速度。廣播通常是最快的，其次才是電視、報紙與雜誌。. 21.

(30) （二）深度。深度和速度是成反比的。最慢的傳播媒介通常是最具深度的。（三）廣度。雜誌可說是四大媒介當中較具廣度與趣味的。比較起來，報紙、廣播與電視的報導則過於狹窄。（四）普遍性。幾乎每個人皆可以接觸到廣播與電視；而報紙進入台灣便利商店的通路後，其易取得性亦大大地提高。（五）恆久性。雜誌最具恆久性，其次是報紙。而幾乎沒有人會把廣播和電視節目保留起來。（六）地方性。在台灣，報紙與廣播節目較具有地方色彩；相形之下，電視與雜誌則較具全國性質。（七）開放性。雜誌是真正開放供孕育並傳播新觀念的。例如你可以隨時出初版個人的書或雜誌，而且分送給你的讀者。報紙是半開放性的必須透過一定的登記程序取得經營證照；廣播與電視則都是閉鎖性的。（八）感官參與性。報紙有圖片，雜誌有圖片又有色彩，但都只能滿足視覺的觀感。廣播則只能滿足聽覺；而電視可以同時滿足視覺與聽覺，它們除了有動態的畫面與音效外，也包含了色彩，閱聽人感官感受最強烈。. 22.

(31) （九）可靠性。傳統上，印刷媒介被認為比廣播或電視更為可信；但由於輿情發展近年來受政治的介入嚴重，最近的調查顯示，大多數人已相信電視的可靠性更勝於報紙或雜誌，主要在於電視新聞的畫面可以是真相最直接的證據，但報紙或雜誌尚需要透過記者的描述，容易失去客觀性。在了解大眾傳播媒體各項特性後，無論是政府機關、營利與非營利企業的公共關係工作，均應重視這些特性，尋求如何做出最適當的應用，以盡量發生正面的、有利的作用，而避免負面的、有害的影響。大眾傳播媒體好像交通網路，各網路通達不同的群眾。公共關係人員所欲傳播的對象都在這網路之中，問題在如何找出有效的傳播網路，把訊息送到特定的群眾面前。於是我們必須對於有關的大眾傳播工具之傳播特性再加以了解。張在山（民 83）以為傳播媒體的種類很多，而印刷媒體是最有效的媒體之一，讀者從中吸收得最多，在閱讀過程之中可以中途停頓，用心思考。也可以重複翻閱，並且收藏。印刷媒體中以報紙的發行最為迅速，數量最大，影響也最為深遠；雜誌的發行較慢，但可以直接送達特定類別的群眾手中；書籍的發行最慢，但其影響力最為持久。語言傳播媒體中以電視的影響力最大，看電視如同身臨其境，其傳播效果非印刷媒體所能及，其次是廣播，而電臺的優點是彈性大，可在. 23.

(32) 任何場合播出，且訊息的準備及播放均比電視簡單，而且成本低廉。醫療知識的推廣除了靠教育及政府文宣外，傳播媒體是最有影響力的一環(Geller, 1997)。大眾傳播媒介是現代各機關對外溝通的最主要工具，尤其政府機關在了解可以運用的各種媒體功能、訊息發佈速度、影響對象、接觸難易度及投資資源高低後，方可明白其效果為何。臧國仁（1992）指出運用各種媒體功能及效果分析比較如下表 2-1：表 2-1 各種媒體功能及效果分析比較表報紙. 雜誌. 電視台. 廣播電台. 專業性. 綜合性. 專業性. 一般性. 訊息發布速度. 1～3 天. 1～3 天. 7～50 天. 7～50 天. 當天. 當天～7 天. 影響對象(數量). 工商業財經界. 社會大眾. 特定產業. 社會大眾. 社會大眾. 社會基層及有車者. 記者會對象: 新產品重大政策一般性活動. O. Ｘ. O. Ｘ. Ｘ. ▲. O. ▲. O. Ｘ. ▲. ▲. O. Ｘ. ▲. Ｘ. ▲. ▲. 效果企業形象產品促銷人物形象. 佳. 甚佳. 佳. 佳. 普通. 普通. 佳. 佳. 普通. 普通. 普通. 普通. 佳. 佳. 佳. 佳. 普通. 普通. 接觸難易度. 容易. 普通. 容易. 普通. 難. 普通. 投資資源高低. 中. 低. 低. 低. 高. 低—中. 效果關鍵點. A.C.D 甚佳. A.F 普通. A.C.D 佳. A.D.F 普通. B.E.A 普通. A.D 普通. 綜合評效 (a) (b) (c) (d) (e). 可分為採訪組、工商服務、發行財經、科技、電腦、消費等不同專業雜誌此圖式▲表尚可用優先考慮運用的媒體綜效 A.企業知名度 B.企劃費 C.廣告費 D.企劃技巧 E.人情 F.運氣及其它. 資料來源：臧國仁(1992)，公共關係手冊，P.36.. 24.

