日本獨立行政法人制度初探——兼論日本國立大學法人化問題（上）
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(2) 2. 第九十一期. 政大法學評論. 財政負擔之減縮及合理化. 柒、獨立行政法人之職員及其身分. 措施及期限. 一、普通獨立行政法人. 有關地方公益法人之措施. 任用之公正性得否被確保. 三、特殊法人. 俸 給 身分保障或服務規定. 伍、獨立行政法人之設置基準與改. 二、特定獨立行政法人. 制現況. 三、小 結. 一、獨立行政法人之設置基準. 事務及事業之性質，須具備下 捌、獨立行政法人制度之問題點 列特性. 一、非所有業務均得予以量化. 事務及事業須具有成立獨立組. 二、行政精簡與效率提升不一定能. 織所必要之足夠業務量. 劃上等號. 二、獨立行政法人之改制現況. 三、兩類型獨立行政法人之區別標 準並不明確. 陸、獨立行政法人之組織與營運. 四、國會不一定能從其報告或資料. 一、獨立行政法人之組織. 中作正確之判斷. 二、獨立行政法人之營運 業務範圍. 五、職員之任用得否確保其公正性. 中期目標. 六、職員之俸給得否客觀地反映其 業績. 中期計畫及年度計畫. 七、身分保障是否落實，服務規定. 企業會計原則. 是否合理. 財 源. （以上見本評論第九十期）. 業務評估 俸給. 玖、日本國立大學法人化問題. 資訊公開. 一、沿革及改制現況. 計畫終了後之檢討. 二、國立大學法人之組織及營運. 三、獨立行政法人評價委員會及政. 三、國立大學法人之營運. 策評價‧獨立行政法人評價委. 四、國立大學法人之特色. 員會. 國立大學法人化，以確保其得. 四、監督管理. 以自律營運. −248−.
(3) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 3. 引進「民間企業概念」之經理 附表三 特殊法人經檢討後，決定新設 人制度. 或整合而成獨立行政法人之. 將社會人士參與國立大學經營 機制予以制度化. 一覽表 附表四 二○○一年四月一日，業經決. 改採「非公務員型態」且具彈. 定依法律規定設立之獨立行. 性之人事制度. 政法人一覽表. 引進由「第三者評價」之事後 附表五 中期目標期間終了時期獨立 監督制度 行政法人一覽表 五、小 結 附表六 二○○四年四月一日，設立之 拾、結 語. 國立大學法人. 附表一 公益法人制度之概要. 附錄一 日本獨立行政法人通則法（中. 附表二 特殊法人與獨立行政法人組 織型態之區別. 譯） 附錄二 日本國立大學法人法（中譯）. −249−.
(4) 4 政大法學評論. 第九十一期. 摘. 要. 自九○年代以來，不少先進國家有感於中央政府之組織龐大， 成員過多，影響行政效率，為提升國家行政效能，提高國家競爭 力，而有縮減中央政府職能、組織及其員額之倡議及措施。我國政 府自民國八十五年起，亦致力於組織合理化及員額精簡化，並於九 十四年八月八日將「行政法人法草案」，送立法院審議。該草案特 設行政法人制度，以執行具有專業需求或須強化成本效益及經營效 能，惟不適合由政府機關推動亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力 行使程度較低之特定公共任務。日本為改革國家行政，期使中央行 政機能精簡並促進其效率，基於政策制定及政策實施分離之理念， 創設「獨立行政法人」制度，將原由中央機關執行之事務或事業移 由獨立行政法人行使，使其成為中央政府之手臂。日本政府為確保 國立大學能自律營運，透過各大學間之切磋琢磨，謀求其國際競爭 力之提升；同時引進董事會及專業經理人制度，藉以實現國立大學 之運作得以透明化且更具機動性與策略性；透過引進第三人評價之 事後監督方式，使各大學之努力及業績得予以適切評價，進而促進 國立大學朝向更有獨自特色之多元化發展方向，於二○○四年四月 一日正式施行國立大學法人化之制度。 日本之獨立行政法人制度是政治妥協之產物，其制度設計並不 盡如人意。如國家公務員型獨立行政法人與獨立行政法人之性質格 格不入；未設由國民監督或國會監督制度；以績效作為評價標準不 一定正確，績效與公益性，有時實相互矛盾。獨立行政法人對於主 管大臣之違法監督行為，可否提起訴訟？獨立行政法人違法侵害人 民之權益時，如何救濟？政策制定與執行分離之標準為何？又是否 所有之政府職能均適合如此劃分？經濟效率之低落，將導致獨立行 政法人之民營化或廢止；相反的，經濟效率之提高，基於官不與民. −250−.
(5) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 5. 爭，政府不壓迫民間企業之理念，參照包括基本法在內之國家構造 改革構想，論理上應選擇將之民營化。此種矛盾之存在，是否構成 創設獨立行政法人制度之絆腳石，值得吾人注意。 又現今有部分學者並包括行政院團隊在內，似認引進行政法人 制度即可達成組織精簡及效率提升之目的，為破除此類迷思，本文 試圖藉引介日本獨立行政法人制度，以作為我國現階段是否適合引 進行政法人制度之論據。 關鍵詞：獨立行政法人、非特定與特定獨立行政法人、公益法人、公法人、 特殊法人、由官導向民、由中央導向地方、垂直精簡、水平精簡、 外局、內部部局、政策制定機能、政策實施機能、效率性、公務員 型與非公務員型獨立行政法人、企業會計原則、獨立行政法人評價 委員會、政策評價‧獨立行政法人評價委員會、業績（績效）制 度、身分保障、組織精簡、民營化、國立大學法人法、國立大學法 人、獨立行政法人通則法. −251−.
(6) 6 政大法學評論. 第九十一期. （以上見本評論第九十期）. 玖、日本國立大學法人化問題 一、沿革及改制現況 日本之大學，有國立、公立及私立之分。國立大學係國家依據 國立學校設置法設立；公立大學則為地方公共團體依各該地方公共 團體條例所設立。無論是國立或公立大學，性質上均為「公營造 物」，屬無法律上人格之非獨立性公營造物 100 。日本政府之所以 支持國立大學法人化之政策，主要是期待校長發揮其領導力經營管 理學校，高薪聘請優秀研究人員，提高國際競爭力，同時也希望能 積極促成國立大學之統整合併化趨勢 101 。因而日本政府於一九九 七年「行政改革會議最終報告」中，亦將國立大學列為獨立行政法 人化之對象，然多數學者認為該制度設計之原意，實與大學存立的 性質相違背，尤其是與憲法保障學術自由及與大學自治之理念格格 不入，故而群起反對 102 。於一九九七年十月之階段，向文部省 （現為文部科學省）提出之反對聲明，主要計有三點 103 ：大學 之教育研究，從長遠之觀點而言，具有多樣性之本質，不適宜改制 為獨立行政法人。獨立行政法人之目的，既為有效地實施業務， 經文部大臣提示三至五年之目標後，各大學基於此目標，作成教育 研究計畫及實施之方案，並於計畫終了後，針對業務繼續之必要性 及應有之設置形態，加以檢討，此種將之制度化之架構，不僅阻礙 100 101 102 103. 和田英夫，行政法講義，學陽書房，頁327，1982年。 同註20。 山本隆司，同註34，頁132以下。 晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁67。. −252−.
(7) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 7. 了大學之自主教育研究，亦招致教育研究水準之大幅低落，而不見 得與大學之特質相符。又自效率性之觀點，齊頭式之評價方式，將 喪失各大學之特色，與現行將大學個性化、特色化之理想背道而 馳。在現行財政困難之條件下，如改制為獨立行政法人，無法確 保享有一定之研究費、人事費等，由於日本之大學並不擁有獨自之 資金，其結果將使學術水準低落，無從達到以科技立國之目標。 政府遂於一九九九年四月二十七日提出之「中央省廳等改革推 動方針」上揭示尊重大學自主性，並決定至遲於二○○三年以前作 出結論。其後，文部省（二○○一年後改為文部科學省）設立「國 立大學獨立行政法人化之檢討方向」，於二○○一年八月完成中間 報告，二○○二年三月二十六日完成最終報告 104 。最終報告建 議：一、將國立大學予以法人化，以確保其能自律營運，透過各大 學間之切磋琢磨，謀求其國際競爭力之提升。二、透過國立大學教 職員身分之非公務員化，規劃各教職員得依其時機給予待遇，並促 進產官學間之相互合作。三、社會人士得以出任國立大學董事，引 進董事會及專業經理人制度，藉以實現國立大學之運作得以透明化 且更具機動性與策略性。四、透過引進第三人評價之事後監督方 式，使各大學之努力及業績得予以適切評價，進而促進國立大學朝 向更有獨自特色之多元化發展方向。日本內閣並針對國立大學法人 化之具體方向及內容，擬具包括國立大學法人法（譯文參閱附錄 二）、獨立行政法人國立高等專門學校機構法、獨立行政法人大學 評價‧學位授予機構法、獨立行政法人國立大學財務‧經營中心 法、獨立行政法人多媒體教育開發中心法、以及伴隨國立大學法人 法等相關法律整備法此六種草案條文，於二○○三年二月二十八日 104. 參閱日本文部科學省「平成十四年文部科學白書」：http://www.mext.go.jp/ monkag2002.html。. −253−.
