科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
RCEP 的發展與區域合作機制的競合
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 102-2410-H-004-164- 執 行 期 間 ： 102 年 08 月 01 日至 104 年 01 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際關係研究中心 計 畫 主 持 人 ： 吳玲君 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：林芩妤 博士班研究生-兼任助理人員：藍夏萍 博士後研究：呂健良 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否中 華 民 國 104 年 04 月 12 日
中 文 摘 要 ： 本計畫旨在探討區域綜合經濟夥伴協定(Regional
Comprehensive Economic Partnership，RCEP)構想發展的策 略與因素, 以此發展的過程分析以東協為核心的 RCEP 與美國 為首的 TPP，及中國為主軸之 CAFTA 和 CKJFTA 政經上的互動 關係；並檢視 RCEP 與 APEC 之間連結的可能性。主要論點 為:(i)當東協國家內經濟成長受到重視、政治穩定性較高 時，較易成為東亞區域的核心，方有能力主導並設定區域合 作的議題。(ii)當東協國家之間有較具領導優勢的國家與領 導者浮現時，東協國家較易推動並設定並推動區域合作的議 題。(iii)東協之間的合作發展非自發性，其聯盟經常是為了 牽制外力，以求達到平衡所至。而東協推動合作議題時間 點，在有區域外的大國競合時，其推動的議題與合作較易成 功。(vi)當區域間主要國家或是集團在爭取區域經濟優勢的 互動過程中所產生的結果未必是零和關係，也即是 RCEP 與 TPP 競爭關係將有助推動整體東亞與亞太區域經濟整合及改 變 APEC 的合作機制。 中文關鍵詞： 區域綜合經濟夥伴協定、東協、亞太經合會、跨太平洋戰略 性經濟夥伴協定、中國、美國
英 文 摘 要 ： The Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) articulates an ASEAN-led process. However, there were many projects of ASEAN states not able to realize their goals despite the enthusiasm for region building initiatives over last decades. This project examines how states of ASEAN attempt to overcome ASEAN collective problems as well as many regional trade liberalization initiatives such as the TPP and APEC＇s Free Trade Area of the Asia Pacific (FTAAP). It contends that course of RCEP had been shaped by a complex mix of internal factor as well as extra-regional factors. Also, the competition FTA
strategies between China-led CJK and US-led TPP in the regional play a signification role in resolving the coordination problems of RCEP.
1
RCEP 及以東協為中心的經貿合作
本研究成果報告節錄自 吳玲君 規則優勢下的亞太區域經貿整合，台北：洪 葉文化事業有限公司。2015 年 1 月，167-197，全文請參閱原著。 2011 年東協提出了 RCEP 構想，推出以東協為主導地位之區域經濟合作； 企圖以區域集體行動緩和來自區域外的主導力與影響力，即避免美國運用其經濟 規則的塑造力影響並企圖主導東亞區域經貿合作規則之形成。本研究從東協國家 推動區域整合之角度切入，分析東協、中國，以及美國在 RCEP 運作過程中互動 之內涵與追求規則優勢的策略邏輯，並評估東協主導區域合作、設定規範的基礎 與實力。第一節 RCEP 的發展與東協
東協國家主導推動 RCEP，期望建立一個以「東協」為核心的新機制。由於 RCEP 構想符合東亞的合作行為特質與文化慣例，各界紛紛看好其合作前景；認 為 RCEP 比 TPP 的可行性與務實性高，因此 RCEP 對區域經濟合作發展將形成 新一波衝擊效應。 一、 RCEP 構想與特質 (一) RCEP 構想 RCEP 構想最早於 2011 年 11 月印尼峇里島東亞高峰會上提出，以東協發表 的《東協地區全面經濟夥伴關係架構》(ASEAN Framework for RegionalComprehensive Economic Partnership)形式出現。2012 年 8 月則於柬埔寨召開的東 協第 44 次經濟部長會議通過《RCEP 談判的指導原則和目標》(Guiding Principles
2 更進一步界定 RCEP 具體談判目標。同年 11 月在柬埔寨舉行的第 21 屆東亞峰 會上，由東協十國主導，聯合東協十國與中國、日本、韓國、印度、澳洲、紐西 蘭六國領導人，宣布 RCEP 在 2013 年起展開談判。 東協主導 RCEP 合作，期望透過該協議整合早期東協與六個主要國家已經完 成之五項自由貿易協定，並希望在「東協加中國」(CAFTA, 2001)、「東協加日本」
(JAEPA, 2008)、「東協加印度」(IAFTA,2008)、「東協加南韓」( KAFTA, 2009) 與 「東協加紐澳」(AANZFTA, 2009)的基礎下，擴展成立一個十六國共同參與之區 域自由貿易協定，並預計於 2015 年 2 年底完成談判、進入實施階段。 圖一、 東協為核心的 RCEP RCEP 剛成立馬上受到各界高度關注，主要因為其經濟體規範龐大；有 35 億人口的區域，年生產總值占全球年生產總值的三分之一，可達到 23 萬億美元 的單一市場。因此，RCEP 一旦完成協商，將成為人口最多、經濟規模最大的自 由貿易區。同時，東協國家主導 RCEP 另有爭取區域經貿自主之功能，其關鍵目 的之一係力圖平衡美國在東亞的主導勢力迅速擴張，此亦彰顯該倡議對亞太與東
