行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
經濟轉軌與全球化下的中國大陸城市區域治理：長江三角洲
與西部地區案例研究
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2415-H-002-031- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立臺灣大學建築與城鄉研究所 計畫主持人： 王鴻楷 計畫參與人員： 楊友仁、郭健倫、林育群、朱凌毅 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 93 年 11 月 4 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
▓ 成 果 報 告 □期中進度報告經濟轉軌與全球化下的中國大陸城市區域治理：
長江三角洲與西部地區案例研究
Chinese Urban-regional Governance Under Economic Transition and
Globalization: A Study on Cases in the Yang-zi River Delta and the West
計畫類別：▓ 個別型計畫 □ 整合型計畫
計畫編號：NSC
-92-2415-H-002-031
執行期間：
92 年 08 月 01 日至 93 年 7 月 31 日
計畫主持人：
王鴻楷教授
計畫參與人員：
博士生楊友仁
碩士生朱凌毅、郭健倫、林育群
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：▓精簡報告 □完整
報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
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處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究
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□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公
開查詢
執行單位：
台灣大學建築與城鄉研究所
中 華 民 國 93 年 10 月 31 日
摘要
本文係放在中國大陸地方政府積極開發工業區以招商引資的脈絡下，從土 地產權體制轉化的角度探索 90 年代中期以後這一波「圈地運動」背後的作用機 制，並分析地方政府(包括地級市-縣級市-鎮-村)內部治理體系在運作上的矛盾、 折衝以及如何協調土地變更使用引發的利益分配。本文以長江三角洲的蘇州市以 及西部地區的西安市為研究案例，指出帶有計畫經濟色彩的經濟發展諸指標的分 派、下達與幹部考核機制加上激烈的地方招商競爭在這一波土地產權轉化的過程 扮演了重要的角色，但這對於地方財政的運作並不見得有利，並產生諸如農民安 置以及土地資源流失等「治理赤字」。本文顯示探討中國大陸地方經濟發展的動 力時不應該只強調環繞著財政體制改革與權力下放的「經濟典範」，而必須注意 諸如幹部考核與條塊指標體制等等「政治治理」的面向，才能對後社會主義體制 轉化的地方發展模式有更深刻的分析。 關鍵詞：城市與區域治理、土地產權體制、地方發展、蘇州、西安 AbstractThis article aims to explore the mechanisms of the transformation of land property rights in the Suzhou and Xian areas, and investigate the practice of inter-governmental governance as well as the negotiation of the distribution of derived interests under the context of rapid industrialization since the 90’s. We point out that the evaluative economic indicators scheme inherited from the by-gone socialist central planning era, combined with party members’ promotion-evaluation system and fierce local competition, played an essential role in this wave of land property rights transformation. However, this model of development is not necessarily helpful to local financial conditions, as it produces “governance deficit” in terms of peasants’ dislocation and losses of land resources. Furthermore, this study shows that besides the “economic paradigmatic focuses” on consequences of fiscal reforms and decentralization policies, scholars should pay more attention to the dimension of “political governance”, such as systems of intra-party promotion-evaluation and the
tensions between the evaluative indicator systems maintained by the “Tiao” (central/local sectorial command) and “Kuai” (territorial jurisdictions), which would be helpful for further understanding of the dynamics and complexities of the post-reform local development in China.
Keywords：Urban and Regional Governance, Land Property Right Regime, Local Development, Suzhou, Xian
前言 伴隨著來自外部的跨國投資，中國內部的制度改革與發展動力影響著 90 年 代以後新產業空間的形構與外向型經濟的發展模式，一系列的改革使得外向型 經濟與地方經濟的發展更緊密的結合。在深圳、上海等先頭開放城市實行土地 出讓與使用權轉讓的土地制度改革後，1988 年 4 月土地使用權的轉讓正式納入 中共憲法，國務院在 1990 年 5 月頒佈了<城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行 條款>及<外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法>，各地批租土地快速增加， 提供土地及基礎設施成為地方政府吸引外國投資的重要手段，於是 90 年代中國 大陸各地省、縣市、甚至鄉鎮級的地方政府掀起了一片「圈地運動」的浪潮， 各級政府紛紛劃設開發區，形成激烈的競爭，而台商電子產業這樣的外來資本 更成為各地亟欲爭取的對象，各級地方政府都經由各種形式捲入這場外資爭奪 戰，對於地方發展形成相當大的衝擊。 長江三角洲的蘇州市是 90 年代中期以後台商電子產業生產網絡跨界投資 的主要地區1 ，是地方政府投注資源建設開發區最密集的地區，也可說是中國大 陸 90 年代興起之外向型經濟發展的代表性城市。蘇州地區建設的開發區主要落 在幾個經濟實力較強的縣級市政府和蘇州市本身，重要的開發區包括蘇州工業 園區、蘇州新區、昆山經濟技術開發區、吳江經濟開發區等。然而除了縣級以 上政府投注於招商引資和開發區建設之外，近年來部分鎮級政府也迅速捲入了 這場外資爭奪戰中，例如周市、張浦、陸家、錦溪、蘆墟、菀坪、盛澤等鎮批 租土地的速度和數量都非常驚人，使得大量的工業開發區被生產出來。 1楊友仁、夏鑄九，「跨界生產網絡的在地化聚集與組織治理模式：以大蘇州地區資訊電子業台商 為例」，地理學報，第 36 期(2004 年)，頁 23∼54。