(8) 8 政大法學評論. 第九十一期. 正式向第156屆日本國會提出，於二○○三年七月十六日審議通 過，並自二○○四年四月一日正式施行。 透過上開法律之施行，將原89所國立大學、15個大學共同利用 機構、55所國立高等專門學校，加上大學評價˙學位授予機構及 國立學校財務中心等2機構，予以整併，改制成89個國立大學法 人（詳附表六），4個大學共同利用機關法人以及4個獨立行政法 人 105；簡言之，將原隸屬於文部科學省之161個機關整併為97個法 人106。. 二、國立大學法人之組織及營運 「國立大學法人」係以設置國立大學為目的，依法律規定所設 置之法人，因此國立大學法人並非獨立行政法人通則法中規定之獨 立行政法人。國立大學法人之組織與獨立行政法人之組織雖有相似 之處，但不盡然相同。以下針對國立大學法人法 107 之規定，就國 立大學法人之組織及業務作簡要之說明。 國立大學法人除置有校長（法人之首長）一人、理事若干人及 監事二人外，並設有幹部會、經營協議會、教育研究評議會、校長 選考會議。「幹部會」由校長及理事組成，於校長決定下列事項 時，須經幹部會決議後為之：關於中期目標之意見（原案）及年 度計畫；須經文部科學大臣之認可或承認之事項（如中期計畫 等）；預算之編成、執行及決算；重要組織之設置或廢止；其 105. 106 107. 4個大學共同利用機關法人分別為人間文化研究機構、資訊系統研究機構、自 然科學研究機構及高能源加速器研究機構。4個獨立行政法人分別為獨立行政 法人國立高等專門學校機構、獨立行政法人大學評價‧學位授與機構、獨立 行政法人國立大學財務‧經營中心、獨立行政法人多媒體教育開發中心。 參閱：http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/03052703.htm。 參閱：http://www.ne.jp/asahi/tousyoku/hp/030228hiuanhou2.htm。. −254−.
(9) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 9. 他幹部會所決定之重要事項。 「經營協議會」為審議有關國立大學法人經營之重要事項之機 關，由：校長；校長指定之幹部及職員；聽取教育研究評議 會之意見而任命之校外學者專家（校外委員）等構成，其中校外委 員之數量須超過三分之一。經營協議會之職掌有審議：關於中期 目標之意見、中期計畫及年度計畫中關於經營之事項；會計規 程、幹部報酬基準、職員給與基準及其他有關經營之重要規則之制 定或改廢；預算之編成、執行及決算；經營面上之自我評價； 其他有關國立大學法人經營之重要事項等。經營協議會之議長由 校長充任，主持經營協議會。 教育研究評議會由：校長；校長指定之幹部；學部長、 研究科長、附設研究所長及其他重要之教育研究組織之首長，而由 教育研究評議會決定者；其他由校長依教育研究評議會之決定而 任命之職員等所組成。教育研究評議會之職掌有審議：關於中期 目標之意見、中期計畫及年度計畫中關於教育研究之事項；學則 及其他有關教育研究之重要規則之制定或改廢；關於教員人事之 事項；教育課程編成之方針；對學生之援助；學生入退學或 學位授與等之方針；教育研究面上之自我評價；其他有關國立 大學教育研究之重要事項等。教育研究評議會之議長由校長充任， 主持教育研究評議會。 校長之任命，係由文部科學大臣基於國立大學法人之提議為 之，至於國立大學法人之提議，則須基於校長選考會議之選考為 之。校長選考會議由經營協議會選出之校外委員及教育研究評議會 之代表共同組成。另依校長選考會議之決定，得再加上校長或理 事，但人數不得超過校長選考會議委員總數之三分之一。理事由校 長任命；監事則由文部科學大臣任命。校長之任期為二年以上，不 超過六年，由國立大學法人基於校長選考會議之決議定之；理事之. −255−.
(10) 10 政大法學評論. 第九十一期. 任期，不超過六年，由校長定之，但不得超過校長之任期；監事之 任期為二年。幹部均得再任。文部科學大臣於校長有身心障礙、職 務上之義務違反或業績惡化之情形，得基於校長選考會議之提議， 將之解任。校長於理事有身心障礙、職務上之義務違反或業績惡化 之情形，得將之解任。. 三、國立大學法人之營運 文部科學大臣以六年為期，訂定「中期目標」，向國立大學法 人開示。中期目標包括：關於教育研究品質之改善事項；關於 業務營運之改善及效率化事項；關於財務內容改善事項；關於 自我評價或資訊發送事項；其他重要事項。文部科學大臣於決定 中期目標時，應先聽取並考慮國立大學法人之意見。國立大學法人 基於中期目標作成中期計畫時，應經文部科學大臣之認可。為進行 對國立大學法人、大學共同利用機關法人業績之評價，應設「國立 大學法人評價委員會」（但評價時應尊重「獨立行政法人大學評 價‧學位授與機構」就教育研究評價之結果），已於二○○三年十 月一日設置。 中期計畫終了時之積金，應經文部科學大臣之承認後始得轉入 下一期。為籌措附屬病院等設施之財源起見，得為長期借入金。又 為籌措國立大學法人等全體設施之財源起見，各國立大學法人就其 處分土地之收入，應將其中一部分支付獨立行政法人財務‧經營中 心。 改制為國立大學法人時，現行校長繼續擔任至現任任期終了時 為止，現行職員亦承繼其原先之權利義務。為籌措附屬病院財源， 國立學校特別會計過往之長期借入金，除由獨立行政法人財務、經 營中心繼承外，並由各關係國立大學法人分擔。為顧慮法人營運之 自主性，準用獨立行政法人通則法中由國家籌措財源或其他必要之 −256−.
(11) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 11. 規定。至於大學共同利用機關法人則準用「國立大學法人」之規 定。. 四、國立大學法人之特色 國立大學法人法等6種法律已於二○○四年四月一日起正式開 始施行。依前述法規範，國立大學法人制度有如下之特色 108 ： 兼顧國立大學法人所提原草案之意見，由文部科學大臣提示各大學 六年間之「中期目標」，作為各大學之願景，並對社會明確開示； 大幅擴大有關預算、組織、人事之大學裁量；由校長及董事組 成之「幹部會」、審議經營重要事項之「經營協議會」以及審議教 育研究重要事項之「教育研究評議會」，此三者活用其裁量，共同 確立國立大學法人之意思決定系統；由「國立大學法人評價委員 會」對各大學之運作進行評價，但教育研究之評價，須尊重「大學 評價‧學位授與機構」對教育研究部分之評價結果。亦即立於自律 性及透明性，各大學以其自我之判斷及責任，積極開展有特色之研 究及有魅力之教育，並藉由國立大學法人制度形成此一基礎。 最後針對國立大學法人法內容，歸納國立大學法人制度之要 旨. 109. 108. 109. 如次：. 參閱合田哲雄‧神山弘，國立大學法人法について，ジュリスト，1254號， 頁131-132，2003年10月；劉宗德，日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人 制度之分析，載：法治斌教授紀念論文集編輯委員會編輯，法治與現代行政 法學，頁412，2004年5月。 參 閱 合 田 哲 雄 ， 國 立 大 學 法 人 法 等 六 法 ， 法 令 解 說 資 料 總 覽 ， 261號 ， 頁 518，2003年10月。轉載自劉宗德，同前註，頁414。. −257−.
(12) 12 政大法學評論. 第九十一期. 國立大學法人化，以確保其得以自律營運 將國立大學自國家行政組織分離出來，賦予各國立大學具有 獨立之法人格地位。 大幅縮減對其預算及組織等之規範等之規制密度，課以各大 學自行決定之責任。 引進「民間企業概念」之經理人制度 透過引進「董事會制度」實現專業經理人制度。 設置「經營協議會」，基於全校觀點，在最大限度下靈活運 用整體大學資源，加以經營。 將社會人士參與國立大學經營機制予以制度化 引進深具學識之社會人士或專家出任董事制度。 允許社會人士參與審議經營事項之經營協議會。 允許社會人士參與遴選國立大學校長選任會議。 改採「非公務員型態」且具彈性之人事制度 課以各國立大學應引進得以依據能力及業績核發報酬制度之 責任。 廢除國立大學教職員兼職限制，擬透過產官學界之通力合 作，將研究能力及成果回饋社會。 賦予國立大學校長對全體董事及教職員之任命權，實現全校 人事管理之一元化。 引進由「第三者評價」之事後監督制度 由第三者機關評價並監督國立大學之教育研究業績。 依據第三者機關之評價結果，分配資源給各國立大學。 將評價結果、財務內容、教育研究等資訊，予以公開。. −258−.