印度(2008)
ASEAN
中國(2001)
南韓(2009)
紐西蘭、澳洲
(2009)
RCEP
日本
(2008)
3 亞架構之影響至深至重、意義深遠。1 分析《RCEP 談判的指導原則和目標》得知，RCEP 協議原則與內涵和其他 區域自由貿易合作協議內容並無太多差異。該協議之目標，係追求東協成員國與 東協自由貿易夥伴間達成一「現代、全面、高品質、互惠的經濟夥伴協定」。RCEP 的原則包括：(1)涵蓋範圍；(2)進程；(3)開放加入；(4)透明性；(5)經濟技術合作； (6)便利化，包括降低交易成本；(7)加強東協成員國之間的經濟合作，以及東協 與其夥伴國之間的經濟合作；(8)特殊和差別待遇，提供特殊差別待遇，特別是 柬埔寨、寮國、緬甸和越南；(9)該協議應符合 WTO 協議；(10)此協議應進行定 期審查，確保有效且有益的執行等。而談判領域則涉及貨物貿易、服務貿易、投 資、經濟技術合作、智慧財產權、競爭政策、爭端解決以及其他議題。2 就其本質而言，RCEP 也是在進行參與國家之間的規則制定，將區域內多國 分散的「十加一」貿易區間的貨物、服務和投資便利化之規則及管理法規等統一， 以改善區域內之經濟發展條件。 (二) RCEP 的特質 RCEP 甫推出後即發展快速，各界皆認為該協議比 TPP 的可行性與務實性高， 其中最主要的原因為 RCEP 特質較符合東亞國家合作行為的文化與習慣。相較於 高品質的 TPP，RCEP 雖然也強調較高的貿易自由化，卻採漸近與靈活的策略； 容許發展程度較落後的成員國設置關稅例外措施和較長的過渡期，如此既可減少 較落後國家的負擔，也能提升落後國家參與 RCEP 之意願，在設計上對於不同發 展階段的國家給予特殊、差異化的安排。 1 新加坡/駐新加坡台北代表處經濟組，「東協 10 國加亞洲 6 國原則同意成立泛亞洲自由貿易區」， 經濟部國際貿易局經貿資訊網，2012 年 9 月 4 日， <http://eweb.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=46&pid=393557>。 2 東協官方網站， <http://www.asean.org/news/item/asean-framework-for-regional-comprehensive-economic-partners hip>。
4 同時，RCEP 也強調東協國家重視的經濟技術合作，對發展較為落後的國家 特別具有吸引力。相較之下，TPP 強調高品質的自由化，特別是發展中國家如果 希望得到美國市場的核准進入，必須先行開放其服務部門；而 TPP 所強調的重 點在於內部貨物貿易利益與服務貿易利益之對等性，此種安排易造成開發中的東 協國家在經貿上處於不利的地位。 再則，RCEP 所主張的「開放性地區主義」，也為美國、歐盟等貿易夥伴之 後續加入預留政策彈性運作空間，在一定程度上有效預防美國等東協區域外國家 之疑慮與反彈。相形之下，雖然 TPP 也包含對於後續成員的開放條款，但由於 其核准進入門檻較高，致使中國、印尼等亞太地區發展中國家在短期內對其望而 卻步。 爰此，RCEP 於初期阻力小、開展很快。2013 年 5 月 9-13 日 RCEP 首輪談
判在汶萊啟動，16 國正式成立貿易談判委員會(Trade Negotiation Committee,
TNC)，並就貨品、服務及投資 3 個小組的工作規劃、職責範圍開展細項研商， 並預計於 2015 年完成上述各項協商談判工作。RCEP 的諸多進展，也讓各界確 認 RCEP 比 TPP 的可行性與務實性高，並推論該合作之發展對區域內原有經貿 合作機制有一定程度的影響，勢必改變原有東亞與亞太區域整合權力結構布局。 二、 東協推動 RCEP 的動機 東協國家曾共同於公開場合表示，東協推動 RCEP 之目的是為整合東協與六 國之間各項貿易協定的繁雜內容；因為原先分散的貿易協定規則過多、操作不易， 有必要建立所謂的「高品質的自由貿易區」。3然而，東協如期快速啟動 RCEP 絕 非單純只為推動整合；各方觀察皆明顯揭示，RCEP 的快速發展與美國積極主導
3 “Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) Joint Statement The First Meeting of Trade
Negotiating Committee,” ASEAN official website, Posted in 2013, Statement & Communiques, Friday, May 10, 2013,
<http://www.asean.org/news/asean-statement-communiques/item/regional-comprehensive-economi
5 TPP 並促其迅速發展有直接關係。從東協各國的文獻看來，不少東協國家認為 TPP 並非一個單純的貿易合作，而是美國爭取亞太戰略主導權的重要工具，至於 美國的這種區域戰略則對東協可能產生兩種層面的衝擊。 (一) 美國主導 TPP 會分化東協的凝聚力 美國主導之 TPP 尚無法納入東協所有國家，將可能從經濟上分化、削弱東 協的凝聚力。4目前東協十國中，越南、馬來西亞、新加坡、汶萊四國已宣佈參 加 TPP 談判，泰國、菲律賓也在積極觀望當中。雖然各國參與 TPP 的動機不一， 例如有些國家基於政治考量，希望借 TPP 加強對美關係以增加對美出口，有些 國家考量借由 TPP 減少對中國依賴等；但基本上皆基於保障或增進個別國家利 益之立場，與所謂「東協的忠誠」無關。 然而，各國加入與否及加入先後，難免會造成加入與不加入國家的差異，而 此等差異被東協國家認為有可能影響其本身區域合作認同的分化。5特別是當東 協已確立於 2015 年建立經濟共同體之目標，而其中只有部分國家成為 TPP 會員 國時，東協主導「十加一」的東亞經濟合作模式勢必受到影響。 因此，RCEP 的指導原則明確規定必須保持「東協核心」，以此提升東協各 國的凝聚力，即意味著東協將 RCEP 作為確保東協本身在對外經濟合作裡中心地 位的一個重要運作機制。如同新加坡總理李顯龍在 2012 年 11 月召開的東亞峰會 上即表示，RCEP「不只是一個貿易協定，同時也是一個東協與其重要夥伴國的 戰略夥伴關係」。6而 RCEP 倡議更明確肯定並強調東協的「核心地位」，希望東
4 Beginda Pakpahan, “Will RCEP compete with the TPP?” East Asia Forum: Economics, Politics and
Public Policy in East Asia and the Pacific, November 28, 2012,
