從新歷史制度主義論新加坡國會之發展
孔慶麒 中山政治所博士生 壹、緒論 新加坡位於馬來西亞半島的最南端，三面環海，東臨中國南海，遙與婆羅 洲相對峙，西南端隔新加坡海峽(Singapore Strait)與印尼蘇門答臘相望，北隔柔 佛海峽(Johor Strait)與馬來西亞聯邦的柔佛洲為鄰。其位於北緯 1 度 9 分與北緯 1 度29 分之間，東經 103 度 38 分與 104 度 6 分之間，主島東西濶約 41.8 公里， 南北長約22.5 公里，面積為 641.4 平方公里，大約是台北市與台北縣面積的總和 (劉富本，2000，141) 憑藉著其地理位置的優越性，扼守通往太平洋、印度洋和南中國海的交通要 衝，成為世界重要的交通樞紐，控制東南亞海、陸、空三方面的十字路口，並成 為各地民族匯集之地。因為地處戰略要衝，而有「東方直布羅陀」之稱號。(郭俊 麟 1998，28) 就其歷史背景而言，西元7 世紀時，新加坡名為「海域」，是蘇門答臘的古 帝國「斯里佛室王朝」之貿易中心。西元13 世紀時，新加坡有「新加普拉」之新名 字，意為「獅子城」(City of Lion)。16 世紀初英國東印度公司的萊佛爵士(Sir Thomas Stamford Raffles)發現新加坡，將新加坡從荷蘭手中轉變成英國東印度 公司的管轄範圍，使英國合法獲得新加坡之主權，並將新加坡成為英國東印度 公司在亞洲之商業中心。(劉富本 2000，143-144)1826 年英國將新加坡、馬來半島的麻六甲(Malacca)及檳城(Penang)三地合組 為海峽殖民地(The Straits Settlement)，華人稱為三州府，設首府於檳城，作為一 個行政區，與印度已有的三個行政區處於同等地位。海峽殖民地成立後，英人銳 意經營，新加坡的地位益形重要，市面日趨繁榮，其發展遠比檳城與麻六甲二 地為速。故於1832 年，殖民地政府從檳城移至新加坡。1942 年，新加坡淪入日 軍手中，改稱「昭南島」，直到1945 年 8 月日軍投降，英軍才重新進入新加坡 。 1946 年，成立馬來西亞聯邦的白皮書公佈後，將檳城與麻六甲二地劃入聯邦， 新加坡成為英國直轄殖民地。1947 年通過「立法議會選舉法令」，人民始可競選 立法議員。1958 年 8 月，新加坡經英女王簽署敕令，新加坡國會內部自治法案 成為法律，此即新加坡的新憲法。翌年5 月 30 日，舉行大選，結果人民行動黨 大勝，出而執政。1963 年 9 月 16 日新加坡在保有勞工和教育自主權的條件下， 加入馬來西亞聯邦，但卻又在1965 年 8 月 9 日脫離馬來西亞，成立新加坡共和 國(Republic of Singapore)。(王榮川 1988，1-4) 新加坡國會係實施一院制，1目前國會共有84 個議席組成，其主要職責是 1 新加坡國會之所以是一院制的原因，主要是(一)新加坡人口太少，土地太小，而且也沒有設立 兩院制議會的傳統；(二)新加坡在建國初期，就強調要將國內各種不同的利益團體整合為一， 這與兩院制的精神不合；(三)兩院制國會的設計過於複雜，無法有效傳達大多數人民的意見； (四)不設兩院制國會之另一個重要目的，就是為切斷與馬來西亞的聯邦關係。(翁俊桔、顧長永 2004，84)
制定、修改和廢止法律，但須經總統批准手續，始為正式法律。它表面上擁有許 多民主國會的職權，但是由於國會議員總數不多，總理和內閣成員又都是議員， 因而內閣成員在國會中所占比重較大，削弱立法機構對行政機構之監督，故其 享有的實質權力無法與民主國會等量齊觀。 本文研究重心在於探討新加坡國會成立迄今的職權內容，由制度觀點來解 析該國國會職權之內容，並分析其職權之行使現況。職是之故，本研究嘗試從新 歷史制度主義中歷史路徑依賴、行為者與制度互動之理論主張，來解釋新加坡議 會各項職權內容、國會議員之三種來源及議員權力之轉變。 在研究架構上，本研究首先從新歷史制度主義制度變遷之理論假設，探討 新加坡議會從戰後英國殖民時期所傳承的遺產，分析其歷史路徑依賴之機制； 其次，則檢視新加坡國會職權之內容，說明國會議員從選舉、非選舉區及提名等 三種來源之形成過程，並尋找不同時空環境下影響新加坡國會職權、議員來源及 權力的各種行動者之考量與因素。