另一方面，西安是中國大陸內陸最重要的城市，同時也是經貿的重點地區， 2003 年西安地區累計進出口總值 23.1 億美元，比前年度增長 23.6%，其中出口 14 億美元，增長 24.9%。全市自營進出口總值 6.9 億美元，增長 24.3 %，其中出 口 4.8 億美元，增長 43.8 %，外貿出口總值首次列於西部地區省會城市之首。從 這些數據來看，西安作為內陸的主要對外貿易城市，其發展策略也緊緊地扣連在 西安既有的地理與人文優勢條件。因而在 90 年改革開放之後，西安也積極部屬 各項開發建設，包括高速公路、機場以及開發區等興闢，都需要徵用大量的土地， 雖然在比例上僅佔西安市整體土地少部分，但卻也反應西安經濟貿易的發展思 考，同時間城市建成區的增長，更是可以反應在以發展為前提底下，不停膨脹其 市區範圍的城市規劃思維。 然而，這種從 1980 年代改革開放後的經濟快速成長所引發的土地由農地流 轉到非農用地的壓力，促使中國大陸在 1986 年頒訂的「土地管理法」中明訂其 任務為：「從“全國一盤棋”的思想出發，對本轄區範圍的全部土地按照“一要 吃飯、二要建設、三要保護生態”，即在切實保護耕地的基礎上，兼顧建設和環 境的需要的原則進行統籌安排和合理利用」。而就在這種要保護耕地，又要兼顧 發展的建設用地的思維下，肩負保護耕地的「土地利用總體規劃」（以下簡稱為 「土規」）以及為滿足發展用地需求的「城市總體規劃」（以下簡稱為「城規」） 兩者間也缺乏有效的協調，2 即所謂的「兩規—條條之間矛盾」的張力下進行， 使得中國大陸的土地發展與管理在各地社會發展條件與制度環境差異中，猶如雨 後春筍般地在各省、市、縣、鄉鎮各級行政區發展出不同的土地管理體制。我們 認 為 這 個 經 濟 再 結 構 過 程 中 地 方 展 現 了 「 制 度 變 遷 」 以 及 城 市 區 域 治 理 (urban-regional governance)的新動力，特別展現在地級市以下的層次，這是本研 究的基本結構脈絡。 不同於部分中國大陸研究所關切的企業產權體制變遷(如鄉鎮企業、國有企 業的產權轉化議題)，3 本研究特別關注的是中國大陸「地方土地產權體制」的 2 參考錢銘（1997：1），〈論土地利用總體規劃與城市總體規劃的協調與銜接〉，《中國土地科學》， 北京，原刊期號：199705。 3 可參見方孝謙，「解釋鄉鎮企業變遷的制度與關係理論：社會學的利基何在？」，台灣社會學刊， 第 29 期(2002 年)，頁 181∼212；劉雅靈，「強制完成的經濟私有化：蘇南吳江經濟興衰的歷史 過程」，台灣社會學刊，第 26 期(2001 年)，頁 1∼54；、楊友仁、王鴻楷，「中國大陸內陸城市 經濟發展與地方產權體制轉化--涪陵模式的個案研究」，國立臺灣大學建築與城鄉研究學報，第 10 期(2001 年)，頁 61∼87。
轉化以及相關政府部門的治理模式。農用土地與經濟建設發展用地之間的衝突對 於中國大陸而言是相當重要的問題，中國大陸自改革開放以來，農村土地面臨量 與質兩大挑戰。以農地總量而言，受到工業化與城市化的影響，耕地大量被佔用， 在 1986 年至 1997 年期間耕地總減少量為 684 萬公頃，相當於日本總耕地面積的 1.7 倍。由於中國大陸是世界每人平均耕地面積最少的國家之一，人均耕地只有 0.106 公頃，相當於世界人均耕地的 44%。對農政決策者而言，農村土地改革政 策的核心基本上是解決糧食問題，中央為確保農業穩定增產糧食之目標，嚴格的 耕地保護措施與管理制度是極重要的農業政策。否則工業化與城市化的持續發 展，必將損害農業的基礎，進一步約制中國大陸邁向現代化的進程。 從理論層次而言，正如方孝謙所指出的，對於中國「地方政治經濟學」的研 究取徑與田野調查應集中在「中央模糊規定的農地產權」、「地方經濟實力者的組 合」以及「農地開發利益的分配」三個面向，因為這涉及到中央/地方的財政關 係、土地所有關係以及兩造與地方農民的關係。4 這樣的論點無論在理論上及實 際經驗研究上對於中國大陸研究都有相當的啟發性，然而綜觀國內外學者的研 究，實際上能夠做到的可說是相當少。本文即呼應這樣的提法，希望在這個面向 上有所突破。從勞動過程(labor process)的角度來看，全球生產網絡的跨界拓展勢 必與被投資地區產生相當的互動，來自全球和在地的不同力量之間的接軌通常充 滿衝突和妥協，需要特定的機制來中介，而這正是制度與組織創新的泉源。我們 希望從土地產權體制轉化的角度切入，瞭解中國大陸地方層次為了吸引台商跨界 生產網絡之投資所形構的地方性制度。本文的問題意識在於探討蘇州及西安地區 以土地開發作為招商引資策略之制度性基礎為何？激烈的地方招商引資競爭對 於中國大陸建立在分稅制和「指標制度」等基礎之上的地方治理體制產生怎樣的 影響？相關的行動者透過怎樣的互動機制、採取怎樣的調節措施來緩和資本積累 的矛盾、順暢再生產並維持其正當性？ 具體而言，我們將針對三個關乎地方土地產權體制轉化及地方政府治理的面 向作探討：第一是土地與規劃部門的面向，焦點在探討「土地利用總體規劃」與 「城市規劃」這分屬不同「條條」之「兩規」之間的矛盾與協調；第二是地方財 政面向，包括各級政府間的財政留成關係、建設發展的投入以及土地出讓租金的 4方孝謙，「中共農村改革試驗下的河北三鎮：中央與地方利益之衝突」，中國大陸研究，第 41 卷 第 7 期(1998 年)，頁 5∼20。
分配；第三是經濟發展面向，主要是上下級政府間仍帶有計畫經濟色彩的經濟發 展諸指標的分派、下達與考核機制。透過這三條彼此可能充滿矛盾與摩擦乃至於 妥協的治理面向之深入分析，本研究計畫將探究蘇州與西安地區土地產權體制的 演化與具體的地方治理運作模式，以探索地方政府是如何因應全球化下地方競爭 與耕地保護的雙重壓力，如何在行政部門縱向、橫向以及對外、對內之間加以治 理運作來調節不同部門對於土地資源的使用配置以及土地變更使用的利益分 配，並與相關理論進行對話，以進一步討論中國大陸發展外向型經濟而快速工業 化地區之地方政府治理體系的運作機制與內在矛盾，及其在理論上的意涵。 一、地方土地產權體制轉化與區域治理：理論概念的梳理 首先在理論的層次上，我們先從「制度地理學」的角度切入探討「地方土地 產權體制轉化」與「區域治理」在理論層次上的關係與意涵。地理學領域的「制 度轉向(institutional turn)」提出以制度研究作為理解不同地方經濟生活的方法 論，認為「制度」係作為形塑不同地域經濟發展軌跡的中介及產物，成為理解「空 間差異」如何產生以及其內涵的一種方式，乃至於地理面向成為更廣泛的制度變 遷的重要解釋因素。5 制度地理學的問題意識對於我們的啟發主要有二，首先是 探索形塑不同地域經濟之不同種類制度的角色，以及制度變遷的過程如何「地理 地」產生差異。Martin 對於「制度」的概念區分出「制度環境」與「制度安排」， 前者包括非正式的慣習、習俗、規範和社會例行公事的體系以及正式的規則與調 節的結構，以限制和調控社會經濟行為，後者指特定的組織形式，例如市場、廠 商、工會、國家等。地理學的制度取向關注於這兩者在特定地域所組成的「體制 (institutional regime)」和這兩者之間的互動，以及不同的「地方體制」在不同地 方演化、如何與地方經濟活動互動、互相強化，以理解不同地方經濟的本質。6 規 範、預期與慣習是被設定在歷史地與地理地特殊調控機構中，在地方與區域尺 度，制度的「路徑依存(path dependence)」效應特別明顯，制度地理學者要探究 的是制度變遷的過程如何地理地產生差異，例如探究「區域性鎖死」現象，7 一
5Martin, R., ”Institutional approaches in Economic Geography”, In：Sheppard, E. and Barnes, T.
J.(eds.)A Companion to Economic Geography (Oxford ： Blackwell,2000), pp.77-94. ； Jessop, B., ”Institutional re(turns) and the strategic-relational approach”, Environment and Planning A, no.33(2001), pp.1213-1235.
6 Martin, R., ”Institutional approaches in Economic Geography”, In：Sheppard, E. and Barnes, T.
J.(eds.)A Companion to Economic Geography (Oxford：Blackwell,2000), pp.77-94.
個地方性的制度體制如何陷入常規中，使得關乎創新的生產文化以及治理慣習對 於萌生的經濟環境不再產生作用，阻礙了經濟再結構的過程，在全球競爭下面臨 制度僵化與高社會成本問題。
放在中國研究的脈絡下，呼應著制度地理學的看法，為了探討中國大陸 各地出現之歧異的「混合產權」現象以及經濟快速成長過程中所存在的官僚 尋租問題，吳介民提出一個「地方產權體制(local property right regime)」的分析 架構，8 值得我們參考。「地方產權體制」中的體制(regime)概念指的是一套由正 式和非正式規則所構成的系統，在一特定領域中，對個別行動者提供誘因且制約 其行動選項，這樣的體系有助於合作、協調，降低不確定性，降低交易成本，藉 由重複的互動和可預期之結果，促使行為模式穩定化，確保交易秩序，而也暗示 著權力支配的關係。廣義的產權體制不只決定資產和資源的分配，更塑造了在一 特定層級關係中所牽涉的權威結構、權力分配和社會控制的機制，以幫助經濟行 動者克服轉型經濟的高交易成本問題。吳介民(1998)指出中國大陸地方產權體制 產生的因素是行政層級繁多，使中央政府的政策到了基層行政單位時便有很大的 轉圜與詮釋空間，加上社會主義公有制轉型過程中的不確定性，使得中央無完整 法律體系保障私人產權。改革開放後的權力下放讓幹部可以在其行政轄區建立起 一組特定的產權體系，這樣的產權體系具有地方性格，其所支撐的所有權和財產 關係只適用於一定的行政管轄範圍，地方產權體制使得地方官僚享有極大的裁量 權，這樣的權力結構可以幫助企業克服不確定性的難題，提供「可靠的允諾」。 但是「制度環境」與「制度安排」的互動概念以及吳介民的架構對於探討地 方體制變遷的動力與機制上顯有不足之處。在此我們引入地理學另一個探討制度 變遷的面向，亦即「制度化」的概念。區域的制度化意味著建立正式的經濟、政 治與文化制度，以維持領域性的再生產以及內在的象徵作用，當既有制度結構對 於經濟活動產生阻礙時，政治與經濟行動者會尋求新的制度性修補(institutional fix)，就此經濟地理學者提出「制度性綿密(institutional thickness)」的概念，想要 掌握不同區域之間的「體制(institutional regime)」的發展差異，「制度性綿密」應 Grabher, G.(ed)The Embedded Firm：On the social-Economics of Industrial Networks, (London：
Routledge,1993), pp.255-277.
