私立大學校院董事會與校長職權芻議／ 72

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臺灣教育評論月刊，2015，5（1），頁 72-75

私校董事會與校務行政主題評論第 72 頁

私立大學校院董事會與校長職權芻議

成群豪華梵大學人文教育中心助理教授兼總務長

一、前言

目前我國私立大學校院的數量剛好是國公立大學校院數的 1 倍，就讀私立大學校院的學生總人數是國公立校院學生人數的 2.65 倍，教職員人數私立校院也是國公立校院的 1.6 倍1 ，私校問題對高等教育品質的影響層面很大。私校採學校財團法人運作，董事會是學校法人的執行機關，校長是學校法人所設置學校的經營者，其間權能分際的問題紛擾久矣!本文翻開私校董事會事件簿，談談其中曲直，並提出建議。

二、私校董事會與校務行政屢見

紛爭

高教私校系統如此人多數眾，卻受到「私立」名稱刻板印象影響和錄取分數排名的波及，大致上是學生考不上國公立校院之後的選擇，再加上每每傳出私校發生弊端，社會對私校的評價因此受到極嚴重的影響。臺灣社會就在這種既需大量依靠私立校院支撐起高等教育人才培育的任務，在觀念和心態上又無法給予私校和國公立校院同等地位的矛盾情結下一路走來，對有志興學且有理想和使命感的私校興學者來講，固然令人嗟嘆有失公平，但私立校院每一段時間就傳出一些弊端或爭端的事實來看，又不免讓人感到痛心，而問題的主體幾乎都 1_{根據教育部統計處 103 年統計資料換算。} 是董事會糾紛及校務違失，不啻坐實了社會對私校的刻板印象。私立學校之違法或糾紛情事，在人的方面多與董事會、董事長、校長之間權責不明相關，在事的方面則多與工程、財務、採購、購地、會計制度不良和內部控制失靈等相關，總的來說只有兩句話，就是將私校當成私產，將捐資興學當成投資辦學。檢視已爆發的私校董事會和校務違失型態案例分析，包括董事會內部利益、派系、家族等紛爭、董事改選及席次爭議、董事與校長衝突、財務處理違失、資金流向不明、土地購置或移轉涉嫌圖利私人、工程及採購弊端、招生違規、內部人事弊端及獎補助款申報支用不實等等2 ，而若針對每一種違失環節進一步展開關鍵原因分析，除了董事會內部爭鬥所引發諸多事端之外，大體上多是圍繞在董事會職權功能與校務行政運作之間的衝突，即便如董事會內部利益、派系、家族等衝突，其外溢效應也往往投射在校務行政上，董事會只是一個集合名詞，個別董事的權力結構及意思表示在某些私校來講，和學校行政業務的運行是有關連性的，校務行政配合董事的權力結構，負責校務行政的校長職權便有被架空之虞。 2_{參考《教育部介入、接管或處理私立學} 校董事會相關問題專案調查研究》：監察院 92 年度專案調查研究報告。

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三、私校法無實質規範權責功能

私校係依據私立學校法運作，董事會是學校法人的代表，法人之意思表示之執行機構，是私立學校的最高決策者，董事會應概括承受學校法人治理的興衰成敗，學校法人附設的學校理應由校長負經營管理成敗之責。然現行私校法賦予學校法人「負責設立與辦理所設私校」之職權，「辦理」的字義與涵義究竟何指？在法律空間曖昧不明下，可能出現與學校校長職權幅度衝突的結果。從規範董事會與校長的職權而言，私校法法理和實務落差頗大，雖經多次修正，現今仍難臻完善。法理上校長看起來好像職權很大，依法令及學校章則綜理校務，執行學校法人董事會之決議，並於職務範圍內對外代表學校，但要接受董事會之監督、考核，而董事會的職權是列舉在各校捐助章程，權力範更廣，包括對校長之選聘、監督、考核及解聘，審核校務報告、校務計畫、重要規章及其監督執行，經費之籌措及運用，審核預決算，監督管理設校及校務基金，監督財務行政，以及不動產之處分、設定負擔、購置或出租，學校附屬機構之設立，為有助增加學校財源之投資等等。試舉董事會管理基金、監督財務之權限為例，其管理監督的職權運作和校長綜理校務的職權運作要怎麼劃分？怎樣具體運行？再以新近一起私校校長遭董事會無預警逼退，要求接受停職調查處分的案件為例，該校長質疑依據捐助章程，並無將校長停職的相關規定，為何董事會可以逕自將之停職？在在呈現出兩者事權上未能劃分清楚，各自應該要負什麼責任，事實面和法律面產生很大落差的現象；儘管私立學校法多次修正，但從釐清董事會跟校長之間的權力運作來看，該法僅規範「董事會、董事長、董事及監察人應依本法及捐助章程之規定行使職權，並應尊重校長依本法、其他相關法令及契約，賦予之職權」，這是精神喊話，幾乎沒有實質規範功能，董事會的學校治理和校長的行政管理運行模式仍然是看董事會和校長之間的互動模式，來決定學校的行政運作。