(33) Geller AC.等人（1997）在其所發表的 Evaluation of the Ultraviolet Index:media reactions and public response.提及到大眾傳播媒體的有效性，亦是一個明顯的例子，該研究以一個有關衡量大眾對於電視台和報紙，報導 UVI (Ultraviolet Index)後所採取的反應，利用 58 個城市的 185 個電視氣象報導與 54 家接受 UVI 報導的報紙業者，並在此 58 個城市以 population probability telephone survey 的方式抽樣了 700 位 18 歲以上的白種人。結果顯示這 700 位抽樣中，64%曾聽過 UVI，而這當中又有 38% 的人指出他或他們家人為此報導更改變了他們對於防曬的行為，由此可知大眾傳播媒體的影響力。二、政府公共關係的意涵現代民主政治強調「主權在民」，主張政府一切施政應以民意為依歸，而政府公共關係正是政府與民眾之間的橋樑，負起雙方良好溝通的任務，因此，公共關係制度的建立與運作實為政府施政、行政改革不可或缺的一環。以下就何謂「政府公共關係」之意義、功能、對象與重要運作內容作一文獻探討並對政府公關意涵做通盤之了解。（一）政府公共關係的意義公共關係學者 Cutlip 等人認為政府公共關係指的是公共事務（public affairs）和公共資訊（public information），並對成就不同組織目標而有不同的政治性或管理性的回應，而且政府公關的存在與發展乃基於二個重 25.

(34) 要前提：1.政府有義務向其人民報告政府的決策與行為；2.有效的行政管理需要公眾的參與及支持。(湯賓等譯，Cutlip 等原著，1991)。而在學理上，欲定義「政府公共關係」，可從四方面加以探討： 1.民主理論的觀點當代政治學者 Austin Ranney 曾說︰「所謂的民主政治乃是一種政府的形態，其組織乃是放在人民主權、政治平等、大眾諮商（Popular Consultation）與多數統治等原則之上。所謂大眾諮商者，係指政府的政策或施政，必定建立在民意的基礎上，這才是民主政治的核心，否則不論是人民主權、政治平等或是多數統治，俱無法由實際政治生活中表現出來，而變得毫無意義。」換言之，人民有「知的權利」，藉以了解政府施政過程與成果，據以評估其績效，亦有權利讓政府知道其需求與意見；而相對的，政府一方面必須將其一切作為，使人民充分獲知；另一方面亦應主動發掘民意及提供人民反映意見之各種管道，並藉民意修改其政策；因此，政府與民眾的關係，一直處在一種互動的溝通(interactional communication)關係之中。如此，方能使二者結為一體，成為真正的民主政府。 2.系統理論與組織管理理論的觀點就開放系統理論而言，任何組織欲維持其生存與發展，必須與其所處環境保持良好的互動關係；其次就組織與管理學者實證研究結果發. 26.

