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布希政府出兵伊拉克決策制定

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行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

布希政府出兵伊拉克決策制定

研究成果報告(精簡版)

計 畫 類 別 : 個別型 計 畫 編 號 : NSC 93-2414-H-004-019- 執 行 期 間 : 93 年 08 月 01 日至 94 年 07 月 31 日 執 行 單 位 : 國立政治大學國際關係研究中心 計 畫 主 持 人 : 鄭端耀 計畫參與人員: 此計畫無參與人員:無 處 理 方 式 : 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 96 年 12 月 18 日

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布希政府出兵伊拉克決策制定

鄭端耀 政大國關中心研究員

壹、前言

美國出兵伊拉克的行動是當前國際關係大事,也是最具爭議性的國際事件。 這場戰爭可以說是美國當代軍事外交行動中,最違反常規、一意孤行的事件,它 是美國首次對不具安全冒犯,也無軍事威脅國家,採取所謂「先發制人」 (preemption)的軍事攻擊行動,也是從冷戰時期以來,第一次引起美國盟國重 大紛爭,演至高度外交對抗與關係破裂的衝突事件,它同時是美國在後冷戰時期 發展至今,與國際組織和國際輿論爆發強烈抗爭,近乎攤牌式的國際重大外交衝 突。 目前美伊戰爭已告結束,但是卻留下許多問題猶待解決,其中至少有兩個重 要問題為一般所關切,其一、為何美國干冒盟國分裂與國際反對的高度風險,執 意對伊拉克用兵,是否有充份理由來解釋該行動;其二、在美伊戰爭國際重大衝 突事件後,國際關係將要如何運作,美國是否將重新改善與修補對外關係,還是 有意建立新國際秩序,推動新的國際關係發展。 首先,有關美國為何出兵伊拉克的問題,雖然已有許多觀點和理由被提出, 但似乎仍無法提供另人滿意的答案。大致上,至今最為一般提出的理由有四點, 不過每一點都存留破綻。第一、從國際權力結構觀之,美國是當前世界唯一超強, 在此國際單極體系下,對外關係的行動作為上,自然的會朝向單邊主義作風發 展;然而,該項觀點的疑問是,國際單極體系早從冷戰結束即已開始,為何在柯 林頓政府時期美國是採多邊主義政策,而至布希政府才轉向單邊主義。第二、從 國家安全威脅觀之,伊拉克總統海珊對美國存有敵意,並持續不放棄發展大規模 毀滅性武器,尤其在九一一事件後,對美國安全構成重大威脅;然而,該項的問 題是,不論就對美國敵意的程度,或是發展大規模毀滅性武器的能力,北韓皆遠 甚於伊拉克,為何布希對伊拉克採出兵行動,但對北韓卻主張和平談判。第三、 從地緣經濟論,伊拉克是石油生產主要國家,且擁有全世界第二大石油儲藏量, 如果能掌控伊國及其豐富石油資源,對美國具有重大經濟戰略價值;然而,當前 國際石油市場的問題是生產過剩,並非供應不足,而且美國本身有豐富石油儲 藏,如果真要控制國際石油供應,透過石油公司商業操縱手段即已足夠,不須大 費周章來發動戰爭。第四、就鏟除國際恐怖主義威脅觀之,九一一事件後,打擊 恐怖主義和掃除國際恐怖組織,成為美國國家安全優先目標,伊拉克多年來暗中