(13) 九十五年六月. 五、小. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 13. 結. 在國會審議本法 110 時，有兩項規定曾遭致嚴厲批判。其一為 由文部科學省擬具「中期目標」，並認可「中期計畫」之規定，其 主要理由不外此舉將造成國家強力統治，違反大學自治之精神，並 危害學術之自由，遂有應由大學本身擬訂中期目標，至於中期計畫 則改採報備制之提議。同時在中期目標及中期計畫中，有關「教育 研究品質之提升相關事項」，因與教育研究之內容、學術之自由有 關，故有議員提議將其內容限於有關經營性及財務性事項。因而參 議院針對此作成附帶決議，亦即「確認中期目標實際上由法人擬 訂」，又不得涉及關於「個別教員之教育研究活動」，至於文部科 學大臣如欲變更中期目標或中期計畫之原案時，應公開其理由等。 除此之外，針對總務省之政策評價‧獨立行政法人評價委員會之改 廢勸告（準用通則法第三十五條），亦作成附帶決議。另一遭致批 判者為有關大學管理營運組織之規定。強化國立大學校長之權限， 賦予其對全體董事及教職員之任命權，實現全校一元化之經營管理 型態，是否適合大學此種集高等教育及研究目的於一身之場所，非 無疑慮。又財務問題關係國立大學能否正常營運，故營運費用交付 金之算定基準，以及評價後如何反映資金分配之方法，仍須視實際 運作情形而定。 我國行政院院會於九十二年六月十一日通過大學法修正草案， 增訂「行政法人國立大學」專章，配合政府組織改造，將國立大學 得依其意願及條件改制為行政法人之相關規定納入，擬藉國立大學 行政法人化，達到組織精簡、員額裁減及提升效率之目的，讓大學 更享有人事與經費的自主權。國立大學行政法人化之內涵包括： 110. 有關國會審議國立大學法人法之經過，請參閱田端博邦，國立大學法人法の 成立，法律時報，75卷10號，頁1-3，2003年9月。. −259−.
(14) 14 政大法學評論. 第九十一期. 國立大學得依其意願及條件取得行政法人資格；由國家補助教 學、研究與基本設施所需教育經費之主要部分；得進用不具公務 人員資格之人，並得自訂人事管理規章；不受政府採購法之限 制；專業董事會取代教育部行政監督；原使用之國有財產由國 立大學為管理機關，至其購置之自有財產，其處分應報經教育部核 准，並應建立自我審查體制，受教育部及審計部之法律監督。 其中爭議性最大者在董事會之設置。一般法人之董事會係法人 內部之機關，但行政法人國立大學之董事會卻可跨行政法人聯合數 校設立，且董事會行使職權時，發現學校有重大違失，應立即報教 育部，使董事會像教育部之派出機關或所屬機關，而非獨立自治之 行政法人之機關 111 。其次，董事會由教育部遴聘，董事長由教育 部長提請行政院長聘任，而董事會又有權聘任及解聘校長，校長綜 裡校務，負校務發展之責，於職務範圍內對外代表大學，並有權聘 任及解聘校內主要行政主管，無異使行政權力得直接或間接掌控大 學之主要人事；再者，董事總額中有二分之一以上為校外董事，形 成「學外人士控制」即「外行人控制」之局面，違反大學自治中應 由大學成員自主決定大學人事的原則112。 行政法人設置之目的既為「組織瘦身」、「行政減量」與「效 率提升」，故於組織上設董（理）事會，由監督機關提請行政院長 任命，於人事與組織編制方面，別於一般行政機關，排除一系列公 務員法令適用，並自訂人事規章，解免公務相關法令束縛，業務運 作上有關財務支出、監督，排除現有財政法令適用等，而由行政法 人監督機關負責。然而，將國立大學改制為非統治性團體公法人，. 111 112. 周志宏，公立大學法人之質變與隱憂，台灣本土法學雜誌，49期，頁3，2003 年8月。 同前註。. −260−.
(15) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 15. 主要目的在於確保大學自治、落實學術自由，至於「分權化」、 「效率提升」、「行政減量」等不是大學法人化主要原因。因而， 大學法人化異於一般行政法人最大特徵在於大學是由教授、研究人 員與學生、職員等共同組成人合性社團，社團所作成決策，是由成 員透過一定參與民主程序由下而上共同形成，反觀，行政法人業務 政策、目標決定，是官派董事會由上而下作成決定，行政法人雖具 有公法性質之法人，由於欠缺成員之特質，無從享有自治權。大學 主體在學校校長與以教授為主組成之校務會議、學術評議會等，不 是學校董（理）事長。兩者主體性在體質上、憲法學理、基本人權 觀察上各有不同，應各自單獨立法113。 除此之外，在行政法人之層層節制下，能否維持獨立運作？新 制對於大學經費的收支和應用中，會計的稽核作業必須受到教育部 及審計部的監督。大學在運作上將出現左支右拙，看行政單位臉色 的窘境。另外，行政法人化之國立大學，其教學研究和基本設施， 幾乎都仰賴國家補制，但國家補助之比例標準卻未明定，如此很有 可能造成國立大學為補助款而受政府牽制，喪失獨立自主性。國家 要追求大學之卓越，也不應犧牲大學之學術自由及大學自治之原 則。否則，能否提升大學之國際競爭力，讓國立大學不受公務體系 束縛，充分發揮大學獨立自主之精神，實現大學自治與學術自由？ 實令人堪慮。所幸，該版本於九十四年一月十八日經立法院朝野協 商後，已將原修正草案中增訂之行政法人國立大學專章刪除，增訂 國立大學法人化之規定，明定國立大學得為公法人，其設立、組 織、運作、監督、解散及其他應遵行事項，另以法律定之。暫時解 決了此問題。 113. 董保 城， 從 「 學者 共和 國 」 到 「 學 術 企 業 體 」 之 兩 難 ， 月 旦 法 學 雜 誌 ，106 期，頁199，2004年3月。. −261−.
(16) 16 政大法學評論. 第九十一期. 另有學者謂「公立大學倘能法人化，澈底從國家教育行政科層 體制獨立出來，因為從此能與國家保持一個適當的『安全距離』， 所以對大學自治之確保確實是較為有利。但即便在還沒有法人化的 今天，只要其自治權能獲得確保與尊重，也還差堪告慰」 114 。然 機關法人化或可使其與國家保持安全距離，然此一安全距離似亦可 透過其他機制達成，何以法人化即能確保其獨立性？何以此一獨立 性又可不藉組織手段來達成？均未見進一步說明 115 。又此等設計 何以能「建構更有利大學創造學術發展環境，提升我國大學之競爭 力，達成追求卓越的目標」，於修正草案中亦未有詳細之說明。. 拾、結. 語. 日本為創設獨立行政法人制度而制定獨立行政法人通則法，可 以說是日本首次針對國家及地方自治團體以外之行政主體，制定通 則性法典，對日本之行政組織法具有劃時代之意義 116 。然而正因 為該制度是政治妥協之產物 117 ，其制度設計並不盡如人意。如為 安撫官僚體系之反彈，設計出國家公務員型與非國家公務員型獨立 行政法人兩種類型，與獨立行政法人之性質格格不入。又獨立行政. 114 115 116 117. 許宗力，國家機關的法人化—— 行政組織再造的另一選擇途徑，月旦法學雜 誌，57期，頁28，2000年2月。 陳愛娥，行政法人化與行政效能，月旦法學教室，12期，頁62，2003年9月。 鹽野宏，行政法Ⅱ，有斐閣，頁83，2001年2版。 藤 田 宙 靖 ， 同 註 16 ， 頁 111 。 中 央 省 廳 等 改 革 基 本 法 所 定 「 十 年 間 減 少 10%」，加上移轉至獨立行政法人之部分，共計減少20%，又為更進一步達到 削減公務員之目標，在自民、自由兩黨之合意基礎上，通過十年減少25%之方 針，並作為「有關國家行政組織等之減量效率化等之基本計畫」之一部分。 參閱透明性の高い行政を實現するために，時の動き，頁38，1999年9月，請 上：http://www.kantei.go.jp/jp/tokino-ugoki/9909/pdf/9_36.pdf。. −262−.