<http://www.eastasiaforum.org/2012/11/28/will-rcep-compete-with-the-tpp/>. 5 畢世鴻，「RCEP：東盟主導東亞地區經濟合作的戰略選擇」，《亞太經濟》，2013 年第 5 期，頁 21。 6 暨佩娟、韓碩，「化零為整，明確區域經濟一體化方向」，人民日報，2012 年 11 月 22 日，第 22 版。新加坡總理李顯龍 20 日在東亞峰會上發表講話稱，「RCEP 不只是一個貿易協定，同 時也是一個東盟與其重要夥伴國的戰略夥伴關係，其開放且包容的架構，將允許其他東盟的 自由貿易協定夥伴日後加入其中」。許甯寧，「RCEP：東協主導的區域全面經濟夥伴關係」，《東 南亞縱橫》，2012 年 10 月，頁 35-38。
6 協在東亞合作中主導的利益訴求能得到各方重視與支持。 (二) TPP 貿易規範與規則可以影響東協國家經貿的發展 如第四章所述，美國主導設定 TPP 高標準的貿易規範與規則勢必影響東亞 經貿發展趨勢。從常理判斷，東協國家經濟發展水準參差不齊，但整體上都與 TPP 的高標準有一定距離。而此高標準所引發的區域壓力則具有兩面影響力；即 可能成為各國經濟轉型和產業升級的動力，但也將引發經濟和社會矛盾。 同時，美國對規則與規範之設定一定有利於其自身經貿發展，相對地則將造 成部分東亞國家在經貿上的不利。在此氛圍下，一般認為東協國家普遍意識到， 若想不受 TPP 高標準與高品質貿易合作協議之約束，並保持於當前世界經濟市 場上活躍發展，必須強調以自身為中心的區域經濟整合，爭取設定區域議題與規 範的優勢主導權。 故於 2012 年開始，隨著 TPP 之氣勢節節攀升，東協推動 RCEP 的策略也相 對強勢。東協積極宣導以自身為軸心的 RCEP，作為構建東亞經濟合作的基本架 構，期待能掌握東亞經濟合作主導權，以維護自身的發言權和經濟利益。為平衡 美國於東亞積極主導推動 TPP「規範」所展現的影響勢力，RCEP 合作則以加強 東協與各國的經濟關係、提升凝聚力以及鞏固合作關係等方式，強調東協在區域 合作中的主導地位，使東協在經貿上不全然落入美國推廣的 TPP 遊戲規則中。
第二節 東協主導 RCEP 的策略基礎
東協國家構思設計的 RCEP 兼顧高水準目標與漸進性落實兩大要求，此合作 機制可作為平衡美國在東亞強勢主導 TPP 規範之基礎，確保東亞區域自身相對 利益並進行國家間之區域整合行為。然而，東協國家以「十」為單位之主導合作 模式雖然由來已久，卻是東亞整合歷程中一項具有關鍵功能卻不穩定的因素。另 言之，以東協為一體之合作有時可以達成預期目標、爭取自身發展的空間，有時7 則不然；且東協若想達成完全主導區域議題之目標，尚需要內外多元因素配合。 一、 東協主導區域整合的困境與動力 基本上，東協合作主體本身即為一脆弱的合作體。東協所有以區域本體為核 心的東亞經貿合作活動，大多起自外在挑戰因素，同時區域內許多積極進行的合 作行為往往係針對外在挑戰的反映，並充分利用大國間缺乏政治互信之心態落差 策略，以便維持東協本身在東亞的核心地位。 (一) 東協主導區域合作基礎不穩定 自 1997 年金融危機之後，東協才從「十加三」合作架構開始逐步確立所謂 的區域「核心地位」。此一以「十加三」和多個「十加一」相互交叉的結構，使 東協成為東亞合作的重要平臺，也造就了東協作為東亞合作與交流中心之地位。 由於各國產業結構類似，彼此之間貿易吸引力就不強，再加上政經、宗教與文化 體制上的落差，更使東協各國間合作共識不易達成。單就東協推動其內部經濟自 由化，便一直面臨挑戰；迄今為止，雖然東協經濟共同體建設中已有 73％左右 的合作協定得到各成員國批准，但是東協各國是否確實落實這些協議，或確實於 2015 年達成東協共同體目標，困難度仍高。 導致東協推動區域內各國合作活動之主導權薄弱的因素眾多，涵蓋了政治和 經濟各個面向。首先，東協各國總體經濟實力不如中國、日本等東亞區域強權國 家，且除了經濟實力上短人一截之外，個別的經濟發展差距也相當大。7其次， 各成員國長期對中日韓及紐澳印等國，在政治或經濟上具有不同程度的依賴性， 且各經濟體對市場開放的承受力也有所不同。 最後，區域內各國因經濟和政治上之歧見，亦難達成高度團結合作。在經濟 7 東協國家內部的發展水準非常懸殊，2012 年新加坡的平均國民所得為 52,051 美元，而緬甸只 只有約 714.8 美元在可以預見的將來，這一鴻溝難以得到根本扭轉。財團法人中華經濟研究 院台灣東南亞國家協會研究中心，<http://www.aseancenter.org.tw/Singapore.aspx>及 <http://www.aseancenter.org.tw/Myanmar.aspx>
8 層面，各國向來在關稅和產業保護政策上即難以達成一致性共識，使東協本身及 其與區域內成員間的合作舉步維艱；就政治層面而言，則有如東海、南海部分海 洋領土爭端、朝鮮半島問題、臺灣問題、日韓竹島(獨島)爭端等各種安全問題， 遠非經濟外交甚至政治手段所能解決。以上各項皆是以東協為核心的「十加三」 主導發展模式依然不穩定的主要因素。 東協推動區域合作的策略 綜觀東協在冷戰之後所有推動以其為核心的東亞經貿合作活動，可發現大都 因區域外挑戰的因素而起；其合作行為往往是對區域外事件的反映，主要致力於 緩和區域外在事件對區域內部所產生的影響。另言之，東協國家如遭遇國際與區 域合作變化，多傾向用整體團結力量提升區域本體為主的談判籌碼，以爭取共同 利益，同時亦充分利用大國間缺乏政治互信的心態，鞏固東協在東亞經濟合作之 核心地位，此乃慣性所致、有跡可循。 過去在 APEC 合作中，東協強調以「東協為駕駛者」的觀點，透過集體合作 在 APEC 中施展所謂的「槓桿作用」，使得已開發工業國家不得不就 APEC 制度 問題、自由化進度等基本問題與東協國家妥協。於此同時，更進而在 APEC 中形 成以「東協為中心的合作活動，強調以平等、協商、自願和漸進」的方式來處理 事情，使其所要求的「亞洲方式」開始受到尊重。8此外，在面對東亞合作之際， 東協這個功能性中心也經常利用「槓桿作用」，在中日爭奪主導權的問題上，維 持以東協為中心的合作架構。 東協的對外模式顯示，面臨區域外挑戰之際其會展現團結一致的形象，爭取 整體在區域事務上的發言權，以免東協區域經濟整合中的合作力量被弱化，故以 東協為核心是十分重要的對外策略。質此，無論東亞自由貿易區(「東協加三」 /EAFTA)或廣域的東亞經濟夥伴關係(「東協加六 FTA」/CEPEA)，抑或在東協與 8
Frank Ching, “APEC Moving Along Asian Way,” Far Eastern Economic Review (Hong Kong), December 7, 1995, p. 48.