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支持與庇護國際恐怖組織,自然是美國須優先打倒的對象;然而,世人皆知伊拉 克和發動九一一事件的基地組織沒有任何關聯,而且真要打擊恐怖組織,美國應 以持續追緝賓拉登及其黨羽,和散佈在世界各地的恐怖組織為主,而非以伊拉克 作為優先的目標。 其次,有關美伊戰爭對國際世局影響的問題,儘管大多數國際觀察者皆同意 美伊戰爭將對國際關係產生深遠的影響,但是其影響將及於何種程度,以及對國 際關係運作將會形成何種變化,則存在許多不確定因素與不同看法。布希政府是 否仍將持續對伊拉克的單邊主義作風,推動美國的對外關係與政策,還是為了緩 和國際不滿情緒、減輕國內政治壓力、或顧及總統選舉,將採取較為包容與多邊 協商的作法?布希政府對伊拉克行動是屬於較特殊個案,在特別情勢發展下推移 擠壓產生的,還是這是布希政府整體國際戰略的一環?如果屬於後者,則何者為 美國的國際戰略?是否在美伊戰後,美國將會進一步推動該大戰略,而且它的有 效執行能力有多少,以及國際關係秩序是否就此將產生種大變化?此外,布希政 府要如何來處理戰後伊拉克、以巴和談、中東情勢、與其它主要國家的關係? 實際而言,以上兩個問題是相互關聯的,亦即美國為何出兵伊拉克和將如何 處理戰後的國際關係具有相互承接的脈絡發展關係。換言之,如果美伊戰爭乃特 殊情勢下的產物,則事過境遷,尚不會對國際世局產生結構性的衝擊,國際關係 運作還可能重回過去。但如果該戰爭是美國國際安全戰略一環,當前國際關係的 變化則只是發展中的過程,還有相當深遠變化將繼續展開。當然在這個過程當中 還存在許多變數,如布希政府的國際戰略執行能力、國際反應、和美國國內政治 變化等,都可能會影響國際關係的走向。 本研究目的擬針對前述兩個問題進行有系統的分析與探討,本章將先闡釋布 希政府出兵伊拉克的事件,其中包括決策機制、戰略規畫、決策過程發展、及其 最終決策結果與執行,文中的重點將強調布希政府的外交決策如何導致與影響出 兵伊拉克的行動。作者以為雖然國際權力結構變化、恐怖主義威脅升高、和國家 安全認知轉變在美伊戰爭的決策過程皆發生作用,但是主要促使美國進兵伊國決 策的推動力,來自於布希政府內部決策者的認知、戰略規畫、與政治運作,而且 唯有將此部份能有效掌握,才能明瞭布希政府執意出兵的原因,以及能從而評估 與分析美伊戰爭後布希政府外交政策的走向,和該戰爭對世局的影響。

貳、理論架構

基本上,國際關係理論可以粗略分成兩個部份,亦即國際體系分析與外交政 策分析。國際體系分析是以國際關係整體運作作為探討單位,試從對整體運作之

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結構與法則的掌握,來瞭解國際環境的特色與對各國外交政策與行為的影響。外 交政策分析則以國家作為研究對象,透過對個別國家外交政策與實行的理解,來 探討國家間相互關係與國際關係運作特色。大體而言,此兩種理論研究方法各有 特色與長短處,而且可說一者的長處常是另一者不足所在,兩者實具有互補效 用,因此如果能夠有效結合此兩種研究途徑,當能對國際關係問題的分析產生更 多解釋能力。 國際體系分析主要著重在國際權力分配,該權力分配狀態會決定國際權力結 構,並進一步決定國際運作規則。國際權力結構依權力分配狀態一般可分成三種 類型,即單極體系、兩極體系、與多極體系。單極體系是指國際關係權力集中在 單一國家身上,形成國際權力的重心,並進而主導國際關係的運作,如十九世紀 中葉後的大英帝國與冷戰結束後的美國。兩極體系指國際權力主要集中在兩個國 家,形成兩個權力軸心形態的競爭與對抗,最明顯的例子就是冷戰時期的美國與 蘇聯。多極體系意指國際關係至少存在三個或三個以上的強權,由於國際強權數 目的增加與權力分配呈多元化發展,國際權力關係運作會變得較活潑與彈性化, 十八世紀歐洲強權政治是此一體系下的典型例子。 無疑的,每一個不同國際體系下的運作規則皆不相同,而不同的運作規則自 會決定與影響各國的國際行為。或許在短期中,國家的行為不見得與國際權力結 構相吻合,但是就中長期觀之,兩者之間存在相當高程度的一致性。換言之,國 際社會隱然存在各國權力排序的結構,一國的國際行為應與該國所處權力排序的 位置相當,不論是過度行使權力或是太過抑制,皆會傷及該國國家利益,甚至帶 來重大災難。所以,從國際體系角度觀之,國際權力分配決定國際結構,而國際 結構又決定各國外交政策與行為。 外交政策分析主要可分成兩個部份─外交決策探討與政策內容研究,前者偏 重政策制定過程,即一國如何達成外交政策制定,以及那些因素決定與影響外交 政策的結果。通常而言,決策團體認知、國內政治運作、和政治體制型態等被視 為是重要影響因素。在這些因素中,又各自存在若干變數,例如影響決策認知變 數可能包括意識型態、政治文化、和國內外環境等,國內政治運作可能有一黨獨 大、兩黨競爭、或多黨競逐的型態,以及政制體制有民主或非民主的區別。後者 偏重外交政策內容與行動,亦即一國外交政策的目標與可能造成的國際影響,一 般而論,亦可將外交政策與行為分成若干類型,如屬於維持現狀或改變現狀、守 勢外交或攻勢外交、以及孤立主義、有限度參與、或國際主義,每一種不同類型 皆會對國際關係產生不同程度影響。 顯然的,外交政策分析存在許多變數,各國外交決策環境和對外行動皆存在 其特殊性差異,並不容易建立起一套通則,也因此要建立具有內在邏輯關係的理