(35) 現，愈是規模龐大而複雜的組織，其整合與發展尤其端賴有效的溝通。「溝通」乃是社會互動的重要基礎，亦是人群關係中達到彼此了解，爭取他人好感與支持之重要途徑，因此，在公共關係活動中，溝通扮演極為重要的角色，亦即，公共關係最主要的功能與角色就是在於「溝通」，而政府公關即是政府組織與環境間的溝通樞紐，亦是政府與民眾間的雙向溝通管道。 3.政治溝通理論的觀點根據 Karl W. Deutsch 的政治溝通理論，政府在追求目標的過程中，應隨時根據從回饋系統中所送回之有關外在環境之訊息，得知本身的表現及政策與行動所引起的反應，進而調整政策方向與行動，以因應政、經、社環境的挑戰；而政府公關的功能就在隨時告知政府的表現，反映民眾意見，而透過資訊的交流與溝通，政府與民眾間更能了解彼此的立場，使政治系統之運作更能發揮其功能。 4.顧客導向理念的觀點近年來，世界各國為了提升行政效率與效能，紛紛推動「政府再造」工程，而其中一項共同的重要課題即是注入「顧客導向」的理念，強調提升民眾對於政府施政滿意度的重要性。詳言之，政府部門應跳脫將自身作為焦點，更加重視與環境間之關係及互動，將民眾視為政府的顧客，站在顧客的立場思考，體認顧客的真正需求，找出顧客心中對政府組織. 27.

(36) 所提供服務之期望，透過來自顧客角度的認知與評估，持續改善服務品質，追求顧客滿意。從公關的角度視之，政府各部門應有「全員公關」的理念，所有組織成員均應建立「顧客至上」的服務觀念，摒除「官僚作風」的陋習，加強與顧客的溝通互動，藉此了解顧客的期望，並落實將互動所得之資訊內容作為未來改進方向，使組織每一項資源的投入、人員活動、服務或產品的提供都能真正而有效的符合民眾需求，以達提升民眾滿意度，再造全新形象之目標。綜上所論，政府公共關係是在「尊重民意」、「強調公益」、與「顧客至上」的前提下，以本身良好的政績、表現為基礎，善用各種溝通途徑或媒介，有計畫地將政府的理念、目標、政策與措施告知民眾，以爭取或維持民眾對政府的了解、信任與支持；同時將民意引入管理決策部門，以消除誤會，建立共識（林靜伶等，1996）。（二）政府公共關係的功能政府公共關係為政府與公眾間溝通的橋樑，其所發揮的功能，依據公共關係學者 Mordecai Lee 的分析認為，政府公共關係的功能為：1.執行公共政策；2.協助大眾傳播媒體報導政府新聞；3.向公眾傳播政府活動的相關資訊；4.強化政府部門內部的協調；5.增強政府對公眾反應的敏感度；6.為政府贏得公眾的支持（湯賓等譯，1991）。美國公共服務委員會公共事務主任 William Ragan 認為政府公共關係的功能在於：1.將政府部. 28.

(37) 門的工作項目告知一般大眾；2.經由適當的公共資訊技術改善政府部門的行政效率。換言之，政府在充分說明其政策與計畫後，可使一般民眾瞭解，並配合採取必要的行動，進而從這些政府政策與計畫中獲得實益；3.將民眾的意願心聲反映回饋給政策決策者，使政府的決策與計畫可以適時修正、補充或繼續推行；4.建議政府管理部門，如何將政府的決策或計畫告知廣泛的大眾；5.擔任監督與調查角色，即代表一般民眾，監視政府的作為，以確定民眾的問題能獲得解決；6.教育行政人員與官員，讓其瞭解大眾傳播媒體，以及如何與媒體溝通互動（Wilcox ,Ault & Agee，1995）。另外，我國學者李瞻亦提出政府公共關係的主要功能包括：1.透過各種傳播管道，說明政府政策與改革措施的背景、理由與目標，爭取人民與國會的充分瞭解、信任與支持；2.瞭解新聞媒介的需要，提供誠懇而週到的服務，消除敵意，做新聞界的益友，爭取他們的善意與合作；3.透過政黨協調，改善政黨關係；4.透過民意調查，瞭解人民的態度、需要與願望，做為政府制訂政策與修正政策之參考；5.配合國家公共政策之研究，洞燭機先，未雨綢繆，防患未然，適時提出政治興革之意見；6.接受人民的陳情與訴願，妥善處理，消除人民的不滿與不平；7.秉持開朗、公正、公平之態度，維護社會正義與安定，培養人民對政府之向心力（李瞻， 1992）。. 29.