9 美國、俄羅斯等對話夥伴所簽署的文件，東協均要求合作國承諾東協是區域推動 整合過程中，最重要的核心推動力量。 然而，在東協主導合作基礎不穩定的情況下，以東協為核心的區域合作，沒 有強而有力的外在刺激無法落實。9 2004 至 2005 年東協即曾有過以「十加六」為 基礎，推動自由貿易合作的嘗試行動，但最後無法展開。之後，雖然東協公開言 論中也經常提及「東協為核心」的東亞合作，但基本上以東協為中心的東亞合作 架構實際上陷入停滯。 (二) TPP 為 RCEP 發展注入新的活動力量 2009 年美國加入並全面推動 TPP 的舉動，則為以「東協為核心」之合作注 入新的活動力量，再度激發東協的向心力。一方面，美國推動 TPP 的強勢風潮， 部分淡化了區域經貿合作之「東亞色彩」；特別是美國推動 TPP 採取個別國家加 入談判的方式，實質改變東協在東亞合作中以「十」為單位的整體合作模式戰略， 東協顯然不能指望在 TPP 合作架構內發揮中心作用。更何況日本加入後，更讓 TPP 分量更重、影響範圍更廣。 如前節所述，美國對規則與規範之主導設定，必定傾向於有利美國自身的方 向發展，相對不利於部分東亞國家之經貿，迫使東協必須作出反應以維護自身利 益。因此，就在東協面對 TPP 高規格貿易規則的壓力下，重新開啟了一個以東 協為核心「十加六」的東亞合作活動進程。 簡言之，東協主導推出 RCEP，係因受美國主導亞太經貿合作機制的剌激， 不希望被動接受美國規則的安排，從而主動進行區域整合之準備與執行工作。東 9 2004 年以東協為核心的東亞國家原先也欲推動「東協加三高峰會」，擴大改組為成員是東協加 六 (中國、日本、南韓、澳洲、紐西蘭與印度)的「東亞高峰會」，但是成效不彰。當年東協 國家同樣也是以「十加六」為基礎推動自由貿易合作，但 2005 年卻決議「東協加三高峰會」 與「東亞高峰會」平行。其中，「東協加三」決議以金融為主；而「東亞高峰會」則以教育、 能源、和災害管理等議題為主，與原訂計畫整合「十加六」的方案完全不同。有關推動「東 協高峰會」請參考吳玲君，「東協國家與東亞經濟合作:從「東協加三」到「東亞高峰會」《問 題與研究》，第 46 卷第 2 期，2007 年 5-6 月，頁 117-139。
10 協的策略反映國家對規範設立的敏感度，不滿意高規格的貿易規則，而採非正面 衝突的策略。 二、 以東協為核心發展的必要條件 RCEP 在成立初期即受到各界肯定、發展快速，除了基於前述所提及因 TPP 發展受到刺激之原因外，其實也需要區域內許多條件配合；其中包括東協自身的 政經穩定、東協自由化整合進度、印尼主導持續推動議案、東協外六個國家的支 持等，都提供東協借力使力主導以其為核心之 RCEP 的運作基礎。 (一) 東協國家經濟發展穩定 從過去經驗來看，東南亞國家在經濟成長快速時，較易引起區域外各國的重 視。2011 至 2012 年間，東南亞地區之經濟發展形勢是處於相對穩定成長的狀態， 其中馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國以及印尼等國都有不錯的經濟表現。相較 之下，同一時期全球在歐洲債務問題、美國經濟衰退衝擊下都陷入危機，但東南 亞國家經濟受到的影響較不明顯；10甚至在 2011 年底，東協主要六國(印尼、馬 來西亞、菲律賓、新加坡、泰國和越南)就已擺脫危機、經濟出現反彈，之後三 年也一直保持 5.5％平均經濟成長率的高標準。11 雖然東南亞國家之經濟發展同時也伴隨著一些隱憂，例如 2011 年 7 月開始 的特大洪水災害造成泰國、柬埔寨、緬甸、寮國以及菲律賓等東南亞地區多國嚴 重的人員與財產損失，使多數國家紛紛下調未來的經濟增長指標；但是相較於過 去發展較佳但近幾年慘淡的美歐，東南亞仍是經濟表現較優的地區。若與自身相 較，東南亞國家整體的經濟發展較 2004 至 2005 年穩定，且正走在全球經濟復甦 道路的前列。故而在此氛圍下，東協推出 RCEP 較易為各國所接受。
10 Adam S. Posen & Changyong Rhee, “Introduction : Reponding to Financial Crisis,” in Adam S.
Posen & Changyong Rhee eds., Responding to Financial Crisis: Lessions from Asia Then, the
United States and Europe Now (Washington D.C.: Peterson Institute for International Economics,
2013), pp.5-6.