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論架構顯得更為困難,所以許多國際關係學者並未將外交政策分析視為理論看 待,而是以「因素分析」(element analysis)待之。不過,從另一方面論,雖然 外交政策分析無法提供概括性的通則解釋效用,但是它卻能透過對個別國家外交 政策深入的分析與探討,提供一國短、中期詳盡的外交現狀與發展的解說,能協 助觀察者更有效掌握該國外交動向。 簡言之,國際體系與外交政策分析各有其長短處,國際體系權力結構分析長 於對國際關係整體運作提供整體概括面貌,能有效掌握各國間的主要權力關係, 尤其能對中、長程的關係發展提供解析與預測能力,然而對於各國間的日常外交 事務,與在短中程間的外交關係與變化,則無法提出解析能力。相對的,外交政 策分析長於對當前的外交關係與事物提供詳盡的解說,它同時能對國際間的外交 策略和關係變化做有效說明,但是它卻無法對國際關係發展提出較整體性宏觀解 說與預測能力。 近年來,一個新進發展的國際關係理論,稱之為「新古典現實主義」 (neo-classical realism),試圖結合前述兩者國際體系與外交政策分析。該理論稱 為新古典現實主義乃因,一方面承襲現實主義國際權力結構的基本主張,一方面 接受古典現實主義者強調外交在國際關係的重要性,同時為了區別與新現實主義 與古典現實主義不同之處,故以新古典現實主義命名之。1 該理論以為權力分配是影響國際關係運作最重要的決定力量,也是國際關係 客觀的現實,因此舉凡任何國際關係的分析應先從權力分配開始,如此才能掌握 國際關係運作的重點與基本型態。然而,權力分配的客觀現實並無法自動的轉換 成國際關係運作的事實,畢竟國際關係運作還是須要透過「人」,或更精確的說 「決策者認知」與「外交政策行為」轉換而出,此屬於主觀的認知與行為,兩者 之間並非等號,事實上可能存在相當的差異性與變化,因此唯有結合此一部份, 才能對國際關係面貌提供較完整的分析。易言之,權力分配是國際關係最重要力 量,但它的影響力卻屬間接的,外交政策雖不能決定國際權力結構,但是它卻能 直接影響國際關係運作。 進一步而論,從新古典現實主義觀之,權力分配是國際關係獨立變數 (independent variable),國家對外行為是依賴變數(dependable variable),在這

兩者之間尚存在若干外交政策的干擾變數(intervening variables)。這些干擾變數

包括決策者認知、國內政治結構、與政府動員能力,決策者認知意指對國家相對 權力變化的反應與回應,其間可能顯現低度、適當、或過度反應,甚至存在錯誤 認知與判斷;國內政治結構意指意識型態、政黨政治、或權力運作,可能對國際

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Gideon Rose, “Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy,”World Politics, Vol. 51 (October 1998), pp. 144-72.

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環境變化的回應能力形成不同程度的凝聚、衝突、或失去行動的作用;以及政府 動員能力意指一國政府能否有效動員國家與社會資源,支持政府安全外交政策, 參與國際關係活動,以回應國際環境與國家相對權力的變化。 本文擬採用新古典現實主義的理論架構來探討美國出兵伊拉克的外交安全 決策以及戰後可能的政策走向與發展,其中有三項主要理由:(一)誠如前文所 言,該理論結合國際體系與外交政策分析於一身,能對國際關係問題探討提供較 為完整解釋。(二)該理論能協助解析美國出兵伊拉克原因,尤其能對布希政府 外交安全決策提供深入剖析,從中闡釋布希政府對國際安全威脅的認知、國際安 全戰略的規畫、以及解決伊拉克問題的重要性。(三)該理論同時能協助說明布 希政府為何得以出兵伊拉克的理由與條件,為何在面對國內外重大反對壓力,布 希政府仍能從容不迫動員國家資源與國內支持力量進軍伊拉克。