(38) 基於上述有關政府公共關係功能的論述，倘若將政府機關組織視為一個開放的政治系統，則作為一個政府機關推展公共關係的主要部門，如欲發揮上述之功能，使政府機關能獲得廣大公眾支持、持續生存發展，應該致力扮演下列之角色： 1.擔任政治系統（政府機關）與外在環境（外部公眾）間相互聯繫與居中協調的角色。 2.藉與外在環境（外部公眾）互動之溝通活動，得到外界環境對政治系統（政府機關）轉換輸出（政策、服務、法令等）之回饋（民眾的支持或反對），為政治系統反饋活動的主要操作者，亦是反饋功能的中樞。 3.擔負公共問題的認定與訴求、政策規劃相關資訊的蒐集分析、政策合法化的辯護與協商、政策執行的闡釋與倡導，以及政策評估的民意回應等角色功能。（三）政府公共關係的對象欲有效開展政府公共關係，首先必須界定、瞭解和分析政府所要溝通的標的對象，以制定妥適之公關計畫，實現公共關係目標。一般而言，政府機關公共關係之對象，主要包括下列幾種： 1.內部員工：內部的良好關係是任何組織成功的基本條件，公共關係推展必須同時注重內部員工和諧關係的維繫。倘組織員工彼此能和. 30.

(39) 睦相處，對組織有強烈認同與支持，才能一致對外建立良好的關係，獲取公眾對組織的支持。 2.民意代表：在民主政治下，政府所制定的政策及採取的措施，必須得到民意代表的支持，才能完成法定程序，付諸實施。因此，政府必須致力於建立與立法機關、民意代表之間良好的互動關係，方能獲得民意代表在政策、法案上善意的支持。尤其我國民主發展已步入政黨政治階段，民意代表的背景已不如以往一黨獨大，執政黨欲促使法令順利通過，必須與其他在野黨進行協商。在複雜的政黨政治運作中，使得府會關係經營更加困難，因此，對政府公關人員而言，如何順利推動與民意代表間的關係，成為最迫切的課題。 3.意見領袖：意見領袖是民意的主導者，亦是民意形成的先驅，其範圍除了民意代表外，尚包括大學教授、報社主筆、宗教領袖、鄉里仕紳及各界菁英、領袖等。政府機關可以透過各種管道與意見領袖溝通，徵詢其意見，與其建立良好的公共關係，爭取其認同與支持，再透過這些意見領袖影響一般民眾，則對政府施政將是一股助力。 4.新聞界：在現代資訊社會，新聞媒介是組織與其公眾實現廣泛、有效溝通的必經渠道。對政府而言，政府與新聞界的關係是互利共生。一方面，政府的訊息需要透過新聞界傳遞給民眾；另一方面，新聞界需要政府協助提供訊息，才能向民眾報導消息。因此，政府機關. 31.