(17) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 17. 法人係由政府出資，雖有評價制度，卻未設由國民監督或國會監督 制度。雖並導入市場原理，以績效作為評價標準。然而如果嚴格採 行績效之評價標準，可能有不少優良之獨立行政法人，因為業務性 質欠缺業績或效率，而遭淘汰之命運。從行政機能之觀點而言，獨 立行政法人一方面強調績效，一方面又強調其公益性，二者實相互 矛盾。如以人民接受或享受其服務之程度，評價其績效，又非易 事。獨立行政法人對於主管大臣之違法監督行為，可否提起訴 訟 118 ？獨立行政法人違法侵害人民之權益時，如何救濟？而且將 某些行政部門法人化，並不等於將行政事務或業務精簡化或提高行 政效率，而應著重於如何規劃其組織、財務內容及運作模式 119 。 創設獨立行政法人之最大目的在組織精簡與提高效率，何以創設獨 立行政法人即能達此目標？將政府之實施機能移轉由獨立行政法人 實施，由於獨立行政法人之職員人數不包含在政府人員數額內，從 數字上來看，雖能達到政府組織之垂直精簡，但與效率化間是否有 必然關係，非無疑義。至於以何種標準訂定政策制定與執行分離之 標準，又是否所有之政府職能均適合如此劃分？此論理性探討在最 終報告中均付諸闕如。 日本預定要在十年內精簡10%之人事，而這10%不包括獨立行 政法人之人員，從被賦予法人格，而擺脫國家行政組織之行列，進 入獨立行政組織之符咒，在業務及財政上受拘束。業務上，獨立行 政法人為行政之一部，雖為有別於國家、地方公共團體之行政主 體，然仍由內閣負成敗責任。財政上，由國家編列預算支應，故受 有關預算之限制。足見獨立行政法人之制度，介於獨立性與受拘束. 118 119. 學者採肯定見解，參閱山本隆司，同註34，頁129；長谷部恭男，同註13，頁 103。 鹽野宏，同註116，頁84。. −263−.
(18) 18 政大法學評論. 第九十一期. 性之間。又導入會計原理，係著眼於特殊法人「民」之原理不 澈底——績效不彰；導入評價制度，則著眼於「官」之原理不澈 底——具有公益性。 為使獨立行政法人之事務及事業具有效率，而設計出之具彈性 自主之行政財政營運模式，可能被嚴苛之評價規律所互相抵銷，使 該評價規律有可能成為絆腳石。通則法中規定主管大臣具有設定中 期目標之權限，涉及統治、監督基準之裁量性設定（通則法第二十 九條），又獨立行政法人應公布「各事業年度」之業務概要、業務 評價結果，人員及人事費等義務（通則法第三十、三十一條），再 加上通則法及其他為達成「經濟上效率」所訂之嚴格規律，有可能 使獨立行政法人之「存在理由」喪失殆盡。經濟效率之低落，將導 致獨立行政法人之民營化或廢止；相反的，經濟效率之提高，基於 官不與民爭，政府不壓迫民間企業之理念，參照包括基本法在內之 國家構造改革構想，論理上應選擇將之民營化 120 。此種矛盾之存 在，是否構成創設獨立行政法人制度之絆腳石，值得吾人注意。 又日本政府為提高國立大學之國際競爭力，並積極促成國立大 學之統整合併化，實施之國立大學法人化政策，其中由文部科學省擬 具「中期目標」，並認可「中期計畫」之規定，有可能造成國家強力 統制，違反大學自治之精神，並危害學術之自由。另有關大學管理 營運組織之規定，雖強化國立大學校長之權限，賦予其對全體董事 及教職員之任命權，實現全校一元化之經營管理型態，然是否適合 大學此種集高等教育及研究目的於一身之場所，非無疑慮。又財務 問題關係國立大學能否正常營運，故營運費用交付金之算定基準，以 及評價後如何反映資金分配之方法，仍須視實際運作情形而定。. 120. 晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁119-120。. −264−.
(19) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 19. 「行政法人」是我國政府組織再造在面對民主轉型與全球化時 邁出的重要一步，而原本是黑機關的國立中正文化中心，在二○○ 四年三月一日成為我國第一個行政法人機構。行政法人組織使兩廳 院在人事、會計、採購等制度上給予鬆綁，讓更多的公共任務可以 達成。然而兩廳院藝術總監的辭職與繼任人選之紛擾，卻也突顯組 織架構上的問題，不僅模糊了焦點，也讓人懷疑兩廳院的行政法人 化，可否實現國家社會的期望，全力打造「全民共享的文化園區」 的目標與理想。兩廳院可否成為行政法人之標竿，將視其如何適當 活用新制度所給的彈性，在推出合理價格的節目及更多元化的服務 之外，如何拓展樂迷視野、活絡國內藝文環境，營運上如何在創造 利潤及回饋社會之間取得平衡點，將是兩廳院未來努力的目標。誠 然，兩廳院行政法人化不會讓藝術資源分配有太大的改變，但是未 來兩廳院是否會因為自負盈虧而降低自製節目比例？或改變經營型 態？均值得吾人持續觀察。 將國立大學改制為非統治性團體公法人，主要目的在於確保大 學自治、落實學術自由，至於「分權化」、「效率提升」、「行政 減量」等不是大學法人化主要原因。大學主體在學校校長與以教授 為主組成之校務會議、學術評議會等，不是學校董（理）事長。兩 者主體性在體質上、憲法學理、基本人權觀察上各有不同，應各自 單獨立法。另在行政法人之層層節制下，能否維持獨立運作？九十 二年六月十一日行政院院會通過大學法修正草案，就大學經費的收 支和應用，規定會計的稽核作業須受教育部及審計部的監督。大學 在運作上將出現左支右拙，看行政單位臉色的窘境。另外，行政法 人化之國立大學，其教學研究和基本設施，幾乎都仰賴國家補制， 但國家補助之比例標準卻未明定，如此很有可能造成國立大學為補 助款而受政府牽制，喪失獨立自主性。國家要追求大學之卓越，也 不應犧牲大學之學術自由及大學自治之原則。否則，能否提升大學. −265−.
(20) 20 政大法學評論. 第九十一期. 之國際競爭力，讓國立大學不受公務體系束縛，充分發揮大學獨立 自主之精神，實現大學自治與學術自由？實令人堪慮。所幸，該版 本於九十四年一月十八日經立法院朝野協商後，已將原修正草案中 增訂之行政法人國立大學專章刪除，增訂國立大學法人化之規定， 明定國立大學得為公法人，其設立、組織、運作、監督、解散及其 他應遵行事項，另以法律定之。暫時解決了此問題。 又機關法人化或可使其與國家保持安全距離，然此一安全距離 似亦可透過其他機制達成，何以法人化即能確保其獨立性？何以此 一獨立性又可不藉組織手段來達成？均未見進一步說明。又此等設 計何以能「建構更有利大學創造學術發展環境，提升我國大學之競 爭力，達成追求卓越的目標」，於修正草案中亦未有詳細之說明。 （續接次頁）. −266−.
(21) 九十五年六月. 附表一. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 21. 公益法人制度之概要. 法人名稱. 社團法人、財團法人。. 法律依據. 民法第34條。. 設立主義. 許可主義（主管官廳之許可）（民法§ 34）※主管官廳指內閣 總理大臣、各省大臣、都道府縣知事。. 監督規定. 理 事： 員額：1人或數人（民法§ 52Ⅰ）。 任期：法律未規定，依「公益法人之設立及指導監督基 準」（以下簡稱指導監督基準）規定，原則上為二年（§ 4 Ⅰ）。 監 事： 員額：1人或數人（任意）（民法§ 58）。 ※指導監督基準規定，必置監事（指導監督基準§ 4Ⅱ ）。 任期：原則上為二年（指導監督基準§ 4Ⅱ）。 幹部等之構成：法律未規定。 ※指導監督基準規定：理事中，同一家族、特定企業之關 係者、所管官廳出身者，不得超過三分之一（指導監督 基準§ 4Ⅰ）。同一業界之關係者，不得超過二分之一 （指導監督基準§ 4Ⅰ）。 監事兼職禁止規定：法律未規定 ※指導監督基準規定與理事間兼職之禁止（指導監督基準 § 4Ⅱ）。 社員總會等或評議員會： 社團法人：社員總會（民法§ 53、§ 63）。 財團法人：法律未規定。 ※指導監督基準規定：財團法人原則上應設置（指導監 督基準§ 4Ⅳ）。 評議員人數不得少於或至少應與理事數量相同較為理想 （有關公益法人轉換為營利法人等之指針，以下簡稱運 用指針。 由主管官廳所為監督上所必要之命令。. 撤銷設立許可. 撤銷設立許可（民法§ 71）。. 機. 關. −267−.