參、決策團體安全戰略觀

基本上,國家安全戰略觀通常包含三個部份,第一是對國家在國際關係所處 權力地位與影響力的認知,此既有國際權力分配的客觀現實也包含主觀的價值判 斷,特別是當國家相對權力發生變化,容易產生不同的認知差距。第二是對國家 安全威脅的認定,此部份涉及到複雜的國際關係變化與國家安全利益的界定,其 中的困難與爭議性較前者更甚。第三則是國家安全戰略規畫,這也是最重要的部 份,此承續前兩部份而來,但須進一步提出具體目標與全盤因應方案。基於不同 決策團體對國家處境與安全常有不同認知,其所主張的國家安全戰略規畫亦常不 相同。 大體而言,在伊拉克問題上,布希政府內部呈現三種不同的安全戰略觀,其 一是以國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)和副國防部長伍佛維茲(Paul Wolfowitz)為首的強硬派,又稱鷹派或新保守主義者(neo-conservatives),他們 結合一批位於政府內外的新保守主義者,強力主張對伊拉克用兵,剷除哈珊政 權,建立民主政體。其二是以國務卿鮑爾(Colin Powell)為首的溫和派,或稱 務實派,代表國務院、共和黨溫和派、和部份民主黨人士的觀點,他們主張以國 際協議方式處理伊拉克大規模毀滅性武器威脅。其三是共和黨守舊保守主義派, 或又稱極右派保守主義人士,政治評論家布坎南(Pat Buchanan)是其中代表性 人物,他們強烈反對美國出兵伊拉克,並大力攻擊新保守主義者,認為出兵伊拉 克無益美國國家利益,只是在執行以色列的國家政策。 在這三派中,以強硬派的聲浪最高、行動最積極,而且引起美國內外廣泛的 注意。務實派主要扮演約制性的角色,約束強硬派行動過於擴張,避免引起國際

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爭議的升高傷及美國國家利益。傳統保守派則是扮演反對者的角色,但由於勢單 力薄,難以發揮有力的影響力。本文接下來即對此三個決策團體與其安全戰略觀 作一分析說明,並申論其決策影響力。 新保守主義派 布希政府內的強硬派一般稱為新保守主義派或新保守主義者,因為大多數主 張強硬外交政策人士都是新保守主義者,或是與新保守主義者有相當淵源,並接 受新保守主義的主張。基本上,新保守主義者並非僅限於政府內決策人士,他們 是一群散佈在媒體、政治評論雜誌、智庫、利益團體、和政府內部等的政策意見 領袖,他們是知識份子、政治評論家、安全戰略分析員、利益團體代言人、大學 教授,或是現任或前任政府官員,他們關切外交安全議題,而且工作範圍大都與 此相關,他們的政策觀點不盡完全一致,但是大都秉持新保守主義的主張,這也 是被稱為新保守主義的原因,而且他們之中存在或多或少的關係淵源,儼然形成 相互呼應且共同行動的決策活動團體。2 無疑的,新保守主義派是近年來最受公眾矚目的決策影響團體,自從布希政 府上任以來,它對美國外交政策影響力不斷升高,特別是在九一一事件後,布希 政府的許多重大外交安全政策,皆與新保守主義者主張的相同,尤其是在出兵伊 拉克的問題上,根本就是該派多年來的倡議,甚至還有若干人士以為布希對伊拉 克行動,如同是新保守主義派政策主張的翻版,3也因此使得該派聲名大噪,但 同時亦引起許多非議與批評。 事實上,新保守主義派並非新起於布希政府的決策影響團體,它活動於美國 外交決策圈已有多年時間。在 1960 年代,一群以紐約市為聚居地的知識份子, 主要從事學術與新聞媒體工作,都為民主黨員,不滿於當時民主黨過於激進自由 主義路線的發展,同時又反對尼克森對蘇聯的和解政策,於是開始發表時論,並 涉入相關政治活動。當時代表性的人物如公共利益(Public Interest)刊物的創始

人 Irving Kristol 和其編輯 Nathan Glaser,「美國猶太人委員會」(American Jewish Committee)的刊物評論雜誌(Commentary Magazine)主編 Norman Podhoretz, 其妻 Midge Decter 也是活躍的政治評論家,夫妻二人還在之後成立「當前危機委

員會」(Committee on the Present Danger)和「自由世界委員會」(Committee on

the Free World),積極收攬志同道合人士,大力推動新保守主義的理念。4

2

Neo-conservative,”Seehttp://www.disinfopedia.org/wiki.phtml?title=Neo-conservative; and “Richard Perle: The Making of a Neoconservative,”Interview with Richard Perle on Think Tank with Ben Wattenberg, PBS, November 14, 2002, See http://www.pbs.org/thinktank/transcript1017.html.