(40) 必須隨時主動提供新聞稿及相關背景資料予新聞界，以開放的態度與新聞界人士充分合作，建立互助互信之良好關係。 5.民間社團（利益團體）：在民主多元社會中，具有相同利害關係者，可藉由結社力量表達其對特定政策或議題之關心與具體建議，甚至施加壓力，以清楚地為政府所感受，進而獲得政府的重視與採納。因此，政府若能及早確認某項政策可能影響之團體組織，積極與其進行意見溝通，維持良好的公共關係，獲得支持與配合，無形中可減少政令推行的阻力。 6.社區：係指政府機關所在地之社區關係，以及對特定社區之公共關係。政府應透過各種管道，與社區居民溝通，一方面宣導政府業務，另一方面主動化解民眾疑慮，以促使業務的推展。 7.學校與學生：學校乃知識傳遞之所，亦是知識份子集結之處。政府推展其與學校間之公共關係，能達到夠透過教授、校長及教師對學生的影響，作政令宣導或闡釋；再由學生影響家長，對政策推行將有助益。 8.其他政府機關：政府機關本位主義濃厚、行政效率低落向為民眾所詬病，如能加強政府各機關間的溝通、協調與相互支援，將有助於政府整體施政效率的提升，塑造良好的形象。 9.國際人士：今日的世界儼然一個「地球村」，任何國家都必須與國際. 32.

(41) 間密切往來，才能生存、發展，因此，爭取國際友邦的支持，促進國際關係，亦是政府責無旁貸的任務之一。 10.一般社會大眾：政府政策之推動，除了針對上述特定對象做好公共關係外，各級政府推行政令的主要對象，就是一般社會大眾。因此，政府機關應以社會大眾為對象，提供各種溝通管道與完善的服務，把問題訴諸社會大眾的公斷，以增進政府與民眾間之良好公共關係。（四）政府公共關係的重要工作內容政府部門面對廣泛而複雜的社會公眾，必須採用各種策略和方法來推展公共關係，實複雜而多樣化。為求有系統地進行研究與分析，筆者試將政府公共關係應有之工作內容歸納為下列幾類： 1.完善的溝通管道與參與機制要有效推展政府公共關係工作，塑造良好的政府形象，首先必須建立完善的溝通管道及參與機制，具體策略包括： a.強化政府機構的對外信息發佈工作，及時向社會大眾傳播有關訊息：透過各種途徑和方式，將政府的各項活動情況或重大事件、重要決策或措施向民眾及社會各界作真實傳播。訊息發佈的途徑和方式有多種，如：主動向媒體發佈新聞，提供相關之參考資料；定期召開記者會說明機關本身之活動概況，或針對特殊事件不定期舉行記者會說明其來龍去脈；建立發言人制度，做為機關對外之統一窗. 33.

(42) 口，主動提供線索或背景說明，並增進與新聞界之聯繫，強化雙向溝通，以建立互信關係。 b.建立社會協商對話機制、強化民眾之參與：社會協商對話機制，是一種雙向對等的溝通模式，亦為增進政府管理之民主化、提高行政效率之重要策略。藉由協商對話，可使政府機構收集思廣益之效，做出符合民眾需求之決策，避免和減少決策的失誤，具體作法如：舉辦聽證會、座談會或面對面的溝通，邀請政策利害相關者參加，提供不同利害關係者表達意見之管道，促進民眾對政策的認同與支持；另一方面，亦應建立完善的參與機制，強化民眾對公共事務之參與，如：讓民眾透過社區自主性組織參與社區公共事務。 2.民意調查與輿情分析政府機關應針對特定議題，自行或委託學術團體進行民意調查，以彙整、分析民意，做為政府機關施政之參考，期能制定符合民需、時需之政策，並藉以研修政策，不致與民意背馳。另應定期蒐集報章雜誌對政府施政之報導及社論、短評、專欄論述、讀者投書、電視新聞評論等；以及每日彙整國內外報紙與具代表性雜誌所載涉及政策性與影響重大之報導、評論提供長官參閱，協助其瞭解民意動向，掌握社會脈動。另並可藉由上述資料之蒐集分析，發現對機關負面、不確實之報導，及時向外澄清，以正視聽、維持良好形象。. 34.