11
“Economic Outlook for Southeast Asia, China and India 2014 -Beyond the Middle-Income Trap,”
The Economic Outlook for Southeast Asia, China and India 2014 © OECD 2013, Nov. 14, 2013, p.
11 (二) 政治穩定中改革 相同地，東協國家在政治穩定性較高時，方有能力主導並設定區域合作議題， 較易成為東亞區域的核心。東協國家 2010 至 2012 年間雖然天災不斷，但政治上 卻風平浪靜；許多國家出現新一代領導人，並致力於調整國內外政策，在穩定中 求改革。 除了泰國政治動亂多年，2011 年開始發生的街頭抗議示威越發嚴重，甚至 發生多起流血衝突，在泰國造成社會嚴重的分裂，並有損泰國之經濟發展與國際 形象之外，越南、菲律賓及緬甸政局都較過去穩定。越南更於 2011 年 1 月展開 越南共產黨第 11 次全國代表大會，以制定經濟社會發展計畫、完成越南政府制 定的經濟任務，並發表 2020 年將越南建設成為現代化工業國家的總目標。
至於菲律賓從阿基諾三世(Cojuangco Aquino III)當選新任總統之後，一方面
在國內竭盡全力打擊猖獗已久的腐敗勢力，特別是著重解決前任總統阿羅約
(Maria Gloria Macapagal-Arroyo)時代留下的諸多腐敗問題；另一方面在對外政策 上，菲律賓周旋於中國、日本和美國等大國之間，利用各國間存在的矛盾，爭取 中國的訂單和投資，同時進行與美國和日本的合作。阿基諾三世把自己作為各方 爭取的籌碼、創造自己的被利用價值，以謀求自身利益最大化。基於上述各項措 施顯示，阿基諾三世於 RCEP 推動期間，在國內的施政滿意度相當高。12 東南亞各國近年政治動態發展，以緬甸民主化最受注目。2010 年 10 月緬甸 政府宣佈更改國旗、國歌以及國號，並仿效西方民主體制舉行全國大選、設立上 議院(民族院)與下議院(人民院)，除了保留四分之一席次給軍政府，其餘全部民 選。之後，國會議員推選吳登盛(Thein Sein)為總統，新總統在 2011 年 3 月 30 日宣誓就職，而統治緬甸長達二十年的軍事強人丹瑞(Than Shwe)隨即退休並交 出政權，緬甸旋即變成由民選總統統治的民主國家。此外，吳登盛不但與翁山蘇 12
Renato Cruz De Castro, “The Aquino Administration's Balancing Policy against an Emergent China: Its Domestic and External Dimensions,” Pacific Affairs, Vol. 87, Issue 1, Mar. 2014, pp. 5-6.
12
姬(Aung San Suu Kyi)會面，還公開表達歡迎翁山蘇姬進入國會擔任議員，此等
政治發展有助改善東協的國際及區域形象，並有益於東協推動區域議案。13
13
Kyaw Yin Hlaing, “Understanding Recent Political Changes in Myanmar,” Contemporary Southeast
13 (三) 東協領導中心浮現 東協合作雖強調向心力，但是各國利益不一，如何協調區域內各國彼此間迥 異的經濟發展程度、加強東協向心力，需要相對有實力的協調人。14因此，在東 協國家之間較具領導優勢的國家與領導者浮現時，東協國家較易推動並設定區域 合作議題。 由於印尼地大物博，並具有東協會員國中人口和經濟總量最大國的利基，一 度被視為是東協的政治中心，在區域中也扮演關鍵角色。印尼在區域與國際社會 中曾帶領東協各國推動以東協為主的各項合作，並締造各項重要里程碑；例如 1955 年在萬隆(Bandung)舉行亞非會議(Afro-Asian Conference)、1976 年《峇里宣 言 I》(The Bali Concord I)及 2003 年為強化東協的團結，轉型為「東協共同體」
的《峇里宣言 II》；同時，印尼也在 APEC 中推動以東協為中心的合作模式，並 於 1994 年在茂物 APEC 年會會議中訂下「茂物目標」，成為亞太自由貿易標竿。 然而，1997 年亞洲金融危機使統治印尼 30 多年的蘇哈托(Suharto)政權崩潰， 印尼經濟與金融遭受重創；該次危機讓原在東協中佔一席之地的印尼經濟不振、 自顧不暇，因而無法對外扮演關鍵影響力的角色。雖然 2000 年 7 月東協外長會 議上印尼仍小有所成，決定成立「三駕馬車」的決策體制，由東協前任、現任和 下一任主席國組成，以應付和處理各項緊急問題。但因集體領導的形式，使該項 體制實施起來困難重重。足見東協各國在失去核心角色推動下，較無法協調與推 展以東協為中心，包括「東協加六」等區域經濟合作合作，同時更進一步讓東協 在推動東亞合作上力道不足；因而在當時各項合作呈現名義上以東協為中心，但 實質上無明顯進展之情況。 不過，由於印尼近年快速擺脫危機之陰影並迅速發展，於 2011 年擔任東協 輪值主席國，帶動東協整體在國際之能見度。過去十年來一直給外界政治動盪形 14 陳鴻瑜，東南亞國家協會之發展 (台北：國立暨南國際大學東南亞研究中心，1997)，頁 222-226。
14 象的印尼，目前已超越泰國、越南、新加坡等國，成為東協十國中成長最快、也 最受矚目的新興國家，更被譽為是第五金磚。同時，在總統蘇西洛(Susilo Bambang Yudhoyono)任內，強勁的經濟增長與穩定的國內政治使印尼在地區事務中扮演著 愈發重要之角色。15 目前，印尼的主要目標是推動區域組織發展；無論是東協峰會(The ASEAN Summit)或是東亞峰會，這些重要的區域國際會議都由印尼來主導，也因此使其 被視為是東協的外交中心。在此背景下，印尼順水推舟地引領 RCEP，其發展自 然較為順利。16 東協推動 RCEP 在天時地利及本身的合作之下，受到多數區域國家認同；而 RCEP 圍繞東協建立，故以東協為核心之發展亦為順理成章之事。然而，即使東 協國家之間的合作持續穩定、十國團結一致，但是依然面臨許多嚴酷挑戰。特別 是 RCEP 內容相當廣泛、各領域談判的難度很大，而五個自貿協定內容本來各 不相同，水準各異；再加上其他六國間多數未簽自由貿易協定，五個協定之整合 難度可想而知。 此外，RCEP 將自由化程度的目標提高於目前東協與這六個國家已經達成的 自由貿易協定，其間規則紛繁複雜，實際合作的操作規範並不易形成。在此情況 下，憑藉東協國家有限的經濟實力是否能持續勝任 RCEP 的主導地位，仍廣受各 界質疑。
第三節 中國與美國的 RCEP 政策
中國對東協的支持攸關 RCEP 未來之發展，其影響力分為近期影響力與長期 15Bernhard Platzdasch, “Indonesia in 2010 Moving on from the Democratic Honeymoon,” Southeast
Asian Affairs, 2011, pp. 73-90; Marcus Mietzner, “Indonesia Yudhoyono's Legacy between Stability
and Stagnation,” Southeast Asian Affairs, 2012, p. 117.