第三部份，特別針對新加坡國會各項職權的內 容，說明其運用職權之方式與現況。最後，在結論中針對新加坡國會的發展現況 提出建議其未來改進之方向。 貳、戰後英國殖民時期之新加坡議會發展 戰後英國殖民統治下的新加坡，最高政治領袖為英王指派的總督，由總督 主持行政會議行使管理權。1947 年 7 月 3 日，立法議會選舉法通過，總督擔任立 法議會主席，人民可參與競選立法議會議員，但在22 名議員中只有 6 名開放民 選。1948 年 3 月，在當時英國殖民政府的憲法規定下，新加坡開始實施選舉。雖 然只有6 名議員由民選產生，但卻是新加坡政治史上人民行使政權之開端，(郭 俊麟 1998，22)選民資格為在選前已於新加坡居住一年以上之公民。當時的英國 殖民地政府，對議會所決議事項享有否決權。於1947 年 8 月，受到商人和專業 人員支持下成立的進步黨(Progressive Party)，在此次選舉中贏得立法議會 6 席中 的3 席。由於新加坡殖民地政府禁止左翼政黨的活動，如共產黨。故能與進步黨
競爭的政黨，僅有於1948 年成立的新加坡勞工黨(Singapore Labour Party)。國會 民選的席次於1951 年增加至 9 席，進步黨於該年的選舉中贏得 6 席議員席次。 上述兩個政黨皆抱持溫和的立場，其領導者幾乎都受過英國教育。但是，新加坡 勞工黨因為其成員相互爭吵和派系傾軋之因素，故導致於1952 年後逐漸式微。 由於當時立法議會議員和進步黨的領導者都與英國殖民地政府保持密切關係， 較為欠缺與民眾間之接觸聯繫。2因此，早期議員的民意基礎並不穩固。
1954 年 11 月 21 日，人民行動黨(People’s Action Party, PAP)於新加坡維多 利亞紀念堂(Victoria Memorial Hall)中正式創立，該黨係由五○年代於英國受教 育的工會成員、教師、律師和記者等中產階級所組成的政黨，由李光耀(Lee Kuan Yew)擔任秘書長，其他的領導人物如杜進才(Toh Chin Chye)、吳慶瑞(Goh Keng Swee)及拉惹勒南(S. Rajaratnam) 等人。由於要避免共產主義的威脅，該黨採取
列寧式的組織以對抗新加坡之共產黨。(Bartley 1993,14)至於人民行動黨所標榜 的成立宗旨，有下列數項：
一、脫離殖民地桎梏，建立一個包括馬來亞聯邦和新加坡的獨立自主國家； 二、建立民主的單一政府(Democratic Unitary Government)；
三、廢止財富分配不均與就業機會不平等的制度； 四、建立一個人人皆有工作機會的經濟制度，以取得個人工作成果； 五、對於老弱、殘障、疾病等不能工作的人，實施社會安全制度，使其能夠過合 理安全之生活； 六、體認國家統一、自尊與自助的精神，建立一個繁榮、公平及公正之社會。(劉 富本 2000，144) 該黨著重與窮困的廣大民眾聯繫，李光耀則在擔任商會的法律顧問時以成 功地捍衛工人權力而聞名，並在當年中國學生遊行示威被捕時擔任辯護之工作。 該黨標榜以社會主義為主，並且由於下列兩項原因，使其民主特質並不明顯： 一、新加坡的主要社群：新加坡社會主要係由華人、馬來人與印度人所組成，這 些族群並不具有強列之民主傳統。 二、政權的性質：人民行動黨領導者雖然瞭解選舉是政府獲得合法性的必要方式 但不具有熱情之民主信念。對其領導者而言，優秀的領導者應能有效地解決問題 至於來自人民制衡的民主需要並非予以捨棄，而是列於第二順位之考量。 (Laothamatas 1997,116-119) 為因應時代環境變遷和新加坡自治之需要，英國政府指派喬治林德爵士(Sir George Rendel)召集委員會評估新加坡的政治局勢，重新衡量英國在新加坡之政 治利益。依據林德的研究報告，立法議會應進一步改革為由絕大多數民選議員組 成的議會，包含議長在內的33 名議員中有 25 名為民選議員，另外包括 3 名官 方代表和4 名非官方議員。同時也組織部長會議(類似英國內閣)，以作為新加坡 自治政府最高決策機關，唯自治政府仍由英王指派的總督負責管理。