3 Bruce Murphy, “Neoconservative Clout Seen in U.S. Iraq Policy,”Milwaukee Journal Sentinel, April

5, 2003, See http://www.jsonline.com/news/gen/apr03/131523.asp.

4

John B. Judis, “Trotskyism to Anachronism: The Neoconservative Revolution,”Foreign Affairs, July/August 1995, See http://www.foreignaffairs.org/19950701fareviewessay5058.

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他們在 1968 年總統選舉支持民主黨候選人 Hubert Humphrey,1972 年支持 民主黨參議員 Henry Jackson,當極端自由派的 George McGovern 被民主黨提名 為總統候選人後,他們深感失望與挫折,於是決定脫離民主黨開始轉向共和黨陣 營。在 1970 年代間,他們夥同參議員 Jackson 在國會提出「傑克生─凡尼革條

款」(Jackson-Vanik Amendment),規定蘇聯必須保証人民有移民國外權利(尤指

蘇聯的猶太人),方可獲得美國給與蘇聯最惠國貿易待遇,該條款獲得美國會通

過,引起蘇聯憤怒,嚴重傷害美蘇關係和解。卡特總統任內,他們強烈反對與蘇

聯簽定「限定戰略武器條約」(Strategic Arms Limitation Agreement, SALT),後來

該條約因蘇聯在 1979 年入侵阿富汗事件,遭國會永久擱置。1981 年雷根當政後, 由於雙方在反蘇和冷戰意識型態相符,許多新保守主義者被延攬進入政府擔任要 職,例如、Jeane Kirkpatrick 出任聯合國大使,Max Kampelman 和 Kenneth Adelman 先後出任武器管制署署長,Richard Perle 擔任國防部助理部長,Richard Pipes 任

職國家安全會議,以及 Elliott Abrams 任職國務院助理國務卿等。5 冷戰結束後,新保守主義者的注意力轉向中東地區回教世界國家,他們以為 蘇聯瓦解後美國的安全威脅將來自回教世界的激進團體勢力,這些激進團體或國 家將設法取得大規模毀滅性武器,對西方國家進行恐怖主義攻擊,傳統管制武器 擴散的方式已無法發生作用,唯有將這些國家或政權給與更換,代之以民主政體 才能一勞永逸解決該問題。1989 至 92 年老布希當政期間,由於老布希採取共和 黨中間溫和路線,新保守主義者並未獲得重視。1993 年以強調國內經濟為施政 重點的民主黨總統柯林頓入主白宮後,新保守主義者及其主張皆被排除在外,但 也因為如此,反而激發該些人士的內聚力,與積極擴大論政的推動力。1997 年 William Kristol 設立「新美國世紀計畫」(The Project for the New American

Century),6藉著共同理念與政策主張,將共和黨右派重量級人士如 Dick Cheney,

Donald Rumsfeld,和 William Bennett 等,與新保守主義者結合,接著隨著 Cheney 被小布希提名為副總統人選以及選舉的勝利,許多新保守主義者被引進到布希政 府內,迅即增加該些人士對美國外交安全政策的重要影響力。

目前在布希政府內擔任公職的新保守主義代表性人物,有國防部長

Rumsfeld,副國防部長 Paul Wolfowitz,國防部次長 Douglas Feith,國務院武器 管制次卿 John Bolton,國家安全會議中東事務主任 Elliott Abrams,以及非正式 職位的國防部顧問 Richard Perle。在新聞媒體、政論雜誌、和學界代表性人物有 紐約時報專欄作家 William Safire,華盛頓郵報專欄作家 Charles Krauthammer, 標準週刊(Weekly Standard)的主筆 William Kristol 和 Robert Kagan,全國評論

5 Leon T. Hadar, “The Neocons: From the Cold War to the Global Intifada,”Washington Report, April

1991, See http://www.washington-report.org/backissues/0491/9104027.htm.