16
Bagus BT Saragih, “ASEAN members step up consolidation for RCEP,” The Jakarta Post, February 27, 2014, p. 13,
15 影響力。當前中國不僅是支撐東協經濟的主要支柱，從長期發展觀之，中國本其 區域經貿實力，是否持續尊重並支持「東協」在 RCEP 的主導地位，絕對牽動 RCEP 未來之發展。相對地，美國之立場也會影響中國與東協的政策。 一、 中國支持 RCEP 的利益所在 RCEP 推出後，中國各界呈現一面倒的支持態度。不論官方宣言或學者文獻 等內容，都不斷傳達此為基本區域經貿合作政策的立場。17同時，中國在各公開 場合皆表達充分尊重東協在區域和跨區域合作中的核心地位，並表示積極配合談 判進度、協助推展實質性進度。 從官方論點來看，RCEP 可以體現東協在東亞經濟合作中的主導權，以及東 亞經濟合作的深化效果，完全符合中國在東亞合作一再重申及標榜之「睦鄰、安 鄰、富鄰」外交政策，以及東亞聲明以「四個輪子」為發展架構的觀點。中國官 方公開肯定如果 RCEP 順利建立，在此一架構下中國與東協都將獲益；因為世界 上經濟規模最大、市場最大、人口最多和貿易總量最大的自由貿易區，將會形成 最大的利益籌碼。 若從政治戰略來看，RCEP 則是中國和東協共同利益的核心，且由於 TPP 談 判進展順利，中國才順理成章和東協加快建設 RCEP 的進度。TPP 由美國主導， 其目的是達成一套適用於所有亞太國家的規則，任何要加入的國家必須遵守此規 則，且該協議對政府採購、智慧財產權等方面都提出較高要求。如前所述，針對 TPP 條款中有關智慧財產權保護、環境保護、勞工標準等內容，從中國與東協國 家角度而言，其標準之設計主要還是追求已開發國家的商業利益，使發展中國家， 17 「李克強期明年 RCEP 達成協議，對 TPP 樂見其成」，香港南華早報 (香港)，2014 年 04 月 11 日， <http://www.nanzao.com/tc/china/24783/li-ke-qiang-qi-ming-nian-rcepda-cheng-xie-yi-dui-tpple-ji an-qi-cheng>；馬淩，「支持中國東盟共建 RCEP，美國不會削弱中東戰略」，北京新浪網，2012 年 12 月 7 日，<http://news.sina.com.tw/article/20121207/8492141.html >；許甯寧，同前註， 頁 35-38；賀平、沈陳，「RCEP 與中國的亞太 FTA 戰略」，《國際問題研究》，2013 年第 3 期， 頁 44-57。
16 特別是中國很難在短期內達成要求，所以也很難迅速順利簽署。18 目前中國對 TPP 持保留態度，積極支持 RCEP 並防止中方在規則設定下權 力弱化的意味極為明顯。另言之，中國和東協在 RCEP 中可找到共同目標；也就 是雙方都是基於對強勢 TPP 高規格貿易規範的擔心所至、意願不謀而合，故可 共同全力打造 RCEP、開創東亞經濟合作新局面，以規避 TPP 帶來的負面影響。 二、 中國與 RCEP 主導權 雖然 RCEP 堅持「東協核心」原則，然實質上中國對東協有相當大的影響力。 因此就常理來看，RCEP 的發展不會有違中國之發展策略。單就近年來中國對東 協不斷增強之經貿關係，其重要性即不言而喻。本書第三章已提及東協在 2001 年十加一合作後，經貿上越來越依賴中國。從雙邊貿易在各自國家的貿易份額來 看，東協的貿易份額增長迅速，來自中國之需求大幅提升東南亞地區之出口，而 出口的提升則促使工業品產量增加，進一步讓勞動力市場得到鞏固。 此外，東南亞各國之投資也隨著中資挹注出現大幅度上漲，隨著全球和地區 範圍內需求大幅度增長。雖然中國經濟高成長目前也正面臨一些瓶頸，如資源、 環境、社會矛盾等不確定因素，但若單就經貿不論軍事與其他領域，中國對東協 的影響力不言而喻。因此，誠如中國學者所言，TPP 與 RCEP 之本質是美國與中 國之間的競爭，而 RCEP 的主導權則只是「東協『設想掌權』和中國『實際掌權』 之間的矛盾」。 19簡言之，東協在 RCEP 中雖明面上是核心角色，但中國的態度 與立場更具實質影響地位。 三、 美國的 RCEP 立場 18 陳淑梅、全毅，「TPP、RCEP 談判與亞太經濟一體化進程」，《亞太經濟》，2013 年第 2 期，頁 4。 19 張彥，「RCEP 背景下中國東協經貿關係：機遇、挑戰、出路」，《亞太經濟》，2013 年第 5 期， 頁 60。