部長會議由 總督擔任主席，包括由6 位民選議員兼任的部長和 3 位英方當然議員共同組成， 6 位部長中由立法議會中多數黨的領袖擔任首席部長。部長會議採取集體責任制 但國防、外交和政府人事等權力仍操控在總督手中。(郭俊麟 1998，22-23) 在 林 德 憲 法 的 推 動 下 ，1955 年 所 進 行 的 選 舉 ， 共 有 進 步 黨 、 民 主 黨 (Democratic Party)、勞工陣線(Labour Front)、華巫聯盟(UMNO-MCA Alliance)及 人民行動黨等五個政黨，競爭立法議會的25 個席次。3當年4 月 2 日選舉結果揭 曉，殖民地政府原先期望進步黨能輕鬆地贏得選舉，但是該黨只獲得4 席，另 外由勞工陣線獲得10 席、華巫聯盟獲得 3 席、民主黨獲得 2 席、人民行動黨獲得 3 席。(翁俊桔 2000，113) 最後的選舉結果由左派勞工陣線獲勝，但勞工陣線贏得的席次並未超過半 數，故與華巫聯盟共組聯合內閣，由勞工陣線領袖馬歇爾(David Marshall)出任 自治政府之首席部長。自治政府成立後，新加坡仍處屬半自治狀態，政權仍操縱 3 華 巫 聯 盟 (UMNO-MCA Alliance) 係 由 統 一 馬 來 西 亞 國 家 組 織 (United Malays National
在英國殖民政府手中，馬歇爾遂於1956 年 4 月份親身率團前往英國進行第一回 合談判，並允諾若未能達成新加坡完全獨立之目標即辭去首席部長一職。對英國 而言，新加坡是一個非常重要的軍事基地，再加上將自主權交給一個受到共產 主義包圍的弱勢民選政府具有其風險性，故英國未能答應其獨立要求，馬歇爾 便於返國後在6 月份辭職。由當時勞工陣線的林有福(Lim Yew Hock)繼任首席部 長，林氏亦率團前往英國談判協商。在歷經與英國第二回合的憲法會談，於 1958 年 5 月 28 日簽訂憲政協定，由英國女王伊莉莎白二世於同年 8 月 1 日批准 新加坡邦法(The State of Singapore Bill)，(郭俊麟 1998，23-24)英國政府允許新 加坡成為「大英國協」內政自主的自治城邦，享有完全處理內政事務的權力，但 保留對其外交、國際活動及國防之控制權。故而該年8 月時，英國國會便將新加 坡從殖民地改變為一個國家，並預計於1959 年時舉辦 51 名民選議員的立法議 會選舉。投票對所有新加坡公民而言，是強迫性質的，但是英國拒絕讓有破壞活 動記錄的人民有權選舉。1959 年的選舉中，雖有 10 個政黨競爭，但仍由人民行 動黨成功地獲選43 席議員，黨秘書長李光耀正式組閣，成立自治政府。(劉富本 2000，144)對新政府而言，要整合華人、馬來人及印度人等三大種族，實為極重 要之課題。在國家統一後，新政府面對如何將傳統製造業轉型成工業社會之難題 經由四年發展計劃，在財政部長吳慶瑞的策劃下，提供外資的有利因素，如實 施出口導向的低稅率政策，使新加坡的經濟得以快速成長。41963 年的立法會議 選舉時，除了人民行動黨獲致51 席中的 37 席外，還有社會主義陣線(Barisan Socialis)亦獲致 13 席，不過該黨於 1965 年新加坡獨立時，認為該獨立係「欺騙 的技倆」而退出國會。(Bartley 1993,15)嗣後，新加坡的多黨競爭階段時期便宣告 結束，進入一黨制時期。 參、新加坡國會各項職權與選舉制度之形成過程 新加坡的政府體制是議會內閣制，但是與英國君主立憲的議會內閣制卻有 二點明顯不同：一是新加坡國家元首為總統，而非如英國般以英王為其虛位元 首；5另一點則是新加坡國會是一院制而非英國傳統貴族與平民之兩院制。與英 國內閣制一樣，由於立法與行政連鎖的緣故，新加坡的國會是其最主要的政治 權力及立法中心，本文針對其國會職權與選舉制度之形成過程，進行論述。 首先，根據憲法規定，新加坡國會實行一院制，國會是由國會議員所組成， 設有議長和副議長各一人，6由國會議員共同選舉產生，由議員或擁有議員候選 人資格的非議員擔任。議員必須是年滿21 歲以上的新加坡公民，具有使用英語、 馬來語、華語或大弭語(Tamil)溝通的能力。議長主持國會的所有會議，議長因故 4引自 http://lcweb2.loc.gov/cgi-bin/query/r?frd/cstdy:@field(DOCID+sg0032)，2004 年 11 月 19 日。 5 新加坡總統是共和國家元首和國家武裝部隊的最高統帥，1991 年前，根據原憲法，總統由議 會所選舉產生，係為不具實權之榮譽性職位。但在 1991 年 1 月 3 日，新加坡國會正式通過民選 總統法令，並於 1993 年正式透過民選產生總統後，總統便成為實權之國家元首。(張鍚鎮 1999，92-93)