(22) 22 政大法學評論. 第九十一期. 計算書類等. 應作成並備置之書類資料：應作成財產目錄，並備置於事 務所（民法§ 51）。 ※指導監督基準規定：應作成下類書類，並備置於主事務 所及主管官廳（指導監督基準§ 7、）： 章程及捐助行為。 職員名簿。 （社團法人）社員名簿。 事業報告書。 收支計畫書。 純財產增減計算書。 借貸對照表。 財產目錄。 事業計畫書。 收支預算書。 閱覽對象：法律未規定。 指導監督基準規定，原則上提供一般閱覽（指導監督基準 § 7、）。. 外部監察之 義務. 法律未規定。 ※不成文規定：對超過一定規模（資產額100億日幣以上或負 債額50億日幣以上或收支決算額10億日幣以上）以上之公 益法人，由各府省要求。. 解散法人之剩 餘財產分配. 歸屬於章程或捐助行為所指定之人（民法§ 72Ⅰ）。 經理事或主管官廳之許可，未達與該當法人目的類似之目 的而加以處分（民法§ 72Ⅱ）。 歸屬國庫（民法§ 72Ⅲ）。. 其. 合併規定：無。 收益事業等之實施：法律未規定。 ※指導監督基準規定：有助公益事業之推進，並具有籌措 公益事業費用所必要程度之規模，又不致傷害公益法人 之信用者，得加以實施（指導監督基準§ 2Ⅵ）。 區分經理（運用指針）。 法人數：26264法人。 社團法人12,889法人。 財團法人13,375法人（平成12年10月1日）。. 他. 請參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/singi/gyokaku/ketti/021018kihon.html。. −268−.
(23) 九十五年六月. 附表二. 資金之構成. 主管大臣之監督 算 算. 事業計畫等. 業務方法書. 幹部之選任、解任. 監. 察. 23. 特殊法人與獨立行政法人組織型態之區別. 設置依據. 預 決. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 特殊法人 個別設置法。. 獨立行政法人 獨立行政法人通則法及個 別設置法。 基本上由政府出資。 （改制為獨立行政法人 （JH）全額由政府出資。 時 ） 基本 上由 政 府為 現 （首都、阪神）政府： 物 出 資（ 繼承 資 產之 評 地方自治體，以1：1比 價 以 時價 為基 準 由評 價 率出資。 委員評價）。 （本四）政府：地方自治 政府得基於個別設置法 體，以2：1比率出資。 而追加出資。 一般性監督及監督上所必 限於違反法令及背離中期 要之命令。 計畫相關之導正命令。 認可（財務大臣協議）。 計畫之中期性目標管理： 財務諸表之承認（財務大 主管大臣於聽取評價委 臣協議）。 員 會 之意 見後 擬 定中 期 事業計畫、資金進化之認 目標。 可。 法人應擬定達成目標之 中 期 計畫 ，主 管 大臣 應 聽 取 評價 委員 會 之意 見 後為認可。 法人應擬定基於中期計 畫 之 年度 計畫 ， 並向 主 管大臣提出。 認可（財務大臣協議【JH 等則僅為有關記載事項之 省令】）。 首長、監事由主管大臣 首長、監事由主管大臣 任命、理事及其他幹部 任 命 、理 事及 其 他幹 部 則經主管大臣認可後， 則 由 首長 任命 並 向主 管 大臣提出。 由首長任命。 經首長任命之幹部，其 經首長任命之幹部，其 解任應經主管大臣認 解任應經主管大臣認 可。 可。 主管大臣應聽取報告， 主管大臣應聽取報告， 加以檢查。 加以檢查。 監事之監察（特定獨立 監事之監察。. −269−.
(24) 24 政大法學評論. 第九十一期. 特殊法人 會計檢查、行政監察。. 獨立行政法人 行 政 法人 包括 會 計監 察 人之監察）。 會計檢查、行政監察。 業務評價 就 中期 目標 提 出事 業 報告書。 由 評價 委員 會 就每 事 業年度之業務業績， 中期目標之達成狀況 等之評價。 主 管大 臣基 於 評價 委 員會之評價，實施所 必要之措施。 利 益及損失之處理方 資 產 運 用 及 利 益 處 分 利益及損失之處理方法， 法 ， 剩餘 金之 運 用方 法 剩餘金之運用方法有期限 等 有期限制。 制。 重要財產之轉讓、擔保 之 認 可（ 聽取 評 價委 員 會 之 意見 、經 財 務大 臣 協 議 ）， 但依 中 期計 畫 之處分，無須認可。 組織營運等 組織、員額之管理. 職員之身分. 幹部、員額之法定。 幹部、員額之法定。 透過預算（作成要員管 特定獨立行政法人應就 理計畫等，相當於政府 其 專 職職 員人 數 ，於 每 削減一定員額之管理） 事 業 年度 向主 管 大臣 提 之認可（由財務大臣協 出 報 告， 主管 大 臣則 向 議）。 國會提出報告。 全為公務員。 因應業務之性質等，特 幹部禁止兼職並負有守 定 獨 立行 政法 人 之職 員 密義務。 為 公 務員 ；非 特 定獨 立 行 政 法人 之職 員 則為 非 公務員。 特定獨立行政法人之幹 部 禁 止兼 職並 負 有守 密 義 務 ；非 特定 獨 立行 政 法人之幹部禁止兼職。. −270−.
(25) 九十五年六月. 報酬等. 勞動三權. 破產時之處理. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 25. 特殊法人 獨立行政法人 給與‧退職津貼支給基準 給與‧退職津貼支給基準 之 承 認 （ 財 務 大 臣 協 之申報。 議）。 給與‧退職津貼支給基準 應反映業績等。 無限制。 特定獨立行政法人無爭議 權；非特定獨立行政法人 則無限制。 無破產能力（一般未考慮 無破產能力（一般未考慮 破產之情形，至於組織之 破產之情形，至於組織之 解散，則另依個別法律規 解散，則另依個別法律規 定應採取之必要措施）。 定應採取之必要措施）。. 請參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/singi/road/dai15/15sank04.pdf。. −271−.
(26) 26 政大法學評論. 附表三. 第九十一期. 特殊法人經檢討後，決定新設或整合而成獨立行政 法人之一覽表. 獨立行政法人之名稱 獨立行政法人國民生活中心 獨立行政法人北方領土問題對策協會 獨立行政法人和平祈念事業特別基金 獨立行政法人情報通信研究機構 獨立行政法人國際協力機構 獨立行政法人國際交流基金 獨立行政法人通關情報處理中心 獨立行政法人日本萬國博覽會紀念機構 獨立行政法人日本運動振興中心 獨立行政法人日本藝術文化振興會 獨立行政法人日本學術振興會 獨立行政法人理化學研究所 獨立行政法人宇宙航空研究開發機構 獨立行政法人勞動者健康福祉機構 獨立行政法人福祉醫療機構 獨立行政法人勞動政策研究‧研修機構 獨立行政法人國立重度智能障礙者總合設施希望園 獨立行政法人勤勞者退職金共濟機構 獨立行政法人雇用‧能力開發機構 獨立行政法人高齡‧身心障礙者雇用資源機構 獨立行政法人醫藥品醫療機器總合機構 獨立行政法人農畜產業振興機構 獨立行政法人農業者年金基金 獨立行政法人農林漁業信用基金 獨立行政法人農業‧生物系特定產業技術研究機構 獨立行政法人綠資源機構 獨立行政法人水產總合研究中心 獨立行政法人日本貿易振興機構 獨立行政法人情報處理推進機構 獨立行政法人新能源產業技術總合開發機構 獨立行政法人中小企業基盤整備機構 獨立行政法人鐵道建設‧運輸設施整備資源機構 獨立行政法人國際觀光振興機構 獨立行政法人水資源機構. −272−. 設立或統合期日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2004年4月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2004年4月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2004年3月1日 2003年10月1日 2004年4月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2004年1月5日 2003年10月1日 2004年7月1日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日.
(27) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 獨立行政法人之名稱 獨立行政法人汽車事故對策機構 獨立行政法人空港周邊整備機構 獨立行政法人海上災害防止中心. 設立或統合期日 2003年10月1日 2003年10月1日 2003年10月1日. 請參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/singi/gyokaku/kettei/021018kihon.html。. −273−. 27.