8吳介民，「中國鄉村快速工業化的制度動力：地方產權體制與非正式私有化」，台灣政治學刊，
第 3 期(1998 年)，頁 3∼63。作者原本的意圖試用來解釋「非正式私有化」之動力與機制，本文 則認為其運用範圍不限於非正式私有化的論點。
該被理解為一種「制度化」過程，而不僅只是眾多制度的現身，9 重點是環繞著 一個共同發展議程(agenda)的地方制度動員與結盟過程，支持並刺激一種擴散了 的企業家精神與發展意識，以及一系列經營管理、組織踐行的模式，提供了「地 域性作為行動者(locality as agents)」之基礎。10 廠商被提供若干有利於發展之制 度氛圍的地方吸引時，地方性的社會組織動員與制度化行動變得很重要，但地方 性制度綿密的建構過程不見得導致經濟成長或地方統合主義程度的提高，也可能 導致地方經濟不穩定、強化地方治理的精英主義形式。因此動員鑲嵌在特定地點 的社會經濟資源(或者「軟基礎設施(soft infrastructure)」的政治過程本身也成為 制度取向分析的重點，11 其對於合法化地方精英議程以及對於階級關係的影響 等面向都值得探究。換句話說，不同經濟行動者之間以及新舊制度之間所產生的 矛盾與衝突以及社會經濟作用者之權力分布(分配)是這種互動的重要面向，所謂 的制度化過程以及形構它的更廣闊的社會、經濟和政治力量以及動員地方經濟資 源的後果(包括地域競爭、分化、組織破裂化等等)也值得檢視。 經由以上的討論，在此我們試圖對於「地方土地產權體制轉化」和「區域治 理」做一初步的概念化界定。我們所關注的經驗課題是中國大陸土地使用權的轉 移(如集體土地徵為國有土地、國有土地有償轉讓給民間企業以及集體土地「流 轉」給企業等)及土地在使用性質的轉變(如農地轉變為建設用地)，這樣的轉變過 程背後所支持的制度環境及制度安排乃至於制度化的過程與後果是我們關切的 理論問題。「地方土地產權體制」可以被界定為在特定地區關乎土地在使用權轉 移以及使用性質轉變的一組由正式的制度環境、制度安排以及非正式的規則所組 成的動態系統；而「區域治理」則是特定地區環繞著特定發展目標的地方制度動 員與作用者結盟、折衝過程，以及一系列組織踐行的模式，這樣的過程牽動著土 地產權體制轉化更廣闊的社會、經濟和政治力量之間的互動。放在中國大陸的脈 絡下，核心問題在於各地方層級政府如何在行政部門縱向、橫向以及對外、對內 之間加以治理運作，來調節不同部門對於土地資源的使用配置，以及調控土地變
9Amin, A.”An institutionalist perspective on regional economic development”, International Journal of
Urban and Regional Research, vol.23, no.2,(1999) pp.365-378.; Amin, A.”Moving on：Institutionalism
in Economic Geography”, Environment and Planning A, no.33, (2001), pp.1237-1241.
10Amin, A. and Thrift, N.”Globalisation, institutional thickness and the local economy”, in Healey, P.,
Cameron, S. Davoudi, S. et al.(eds)Managing Cities：The New Urban Context ( Chichester：John Wiley
& Sons,1995), pp.91-108.
11
Lovering, J., ”Creating discourses rather than jobs：The crisis in the cities and the transition fantasies of intellecturals and policy makers”, in Healey, P., Cameron, S. Davoudi, S. et al.(Eds)Managing
更使用的利益分配和失去土地之農民的利益安排。 放在以上脈絡來看，除了中國大陸對於耕地保護與農地管理的法律規定外， 真正的落實是在地方政府身上。在這過程中地方政府必須執行法定的行政工作， 並在上下層級單位間展開溝通、協調，在地方政府內部也必須處理國土部門與城 市規劃建設部門、經濟發展部門、農業部門等單位對於農地資源的處分產生競爭 的問題。此外地方政府還要面對農民、企業、政治勢力等作用者的壓力。而農地 使用與產權轉化所帶來利益分配問題更是地方政府須謹慎對待的課題。可見中國 大陸地方政府在土地產權體制轉化過程當中扮演著相當重要的角色，因此基本上 我們對於中國大陸地方政府角色的設定就是 North 所謂的「制度創新團體」。12 最後在理論層次上我們認為探討經濟制度與經濟發展不能侷限於西方產權 理論對於財產權概念的侷限性，制度變遷有「路徑依存」的特性，必須從各種新 舊制度之間的相互影響來理解制度的變遷。換言之，必須關注於社會主義制度遺 產對於其後之制度變遷的結構性影響，特別是財政制度改革與權力下放以及上下 層級政府之間的「指標」關係上。Montinola 等人強調財政制度改革與權利下放 對於中國大陸地方經濟發展產生很大的影響，他們提出「市場保存的聯邦主義 (market-preserving federalism)」或「財政聯邦論(fiscal federalism)」的概念來作為 中國經濟改革的重要政治社會基礎，強調地方分權及地方競爭在相當程度上確保
了中國經濟改革的成功。13
Oi 亦認為中國大陸的財政改革已經建立了刺激地方 官員謀求經濟發展的強大激勵因素，地方(特別是鎮以下)政府表現出一個營運公 司的許多特點，政府官員的行為像一個董事會。她將這種政府與經濟結合的組織 發展稱為「地方國家公司化(local state corporatism, LSC)」，地方政府協調其管轄 領域內的經濟活動宛如一家多角化經營的公司，在經濟決策權下放和財政包幹等 誘因下積極發展農村經濟以擴大稅基，利用地方公有資產推動鄉村工業化，在預 算限制條件下(固定補貼少、上級政府不增加資金)地方官員有必要擴大創收來 源；上級政府為下級政府訂定應該完成的「指標」，並把官員的獎金與鎮(鄉)企 業完成利潤指標與生產指標聯繫起來，使官員個人的經濟福利和地方經濟發展結
12North, D.C. Structure and Change in Economic History (New York：W.W. Norton & Company,
1981).；North, D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance (New York： Cambridge University Press, 1990).
13
Montinola, G., Qian, Y. and Weingast, B., ”Federalism, Chinese Style—The Political Basis for Economic Success in China”, World Politics, no.48 (1995), pp.61-81.
合。14 邱澤奇也指出 80 年代之後的財政制度改革使得鄉鎮政府建立了鄉鎮財 政，在分稅制改革尚未推行到縣級以下的過渡期間，縣級與鎮級政府之間係簽訂 責任制合同，內容的主要部分是鄉鎮經濟的發展指標，使鄉鎮政府必須建立自己 的財政與經濟基礎，因此地域範圍內的利益連帶性使得鄉鎮政府在一定的意義上 成為地域利益共同體的代表。在這樣的制度架構下，為完成指標任務，鎮政府必 須利用一切可利用的資源，運用集體資產去推動社區經濟發展。而這也萌生鄉鎮 政府帶有計畫經濟遺產之「擴張衝動(expansion drive)」。15 然而也有部分學者指 出實際地方發展的激勵/監督機制相當複雜，包括官員的考核、升遷制度、目標 責任制等，因此不能只看財政制度的經濟誘因，還須考慮黨組織的政治因素。16 這樣的社會主義制度遺產成為我們探討地方土地產權體制轉化與區域治理 必須考慮的的課題，特別是討論地方政府角色時須進一步深入到不同層級地方政 府間的治理關係與帶有計畫經濟遺產的指標體制。因此，我們的經驗研究將聚焦 於三個關乎地方土地產權體制轉化及地方政府治理的面向。首先我們將由「制度 環境」與「制度安排」的角度探討環繞著中國大陸土地管理法規與建設規劃部門 之間的互動關係，焦點在提出蘇州、西安地區土地產權體制轉化的經驗性特徵， 並探討「土地利用總體規劃」與「城市規劃」這分屬不同「條條」之「兩規」間 的矛盾；第二是地方財政面向，包括釐清各級政府間的財政留成關係、建設發展 的投入及土地出讓租金的分配，以分析土地產權轉化所牽動的地方利益關係；第 三是經濟發展面向，主要是探討上下級政府間仍帶有計畫經濟色彩的經濟發展諸 指標的分派、下達與考核機制對於土地產權轉化產生的影響；之後我們將分析關 乎土地產權體制轉化所衍生的若干地方性制度，透過實地田野調查的經驗研究， 本文將探究土地產權體制轉化的機制與具體的地方政府治理「制度化」的運作模 式，最後並與相關理論進行對話。 二、中國大陸土地產權轉化制度環境
14Oi, J.C., ”Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World
Politics, no.45(1992), pp.99-126.; Oi, J.C.,”The Role of the Local State in China’s Transitional
Economy”, The China Quarterly, no.145(1995), pp.1132-1149.