6 目前新加坡國會議長是阿都拉．塔木基(ABDULLAH Tarmugi)，副議長是周亨增(CHEW Heng
Ching )。引自http://app.sgdi.gov.sg/listing.asp?agency_subtype=dept&agency_id=0000004564，2004 年 11 月 16 日。
不能履行職務時，由副議長代理其職權。如正副議長均不能履行其職權時，由議 會另選一人主持議會會議。非議員議長無投票權，擁有議員身分的議長則有其自 身的一票，但不能投決定性票。在進行議案表決時，如贊成票與反對票票數相等 時，應視為否決，議長或其他主持會議的人無權進行裁決。國會議員享有法律所 規定之特權與豁免權。如果總理勸告總統解散國會，總統得隨時於政府公報中發 布公告解散國會，不過總理的勸告仍需擁有整個國會過半數議員同意才能執行。 國會如要提前解散或任期屆滿，應在解散後或任期屆滿前三個月內舉行大選。 (張鍚鎮 1999：94)。 新加坡自獨立以來已舉行過九次國會選舉，議會的席次 1968 年 58 席， 1972 年是 65 席，1976 年則增為 69 席，1980 年增為 75 席，1984 年增為 79 席， 1988 年及 1991 年皆為 81 席，1997 年增為 83 席，2001 年增為 84 席。新加坡雖 然擁有傲人的經濟成就，但卻被外界視為威權國家，特別是在人民行動黨一黨 長期獨大(席次佔九成以上)掌控之情況下(請參見表一)。7 表一 (1955 年~2001 年) 人民行動黨之立法議會及國會大選成績統計表 年代 總席次數 人民行動黨席次數 比例(%) 得票率(%) 立法議會時期 1955 年 4 月 2 日 25 3 12 8.70 1959 年 5 月 30 日 51 43 84.3 53.40 1963 年 9 月 21 日 51 37 72.6 46.93 國會時期 1968 年 4 月 13 日 58 58 100 84.43 1972 年 9 月 2 日 65 65 100 69.20 1976 年 12 月 23 日 69 69 100 72.40 1980 年 12 月 23 日 75 75 100 75.55 1984 年 12 月 22 日 79 77 97.5 62.94 1988 年 9 月 3 日 81 80 98.8 61.80 1991 年 8 月 31 日 81 77 95.1 60.97 1997 年 1 月 2 日 83 81 97.6 64.98 2001 年 11 月 3 日 84 81 97.6 75.29 資料來源：1.翁俊桔、顧長永，〈新加坡國會功能之初探〉，《東南亞學刊》，第 1 卷第1 期，2004 年 3 月，頁 80。 2. http://www.elections.gov.sg/past_parliamentary.htm，2004 年 11 月 18 日 3. http://www.pap.org.sg/Party_History/PAP_Members/index.shtml，2004 年 11 月 20 日。 新加坡國會的主要職責，係為制定、修改和廢止法律，還有控制財政之審查 7 人民行動黨自 1959 年執政以來至今，就一直是新加坡的執政黨。目前的黨主席為陳慶炎，秘書 長 則 為 吳 作 棟 ， 至 於 助 理 秘 書 長 共 計 有 李 顯 龍 和 黃 根 成 兩 位 。 引 自 http://www.pap.org.sg/About_the_PAP/The_Party_Leadership/index.shtml，2004 年 11 月 20 日。