17 中國與美國在東南亞的 RCEP 議題立場中扮演不同角色。中美兩國作為最大 的發展中國家和已開發國家，在貿易投資方面關係密切；既是合作夥伴，也是競 爭對手。故而在中國沒有參加 TPP 談判，美國也沒有參與 RCEP 談判之情況下， 兩大區域陣營都將一定程度上對 TPP 與 RCEP 發展造成重大影響。 美國推動 TPP 為 RCEP 發展的動力基礎，而美國政府對 RCEP 的立場卻為 觀望的態度。美國官員曾表示 RCEP 與 TPP 衝突不大，兩個合作能夠共同發展 並最終實現融合。20在 2012 年 8 月 30 日首次召開的東協和自由貿易區夥伴國經 濟部長會議當天，出席會議的美國貿易代表柯克(Ron Kirk)曾表示「亞太地區有 足夠空間讓 TPP 和 RCEP 這兩個協定並存。我們認為它們是互補的，不一定是 競爭的」。 但是美國也有反對聲音，擔心東亞國家將會面臨在兩個合作中「二選一」的 艱難抉擇。21由於 RCEP 的門檻比 TPP 低，這將導致東亞國家湧向較為容易加入 的 RCEP，使 TPP 出現分歧與離心現象。因而有論者將 2012 年 11 月 RCEP 談判 啟動視為對 TPP 正式「宣戰」；《華爾街日報》即撰文稱「RCEP 進程可能會阻礙 甚至破壞由美國主導的 TPP」。22 然而，美國並沒有明確表態反對 RCEP。歐巴馬政府在該合作開展快速的同 時，適時重新審視其東南亞戰略，企圖適度化解因 TPP 造成東協離心現象之憂 慮。故而在 2012 年 11 月的東協—美國高峰會上，提出要「擴大美國—東協經濟 對話」的倡議。該倡議將認可有助於貿易自由化、投資自由化、加強競爭力的特 20 馬淩，「支持中國東盟共建 RCEP 美國不會削弱中東戰略」，《21 世紀經濟報導》，2012 年 12 月 6 日，<http://www.21cbh.com/HTML/2012-12-6/xMNjUxXzU3ODgxMg.html>。 21
“TPP Officials See RCEP as Complementary, But U.S. Business Worried,” NewsStand, November, 28, 2012, <
http://wtonewsstand.com/index.php?option=com_ppvuser&view=login&return=aHR0cDovL3d0b2 5ld3NzdGFuZC5jb20vY29tcG9uZW50L29wdGlvbixjb21fcHB2L2lkLDI0MTcwMTc= >.
22
“Asia Leaders Push Regional Trade Pact,” The Wall Street Journal, November 21, 2012, < http://online.wsj.com/news/articles/SB10001424127887323622904578128650479355368 >.
18 定合作，以創造深化美國與東協經濟合作關係的機會。23
第四節 規則競爭下的區域合作
一、 RCEP 與區域經貿合作關係 值得注意的是，中國支持 RCEP 同時，也體認到單靠東協之力量無法與美國 支持的 TPP 抗衡，故而在支持 RCEP 同時也積極推動「中日韓」合作。目前看 來，RCEP、TPP 及中日韓三方的集團合作，在一定程度上都相互牽動朝向自由 化的方向前進。 另言之，RCEP 的成立與 TPP 快速發展息息相關，而 TPP 也是刺激中國加 速推動「中日韓」合作機制主要原因之一。上述三個集團成員雖略有不同，但高 度重疊(請參考圖五)。目前東北亞的中日韓皆是 RCEP 成員，在實現東亞地區經 濟整合目標上，都表達支持 RCEP 發展的意願。 然而，三國之間對 TPP 的看法尚未達成共識，因此也將影響三國自由貿易 協定合作進展。如日本原本一直抗拒加入美國主導的 TPP，如今卻在中日韓 2013 年 3 月啟動首輪自由貿易協定之際改變態度，安倍政府決定犧牲部分關稅利益與 產業保護政策、積極參與 TPP，以此明確表明政治上必須依靠美國的決心，表明 願意為了尋求盟友的安全加入 TPP 談判。然而，基於日本經濟上對中國的依賴， 安倍也無法忽視中國的重要性，故並未拒絕參與中日韓自由貿易協定談判，仍對 中國經濟市場表示重視。 而就戰略角度而言，日本必須參加 TPP；因為這實際上是美國構建以其為主23 畢世鴻，「RCEP：東盟主導東亞地區經濟合作的戰略選擇」同前註，頁 23-24；“Fact Sheet: The
U.S.-ASEAN Expanded Economic Engagement (E3) Initiative (EB/OL),” The White House, 2012.11.19,
<http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/11/19/fact-sheet-us-asean-expanded-economic-e ngagement-e3-initiative>.