15邱澤奇，「鄉村選舉與村鎮組織關係—兼論中央與地方關係的制度性變遷」(陳明通、鄭永年主
編，兩岸基層選舉與政治社會變遷，台北：月旦，1998 年)，頁 369∼392。
16S, H. Whiting, Power and Wealth in Rural China：The Political Economy of Institutional Change
(New York : Cambridge University Press, 2001)；金山愛，「基層幹部的政治激勵機制：中國地方政 府發展經濟的動力」，香港社會科學學報，第 17 期(2000 年)，頁 45∼66。
從 1950 年之後幾波土地產權集體化過程的用意在於明確土地產權的所有權 權屬，以鞏固公有土地所有制，建立國家土地所有權與農村集體土地所有權的產 權體制，而直到 1982 年的憲法修正內容明定「城市的土地屬於國家所有，農村 和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有以外，屬於集體所有」，17 確定 日後土地產權規範相關立法的制度基礎。 從地方經濟發展與開發區治理的脈絡來看土地產權體制，不僅牽涉到前述土 地所有權權屬、土地非農化過程徵收補償等制度因素，土地的有償使用制度的轉 化更是形成改革後著重招商引資與土地批租的地方發展策略在開發區治理上的 關鍵性制度條件。從原本 1950 年代無償使用國有土地的規定，18 國有土地使用 權在條塊行政官僚間的行政劃撥所形成無償、無限期、無流動使用特性，延續到 1979 年經濟體制改革開放初期。自 1980 年在經濟特區的中外合資企業能夠有償 用地的規範開始突破土地無償使用的界限。19 1987 年以來各沿海開放城市也在 其開發區嘗試性實施土地有償出讓的暫行辦法，在 1990 年國務院發布《城鎮國 有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》將全國土地所有權轉讓法制的正式確定，到 了 1998 年修訂新版的《土地管理法》明確規定「建設單位使用國有土地應該以 出讓等有償方式取得」，20 因而在土地使用產權轉化為國有土地的有償使用的過 程當中，不僅允許土地使用權之移轉，更能採用招標、公開拍賣及協議等方式出 讓以及其他如出租、作價、入股等方式來運用土地使用產權。 1979 年中國大陸改革開放後相繼設立了有政策優惠的經濟特區以及沿海開 放城市，也同時賦予各沿海地方政府對於土地產權與土地利用等行政審批的權 力，期望透過放權讓利來促進改革開放的成效。然而地方政府卻藉著行政放權逕 行批地與徵佔用農地，並衍生出開發區熱(zone fever)、圈地運動等問題。加上開 放早期城市土地在建設部門主導管理下，造成耕地銳減、土地資源嚴重浪費。因 而在 1986 年國務院做出建立統一管理城鄉土地體系的決定，其後的第六屆全國 人大會第十六次會議通過了 1986 年版的《土地管理法》，並成立直屬於國務院的 機構─國土管理局來統一管理全國土地利用事務，並且在各地方設立國土資源局 17中華人民共和國憲法第 10 條。 18 1954 年，中共國務院頒布《關於對國營企業、機關、部隊、學校等佔用市郊土地徵收土地使 用費或租金問題批復》內容中確定機關使用土地無償劃撥的制度性開端。 19 1980 年《中外合資經營企業建設用地暫時規定》出台後，規範中外合資經營企業建設用地十 的有償使用，這也開突破長期 40 年土地無償使用的界限。 20中華人民共和國土地管理法第 54 條。
分支的土地管理單位。然而 1986 年之後建設用地佔用農地造成耕地損失的問題 仍然嚴重，已經面臨糧食供應安全所產生的農地保護壓力。21 1998 年之後，國 務院更將土地管理機構升格為國土資源部，顯示中共中央欲以垂直階層式的管理 來加強與協調全國龐大土地業務的意圖。同年修訂的《土地管理法》及其相關法 規相繼出台，更多的內容規範是在耕地保護、農地佔用補償、土地有償使用範疇 擴大，以及土地使用違法罰責等政策的確立(Cartier,2001)。 中共中央對於土地資源管理的重視主要圍繞著《土地管理法》的頒布與實 施，要求各級人民政府應依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保 護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制「土地利用總體 規劃」，22 並且下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制， 地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級 土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低於上一級土地利用總體規 劃確定的控制指標。23 中共中央並實行「佔用耕地補償」(亦即所謂的「佔補平 衡」)制度來保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地，規定非農業建設經批准佔用 耕地的，按照「佔多少，墾多少」的原則。24 在這樣的原則下 1998 年修改了《土 地管理法》與《土地管理法實施辦法》和《基本農田保護條例》，《報國務院批准 的建設用地審查辦法》也於 1999 年由國務院批准實施。 我們認為關於土地出讓審批的相關規範轉變意涵中共中央有意將土地產權 治理體制從原本已下放的土地產權管理再進行中央收權，然而這樣的中央意志在 地方面對其他機制的制約下是否能落實，將是我們關切的重點。 三、土地產權轉化相關制度調控指標 在城鎮土地與農村土地所有權的雙軌制情況下，因為土地開發而產生的土地 產權轉變以目前現行的土地管理法應該是由地方政府將集體用地徵收為國有，而 21Lester Brown(1995)在其「誰將養活中國人？」著作當中，根據對於中國出現耕地大量流失的觀 察，大膽預言中國將在 2030 年無法養活自己，而即使是世界上糧食貿易量的剩餘也不夠填飽中 國鉅量短缺的問題。這樣的論述固然引起中國內部廣泛的辯論，然而無論是從後續相關的經驗研 究也是朝向建議中國要謹慎處理耕地與糧食安全的問題(Yang & Li, 2000; Yeh & Li, 1999)，同時 對印在之後的對於部份國土部門官員的經驗訪談也顯示其保護耕地意識形態。
22中華人民共和國土地管理法第 17 條。
23中華人民共和國土地管理法第 18 條。
從地方政府的角度來看，這樣的土地產權轉化牽涉到幾個相關的調控指標，包括 「耕地佔補平衡」和「建設用地指標」，以下敘述這兩指標的運作狀況。 地方政府徵用農地變為國有建地必須經過一定的項目審批，並須達到耕地的 「佔補平衡」。耕地佔補平衡指標主要是在「省」範圍內達到佔用耕地以及補充 耕地的動態平衡，以維持基本農田的總量不變。這樣的制度就產生了一個「易地 調控」的現象，亦即地級市以下的地方政府自己能平衡就平衡，方式是若基本農 田減少一塊，從沒有用到的建設用地扣下來規劃為基本農田，劃回去。但基本上 蘇州市範圍內並不能自行平衡，而必須透過省裡移地開墾，某些發展速度比較快 的地區可以向省內其他用地速度較慢的地區「買」指標，例如蘇州缺一萬畝耕地， 可以繳錢給省政府，由省政府在蘇北找一塊地復耕，每年視實際情況開墾一定數 目的耕地。據田野訪談的了解，佔補平衡指標費一畝地大約是六千元人民幣。 至於土地開發所涉及的建設用地管控，基本上上級政府每年都會對下級政 府下達一定量的建設用地指標，用地的大前提是符合城市總體規劃與土地利用總 體規劃，這樣的用地規劃與審批制度基本上展現了計畫經濟的精神。然而在快速 發展的過程中，計劃往往跟不上實際的經濟發展需要，特別是在蘇州這種強調招 商引資的外向型經濟地區。我們觀察到各級地方政府的招商部門經常突破土地管 理部門的條條管控而希望盡量爭取建地指標。我們也發現蘇州地區許多鎮級開發 區不一定符合城市總體規劃與土地利用總體規劃，雖然土地管理部門強調徵地過 程當中首先要就規劃過程進行審查，通過之後才批地，拿到土地批文的項目肯定 要符合規劃，但我們的觀察是各級(特別是鎮級)地方政府通常將上級土地管理的 指標調控視做待解決的問題，而著重在先招商，甚至強調有項目一定拿得到指標。 在此情況下，上級政府如何對下級政府超出計劃範圍的用地需求加以調控就 成為重要的治理問題。這牽涉到更上一級政府下達到本級政府的建地指標如何再 分解、下達到各下級政府。在具體規劃治理上，土地產權變化主要的課題就是所 謂「建設預留地」(建留地)的劃設與審批。據我們的了解，一省一年的建地指標 總量是剛性的，然而在全省範圍內可以調配。土地利用總體規劃對於建留地的面 積在 2010 年之前有一定的總量，土地利用總體規劃制定後各地發展速度不一， 用地規模也不同，在省裡會適當調節建留地指標。增加指標則要看具體情況，而 且下級政府要向上級政府繳納一筆指標費，據田野訪談的了解大約是一畝地兩萬