預算及質詢內閣政府各部門的政策。8至於與國會立法機構相對等的便是最高行 政機構－內閣，內閣總理則是國家最高之行政首長。9內閣總理是由國會最大黨 領袖所擔任，並通過總統任命及大多數議員之信任後才出任。此外，總統將依照 總理的建議從國會議員中任命各部首長，內閣總理應對政府進行總體領導和控 制，並集體向國會負責。內閣會議由總理主持，10該會議的主要工作就是負責整 個內閣政務之相關業務；總理是整個內閣團隊的核心，亦是最高之權力中心， 除有權任命和撤銷各部首長外，總理也有權由自己直接掌管某部之工作。(翁俊 桔、顧長永 2004，85) 李光耀總理於1984 年 7 月 24 日，向國會表示擬設立非選區議員制(Non-Constituency Member of Parliament, NCMPs)，讓 3 名反對黨議員進入國會，他提 出三個理由。他說，第一，是讓年輕一代的部長和議員磨練他們的辯論技巧，學 習如何應付無理取鬧的言行。第二，是教育年輕一代的選民，讓他們看到反對黨 議員的作為，使其不會對反對黨存在著神奇的幻想。第三，有反對黨議員，將能 指出行為不檢的政府官員，或者指出何人濫用職權、裙帶關係或貪污舞弊，同時 也可消除人們對企圖包庇過錯所存在之猜疑。7 月 26 日，國會三讀通過憲法修 正案，以確保國會有3 名反對黨議員。(陳鴻瑜 1988，4)反對黨若在大選中贏得 一個議席，則在落敗的反對黨候選人中，得票率最高的 2 名(須在選區內獲得超 過百分之五十的總票數)，將自動成為非選區議員。非選區議員享有與民選議員 一樣的權利和特權，但對於財政法案、修憲案及不信任投票案，祗能發言辯論， 不能參與投票。1984 年選舉，有資格成為非選區議員的工人黨奈爾拒絕成為非 選 區 議 員 ，1988 年 選 舉 ， 工 人 黨 李 紹 祖 接 受 成 為 非 選 區 議 員 。 ( 陳 鴻 瑜 1991，39)透過非選區議員制的設立，使反對黨議員亦可順利進入國會中。 李光耀總理為進一步限制國會議員在國會內的言論，於1986 年 9 月召開國 會特別會議，修改1962 年的特權、豁免與權力法(Privileges, Immunities, and Power Act)，禁止國會議員濫用特權，特別是廢除議員在議會內的言論免責權， 違反此項規定者，可處23,500 元新幣罰款、徒刑或逐出國會。(陳鴻瑜 1991，36) 為使選舉制度更有效反應新加坡的政治現實，吳作棟總理於 1996 年 10 月 1 日向國會提出集選區(Group Representation Constituency, GRC)制度。所謂集選區， 即每個選區由數名候選人聯合競選並集體當選，其辦法如下：一、在集選區當選 的議員人數不得少於全體國會議會人數的四分之一，但也不得超過四分之三； 二、在集選區參數的政黨候選人或獨立人士，都必須是3 至 6 人一組，其中每組 必須至少有一名馬來人或其他少數種族；三、以政黨旗幟競選的一組候選人，都 必須來自同一個政黨，而選民投票是投給整組候選人，不是個別候選人。無黨派 人士亦可以3 至 6 人一組在集選區競選。(陳鴻瑜 1997，16)目前在新加坡，共有 9 個單一選區、14 個集選區，共計產生 84 名議員。11 8 引自http://www.parliament.gov.sg/AboutUs/Htdocs/abt-funct-main.html，2004 年 11 月 19 日。 9 新加坡共和國自 1965 年建國以來，經歷過三位內閣總理，第一位是李光耀(從 1965 年至 1990 年)，第二位是吳作棟 (從 1990 年至 2004 年)，第三位是李顯龍(從 2004 年迄今)。 10 內閣每週將舉行一、二次會議，會議通常採秘密舉行的方式。(張鍚鎮 1999，95)。 11引自http://www.elections.gov.sg/parliamentary_elections.htm，2004 年 11 月 18 日。