(28) 28 政大法學評論. 附表四. 改制時間 2001年4月. ∗ ∗. 第九十一期. 二○○一年四月一日，業經決定依法律規定設立之獨立 行政法人一覽表 法人名稱 （內閣府）獨立行政法人國立公文書館 （總務省）獨立行政法人通信總合研究所 獨立行政法人消防研究所 （財務省）獨立行政法人酒類總合研究所 （文部科學省）獨立行政法人國立特殊教育總合研究所 獨立行政法人大學入學考試中心 獨立行政法人國立奧林匹克紀念青少年總合中心 獨立行政法人國立女性教育會館 獨立行政法人國立青年之家 獨立行政法人國立少年自然之家 獨立行政法人國立國語研究所 獨立行政法人國立科學博物館 獨立行政法人物質‧材料研究機構∗ 獨立行政法人防災科學技術研究所 獨立行政法人航空技術研究所 獨立行政法人放射線醫學總合研究所 獨立行政法人國立美術館∗ 獨立行政法人國立博物館 獨立行政法人文化財研究所 獨立行政法人教育研修中心 （厚生勞動省）獨立行政法人國立健康營養研究所 獨立行政法人產業安全研究所 獨立行政法人產業醫學總合研究所 （農林水產省）獨立行政法人農林水產消費技術中心 獨立行政法人種苗管理中心 獨立行政法人家畜改良中心 獨立行政法人肥飼料檢查所 獨立行政法人農藥檢查所 獨立行政法人農業者大學校 獨立行政法人林木育種中心 獨立行政法人鮭‧鱒資源管理中心 獨立行政法人水產大學校. 包括金屬材料技術研究所、無機材質研究所。 包括國立近代美術館、國立西洋美術館、國立國際美術館。. −274−.
(29) 九十五年六月. 改制時間. 2002年4月 2002年9月 2003年4月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 29. 法人名稱 獨立行政法人農業技術研究機構∗ 獨立行政法人農業生物資源研究所∗ 獨立行政法人農業環境技術研究所 獨立行政法人農業工學研究所 獨立行政法人食品總合研究所 獨立行政法人國際農林水產業研究中心 獨立行政法人森林總合研究所 獨立行政法人水產總合研究中心∗ （經濟產業省）獨立行政法人經濟產業研究所 獨立行政法人工業所有權總合情報館 獨立行政法人日本貿易保險 獨立行政法人產業技術總合研究所∗ 獨立行政法人製品評價技術基盤機構 （國土交通省）獨立行政法人土木研究所 獨立行政法人建築研究所 獨立行政法人交通安全環境研究所 獨立行政法人海上技術安全研究所 獨立行政法人港灣空港技術研究所 獨立行政法人電子航法研究所 獨立行政法人北海道開發土木研究所 獨立行政法人海技大學校 獨立行政法人航海訓練所 獨立行政法人海員學校 獨立行政法人航空大學校 （環境省）獨立行政法人國立環境研究所 （內閣府）獨立行政法人駐留軍等勞動者勞務管理機構 （國土交通省）自動車檢查獨立行政法人 （總務省）獨立行政法人統計中心. 註：除此之外，造幣局及印刷局、應於二○○三年上半年度完成改制，國立醫療 院所，應於二○○四年度改制為獨立行政法人。 請參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/komon/dai21/si6.html。 ∗ ∗ ∗ ∗. 包括農 業研 究 中心、 畜產 試驗場、草地試驗場、果樹試驗場、蔬菜茶葉試驗 場、農業試驗場、家畜衛生試驗場。 包括農業生物資源研究所、蠶系昆蟲農業技術研究所。 包括水產研究所、養殖研究所、水產工學研究所。 包括工業技術研究部門等15研究所、養殖研究所。. −275−.
(30) 30 政大法學評論. 附表五. 第九十一期. 中期目標期間終了時期獨立行政法人一覽表 終了時期. 2003年度末（1法人） （2004年3月31日） 2004年度末（3法人） （2005年3月31日） 2005年度末（52法人） （2006年3月31日）. 法人名稱 ◎獨立行政法人教員研修中心 獨立行政法人國立公文書館 ◎獨立行政法人日本貿易保險 獨立行政法人產業技術總合研究所 獨立行政法人駐留軍等勞動者勞務管理機構 獨立行政法人消防研究所 獨立行政法人酒類總合研究所 獨立行政法人國立特殊教育總合研究所 獨立行政法人大學入學考試中心 獨立行政法人國立奧林匹克紀念青少年總合中心 獨立行政法人國立女性教育會館 ◎獨立行政法人國立青年之家 ◎獨立行政法人國立少年自然之家 獨立行政法人國立國語研究所 獨立行政法人國立科學博物館 獨立行政法人物質‧材料研究機構 獨立行政法人防災科學技術研究所 獨立行政法人放射線醫學總合研究所 獨立行政法人國立美術館 獨立行政法人國立博物館 獨立行政法人文化財研究所 獨立行政法人國立健康營養研究所 獨立行政法人產業安全研究所 獨立行政法人產業醫學總合研究所 獨立行政法人農林水產消費技術中心 獨立行政法人種苗管理中心 獨立行政法人家畜改良中心 獨立行政法人肥飼料檢查所 獨立行政法人農藥檢查所 獨立行政法人農業者大學校 獨立行政法人林木育種中心 獨立行政法人鮭‧鱒資源管理中心 獨立行政法人水產大學校 獨立行政法人農業‧生物系特定產業技術研究機構. −276−.
(31) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 終了時期. 2006年度末（8法人） （2007年3月31日）. 2007年度末（27法人） （2008年3月31日）. 法人名稱 獨立行政法人農業生物資源研究所 獨立行政法人農業環境技術研究所 獨立行政法人農業工學研究所 獨立行政法人食品總合研究所 獨立行政法人國際農林水產業研究中心 獨立行政法人森林總合研究所 獨立行政法人水產總合研究中心 ◎獨立行政法人經濟產業研究所 獨立行政法人工業所有權總合情報館 獨立行政法人製品評價技術基盤機構 獨立行政法人土木研究所 獨立行政法人建築研究所 獨立行政法人交通安全環境研究所 獨立行政法人海上技術安全研究所 獨立行政法人港灣空港技術研究所 獨立行政法人電子航法研究所 獨立行政法人北海道開發土木研究所 獨立行政法人海技大學校 獨立行政法人航海訓練所 獨立行政法人海員學校 獨立行政法人航空大學校 獨立行政法人國立環境研究所 ◎獨立行政法人國際協力機構 ◎獨立行政法人國際交流基金 ◎獨立行政法人科學技術振興機構 ◎獨立行政法人勞動政策研究‧研修機構 ◎獨立行政法人日本貿易振興機構 ◎獨立行政法人原子力安全基盤機構 自動車檢查獨立行政法人 ◎獨立行政法人自動車事故對策機構 ◎獨立行政法人國民生活中心 ◎獨立行政法人北方領土問題對策協會 獨立行政法人統計中心 ◎獨立行政法人和平祈念事業特別基金 獨立行政法人造幣局 獨立行政法人國立印刷局. −277−. 31.
(32) 32 政大法學評論. 第九十一期. 終了時期. 2006 年 度 末 ~2007 年 度 末 （3法人） （2007年3月31日~2008年 3月31日）. 2006 年 度 末 ~2008 年 度 末 （13法人） （2007年3月31日~2009年 3月31日）. 法人名稱 ◎獨立行政法人通關情報處理中心 ◎獨立行政法人日本萬國博覽會紀念機構 ◎獨立行政法人宇宙航空研究開發機構 ◎獨立行政法人日本運動振興中心 ◎獨立行政法人日本藝術文化振興會 ◎獨立行政法人日本學術振興會 ◎獨立行政法人理化學研究所 ◎獨立行政法人福祉醫療機構 ◎獨立行政法人國立重度智能障礙者總合設施希望園 ◎獨立行政法人勤勞者退職金共濟機構 ◎獨立行政法人高齡‧身心障礙者雇用支援機構 ◎獨立行政法人農畜產業振興機構 ◎獨立行政法人農業者年金基金 ◎獨立行政法人農林漁業信用基金 ◎獨立行政法人綠資源機構 ◎獨立行政法人新能源產業技術總合開發機構 ◎獨立行政法人鐵道建設‧運輸設施整備機構 ◎獨立行政法人國際觀光振興機構 ◎獨立行政法人水資源機構 ◎獨立行政法人空港周邊整備機構 ◎獨立行政法人海上災害防止中心 （2004年1月設立） ◎獨立行政法人情報通信研究機構 （2004年3月設立） ◎獨立行政法人雇用‧能力開發機構 （2003年度中設立） ◎獨立行政法人石油天然氣‧金屬礦物資源機構 （2004年4月設立）（13法人，包括先行移行之1行 政法人） （◎獨立行政法人情報通信研究機構） 獨立行政法人國立病院機構 ◎獨立行政法人勞動者健康福祉機構 ◎獨立行政法人醫藥品醫療機器總合機構 ◎獨立行政法人日本學生支援機構 ◎獨立行政法人海洋研究開發機構 ◎獨立行政法人國立高等專門學校機構. −278−.