餘人民幣。簡單的來說經濟發展比較快的地方，計劃指標提前用光了可以追加， 但追加指標還牽涉到一系列規劃上的調整，乃至於政治治理上的協議，特別是關 乎近來中央土地管理部門特別強調的基本農田保護方面。 據我們實地考察並比對相關規劃圖址時發現，蘇州地區不少鎮級地方政府用 來招商引資的土地都還沒有拿到建地指標，甚至在城市規劃上透過某些「技巧」 將農地劃入「未來發展用地」而呈現出符合規劃的假象，最常見的現象就是「邊 招商邊調整」，在號稱「有項目就有指標」的昆山市所轄各鎮區這種現象特別明 顯。這種用地計劃跟不上市場需求的現象在蘇州地區也非常普遍，例如吳江市某 鎮 2003 年上級分解的建地指標為 12000 畝，但整年用地量竟超標 1 萬畝，而昆 山市某鎮全鎮建留地面積至 2010 年為六千多畝，但到 2004 年就用得差不多了， 因為每年大概會用到 4000 畝。另一方面據我們了解，每一年度的建設用地指標 在當年一定要用完，否則隔年的指標會被刪減，這也造成各級政府急於批租土 地，於是「向省裡要指標」成為發展速度快之鎮區領導的首要工作之一。 除了在用地面積呈現計劃跟不上市場需求之外，在具體的用地區位上也產生 規劃的問題，這與台商的投資慣習有關係。部分台商特別偏好未開發的農地，而 無視於區位是否符合相關的規劃，而地方政府則往往重招商而輕規劃，為滿足台 商的需求，往往要求用地相關單位進行調整。相較於鎮區而言，蘇州市的國家級 開發區對於項目審批與徵地辦理的管控就比較嚴格，以蘇州新加坡工業園區為 例，從 2003 年所有徵地手續裡面還包括項目用地的手續，亦即在徵地的同時已 經有具體投資項目，並且在項目審批上還要符合園區的產業政策才引進。昆山近 年來則是透過資本密集度的方式制定了一套「五四三二」的政策，亦即國家級開 發區要求每畝地 50 萬美金的投資密度項目才引進，省級、縣級與鎮級則分別為 每畝 40 萬、30 萬和 20 萬美金，但是投資密集度管控是否有效，尚待觀察。 四、地方財政分成制度與土地開發資金渠道 在蘇州市這種透過土地出讓來招商引資的發展形態中，地方財政分成情況與 土地開發資金來源是我們所關切的，換句話說，我們將探討這樣的發展模式在既 有的分稅體制下對於地方財政運作的影響。以昆山市為例，外資對昆山整體稅收 貢獻度達 60%，2002 年全年總稅收約為 41 億，但留在昆山市本級的財政稅收僅 16 億，當中外資貢獻度約不到四成，換句話說昆山市招商引資的成果是對中央
稅收貢獻大，而留在本級可用的財源比較少，之所以產生這樣的結果跟中國大陸 地方的分稅體制有很大的關係。 進一步分析地級市、縣級市與鎮這三級財政分成的狀況，我們的田野訪查顯 示 1993-2001 年之間蘇州地區按照中央的分稅制，在國稅部分，消費稅屬於中央， 增值稅中央佔 75%、省佔 12.5%、蘇州市佔 4%、昆山市(包括鎮)佔 8.5%，2001 以後增值稅的分成讓昆山市(包括鎮)的留成增加到將近 12.5%，但 75%仍歸中 央，12.5%歸省，蘇州則按照縣級市總稅收集中收 0.6%，相較之前有所減少，雖 然這樣的轉變使得蘇州地區的縣級市在稅收留成上有所增加，但大體上外資製造 業的主要稅收—增值稅仍然大部分上缴中央。就所得稅部分而言，我們發現各級 政府稅收分成呈現反覆變動的現象，例如 2002 中央留 50%，省裡留 10%、蘇州 市留 0.6%，昆山市(包括鎮)留 39.4%，到了 2003 年時中央就集中 60%，省則減 少為留 8%，蘇州市仍留 0.6%，昆山市(包括鎮)減少為留 31.4%，據了解 2004 年 的政策又會有所改變。 至於昆山市與所轄鎮區的分稅狀況而言，基本的原則是「四六開」，亦即縣 級市以下稅收昆山市佔四成，鎮區佔六成，不過實際情況又會有所變動，昆山市 會根據鄉鎮實際財政供養人數跟財政收入情況核定不同的分成比例，在所得稅部 分 2001 年以後也做出調整，2002 年後以 2001 年之數字為基數，超過基數以及 去掉上面留成之後的 31.4%部分昆山市跟鎮區亦採四六分成，鎮區佔 60%，市區 佔 40%，但也有些特別狀況下的協議，例如處於發展中階段的陸家鎮就和昆山市 訂定一個三年的協議，按照 2001 年基數增加部分除國稅外全部留在鎮。至於地 稅部分變動幅度更大，市跟鎮分成從 30%-100%不等，有些發展較滯後的鎮區地 稅留 100%還不夠，還要另外補助，換句話說在這樣的體制下縣級市與鎮區之間 的分稅必須考慮如何確保鎮區基本運作所需資金而作出適當的調整。 我們的田野訪查顯示財政指標是影響地方政府積極招商引資的一個制度安 排，基本上省有一個總額收入增長目標，在這個目標下達以後，各個稅務部門 有一個稅源增長計劃，並層層分解、下達給下級政府，使得各級政府都有一個 總收入增長目標。各個地方所被下達的財政指標視各地發展情況而有所不同， 然而同時各級政府也會根據自身發展情形訂定本級的財政指標，並且預算收支 要通過同級人民代表大會。基本的原則是要大於上級政府下達的增長目標，不
能有赤字預算，而上級政府則不再審核此項預算收支計劃。據了解 2002 年昆山 給自己下達的收入增長目標是 18%，蘇州下達的比這個還低，但實際上昆山總 稅收增長連續五年超過 20%。雖然下級政府通常制定並能夠完成上級所下達的 財政指標，但也有部分地區無法達成上級指標的，當這種情況發生時上級政府 就必須做若干調控，以完成更上一級政府所下達的任務指標。 放到鄉鎮一級的尺度上來看，現行的分稅體制對於依靠土地出讓來招商引資 的鎮區很容易產生財政收入不足以及建設資金出現缺口的現象，例如陸家鎮 2002 年總財政收入 3.8 億，其中外資貢獻度約佔 70%，而九成是台商，但留在 鎮一級的財政僅 7400 萬，外資貢獻度只佔三成左右，反而是未享受優惠措施的 本地民資企業的貢獻度較大。我們發現研究個案地區的預算內財政只能滿足所謂 的「吃飯財政」，亦即基本的人事開支，可用於建設的資金並不多，而且「預算 外資金」也不多。例如昆山市 2002 年本級預算外收入若不包括土地出讓金，總 數約四億，並分散在各個部門裡面，如規劃、外經委等專項部門加以專項利用。 在這種財政結構之下開發建設所需資金有很大一部分係與土地有關，但就稅收而 言土地使用相關稅收很少，2002 年全昆山市土地使用稅僅 300 多萬，所以土地 出讓金以及透過土地進行抵押貸款方式就成為地方政府推動建設開發的重要資 金渠道。 但是土地出讓金所得真的足以支撐開發區的基礎設施以及動遷等成本嗎？ 換句話說，接下來的問題是蘇州地區地方政府積極透過土地出讓來招商引資的策 略對於地方財政運行是否有益，還是反而成為新的包袱？ 以昆山市為例，2002 年昆山市土地出讓金(包括工業、商業以及住宅用地) 收入約 20 億，這並不包括在全市預算內總稅收的 41 億裡面，還比留在本級的預 算內收入 16 億高，似乎是一筆很大的收入，但還要「對上對下」繳交返還相關 費用。對上部分主要是相關指標費，包括前面提到的建設用地指標費(一畝地約 兩萬餘人民幣)、佔補平衡指標費(一畝地約六千人民幣)上繳指標費等等。據了解 2002 年上繳費用就達 7-8 億人民幣，扣掉上繳費用之後的 80%以上要返回鄉鎮， 因為昆山市前幾年有些鄉鎮有「集資款」問題，返還比例比較高，市裡都不留， 因此全市土地出讓金 20 億裡面市級可用的估計僅一、兩億左右。 既然土地出讓金有相當一部分市返回給鎮區政府，接下來我們就從鎮區政