其他新加坡較為特殊的政治制度，還包括1990 年新加坡政府建議提出的 「官委議員」(Nominated Members of Parliament, NMPs)制，即是由政府指派的議 員。此一制度的設計是希望在國會內能有超黨派的意見，讓更多的聲音能夠在國 會內表達。總統每年可依「國會特別選擇會議」(Special Select Committee of Parliament)的推薦指派 6 位社會名望人士擔任官委議員。(郭俊麟 1998，47) 肆、新加坡國會各項職權之分析 依照新加坡國會所具有的職權，可分為制定法律、控制財政及監督質詢政府 三項，茲分析其職權之內容如后： 一、制定法律：由於新加坡所採取的內閣制精神，係延續英國內閣制之內容。國 會程序隨著英國模式：所有法案都送至三讀，並以簡單多數通過。國會議員在法 案二讀的階段，可以進行公開辯論。在二讀階段，先由部長解釋法案背後的原則 在其解說後，議員便開始辯論其反對或支持該法案之觀點。在辯論結案時，部長 要對所有意見進行答覆，然後議員開始投票。一旦法案通過後，需經過總統同意 後於政府公報上公佈。在公佈為法律的最後階段時，需交由少數權利總統委員會 (Presidential Council for Minority Rights, PCMR)進行最後審查(有關新加坡立法過 程，如圖一所示)。該委員會係由 1969 年憲法修正案之規定而成立，職責為決定 法案或被提議的立法是否具有歧視宗教或種族社群之傾向，或是與憲法所規定 的基本自由權相牴觸。該委員會成員有十位，由內閣提名並經總統任命，任期為 三年。任何法案若被該委員會提出反對的意見，除非修改至該委員會認同或經過 三分之二的國會多數通過，可能就無法成為法律。除了下列三種法案外，其餘法 案均需提交少數權利總統委員會進行審查： (一)金錢法案。 (二)總理認為該法案影響到新加坡的國家安全或是該法案與國家的「公共安全 和平或良善秩序」有關，則該委員會就無權力對法案進行任何裁決。 (三)若法案被總理視為緊急案件，基於公共利益的考量，則委員會對該法案 制定亦不會進行再次之檢視。12 隨著民主時代的來臨，國會的法案也逐漸探討以往認為不適宜的事情，並 擴大其對於非政府組織種類與範圍之討論，涵蓋的主題從男女平等主義、環境保 護、愛滋病及少數人權利到公民社會之各種政治議題。(Laothamatas 1997,125-126) 圖一 新加坡立法過程 正式階段，朗讀法案名稱。 國會議員針對法案內容進 12 引自http://lcweb2.loc.gov/cgi-bin/query/r?frd/cstdy:@field(DOCID+sg0109)，2004 年 11 月 20 日。 一讀階段 二讀階段 選擇委員會挑 選數名議員， 詳細的檢查法 案的條款，並 詢問一般大眾 對該法案的觀 點，該委員會 將會在報告中， 提出修改法案 的建議。
行辯論，在進入委員會階 段前，法案必須受到大部 份議員的支持。 資料來源： http://www.parliament.gov.sg/Education/Htdocs/edu-fun-factsheet6pg1a.html，2004 年 11 月 23 日。
二、控制財政：主要由「公共帳目委員會」(Public Accounts Committee)與「評估委 員會」(Estimates Committee)負責，前者負責監督政府和種不同費用的支出，檢 查其經費的支出比例是否與國會所同意的項目相符合；後者則檢視政府的預算 與財政報告，有關經濟現況、組織發展、行政效率或行政改革是否與其政策相一 致，上述各種情形都列於該委員會評估與建議政府財政及政策之實質內容。13 每年的二月底或三月初時，財政部長將會提出預算報告，內容回顧上年度 的經濟表現與提出下年度的預算案。對於該預算案，國會議員將會進行辯論與投 13 引自http://www.parliament.gov.sg/AboutUs/Htdocs/abt-com-main.html，2004 年 11 月 19 日。 全院委員會 選擇委員會 通常在二讀後立即進 入該階段，針對法案 的條款進行考量。 三讀階段 若是該法案仍需要進行修改， 就會退回委員會重新考慮。 少數權利總 統委員會 三讀後的法案，會交由該委員 會審查，檢查法案中的句子是 否有歧視性字眼。若法案通過檢 查後，就會提交至總統。 三讀階段 總統同意後，該法案就成為國 會的法令。 公佈 法案刊載於公報當日起，正式 生效。