(33) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 終了時期. 33. 法人名稱 ◎獨立行政法人大學評價‧學位授與機構 ◎獨立行政法人國立大學財務‧經營中心 ◎獨立行政法人媒體教育開發中心 ◎獨立行政法人環境再生保全機構 （2004年7月設立） ◎獨立行政法人中小企業基盤整備機構 ◎獨立行政法人都市再生機構. 註：◎表示特定獨立行政法人以外之法人（即幹部及職員不具國家公務員之身分 者）. −279−.
(34) 34 政大法學評論. 附表六. 第九十一期. 二○○四年四月一日，設立之國立大學法人. 北海道大學. 北海道教育大學. 室蘭工業大學. 小樽商科大學. 帶廣畜產大學. 旭川醫科大學. 北見工業大學. 弘前大學. 岩手大學. 東北大學. 宮城教育大學. 秋田大學. 山形大學. 福島大學. 茨城大學. 筑波大學. 宇都宮大學. 群馬大學. 埼玉大學. 千葉大學. 東京大學. 東京醫科齒科大學. 東京外國語大學. 東京學藝大學. 東京農工大學. 東京藝術大學. 東京工業大學. 東京海洋大學. お茶の水女子大學. 電氣通信大學. 一橋大學. 橫濱國立大學. 新潟大學. 長岡技術科學大學. 上越教育大學. 富山大學. 富山醫科藥科大學. 金澤大學. 福井大學. 山梨大學. 信州大學. 岐阜大學. 靜岡大學. 濱松醫科大學. 名古屋大學. 愛知教育大學. 名古屋工業大學. 豐橋技術科學大學. 三重大學. 滋賀大學. 滋賀醫科大學. 京都大學. 京都教育大學. 京都工藝纖維大學. 大阪大學. 大阪外國語大學. 大阪教育大學. 兵庫教育大學. 神戶大學. 奈良教育大學. 奈良女子大學. 和歌山大學. 鳥取大學. −280−.
(35) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 島根大學. 岡山大學. 廣島大學. 山口大學. 德島大學. 鳴門教育大學. 香川大學. 愛媛大學. 高知大學. 福岡教育大學. 九州大學. 九州工業大學. 佐賀大學. 長崎大學. 熊本大學. 大分大學. 宮崎大學. 鹿兒島大學. 鹿屋體育大學. 琉球大學. 政策研究大學院大學. 北陸先端科學技術大學院 奈良先端科學技術大 總合研究大學院大學 大學 學院大學 筑波技術短期大學. 高岡短期大學. 請參閱：http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/houjin.htm。. −281−. 35.
(36) 36 政大法學評論. 附錄一. 第九十一期. 日本獨立行政法人通則法（中譯）. 平成十一年〔一九九九年〕七月十六日法律第一百零三號制定 最後修正：平成十四年（二○○二年）七月三十一日法律第九十八號. 第一章 總 則 第一節 通則（第一條至第十一條） 第二節 獨立行政法人評價委員會（第十二條） 第三節 設立（第十三條至第十七條） 第二章. 幹部及職員（第十八條至第二十六條）. 第三章 業務營運 第一節 業務（第二十七條、第二十八條） 第二節 中期目標（第二十九條至第三十五條） 第四章. 財務及會計（第三十六條至第五十條）. 第五章 人事管理 第一節 特定獨立行政法人（第五十一條至第六十條） 第二節 特定獨立行政法人以外之獨立行政法人（第六十一條至第六 十三條） 第六章. 雜則（第六十四條至第六十八條）. 第七章. 罰則（第六十九條至第七十二條）. 附. 則. −282−.
(37) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 第一章 第一節. 通. 總. 37. 則. 則（第一條至第十一條）. 第一條（目的） 本法除規定獨立行政法人之基本運作及其他基本制度之共通事項外，並與其他 規定有關各獨立行政法人名稱、目的、業務之範圍等事項之法律（以下簡稱個 別法律），共同試圖確立獨立行政法人制度，並使獨立行政法人確實實施公共 性之事務及事業，以促進國民生活之安定及社會經濟之健全發展為目的。 有關各獨立行政法人之組織、運作及管理，除由個別法律加以規定外，依本法 之規定。 第二條（定義） 本法所謂「獨立行政法人」，指從國民生活及社會經濟之安定等公共性之觀 點，有確實實施必要之事務及事業，且國家沒有以主體地位直接實施之必要， 但委諸民間者又恐有難於實施之虞，或有由一主體獨占實施之必要者，為使其 有效率及有效果地實施，依本法及個別法律規定設立之法人而言。 本法所謂「特定獨立行政法人」，指獨立行政法人中，其業務之停滯將使國民 生活或社會經濟之安定產生直接重大障礙，及其他依該獨立行政法人之目的、 業務之性質等綜合考量而認有對其理監事及職員賦予國家公務員身分之必要 者，依個別法律所規定之法人而言。 第三條（業務之公共性、透明性及自主性） 獨立行政法人鑒於自國民生活及社會經濟之安定等公共性之觀點，認有必要使 其事務及事業確實實施者，應致力於適切及有效率地運作其業務。 獨立行政法人應依本法規定，透過公開其業務內容等方式，致力於使國民明瞭 其組織及運作之狀況。 適用本法及個別法律時，應充分注意獨立行政法人業務運作之自主性。 第四條（名稱） 各獨立行政法人之名稱，依個別法律之規定。 第五條（目的） 各獨立行政法人之目的，於第二條第一項之範圍內，由個別法律定之。 第六條（法人格） 獨立行政法人，為法人。 第七條（事務所） 獨立行政法人，依個別法律所定置主事務所。. −283−.
(38) 38 政大法學評論. 第九十一期. 獨立行政法人，得於必要之地置從事務所。 第八條（財產之基礎） 獨立行政法人，為確實實施其業務，應有必要之資金及其他財產之基礎。 政府為使獨立行政法人確實實施其業務，於認有必要範圍內，得依個別法律所 定，由各獨立行政法人出資。 第九條（登記） 獨立行政法人，應依法令規定為登記。 依前項規定應登記之事項，非於登記後不得對抗第三人。 第十條（名稱使用之限制） 非獨立行政法人者，不得使用獨立行政法人之名稱。 第十一條（民法之準用） 民法（明治二十九年〔一八九六年〕法律第八十九號）第四十四條及第五十條 之規定，準用於獨立行政法人。. 第二節. 獨立行政法人評價委員會（第十二條）. 第十二條（獨立行政法人評價委員會） 獨立行政法人之主務省（指主管該當獨立行政法人之內閣府或各省，以下亦 同），為處理其所管之獨立行政法人事務，應置獨立行政法人評價委員會（以 下簡稱評價委員會） 評價委員會，負責下列所揭事務： 一、有關獨立行政法人業務之業績評價事項。 二、處理其他依本法或個別法律規定屬於其權限之事項。 除前項規定外，有關評價委員會之組織、職掌事務、委員、其他職員及其他評 價委員會之必要事項，以政令規定之。. 第三節. 設立（第十三條至第十七條）. 第十三條（設立之程序） 有關各獨立行政法人設立之程序，除個別法律有特別規定之情形外，依本節之 規定。 第十四條（法人之首長及監事） 主務大臣應任命獨立行政法人之首長（以下稱「法人首長」）及監事。 依前項規定被任命之法人首長或監事，視為於獨立行政法人成立時，依本法規 定受任命為個別法人之首長及監事。 第二十條第一項規定，準用於第一項法人首長之任命。. −284−.
(39) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 39. 第十五條（設立委員） 主務大臣應任命設立委員，使之處理獨立行政法人設立之相關事務。 設立委員於獨立行政法人之設立準備完了時，應即將該意旨呈報主務大臣，並 依前條第一項規定將該事務移轉予被任命之法人首長。 第十六條（設立之登記） 依第十四條第一項規定被任命之法人首長，於接受依前條第二項規定事務之移 轉時，應即依政令之所定，為設立之登記。 第十七條 獨立行政法人依設立登記而成立。. 第二章. 幹部及職員（第十八條至第二十六條）. 第十八條（幹部） 各獨立行政法人依個別法律之規定，應置法人首長一人及監事，以作為幹部。 各獨立行政法人除依前項規定置幹部外，得依個別法律之所定，置其他之幹 部。 各獨立行政法人之首長名稱、前項規定之幹部名稱、員額及監事之員額，由個 別法律加以規定。 第十九條（幹部之職務及權限） 法人首長，代表獨立行政法人，並總理其業務。 個別法律所定幹部（除法人首長外），依法人首長之規定，於法人首長因故無 法執行職務時，代理其職務，並於法人首長缺位時代行其職務。 依前條第二項規定所置幹部之職務及其權限，由個別法律加以規定。 監事，監察獨立行政法人之業務。 監事，基於監察之結果，於認必要時，得向法人首長或主務大臣提出意見。 第二十條（幹部之任命） 法人首長，由主務大臣自下列所揭者中加以任命。 一、關於該當獨立行政法人所營之事務及事業，具有高度之知識及經驗者。 二、前款所揭者中，得適切及有效率地經營該當獨立行政法人所營之事務及事 業者。 監事，由主務大臣任命。 依第十八條第二項規定所置之幹部，由法人首長自第一項各款所揭者中加以任 命。 法人首長，依前項規定任命幹部時，應即呈報主務大臣，並加以公開。. −285−.