府的角度來探索透過土地出讓來招商引資對於地方財政運作的影響。我們的田野 訪調顯示土地出讓金對鎮一級的開發起很大的作用。然而我們也觀察到鎮區政府 為了能以低成本的優勢來招商引資，往往壓低實際的土地出讓成本，雖然江蘇省 有統一的最低土地保護價，規定土地出讓價格不得低於 200 元/平米，約 14 萬/ 畝，不過這個土地保護價越往基層政府去執行時實際價格越低，例如 2002 年昆 山市也進行規定地價，主要是按照當地地價來進行評估，報省裡以後核准，每畝 最低保護地價已降到是 10.5 萬，其中還包括上繳到各級政府的相關費用，中央 留每平米 24 元的「有償使用費」，省裡以及蘇州市也各自留 2 元/平米的費用。 在制定基本地價之後，昆山市便要求下級鎮區在土地出讓時必須繳納一畝 地 105000 元人民幣到國土局，扣掉上繳部份之後之後再依一定比例返回給實際 出讓土地的鎮區，然而在激烈的招商引資競爭下，我們觀察到各鎮區普遍以低價 出讓的策略來吸引外商投資，出讓土地不但沒有增加地方財政收入，有時候反而 需要財政補貼，因此我們發現一個有趣的現象，亦即基層政府的招商部門與土地 管理部門分別受到兩種不同指標體系的影響，一個是經濟發展相關的招商引資指 標(如註冊資本指標)，另一個則是上級分解下來的建設用地指標，而招商部門在 註冊資本指標壓力下往往透過壓低地價的方式來吸引投資者的青睞，而不去注意 是否土地出讓的金額不足以攤平徵地補償以及開發建設所需之資金。 根據中共中央財政部規定，國土出讓金或集體土地出讓金的使用一是土地 補償、安置補償或拆遷補償，二是被徵用土地的開發支出。基本上據我們了解基 層政府所需的若干基礎建設並不能仰賴新徵用地的土地出讓金來提供，部分要靠 預算內來安排，以及通過金融部門來借款。有時土地出讓金剛好跟徵地開發成本 打平，有時根本就不夠基礎設施投入和動遷補償。對於銀行而言，是否要貸款給 某地區的開發區也要考慮這些地區未來的發展前景，基本上是企業行為。因此土 地的規劃利用方式便扮演很重要的角色，按照以後可出讓的地來抵押，某些地區 一畝地可抵押六萬多塊，與銀行透過土地抵押貸款來合作開發土地成為基層政府 主要的資金渠道。 以商住用地的出讓金來平衡工業用地低於成本出讓之資金平衡模式逐漸成 為部分鎮區土地開發的新模式。例如蘇州新區滸關鎮即是採取這種模式，該開發 區規劃面積達 10 平方公里，在短短兩年內(2003-2004)即投入 20 億的開發資金，
其資金平衡主要靠三塊，一是商業住宅房地產，二是標準廠房，三是企業稅收的 地方留成部份，因為蘇州新區管委會看好滸關的區位條件，於是便透過蘇高新集 團與滸關鎮政府合資成立滸關開發區發展總公司，使得這個開發區在財稅上有一 定的收入，其開發模式可說是一方面通過融資貸款，一方面賣房地產，而該公司 所「圈定」之 10 平方公里的土地可說是未來開發區得以順利運作發展的關鍵。 五、農村徵地之利益分配問題 既然各級政府所「圈」之土地成為未來影響開發區的關鍵因素，可以想見隨 之而來的利益分配也成為各個行動者(不同層級的地方政府、村集體組織及農民) 競逐的問題。從更高的層次來看，大量農地被成片佔用辦開發區而引起的農民就 業安置與經濟收益問題，也就是現今三農問題的一個重要成因。接下來我們就從 若干研究個案進一步來探討土地產權轉化所牽動的利益分配問題。 從基層的村集體組織來看，要變更農地使用的方式有兩種，一種是被徵為國 有土地而成為建設用地，之後再由上級政府出讓給用地者，第二種則是集體農地 變更，由集體組織「流轉」給用地者。這兩種方式的主要差異即在於上級政府(特 別是鎮級政府)與村集體乃至於個體農民之間的利益分配。在本文的研究個案 中，第一種方式最主要的土地產權轉化機制，其所牽涉到的利益即在於上級政府 透過行政手段徵地，並給予被徵土地的利益主體一定的動遷安置費用。在這樣的 情況下如何處理村集體的經濟發展問題也是我們關注之處。 雖然中共中央對於農地徵用的補償有一定的規範，但據我們的田野訪調顯示 各個地區也發展出各自地方性制度來處理農地徵收補償的事宜，其中例如昆山市 的農地徵收補償制度並非採取一次性到位補償，而發展出所謂「三六九」的逐年 發放補償金額制度。所謂「三六九」是指依照被徵農地的責任田、自留地和口糧 田三個等級每年每畝地發放 300、600、900 元人民幣給被徵地之利益主體。換言 之，亦即是將法律規定的一次性補償轉化為逐年發放的流量補償，以減少徵用土 地單位的補償成本負擔。 這種「三六九」的地方制度對於村集體組織的經濟發展是相當不利的。我們 根據某一村集體的個案測算一下如果全村的土地都被上級政府徵收時，「三六九」 的補償方式對農民以及集體利益的影響如何。該村位於昆山市花橋鎮，總面積
2800 畝土地，村民約 1800 人。測算如下： 1800(人)×0.5(人均口糧田面積)=900 畝(口糧田) 900(畝)×900(元)=81 萬(每年口糧田補償金) 2800(畝)-900(畝)=1900 畝(責任田+自留田面積) 1800(人)×0.15(人均自留地面積)=270 畝(自留田面積) 270(畝)×600(元)=16 萬(每年自留田補償金) 1900(畝)-270(畝)=1630 畝(責任田面積) 1630(畝)×300(元)=50 萬(每年責任田補償金) 81+16+50=147 萬(每年總土地徵收補償金) 147 萬÷1800(人)=817 元(每年每人徵地補償金) 換句話說，如果該村土地全部被徵收，農民每年只能領到約 817 元人民幣的 補償，而且失去了其賴以維生的土地，而這樣的補償金據了解甚至少於實際種田 收入，亦即「三六九」政策並未考慮每畝產出之差異，而且相對補償可說相當低。 除了被上級政府徵為國有之外，集體所有之農地要轉變使用性質的另一個方 式是在一定的「農地轉用指標」下轉變為集體建設用地，並且在蘇州地區可以由 集體組織「流轉」給用地單位。集體建地流轉比國有土地出讓少了一筆佔補平衡 費用，因為它原來就是建留地。理論上集體組織透過集體建地流轉應該可以得到 一筆流轉金收入，但此項收入的分配根據我們的了解各地作法不一，甚至在同一 縣級市裡面也有不同。就集體建地流轉之分配問題來看，有些地區的流轉收入就 完全留給村集體，但有些則由鎮區政府「代管」，之後再逐年發放一定金額到村。 之所以會產生這樣的差異主要考慮鎮級和村級財力的問題。理論上集體土地的使 用權歸村集體所有，流轉之收益也應留在村集體，但似乎縣級市以下各級政府對 於這收入相當覬覦。就縣級市而言，據我們的了解雖然現階段集體建地流轉並不 須繳納指標費給縣級市政府，但未來很有可能縣級市政府也要汲取部分金額。 就徵為國有出讓以及集體建地流轉這兩種土地產權轉化模式而言，前一種仍 是蘇州地區闢建開發區的主要模式，而第二種則主要涉及以廠商為單位的土地使 用變更，我們觀察到縣級與鎮級政府並不希望村集體透過集體建地流轉的方式來 招商引資，而往往以徵為國有的方式大規模闢建開發區，這也是蘇州地區與華南 東莞一帶地方發展模式最不同的所在，換句話說，蘇州地區是一種「鎮壓村」的