(43) 3.為民服務，塑造政府良好形象就政府與民眾之溝通互動而言，通常一般民眾與政府機關「打交道」最多、對政府機關體認最深刻的往往是與其生活最密切相關的基層服務，民眾雪亮的眼光往往會跳開浩大長遠的支票，轉而注意其最常接觸的「小關鍵」，因此，如何加強為民服務，提供民眾方便、快速、正確、省時、省力、省錢之服務，乃是政府施政的首要課題，亦是建立良好公共關係的重要關鍵。學者魏鏞分析指出，為民服務的意義可從兩方面加以解釋，就廣義而言，係「政府運用其資源、員額、政策，使最大多數的人民獲得最大量的福利」；就狹義而言，係「政府經由提高行政效率、簡化法規和行政程序、及改善公務員的服務態度等途徑，來滿足民眾的願望，並達成為人民謀取最大的便利與服務」（許長仕， 1996）。至於如何將為民服務落實到實際工作上，使民眾成為政府便民服務的實質受惠者？在實際做法上，應採取下列三種策略： a.良好的服務態度：政府應主動出擊，內部建立良好工作態度的組織文化，對外主動了解民眾需求，並提供民眾回應的管道，達到政府與民眾的雙向溝通，以確保及提供「對」的服務（許長仕，1996）。 b.重視顧客：在為民服務的作為上，必須培訓行政人員，使其服務具有附加價值，如對民眾的照顧與關心；自發與自覺的行動，以協助. 35.

(44) 民眾了解制度；解決複雜的邏輯與問題序列的微妙性，使民眾得到順利的解答；因應民眾，修正錯誤，並消弭行政人員或組織錯誤所帶來的負面效果等，以求滿足民眾實際需求，提升民眾對政府的滿意度（許長仕，1996）。 c.提升服務品質：政府能否提供高品質且有效率的服務或產品，乃是為民服務成敗的先決條件，亦為民眾所關切的課題。因此，政府部門必須建立一種「品質文化」，強調以民眾需求為依歸，所提供之服務既能「對」，沒有缺失，且「快」，尤其應善用資訊與通信科技，改進為民服務作業方式、簡化工作流程，提供有效率、有效果及創新之服務。 4.政策宣導與行銷政府所有作為或活動，包括所提供的各項服務、現行施政措施，乃至未來所要推動的各項政策方案，無不需要適切的宣導與行銷，才能爭取民眾的認同及支持，化解因為誤解產生之抗爭；不少學者認為行銷管理（marketing management）乃是當前公共部門相當重要的管理策略。尤其隨著市民主義的抬頭，使得政府與民眾的關係從以往「治者與被治者」的上下隸屬關係，轉變為「生產者與消費者」的平等互惠關係。此種關係的改變促使公共管理者開始體認到必須將公共政策當作一種「產品」來加以行銷，才能確切瞭解民眾的真正需要，得到民. 36.

(45) 眾的認同（丘昌泰，1998）。政府機關從事政策行銷，可以發揮若干功能，包括：1.政策行銷可以提升公共政策競爭力，使民眾得到較佳的服務；2.透過市場機能行銷廣告的運作，可以塑造公共部門的良好形象，有助於推展公共政策，爭取民眾的支持；3.政府所提供的服務，可以透過行銷方式予以「商品化」（如：「使用者付費」的運用），使之更能吸引民眾的購買與順從；4.政策行銷可以創造民眾的需求，如台北市政府淡水捷運線的乘客人數日漸增加，即得力於政策行銷之效果（丘昌泰，1998）。因此，政策行銷乃是政府公共關係運作中不可或缺的一環，其具體策略如下： 1.定位政策行銷的標的顧客：公共組織的「標的顧客」係指具有相關、相似服務偏好的同質性團體或組織；一旦認定標的顧客群，政府部門提供服務的方向、內容，都必須盡量依照顧客群成員的需求來量身訂作。由於公共服務的範圍廣泛，使得界定標的顧客就顯得格外重要。為了使行銷計畫達到效果，並兼顧經濟效益及滿足顧客需求，最有效的妥協方式，便是將標的團體當中的高度使用者定位出來，此即為「市場區隔」（market segmentation）的概念。政府部門若能善用「市場區隔策略」，針對所界定的顧客群體來確認其個別所需利益，則較不會忽略特殊群體所需的特殊利益，相對的，較能獲得社會各階層的認同與支持（吳定、林潔瑜，1998）。. 37.