6

Statement of Principles,”Project for the New American Century, June 3, 1997, See http://www.newamericancentury.org/statementofprinciples.htm.

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(National Review)雜誌的主筆 Michael Ledeen,約翰霍普金思大學(John Hopkins University)教授 Elliot Cohen 等。

新保守主義者主要的喉舌媒體,包括前述的評論雜誌、標準週刊、全國評論、

新共和(New Republic)、和國家利益(National Interest)期刊等。華盛頓時報 (Washington Times)和華爾街日報(Wall Street Journal)專欄版面的立場與新保 守主義相近。在智庫方面,美國企業研究院(American Enterprise Institute, AEI) 是新保守主義最重要的政策研究與學術網路聯結的根據地,以 AEI 為中心,在 其四周的相關智庫還包括新美國世紀計畫、安全政策中心(Center for Security

Policy)、和猶太人的國家安全事務學院(Jewish Institute for National Security

Affairs),此外赫德遜學院(Hudson Institute)亦和新保守主義者維持密切的互動

關係。7 新保守主義者主要的興趣在外交政策,對國內事務並不關心,而且在國內政 策的立場較接近民主黨溫和派立場,支持政府在內政扮演較積極角色,包括提供 福利給與低收入大眾。外交政策上,新保守主義者強調建軍、反蘇、反和解、和 反共,在此方面和傳統保守主義的立場相同,這也是被歸類為保守主義者的原 因。然而,新保守主義者不似傳統保守主義所持較朝孤立主義和維持現狀的傾 向,他們是名符其實的國際主義者,主張以美國實力為後盾、外交政策作為工具, 積極涉入國際事務中,他們同時屬於國際理想主義者,以為應藉由美國超強實力 改變現狀,打造一個符合美國國家利益與普世民主價值的國際秩序。因此,有人 以為「新保守主義」名稱,可能有被誤用之嫌,因為不論在國內與外交政策主張 與意涵上,新保守主義皆和保守主義有很大的差別。8 無論如何,新保守主義者以為自冷戰結束蘇聯瓦解以來,國際關係的環境已 經歷重大變化,國際權力結構不再是兩極體系,更非有些國家所企盼的多極體 系,而是至為明確的單極體系。事實上,美國的國力遠甚過其它次等強權,美國 今日一國的國防預算,幾等於排列在美國後二十個國家國防預算的總和,美國的 空軍、海軍、太空武力、高科技、和經濟力量等,居國際的絕對優勢,甚至許多 以為美國今日的國力是舉世空前所未有,較過去的羅馬帝國有過之而無不及。所 以,美國不只是唯一的超級強權,而且是絕對的超級特強,這些都是當前國際關 係的事實,國際社會和美國自身都須面對承認該項事實,同時美國既擁有如此巨 大權力,美國自當會行使該權力,此屬國際關係自然現象,不須有所非議。 雖然美國擁有舉世無雙權力,美國亦面臨前所未見的安全威脅。此項威脅並

7 Jim Lobe, “Bush Channels Neoconservative Vision,”AlterNet, February 27, 2003, See

http://www.alternet.org/story.html?StoryID=15275.

8

Alain Frachon and Daniel Vernet, “The Strategist and the Philosopher,”Le Monde, April 15, 2003, see http://truthout.org/docs-03/042003H.shtml.