票，決定是否支持該預算案。政府各部將會提出經費的評估，國會議員則對該項 評估進行至少七天的辯論，議員可對政府的任何計畫建議刪除，以縮減政府之 預算金額。在預算案獲得通過後，政府各部便依據通過的預算金額，向國庫領取 經費。14 三、監督質詢政府：國會中的議員在運作上是被巧妙地安排分為兩類：一類是兼 任部長的議員，是為「前座議員」；一類是不兼任部長的議員，為「後座議員」。 後座議員代表反對黨提出質詢，而由兼部長的前座議員答覆。雖同是黨內同志， 在質詢過程中所持態度卻是十分嚴謹，祗不過代表反對黨的議員，所提出的議 案皆是經過慎密考慮後才提出的，而質詢的內容也都是具建設性的，那種「為反 對而反對」的火爆氣氛，在議會中並不多見。(王榮川 1988，11)雖說於八○年代 後，國會已有少數在野黨存在，但在質詢方面亦多以執政黨議員為主，故在國 會內並無存在明顯之多元意見。 伍、結論 由於新加坡是英國前殖民地，其政治程序和法制深受英國影響，特別是議 會制幾乎是英國議會民主制之翻版。(陳鴻瑜 1991，1)並且在英國殖民時期，當 時新加坡的立法議會早已具有部長會議的制度，延續至現在成為其內閣制；在 投票制度上則採取強迫性投票，現在則對不進行投票者進行取消投票資格的處 份，除非其說明不投票的正當理由或繳付罰款後，才能恢復其投票資格。15從上 述制度之形成過程而言，均具有明顯歷史路徑依賴之痕跡。 至於李光耀總理於八○年代中葉，曾刻意透過立法讓反對黨進入國會之舉 動，一方面在使人民能聽到不同的聲音，另一方面在使人民行動黨增加磨練的 機會，不致因長期執政而腐化。(陳鴻瑜 1991，39)此外，李光耀總理又廢除國會 議員言論免責權，禁止國會議員濫用其特權。至於吳作棟總理方面，他亦曾向國 會提出有關集選區的制度，使國會中的人民行動黨地位益加鞏固。從上述各項舉 動中，均可看出理性行為者對制度之影響作為。 綜觀新加坡國會的發展過程，發覺其威權色彩極為濃厚，基於民主法治的 考量，提出幾項可供為其改進方向之建議，茲將意見臚列如后： 一、恢復議員之言論免責權：由於言論免責權係賦予國會議員發表意見的自由， 雖然有少數議員會利用該言論自由進行不當言論的發表，但若是因此而因噎廢 食，就此取消言論免責權，則會大幅限制議員多元意見的表達，難以使真正的 民意監督政府作為，損及民主參與之特質。 二、取消強迫性投票制度：民主國家的投票原則向來以普遍、平等、直接等方式 為特色，所有成年公民均具有投票的權利。(Ranney 1993,168-169)職是之故，新 加坡若仍停留在強迫性投票的階段，不但剝奪公民的投票權，也不給予其人民 不投票的自由選擇，實有取消該強迫性投票制度之必要性。 14 引 自http://www.parliament.gov.sg/Education/Htdocs/edu-fun-factsheet5pg4.html， 2004 年 11 月 20 日。 15 引自http://www.elections.gov.sg/compulsory.htm，2004 年 11 月 20 日。
三、取消少數權利總統委員會制度：由於該委員會的功能係對國會通過的法案進 行再次檢查，其實法案在國會已獲致通過，就已具有其正當性與合法性，實無 再次檢查之必要。此外，該委員會的成員並非來自民選，而係由內閣提名經總統 同意而任命，實不應賦予其否決由人民選出國會議員所通過的法案，無論在實 質與程序上，均不具有民主之特質，故該項制度應予取消。 就新加坡國會的功能與效率而論，該國會雖長期由人民行動黨所掌控，但 仍可發揮其具體實質之功能，並在行政與立法執行上，非常具有效率。若能將上 述不合民主的制度予以修正，相信必能使該國議會更朝向民主、效率之目標邁進 進而發揮其最佳效用。 參考書目 一、中文部分 (一) 期刊 陳鴻瑜，1988，〈1988 年新加坡國會選舉〉，《問題與研究》，28(1)：1-11。 