方式，展現在縣級與鎮級政府的相關單位對於村集體組織利用集體建地闢建開發 小區的壓抑態度，雖然我們也觀察到部分村集體曾經有過利用集體建地來招商引 資的案例，但近來已逐步被上級政府禁止，也就是「拿不到指標了」。 在這種「鎮壓村」的模式下，村集體的土地徵掉以後，作為村一級的經濟發 展受到限制，加上老百姓安置補償費用也相對不足，如何來彌補這樣的利益差異 已經成為蘇州當地的一項重要課題。昆山市就這方面提出了一個試驗辦法，就是 成立村級的「富民合作社」，由村民入股，並按照徵收土地的面積預留 3-5%的土 地給村級的「富民合作社」來闢建標準廠房或「打工樓」以發展村級經濟。例如 昆山張浦鎮開發區中規劃有六塊將近 2000 畝的土地，準備給村辦標準廠房，並 將各個村的集體建地集中起來，透過置換的方式得到開發區中劃撥用地的發展 權，標準廠房的租金則完全留給村集體，希望以此模式帶動村集體的經濟發展。 「富民合作社」跟過去的村級「股份合作社」有很大的不同，我們簡單的加 以比較。過去的村級股份合作社是將村累積下來的公共資產量化到每個村民，老 人去世就取消，嬰兒出生就有股份，而且股權沒有辦法買賣或轉讓，以昆山花橋 鎮新浦村為例，2002 年整體村級經濟收入 400 萬元(主要來自民營企業租賃村集 體的廠房與設備)，除了 120 萬元總支出(包括吃飯財政)外還有 280 萬元。280 萬 裡面 30%屬於公益用途，另外 30%是公積金(公共設施費用)，剩下 112 萬(40%)， 的 30%（33.6 萬元）是集體股，剩下 80 萬元按規定以 50% (40 萬元)分配給股民， 故，全村總人口兩千人，每年每個村民約可從「股份合作社」拿到 200 元。 富民合作社則是視村民意願自由進退出，而且股權可以轉讓，可說是較符國 內外「合作社」制度的精神。然而據我們的了解目前蘇州地區富民合作社成功的 例子並不多，而且有成立的村集體係屬於較富有的村，例如張浦鎮雖然劃設了村 辦標準廠房用地，但還沒有村集體成立富民合作社加以開發。據我們所訪查之成 立富民合作社的四個村子中，為了能夠吸引資金投入發展，每個村作法也都有所 不同，有的村為了吸引村民踴躍入股，把每股的價格定為一塊錢，也有的村高到 5000 元一股，甚至有的村以既有的村集體資產—股份合作社入大股來帶動發 展。以新浦村為例，其所被劃撥的可發展用地約有 100 多畝土地，富民合作社資 本額定為 310 萬人民幣，村集體打算投資 100 萬，所佔股份約 30%，其餘則由本 村村民投資入股，每股大概 2000-3000 元人民幣，並規定每戶人家最多不能超過
五股，目標是至少要有 200 戶入股，每戶約 3 股，而且保證有 10%的回報率，低 於 10%則由村股份合作社墊錢，但以不會影響原股份合作社股利為原則。 富民合作社的提出，基本上可說是蘇州地區大規模徵用農村集體土地的配套 措施，地方政府的期望是失去土地的農民可以利用所領之補償費加入富民合作 社，透過村辦標準廠房以及打工樓的形式得到一定的長期投資報酬，以確保往後 的生計，但這樣配套的成敗關鍵在於村民對集體組織經營管理者的信賴，如同前 面所提到的「集資款」問題，部分地區的村民已經對相關「集體」興辦的事業失 去信心，這也導致富民合作社有可能成效不彰，使得失去土地的農民成為「鎮壓 村」模式下的最大犧牲者。 通常徵地的問題是規劃執行過程當中最重要且最棘手的治理事項之一，在西 安市也不例外，讓我們轉向考察西安東南方另外一個新開發區——曲江開發區， 來瞭解像西安這種以內陸在地為主、需與當地既有發展「共建共管」的地區，其 新開發區規劃實踐的徵地過程所面臨的社會安置及體制的安排。 西安曲江旅遊度假區是省級旅遊度假區，是西安市以旅遊業為主導產業的重 要政策性措施，也是省、市旅遊設施建設的重點工程。曲江開發區位於西安市東 南地帶，以聞名中外的大雁塔和曲江皇家園林遺址為重心，規劃面積達 15.88 平 方公里，是規劃的西安市城市中心區的重要組成部分，而大雁塔風景區已成為中 外遊客來西安的必遊之地（2001 年接待遊客 260 萬人次，其中境外遊客達 46 萬 人次）。 曲江開發區於 1993 年立項，1996 年開始動工，歷經 1998-2000 年之間的全 國性的土地凍結，使整個開發區的發展受到影響，又復以開發區管委會主委的人 事更迭，曲江開發區從 2002 年起調整整個規劃方向，更名為「曲江新區」，作為 西安的新城區，是以旅遊、生態與居住為基調的新城市區塊，也就是以開發城市 新住宅區搭配旅遊項目來經營。 這樣的轉換反應了整個開發區啟動上的困難，截至目前為止，整個開發區才 完成 6 平方公里的基礎建設，規劃項目落實的範圍為 15.88 平方公里，未來預計 將擴大規劃範圍到 47 平方公里，曲江的發展規模與強度明顯低落。原因不僅是 旅遊項目的招商引資顯然不如工業生產項目來得順利，同時也肇因於最初開發啟 動方式的不同，高新技術區是以銀行貸款與房地產產業作為開發區資金的來源，
而曲江開發區則是僅以銀行貸款作為其資金來源；在初期資金運用方面，高新技 術區主要是作為徵地與土地開發的資本，利用滾動開發的方式，讓新規劃區域的 基礎設施一步到位，雖然曲江園區也與高新技術區類似，將銀行貸款作為基礎建 設經費，但要等待投資商或是「立項」之後，才進一步進行徵地與開發建設。如 此，基礎設施建設先行，等待立項或投資者再行徵地，即等待地價上漲，增加徵 地成本與困難，因而曲江新區轉變了開發模式，例如某位開發區官員即提到： …97 年之前，有兩種說法，高新區作法作得對，我先拿到土地，從土 地去換資金來開發，蓋房子就不愁。我們這邊是借到錢就先修路，兩 側地價也起來了… 在轉換開發思路之後，曲江新區對於土地的規劃與開發有所轉變，特別是與 市區內的大學有所配合，將一部份的土地規劃作大學校區，同時也加入新的住宅 區域，使得土地的需求相較於「曲江旅遊度假區」時期為高，也促使其逐步開發， 如同另一位開發區官員所述： …但是因為城市發展太快，又被併到城市裡面了，造成他們用地上的困 難使得設施不足，因此許多大學又在撤併的過程中搬到現在的城市郊區 來成立新校區。交大已經遷到這一塊來了… 曲江新區位大部分的土地是雁塔區範圍內的建設用地，但仍然屬於村、生產 隊的集體或是在承包制底下的家戶，因而必須要通過徵地的過程，進行土地流 轉。流轉的過程一方面涉及到規劃立項等作業上的程序，例如某位開發區官員即 提到： …目前關鍵是從農民手裡徵地，但是受法律限制，基本農田與非建設用 地不能從農民手裡徵過來搞城市開發建設，得有土地證，符合土地利用 規劃，規劃用地許可證、選址意見書與建築工程規劃許可證，之後還有 施工許可證等等… 另外一方面則涉及農民的安置與生活問題：在於依賴土地生存的農民，一旦 其土地被徵收後，將衍生出居住與工作的安排，為解決居住問題，既使在高新技 術區新一輪的規劃當中，特別劃設了「農民住宅社區」的特定區域，興建一般平 民住宅供農民居住，在西安日報上是如此描述一戶高新技術區的動遷農民：
…今年 51 歲的陳四勤是陳家莊村一位普通農民，陳四勤一家在高新區 拆遷安置中分到了一個單元 360 平方米的三層樓。他和妻子、兒子、 兒媳和孫子一家五口住在二樓。一樓、三樓出租………如果房子全部 出租出去，每月收入至少在 1000 元以上，可以保證全家的生活和各項 開支… 農民的動拆遷主要是由各開發區的管委會來執行，作為與農民商議談判土地 補償工作的主要執行單位，而在土地動拆遷的過程中，得與各村的人進行拆遷補 償方式的談判，在土地管理法當中有明訂各項費用的名目與計算方式，其補償的 單位是農村集體經濟組織，在補償的談判當中如何確保集體的補償能落實，並且 保障每個農民未來的生活，卻是十分不容易的，例如某位開發區官員即提到： …譬如說我們給這個村定了一個規則，他們各村之間都有親戚關係的， 你萬一給他的政策定不好，到時候會有有多麻煩，現在成了一個矛和 盾，牽制住了，像一個網，看不見的。像我跟他談好了，他去跟同單位 的說，這樣就立榜樣了，標準只能高不能低，這個地方我們現在談得非 常辛苦，給農民探討，怎麼做好… 在曲江新區，徵地的過程往往是需要行政區底下的行政單位進行配合的，也 就是要當地的街道辦事處釐清地屬關係，同時作為徵地過程的宣傳，而由於原先 區編制的街道辦事處與居民的關係密切，管委會得與街道辦、村的領導等先取的 一定的信任，好完成徵地補償條件的談判，例如某位開發區官員即提到： …主要是在土地徵用上來齊抓共管，配合我們，他們對於地屬關係比較 熟悉，像街道辦事處就要配合我們，除了社會工作之外，他們主要是在 土地徵用上配合，我們還會給他發工資，甚至他配合的好，我們還會送 他車子，跟他把關係搞好。處裡的好，就是皆大歡喜；處的不好，說透 一點，就明著是幫你，他暗著跟農民說不給他徵，這是一個很微妙的關 係… 而徵地的談判並非只是一次性的補償而已，現在更牽涉到農民未來生計的安 排，因而，在補償的模式上也是有不同的作法，有些則是在徵地之後保留一定比 例的「生活預留地」作為可以入股的收益地，預留土地性質為綜合、商業或住宅 用地，其規劃位置於繁華或交通便利地段，並由各開發區為徵地失地農民辦理手