(46) 2.從顧客的心理認知來促銷公共政策：政府部門欲進行政策行銷，首先必須確認顧客乃為公共政策最重要的資產，因之必須充分瞭解民眾的心理。就公共政策而言，不論政府官員自認為所制定之公共政策多麼以民眾利益為導向，多麼能反映出「主權在民」的意識，然政策好壞的評價仍舊操之民眾手中。因此，政府必須從顧客的認知心理來促銷公共政策，誠如萊思與朝特（A. Rise & J. Trout）所指：「行銷活動不是產品之間的戰爭，而是顧客心中的一場認知戰爭」（邱昌泰，1998）。 3.善用民間力量協助行銷：政府機關應充分利用民間力量與社會資源從事政策行銷工作，讓民眾能夠涉入公共政策，使之成為政策行銷員（因為民眾的口碑就是最好的宣傳），如此可使政府各項服務宣導工作達到事半功倍之效，亦可提高民眾的認同與支持。 4.採取積極主動的行銷作法：政府機關對政策或重大事項之行銷，除了以各項備索資料、傳單、摺頁、網路、諮詢專線等消極解答政策問題外，更應採取主動出擊的精神，建立一套完整且具持續性的民眾參與管道，使民眾可以明顯且清楚瞭解如何表達意見，而意見又如何可獲得整合、處理與接納，俾發揮民眾參與及監督公共事務的精神（吳定、林潔瑜，1998）。 5.善用各種傳播媒體加以宣導：政府機關欲有效推動政策，必須善用. 38.

(47) 各種傳播媒體加以宣導，以吸引標的群體的注意，並提供標的群體正確而充分的資訊。傳播媒體種類主要可區分為下列幾種（林靜伶等，1996；張在山，1994；趙嬰，1985）：（1）文字媒體：新聞稿、報紙、雜誌報導、新聞信、手冊、期刊、布告牌、海報、公共關係廣告與書籍等。（2）視聽媒體：電視新聞報導、影視節目、錄影帶、電影、幻燈片、照片、投影片、電視會議、圖表等。（3）語言媒體：面對面討論、演說、電台廣播、記者會、訪問、會議、口語相傳等。（4）新興媒體－－電腦網路：隨著資訊科技的發達，電腦使用人口的普及，網際網路已成為現代人重要的溝通管道。網路傳播具有多媒體、超文本特性、對話方式、即時性與互動性等特質（孫秀蕙，1997），對於政府公共關係的功能與民主政治的完成，具有一定的效益與助益。因此，政府應致力於業務資訊化、電腦化之推動，建立政府機關間及與民眾間之溝通網路架構。 6.利用新觀念與新行銷技術促進政策之有效推動：政府機關進行政策行銷，除了採用上述傳統政策行銷方式，如平面媒體（報紙廣告、文宣廣告等）與立體媒體（如電視廣播）外，為有效推動政策，應多以「事件行銷」的方式，結合民間力量，舉辦公共政策促銷活動，. 39.