陳鴻瑜，1991，〈新加坡的威權主義民主與發展形態〉，《問題與研究》， 30(3)：29-40。 陳鴻瑜，1997，〈1997 年新加坡國會選舉〉，《東南亞季刊》，2(4)：15-33。 翁俊桔、顧長永，2004，〈新加坡國會功能之初探〉，《東南亞學刊》， 1(1)：79-100。 (二) 學位論文 翁俊桔，2000，〈新加坡集選區制度之研究：「治術」或「治道」?〉，國立暨南國 際大學東南亞研究所碩士論文。 (三) 專書 王榮川，1988，《人民行動黨．李光耀與新加坡政治發展》，台北市：黎明文化 郭俊麟，1998，《新加坡的政治領袖與政治領導》，台北市：生智。 張鍚鎮，1999，《東南亞政府與政治》，台北市：揚智文化。 劉富本，2000，《浴火重生的東南亞國家》，臺北市，五南圖書。 二、英文部分
Bartley, Robert L…[et al.]. Democracy and Capitalism: Asian and American
Laothamatas, Anek. 1997. Democratization in Southeast and East Asia. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.
Ranney, Austin. 1993. Governing: An Introduction to Political Science. New Jersey: Prentice-Hall, Inc. 三、網站部分 http://lcweb2.loc.gov/cgi-bin/query/r?frd/cstdy:@field(DOCID+sg0030) (2004 年 11 月 17 日)。 http://www.pap.org.sg/Party_History/Timeline_of_Singapore_and_Party/1950s/1950. shtml (2004 年 11 月 20 日)。 http://lcweb2.loc.gov/cgi-bin/query/r?frd/cstdy:@field(DOCID+sg0032) (2004 年 11 月 19 日)。 http://app.sgdi.gov.sg/listing.asp?agency_subtype=dept&agency_id=0000004564 (2004 年 11 月 16 日)。 http://www.pap.org.sg/About_the_PAP/The_Party_Leadership/index.shtml (2004 年 11 月 20 日)。 http://www.elections.gov.sg/past_parliamentary.htm (2004 年 11 月 18 日)。 http://www.pap.org.sg/Party_History/PAP_Members/index.shtml (2004 年 11 月 20 日)。 http://www.parliament.gov.sg/AboutUs/Htdocs/abt-funct-main.html (2004 年 11 月 19 日)。 http://www.elections.gov.sg/parliamentary_elections.htm (2004 年 11 月 18 日)。 http://lcweb2.loc.gov/cgi-bin/query/r?frd/cstdy:@field(DOCID+sg0109) (2004 年 11 月 20 日)。 http://www.parliament.gov.sg/AboutUs/Htdocs/abt-com-main.html (2004 年 11 月 19 日)。 http://www.parliament.gov.sg/Education/Htdocs/edu-fun-factsheet5pg4.html (2004 年 11 月 20 日)。 http://www.elections.gov.sg/compulsory.htm (2004 年 11 月 20 日)。