四、董事個別行使職權的不當

我國私校董事會係採合議制，非經董事會議決議，董事長不得對外代表法人，非經董事會議決議，董事亦不得單獨對外代表設校法人，董事會職權，應透過董事會議之召開與議決來完成其法定意思決定程序。然常見私校董事會裡的董事逾越權限。私立大學校院應申請學校法人設立登記及依據捐助章程組成董事會運作，學校是學校法人設置的機構，透過遴聘的校長以及其所組成的團隊遂行教學任務、研究發展和校務行政的經營管理，所以校長最終的負責對象是董事會，董事長、董事及董事會除執行法定職權外，應尊重學校之行政權，在校長及其團隊校務行政職權運行途中，是不宜介入、干預或下指導棋的。前所提及的某私校校長遭董事會無預警逼退事件，據媒體報導係校長指控特定董事多次介入校內工程，

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私校董事會與校務行政主題評論第 74 頁該董事遂運用董事身分威脅校長「不用想續聘」，董事會旋決定校長「停職」，且指控校長擅自宣布續任與人事安排等不當舉措，一方面顯示校長與董事會之間已無信任基礎，另方面突顯了董事個人與董事會權力不當運作的問題。再者，私立學校具備公共性，決非捐資人之私產，近年來私校董事會屢遭教育部以另組公益董事會進行董事會重組之個案，均係因有董事會或董事有介入校務行政之情事，前述某校董事、董事會和校長間互控事件雖已對簿公堂，但事出有因，概如此也。在私校法修法過程中一度有草案新增擬定「校長於董事會有校務事項之提案權」3 ，可惜此一對董事會和校長職權具有緩衝中介性質的草案最終並未成文，儘管這條草案靈光乍現，至少顯示利害關係人應該是注意到私校董事會和校長間職權扞格的問題了，至於修法為何未成則不屬本文探討者。

五、權責合理衡平才能辦好學校

本文前曾述及已經爆發的私校弊端或校務問題之董事會違失樣態，未來或許還有未爆彈，然可以肯定還有「已發生但未爆」的案例。通常，從事教育事業者較重視社會觀瞻，醫師 3_{私立學校法修正草案。永然聯合法律事} 務所《最新時事》，2001/08/24。引自永然法律網。 http://www.law119.com.tw/newdesign/compty2/ lawnewsview.asp 和教授這兩種職業在我們的社會中得到較多的信任4 ，擔任校長的學人，不論是基於何種機緣進入私立大學校院服務，相信應懷著知識分子的使命感和責任感，甚至認為私校環境或許較國公立校院更容易發揮所長，能把私校的校務發展帶上來的話更能造福學生及更有成就感，所以私校校長一般都很打拼，也多尊重董事會應有的職權，然卻有多所學校的校長未做完任期就離職，背後的問題樣態儘管不一而足，基本上仍難脫董事會視學校如私產、重收益不重公益以及不當地擴充權力幅度的問題。董事會最重要的功能當在於增加學校辦學資源，校長之任務則在提升學校辦學績效，看似天經地義的分工，有的學校認為雙方分際掌握最好能有所依據，故有些私校訂有董事會與校長權責劃分處理原則，明定校長辦理哪些事項，應先報送董事會審核，執行時應受董事會監督，這是可以補足私校法規對雙方權力運作無法實質規範的辦法，不過仍以規範校長權責為主，鮮有規範董事會、董事長或董事者，尤其是大多數私校董事會已經歷經多次改組，或許已經沒有捐資董事，甚至董事會已經沒有繼續投入經費資源，董事會已經不遂行捐募資金充實校庫，等於是不盡捐資之責，當不宜享有相對應之督導權力，否則就更是權責失衡了。 4_{當代臺灣社會的信任與不信任(1997)。張} 苙雲、呂玉瑕、王甫昌主編《九零年代的臺灣社會》。中央研究院社會學研究所籌備處專書第一號，第 295 至 332 頁。

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六、建議

為確保私立大學校院董事會及校長之間在法人治理和校務行政上各司其職，現階段除了以既有法規為綱本，發揮自我節制精神外，如欲從制度面根本改善，本文建議： (一) 大學法之立法技術須從實境立法的角度著手，除了宣示性的精神條款，在董事會治理權和學校校務行政權之實際運作面向上必須儘量具體、可操作，俾使雙；方按部就班，依法辦事。 (二) 若法制面無法導正權力運作，則在校長聘任時雙方制定權力執行協議或合意書，將相關職權之執行過程予以標準化。因為訂的是雙方簽屬的議定合意，所有執行事項和過程步驟都公開透明，可盡量減少雙方不言自明的想像，和片面認定之潛規則空間。 (三) 董事會現行監察人制度應擴大其功能，現行監察人以監察學校法人的財務管：理、財政績效及財產資料為主，應賦予監察人對於董事會、董事長、個別董事及校長間職權運作的監察權，並有權提案糾正或至少為適當處置之建議權。 (四) 私校董事會議紀錄應落實紀載監察人對於學校法人與學校行政之職權運作的意見和建議，並列為會議記錄正式文件，必要時如同學校財務報告一般須在網路上公布據以追蹤改善。