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非來自傳統型態單一特定國家的權力挑戰,而是來自一撮「惡棍國家」(rogue states)及其支持的國際恐怖組織。他們對美國及西方國家充滿敵意,矢言對抗, 積極的發展與製造大規模毀滅性武器,並擴大從事國際恐怖主義活動,如此作為 不只直接威脅美國國家安全,如九一一事件所顯示,而且嚴重危及國際和平與秩 序。是故,基於該些國家政權頑強邪惡的本質,以及大規模毀滅性武器的廣為擴 散,傳統上作為處理國際關係的外交協商、維護國際安全的嚇阻戰略、和規範高 科技武器的管制建制皆已不再能適用,而必須建立起一套新的國際安全戰略以為 因應。 在此單極體系的國際環境,以及國際恐怖主義活動的安全威脅下,新的國際 安全戰略至少包括三項要素。第一、面對國際恐怖組織挑戰的敵我分明界線,在 這當中不存在灰色地帶,或者支持國際反恐聯盟,或者協助庇護國際恐怖組織。 第二、採用「先發制人」(preemptive)策略以因應大規模毀滅性武器的擴散,此 為防範任何惡棍國家或恐怖組織可能使用大規模毀滅性武器所必須有的必要手 段。第三、要求「政權變更」(regime change)徹底解決惡棍國家所造成國際社 會的危害,實際上當今僅有若干頑強的惡棍國家,如果他們仍不放棄支持恐怖組 織與發展毀滅性武器,為國際安全長治久安計,當應採取政權變更手段(美國具 有足夠能力),一勞永逸解決該問題。9 在中東問題政策上,新保守主義者以為九一一事件凸顯出美國無法再包容中 東現狀,中東問題已不僅是中東地區國家間的衝突,它直接危害到美國國家安 全。九一一事件的劫機者,大多數來自沙烏地阿拉伯和埃及,而此兩個國家正是 美國在該地區至為親近的友好國家。多年來,美國在中東支持以色列和腐敗的威 權體制政權,以換取該地區廉價穩定的原油供應,但是如此政策卻不斷孕育滋長 反美和反以色列的情緒,更給激進的回教基本教義派廣大的發展空間,與提供恐 怖組織良好的庇護環境。10 新保守主義者以為要解決中東地區問題,首須解決伊拉克的哈珊政權,因為 只要哈珊政權不除,他就會不斷的壓迫其境內人民、威脅鄰近國家、製造反美情 緒、以及支持反美團體活動,而且更甚者,一旦哈珊獲得核武器,將會變得更肆 無忌憚,更難以遏阻其在國際上挑釁與威脅行動,他們並擔心哈珊將生化武器轉 移至回教激進團體手中,用來對美國進行恐怖攻擊。同時只要哈珊政權繼續存 在,美國就無法有效的來處理中東地區問題,美國必須維持對伊國經濟制裁,執 行非飛航區的禁令,以及續留美軍在沙烏地阿拉伯和鄰近國家,這些作為不只增 加美國軍事負擔,而且徒增中東地區反美情緒和與美國日益惡化的關係。相對 的,如果哈刪政權能被鏟除,除了能解除前述所論及的負面影響,美國可以協助 9

Charles Krauthammer, “The Unipolar Moment Revisited,”The National Interest, Winter 2002/03, pp. 5-17.

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在伊拉克建立民主政治,並經由伊拉克在中東地區所處的中心戰略地帶,可進一 步迫使「惡棍國家」如伊朗和敘利亞面對變更壓力,促進一些威權體制國家如沙 烏地阿拉伯和埃及等,進行體制內溫和改革,逐步朝向民主政治發展。當然,以 色列和巴勒斯坦的長期爭端,在此環境下亦將較容易獲得有效解決。因此,哈珊 政權的變更是美國處理中東地區問題,甚至是美國安全,必要而且關鍵的一步。 務實主義派 布希政府内另一個重要的決策影響團體,是以國務卿鮑爾為首代表傳統美國 政府外交決策機構觀點的務實主義派。他們被稱為務實主義派一方面是和前述強 硬派的新保守主義者形成對照,另一方面則是國務院代表的外交系統向來主張以 務實的作風與國際社會維持多邊友好的互動,而彰顯出其政策主張的特色。 基本上,以國務院為主的外交系統,原本就應在美國外交決策居主導地位, 但因面臨布希政府國安系統在外交安全決策的強大活動能力,尤其是在九一一事 件的衝擊後,外交系統的影響力明顯遭到削弱,處於較為不利形勢。然而,由於 國務卿鮑爾在美國國內與國際上皆享有祟高聲望,而且處事圓融富於技巧,故仍 能在布希外交決策中維持不容忽視的地位與可敬影響力。 無疑的,鮑氏的獨特地位不只有助於國務院系統的發言權,而且連帶的吸引 其它的團體或人士形成靠攏或增援效應。因此,務實主義派並非狹義的僅指鮑爾 和其所屬的國務院,而是可擴及廣義的一群意見相同、政策立場相近的團體與相 關人士,其中包括共和黨內的溫和派—如老布希政府時期的主要外交決策人士, 前國務卿 James Baker 和前國家安全顧問 Brent Scowcroft—退役的高級將領,民 主黨的國會議員如參議員 John Kerry,Carl Levin,和 Edward Kennedy 等,以及許 多大學教授與自由派學者。實際上,後兩者組成部份應屬傳統民主黨的代表性意 見,似乎不應和本文所指的務實主義派掛勾,但由於民主黨自布希政府上任以 來,並未在外交政策上形成內部的共識意見,特別是九一一事件後,多數民主黨 員都支持布希反恐政策,至少無人願意公開反對,或能提出有別於共和黨的外交 安全政策,並獲得大眾的矚目而能形成政策影響力,因此整體而言民主黨並未能 在布希外交決策中發揮反對黨的制衡作用,結果形成部份民主黨人轉向附和務實 主義派觀點,並從中對布希政府中的強硬派政策主張形成節制性作用。11 另外,鮑爾的務實主義主張有其發展的背景。鮑氏屬於經歷過越戰成長的一 代政治人物,他個人曾先後兩次進入越南參與越戰,深刻體驗越戰失敗的教訓, 以為美國不宜出兵海外,除非國家重大利益受到挑戰,而且如果須要派兵海外,