19 導的政經戰略工具，其希望日本參加來增加 TPP 在亞太地區的權重，並確保兩 國的友好同盟關係。對安倍而言，如果要推動「中日韓」合作、參加東協主導的 RCEP，則必須在 TPP 問題上配合美國主導。如果只參加中國主導的「中日韓」 合作而對 TPP 退縮，與美國同盟之立場自然受到威脅。 至於南韓過去也一直對是否加入 TPP 談判保持低調；主要是因為其於 2012 年剛生效的美韓自由貿易協定已經為南韓提升國際競爭力，其也早已與 TPP 成 員國中大多數國家建立自由貿易區，故在此背景下加入 TPP 的意義顯然不大。 但是，近來由於日韓在汽車等產業領域存在激烈競爭關係，日本加入 TPP 將對 南韓的對外貿易產生嚴重影響。因此，南韓國內學者、民間智庫紛紛敦促南韓加 入 TPP。而一旦南韓與日本都加入 TPP，整個東北亞經貿合作集團將又會有一波 的沖擊。 因此，基本上 RCEP 是中日韓三國的最大公約數，以東協為合作核心三國的 爭議最少。如今一來，TPP、「中日韓」合作及 RCEP 呈同步發展；美國推動亞 太區域整合腳步，希望 TPP 儘快有成果，而中國也希望透過「中日韓」合作及 RCEP 談判，穩住其在區域的規則制定權、防止他國主導議題設定。
20 表一、 RCEP、TPP、與 CJK 比較 資料來源：作者整理 圖二、 RCEP 、TPP 與 CJK 成員國 資料來源：作者整理，林芩妤製圖 TPP RCEP CJK 基 本 資 料 成員 12 16 國 3 國 人口 8 億 35 億 15 億 GDP 約 25.8 兆美元 全球 GDP 近 40% 23 兆美元 全球 GDP 近 30% 14 兆美元 全球 GDP 近 20% 目的 及 性質 1. 高品質與高標準優 勢兼有的 FTA 2. 目標 99％零關稅 3. 嚴格 (一次到位) 1. 較高貿易自由 化，卻容許發展程 度落後國設置關 稅例外 2. 彈性 (循序漸進) 1. 協 商 範 圍 將 以 三 國 共 同 研 究 報 告 爲依據 2. 尚無定調 目前進展 2010 年啟動談判 2014 年完成簽署 預計 2015 年底前生效 關鍵的美日談判最新 進展不明 2013 年啟動談判 預計 2015 年完成談 判進入實施階段 2013 年 3 月首輪談判 已進行 4 回合談判 2014 年 7 月進行第 5 回合談判 核心國家 美國 東協 中國
TPP
美國 墨西哥、智利、 秘魯、加拿大 紐西蘭 日本 汶萊 越南、新加坡 馬來西亞 澳洲 中國、南韓 菲律賓、印尼 緬甸、柬埔寨 泰國、寮國 印度CJK
RCEP
21 二、 RCEP 與 TPP 的規則競合 RCEP 合作在初期發展快速，主要因素是部分東協國家以生存及發展為依歸， 正視美國企圖重拾亞太經貿主導權之發展趨勢，認為美國主導的規則對東協國家 之團結及經貿發展不利。另言之，東協的運作策略係運用主導 RCEP 之方式平衡 美國 TPP 在東亞逐漸擴張成長的勢力，意即致力於擴大東協各國的相對利益， 以其保國家生存與發展。故 RCEP 與 TPP 兩者造成之矛盾，不單純只是政治上 的權力之爭，更是規則下可能造成的利益之爭。 從合作內容來看，雖然 RCEP 與 TPP 合作都在制定與促進自由化的規則， 但是基本規格與目標不同；RCEP 以傳統議題為談判重點，目標是通過談判提高 區域內貿易、投資環境的透明度和減少交易成本，使東亞生產網路和全球供應鏈 變得更加通暢，地區經濟發展環境得到改善並進一步推動地區經濟發展。相對地， 美國則是希望把 TPP 打造成 21 世紀的標準模式；偏重於新議題的規則及制度問 題，其中關於科技、文化、中小企業、規則一致性、國有企業、供應鏈管理條款 等領域，皆為鮮少於其他自由貿易協定中出現的條款，而嚴格的智慧財產權、高 水準的服務貿易、嚴格的勞工、環境等條款，也都大大超出多數國家簽署自由貿 易協定的水準。 目前 RCEP 與 TPP 同時存在是不可避免的事實。雖然 TPP 客觀上對亞洲部 分國家包括中國產生了貿易轉移效應，造成這些國家的福利損失；但是與此同時， TPP 也推動了東亞合作進程，使得多年來進展緩慢的東亞合作重新獲得動力。另 外，該合作談判所強調的高標準也會對東亞合作產生潛移默化作用，即東亞合作 的各層面談判中，都可能或多或少、主動或被動地參考 TPP 的貿易自由化議題、 標準設置，甚至還會學習其談判模式。特別是 RCEP 談判成員中，有六個國家同 時也是 TPP 談判成員，從這個角度看來，TPP 與東亞合作間存在既競爭又合作 的關係。
22 爰此，美國、中國及東協在推動各自經貿活動的互動過程中所產生之結果未 必是零和關係。因為在美國與中國加速動區域經濟合作與爭取區域化中主導地位 的過程中，不但東亞各國相互依存度不斷增高，區域自由貿易整合的力道也逐漸 加強；即是 RCEP 與 TPP 競爭關係將有助推動整體東亞與亞太區域經濟整合， 任意一個談判的進程都將深刻影響到其他談判的走向。 雖然，統籌兼顧與通盤謀劃不僅僅局限於某一特定產業或產品的攻防取捨， 但整體與長久而言，是朝區域整合的方向進行。通過一個一個的集體區域協定， 多次整合、調適東亞地區現存各個自由貿易區縱橫交錯的問題，這種經貿領域多 元區域治理機制並行發展的特點，是東亞合作的整體性特徵，長遠來看也是增強 區域和跨區域合作的規則競爭運作模式。
科技部補助計畫衍生研發成果推廣資料表
日期:2015/04/12科技部補助計畫
計畫名稱: RCEP的發展與區域合作機制的競合 計畫主持人: 吳玲君 計畫編號: 102-2410-H-004-164- 學門領域: 國際關係無研發成果推廣資料
102 年度專題研究計畫研究成果彙整表
計畫主持人：吳玲君 計畫編號： 102-2410-H-004-164-計畫名稱：RCEP 的發展與區域合作機制的競合 量化 成果項目 實際已達成 數（被接受 或已發表） 預期總達成 數(含實際已 達成數) 本計畫實 際貢獻百 分比 單位 備 註 （ 質 化 說 明：如 數 個 計 畫 共 同 成 果、成 果 列 為 該 期 刊 之 封 面 故 事 ... 等） 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 2 0 100% 研討會論文 1 0 100% 篇 論文著作 專書 1 0 10% 申請中件數 0 0 100% 無 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 無 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 1 0 20% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 1 0 20% 國內 參與計畫人力 （本國籍） 專任助理 0 0 100% 人次 期刊論文 0 0 100% 無 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 章/本 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國外 參與計畫人力 （外國籍） 專任助理 0 0 100% 人次其他成果