續，承擔有關費用。 待「生活預留地」開發後每年收取紅利，更有政府進一步介入將「生活預留 地」所獲得的利益集中起來，以類似基金的概念操作，協助農民納入社會保障當 中。過去雁塔區在徵地上是採「一拆一賠、雙方兩清」的徵地開發模式，從 2004 年開始，雁塔區對於曲江新區與高新技術區的徵地標準進一步要求到按照農村勞 動力人均 60 平方米的標準預留生活依託地。25 這筆預留土地，當地農民可根據 “兩區”統一規劃，採取開發建設，以土地入股、參股等多種方式，取得更多收益。 雁塔區的區政府除了在徵地補償上對開發區提出一定的要求之外，更進一步 出資成立「農民就業培訓基金」，並規定未來將隨徵地增加一定的費用，來支持 農民的就業培訓。雁塔區丈八街道辦事處並且與高新區人才服務中心合作，培訓 失地農民就業技能，並輔導其在高新區內就業。26 可以看到在這個土地治理的體制當中，開發區管委會作為一個經濟發展的行 政組織的設計，在整個工作職能上雖被賦予以一定的審批、財政能力，但面對原 先地方上的人際網絡、土地關係，以及開發的利益分配仍然需要仰賴既有的行政 體制來協助解決，而兩者的關係可以說是類似私有公司體制中的董事會與經營團 隊的關係，例如某位開發區官員提到： …我們只是以產業帶動地區發展，把城市帶起來了之後，有可能跟現在 的行政區的機構合併，也有可能撤除，因為使命已了。開發區不是一個 城市的新行政單位，跟一個突擊隊一樣，這個使命完成了他的任務就結 束了。現在我們是在雁塔區劃一塊，讓我們幫他經營管理，我們像管家 一樣，我的理解是，雁塔區是董事長，我們是總經理… 六、指標體系與人事升遷考核制度 在逐步理清土地產權體制轉化所牽動的利益分配問題之後，我們接下來要 問的是到底是怎樣的作用機制驅動蘇州地區大規模的土地產權體制轉化，如同前 面文獻回顧所提到，部分學者已指出中國大陸特殊的「指標體系」乃至於幹部考 核制度有可能是其中的因素之一，以下我們就針對這一部分進一步討論。 25西安日報，2004 年 5 月 9 日 26 開發區報導，2004 年 8 月 18 日
所謂的指標體系其實是計畫經濟時期所遺留下來的產物，主要是透過各種 指標的考核來達成上級政府對於下級政府治裡的要求。在計畫經濟時期各種計劃 指標有相當明確的數據，而到了改革開放以後，這樣的治理機制也被保留下來， 每年都會有個計畫年度總結。換句話說，不同於西方是靠選票開監督地方政府， 在中國是靠指標體系來監督地方政府，而且在現階段某些地區特別著重經濟發展 的相關指標，像是 GDP 增長、引進外資數額等。不過我們也發現到這樣的指標 體系並非完全由上級分解、下達，而是下級政府仍有一定的自主性，在參考上級 所下達的指標之後，制定本級政府所要完成的年度指標任務。此外指標的內容在 各個地方也有所不同，中共中央也沒有一套明確的指標體系。換句話說，這樣的 指標治理模式也是摸著石子過河，我們觀察到部分地區的指標內容也從傳統的經 濟發展指標擴展到到社會參與、政令公開、人民生活品質、人均收入、人均醫院 數量等社會性指標。至於經濟性指標仍扮演相當重要的角色，例如以註冊資本指 標為例，我們的了解是上級所下達的指標通常會定一個較中間的數值，不會太高 也不會太低，而下級政府則參考過去的招商經驗以及預測整體經濟的成長狀況來 制定本身所要完成的具體指標，以作為下一年所要達成項目引進之依據，而且通 常是可以超過上級政府的要求。 指標的分解下達主要是由計畫委員會(計委)來負責，例如過去在計畫經濟時 期計委都會制定所謂五年經濟社會發展計劃，而且每年都有一定的年度計畫考 核，所下達的經濟社會指標是剛性的。然而我們也觀察到最近幾年計委所下達的 指標已經從原本硬指標變成「預測性指標」，在總體上僅是預測，而且對上級政 府而言是否完成所下達的指標也不是幹部升遷考核的唯一依據。此外在蘇州地區 經濟類指標已經慢慢減少，例如工業產值指標在蘇州市裡已經不下達。 據我們的了解江蘇省裡已經不下達指標給地級市，所以指標下達的最上級政 府乃是地級市政府，雖然在地級市的層次指標壓力似乎並不那麼大，但到了更基 層的政府指標壓力卻有增加的趨勢。例如 2003 年吳江市就要求指標速度成長將 近 50%，各項經濟指標要超過 50%，而且達不成指標對幹部考核會有影響，這 產生了一個矛盾的現象，地級市政府已經體認到剛性指標已經違背真正意義上的 市場經濟，取決於國際資本流動的招商引資相關指標更是不可預測，但地級市以 下之地方為了「衝業績」、提出比上級政府之預測更高的目標也有可能，甚至把 指標達成率與下級政府幹部的升遷考核綁在一起。
因此回到幹部考核問題上，到底幹部的升遷考核與其所被下達之指標完成 率有沒有關係呢？據我們的了解中國大陸對幹部考核主要是由人事與組織部門 來管理，特別是由政府、黨委來決定，而指標達成率只是其中的一項參考，其 他還包括內部職工上級、同級、下級之間的互相考評，並且有一科學性的計算， 就像一般公司的人事考核評估一般。所以照道理講指標的完成和幹部考核是不 掛勾的，但在實際工作當中它似乎又有所掛勾。進一步我們發現「壓指標」的 現象在縣級市以下最為明顯，原本屬於預測性的指標在經過層層分解下達之 後，特別是到了基層的鎮區政府時，已經變成相當「硬」的指標，而且與幹部 的考核結合的更加緊密，換句話說，「壓指標」的現象主要是在縣級市以及區這 一級的首長對其下的鎮級政府來予以下達。 經過以上的討論，我們發現這種區縣級政府「壓指標」的舉措是蘇州地區大 規模的透過批租農村土地來招商引資的重要驅動力，即使是在中共中央對於用地 政策加以嚴格管控的情況下，區縣級以下地方政府仍透過各種方式來取得招商引 資所需之土地，換句話說，即使土地管理部門有相關條條管控的用地指標體系， 但縣級市以下對於幹部考核的招商引資指標反而區使這些地方政府幹部極力試 圖突破土地管理部門的指標控制，而使得「招商引資指標」成為地方土地產權體 制轉化最具主導性的指標。我們判斷這樣的機制係來自於中國大陸特殊的領導升 遷考核方式，亦即「指標出領導」在區縣層級上的體現，就我們考察的蘇州地區 而言，基層鎮政府領導少有升遷至區縣級領導的機會，區縣級領導通常是由地級 市相關部門主管「下鄉」來擔任，而且任期通常不會太久，因此其擔任區縣級領 導期間的政績(特別是經濟發展部分)往往成為未來升遷的一項重要參考，而這也 導致了區縣級領導積極「壓指標」以驅動所轄地區積極透過土地批租來招商引資 的現象。 七、相關協調治理機制 接下來我們從中國大陸既有的計劃體系切入，來探討分析地方政府內部治理 體系如何在上述之土地產權體制轉化之作用機制下折衝、協調土地變更使用所牽 動的相關問題。就中國大陸的計劃體系而言，在過去由計劃委員會所主導的(五 年)經濟社會發展計劃是相當有影響力的，甚至連土地相關使用指標都是由計委 所下達，土地部門只是負責執行，但在由計畫經濟過渡到市場經濟以後，計委在