(48) 不但可免於以往宣導的呆板與樣式化，創造新鮮感，亦可吸引媒體爭相報導、增加曝光率，而且行銷的持續時間也較長。（五）舉辦公共關係活動公共關係活動是社會組織以某一特定主題，由公關人員有計畫、有目的策劃之大型活動，目的在吸引社會公眾的支持與參與，引起新聞傳播媒體的廣泛報導，從而提升組織形象，達到預期的公關目標。因此，政府組織若能適時舉辦各種公關活動，如：節慶活動、藝文活動、體育活動、大型同歡晚會等，並吸引民眾主動參與，必能促進政府與民眾之互動，對政府形象亦有所助益。由於公關活動舉辦的目的，在於聚集政府組織想要溝通的特定對象，發布想要傳達、溝通的訊息，讓標的對象藉由與政府實際接觸，留存深刻之印象，進而凝聚民眾對政府的向心力。因此，政府組織之公關人員必須能夠審時度勢，確切掌握民眾的需求與慾望，應用「市場區隔策略」，針對不同標的對象設計不同活動，同時，事前應作妥善的規劃，力求活動舉辦之創新、活潑與多樣化，方能吸引民眾的注意與參與及媒體的報導。（六）危機處理之公關作為危機管理是現代政府必備的重要能力之一，凡能成功管理危機的政府，不僅能吸納環境不確定性的衝擊，消除民眾對政府執政能力的質疑，. 40.

(49) 更能藉危機重新檢視制度層面與人力資源的缺失，補強政府系統的不足所在，進而堅定民眾的信心與支持（江岷欽，1998）。危機事件的發生，雖然部分係屬非人力所能逆料或抗拒，如：天災地變、時機逆轉、突發災害等，但其中仍有不少屬於人為因素的故意或過失所造成。因此，如果政府部門在平時能夠對於危機事件發生之潛在性因素多加注意，察覺其跡象及破綻，進而採行有效的防範措施於機先，並制定危機一旦發生之應急方案，才能在危機事件突發的緊迫時間內，有較充裕的時間及採行有效的方法妥善處理，而使傷害減到最低的程度。而危機事件一旦無可避免而發生，公關人員在危機處理作為上，應該即速採行有效之方式處理，方能獲取各有關階層社會大眾之諒解、信任與支持。茲就政府對危機處理之公關作為方式與內涵，說明如次：（賴文恭，1998；蘇進強，1998） 1.成立危機小組：危機事件發生後，應即針對事件的實情，召集相關部門人員及專家，以任務編組方式，成立一個專責小組負責處理，迅速集會探討事件發生之來龍去脈，集思廣益地擬訂有效處理措施。 2.應變措施：一旦危機事件突發後，應即採行緊急性的應變措施。相關人員應以冷靜的心態，爭取時效訂定救急的應變措施，並徹底執行，方能順利妥當的處理，收到良好效果。. 41.

(50) 3.危機傳播：運用危機傳播策略，傳播正確的資訊，適時發布新聞，讓社會大眾瞭解真相，並將政府危機處理的作法，傳達給受難者與閱聽大眾，使大多的民意、輿論轉化為政府執行公權力化解危機的利基。同時，必須在最短時間內，由單位首長作鎮指揮，展現「負責」與「誠意」，並有一個具公信力、位階較高者之「發言窗口」提供大眾所需的資訊。 4.坦誠相見：公共關係作為的原理原則，原本即是以坦誠相見為基礎，因此，在危機處理過程中，一切作為必須表現的淋漓盡致，不能有所隱瞞虛偽或存有應付了事的心態，以致危機事件演變成模糊不清，後果難以收拾。由於「紙包不住火」，一旦欺瞞作為被揭發，醜聞被洩漏，則民眾必將群起攻擊之，使危機事件更形擴大。因此，對於危機處理之公關作為，必須以坦誠相見為出發，才能獲取民眾之諒解、信任和支持。 5.降低傷害與妥適善後：政府相關人員必須運用智慧潛力，克服惡劣災禍，設法將危機事件的傷害降至最低，並且妥適善後，對於當事人在肉體上、財物上或精神上之傷害，必須予以適當的彌補或慰藉。同時，在派員處理善後的補償或慰問的公關作為上，必須指派一定層級職務或有較高權限官員擔任，方可獲取當事人的認同與欣慰，以收事半功倍之效。. 42.