(40) 40 政大法學評論. 第九十一期. 第二十一條（幹部之任期） 幹部之任期，依個別法律之規定。但補選幹部之任期，則補足前任幹部所餘任 期。 幹部，得再被任命。 第二十二條（幹部之資格條項） 政府或地方公共團體之職員（兼任者除外），不得被任命為幹部。 第二十三條（幹部之解任） 主務大臣或法人首長，關於其個別任命之幹部，如有該當於依前條規定不得被 任命為幹部之情形時，應將該幹部加以解任。 主務大臣或法人首長，關於其個別任命之幹部，如認有該當於下列各款之一， 或有其他不適任幹部之情形時，應將該幹部加以解任： 一、認因身心障礙致無法遂行職務者。 二、違反職務上之義務者。 除前項規定者外，主務大臣或法人首長，關於其個別任命之幹部（除監事 外），因執行職務不適當，致該當獨立行政法人之業務業績惡化，如認繼續使 其執行職務不適切時，應將該幹部加以解任。 法人首長，依前二項規定解任其任命之相關幹部時，應即呈報主務大臣，並加 以公開。 第二十四條（代表權之限制） 獨立行政法人、法人首長及其他有代表權之幹部，關於與其利益相牴觸之事 項，不具代表權。此種情形，由監事代表該當獨立行政法人。 第二十五條（代理人之選任） 法人首長及其他有代表權之幹部，得自該當獨立行政法人不具代表權之幹部或 職員中，選任代理人，使其得就該當獨立行政法人業務之一部，有為一切裁判 上或裁判外行為之權限。 第二十六條（職員之任命） 獨立行政法人之職員，由法人首長加以任命。. −286−.
(41) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 第三章 第一節. 41. 業務營運. 業務（第二十七條、第二十八條）. 第二十七條（業務之範圍） 各獨立行政法人之業務範圍，依個別法律之規定。 第二十八條（業務方法書） 獨立行政法人，應於業務開始之際，作成業務方法書，並受主務大臣之認可。 變更業務方法書時，亦同。 前項業務方法書應記載之事項，依主務省令（指主管該當獨立行政法人之內閣 府或各省之內閣府令或省令而言。以下同）之規定。 主務大臣，於為第一項之認可時，應先聽取評價委員會之意見。 獨立行政法人，於受第一項之認可時，應即公開其業務方法書。. 第二節. 中期目標（第二十九條至第三十五條）. 第二十九條（中期目標） 主務大臣，應於三年以上五年以下之期間，訂定獨立行政法人應達成之業務運 作目標（以下稱「中期目標」），除應將該目標指示該當獨立行政法人外，並 應加以公開。該目標變更時，亦同。 中期目標，應揭示下列所揭事項： 一、中期目標之期間（指於前項期間之範圍內，由主務大臣所定之期間而言， 以下亦同）。 二、有關提升業務運作效率之事項。 三、有關提供國民服務或其他提升服務品質之事項。 四、有關改善財務內容之事項。 五、有關其他業務運作之重要事項。 主務大臣，於訂定中期目標後，如欲變更，應事先聽取評價委員會之意見。 第三十條（中期計畫） 獨立行政法人，於受前條第一項之指示時，應基於中期目標，依主務省令之規 定，作成為達成該當中期目標之計畫（「以下簡稱中期計畫」），並受主務大 臣之認可。欲變更該計畫時，亦同。 中期計畫，應揭示下列所揭事項： 一、為達成提升業務運作效率之目標，所應採取之相關措施。 二、為達成提供國民服務或其他提升服務品質之目標，所應採取之相關措施。 三、預算（包括人事費之預估）、收支計畫及資金計畫。 四、短期借入金之限額。. −287−.
(42) 42 政大法學評論. 第九十一期. 五、欲轉讓重要財產或提供擔保時，該轉讓及擔保之計畫。 六、剩餘金之使用途徑。 七、其他有關主務省令所定業務運作之相關事項。 主務大臣欲為第一項之認可時，應事先聽取評價委員會之意見。 主務大臣於認已依第一項認可之中期計畫，關於前條第二項第二款至第五款所 揭事項，無法適切及確實之實施時，得命其變更其中期計畫。 獨立行政法人，於受第一項之認可時，應即公開其中期計畫。 第三十一條（年度計畫） 獨立行政法人於每事業年度開始前，應基於受前條第一項認可之中期計畫，依 主務省令之規定，訂定有關其事業年度之業務運作計畫（以下於次項簡稱「年 度計畫」），除應呈報於主務大臣外，並應加以公開。變更年度計畫時，亦 同。 有關獨立行政法人最初之事業年度之年度計畫，前項中「每事業年度開始前， 應基於受前條第一項認可之」，應改為「有關其成立後最初之中期計畫，受前 條第一項認可後，應即基於該」。 第三十二條（有關各事業年度業務業績之評價） 獨立行政法人應依主務省令之規定，就有關各事業年度之業務業績，受評價委 員會之評價。 前項評價，應就該當事業年度中期計畫之實施狀況，加以調查及分析，並斟酌 該調查及分析之結果，針對該事業年度之業務業績之整體，作通盤綜合性之評 定。 評價委員會於為第一項之評價時，應即對該當獨立行政法人及政令所定之審議 會（以下簡稱審議會），通知該評價之結果。此時，評價委員會於認有必要 時，得對該獨立行政法人，為業務運作之改善或其他勸告。 評價委員會於為前項規定之通知時，應即公開與該通知相關之事項（於為同項 後段規定之勸告時，則為有關該通知之事項及勸告之內容）。 審議會關於依第三項規定通知之評價結果，於認有必要時，得對該當評價委員 會陳述意見。 第三十三條（有關中期目標之事業報告書） 獨立行政法人應於中期目標期間終了後三個月內，依主務省令之規定，就有關 該當中期目標之事業報告書，提出於主務大臣，同時並加以公開。 第三十四條（有關中期目標之業務業績之評價） 獨立行政法人應依主務省令之規定，就有關中期目標期間之業務業績，受評價 委員會之評價。. −288−.
(43) 九十五年六月. 日本獨立行政法人制度初探（下）. 43. 前項評價，應就該當中期目標之期間，該中期目標之達成狀況，加以調查及分 析，並斟酌該調查及分析之結果，針對該當中期目標期間之業務業績之整體， 作通盤綜合性之評定。 第三十二條第三項至第五項之規定，準用於第一項之評價。 第三十五條（中期目標期間終了時之檢討） 主務大臣於獨立行政法人之中期目標期間終了時，應就該當獨立行政法人繼續 其業務之必要性、組織之運作及其他與整體組織及業務相關事項，加以通盤檢 討，並基於該結果，謀求所須之措施。 主務大臣依前項規定進行檢討時，應聽取評價委員會之意見。 審議會於獨立行政法人之中期目標期間終了時，關於該當獨立行政法人主要事 務及事業之修正或廢止，得對主務大臣為勸告。. 第四章. 財務及會計（第三十六條至第五十條）. 第三十六條（事業年度） 獨立行政法人之事業年度，自每年四月一日開始，至翌年三月三十一日終止。 獨立行政法人最初之事業年度，則自其成立之日開始，至翌年三月三十一日 （自一月一日至三月三十一日間成立之獨立行政法人，則至該年之三月三十一 日）終止，不受前項規定之限制。 第三十七條（企業會計原則） 獨立行政法人之會計，依主務省令之規定，原則上依企業會計原則。 第三十八條（財務諸表） 獨立行政法人，應於每事業年度，作成有關借貸對照表、損益計算書、利益處 分或損失處理之書類或其他依主務省令所定之書類及其附屬明細書（以下稱 「財務諸表」），並於該當事業年度終了後三個月內提出於主務大臣，受其認 可。 獨立行政法人，依前項規定向主務大臣提出財務諸表時，應添附該當事業年度 之事業報告書，以及依預算區分所作成之決算報告書，並添附監事就財務諸表 及決算報告書之意見（依次條規定，應受會計監察人監察之獨立行政法人，則 為監事及會計監察人之意見。以下亦同。） 主務大臣欲依第一項規定認可財務諸表時，應先聽取評價委員會之意見。 獨立行政法人於受第一項規定之主務大臣認可時，應即將財務諸表公告於官報 上，並將財務諸表、第二項之事業報告書、決算報告書及記載監事意見之書 面，備置於各事務所，於主務省令所定之期間，供一般民眾閱覽。. −289−.
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