11 ThomasFriedman,Collin PowellsEyebrows,

New York Times, November 10, 2002, See

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宜確立戰爭的目標。之後鮑爾在雷根政府任內擔任要職,曾擔任國防部長 Caspar Weinberger 的資深助理,1987 至 88 年期間出任國家安全顧問。接著在老布希政 府任內擔任參謀首長主席職位,期間提出了美國用兵原則,即一般俗稱的「鮑爾 主義」(Powell Doctrine)。其中的大義如下,美國只有在國家安全受到重大威脅, 並且已用盡一切可行的方法後,才可採取軍事行動的手段。當美國採取軍事行動 時,須有明確的軍事目標,須集結壓倒性與讓敵方無法匹配的強大武力,須獲得 國內民意的支持,以及須有明確撤兵的戰略。此鮑爾主義的主張在 1990 至 91 年 的波斯灣戰爭獲得實際的應用,並取得重大軍事勝利。 同時,波斯灣戰爭的豐富外交成果也給與鮑爾與務實主義者很大的啟示。雖 然在東歐變色冷戰結束之際,美國已居全球優勢的地位,但是老布希總統卻能持 盈保泰,利用外交的協商,與國際組織的運作方法,有效的爭取到世界多數國家 的支持,並從中籌立二十七國聯軍,軍費由多國共同來分擔,然後在美國的領導 下,輕易的擊潰哈珊的大軍。在這場戰爭中,美軍傷亡人員極少,所費甚低,但 卻獲得國內外高度支持,並確立美國在後冷戰時期的獨強地位,老布希個人聲望 此時也達於頂點,這些成果主要是拜外交之賜。 無論如何,鮑爾及其務實主義者以為,雖然冷戰已經結束,蘇聯早就瓦解, 美國是當今國際關係唯一的超級強權,但是就美國國家利益言,能維持多邊主義 的協商與運作,對美國是最為有利的。其中的主要原因如下:(一)多邊主義較 能為國際社會大多數所接受,此面臨最少的抗拒,所須付的代價也最低。(二) 國際事務至為紛亂複雜,美國一國並無法獨自處理,而且實際上也沒有必要,如 果能讓更多國家參與和分擔國際責任,可減輕美國負擔。(三)多邊主義符合美 國傳統政治文化的精神,而且與民主政治的價值相吻合,能獲得美國內民眾最多 的支持。(四)多邊主義並非平等主義,更非平權主義,只是透過多邊協商的方 式來處理國際事務,此不但不會削弱美國在國際社會的超級地位,反而可透過該 方式強化美國的影響力與國際領導能力。 務實主義派並沒有特定的世界觀,或更明白的說,並沒有設定的國際戰略規 畫,雖然他們皆秉持應維持美國強大國防實力,維護國際關係安全與發展,以及 尊重國際社會基本規範等一性原則,但對於國際問題的處理並沒有特定優先目標 與策略,常須視當時發展的狀況與需求而定。在九一一事件以前,務實主義者同 意大規模毀滅性武器擴散對國際社會安全將構成重大威脅,他們支持應進一步加 強國際合作,強化國際不擴散建制的管制能力,並要求國際社會成員遵守國際管 制的規範。九一一事件後,務實主義者認知恐怖主義對美國與國際安全的威脅, 支持布希政府國際反恐運動,但認為應將反恐目標限定在賓拉登的「基地」組織 和庇護基地組織的阿富汗「塔立班」政權,似不宜擴大到其它特定國家。

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在中東問題政策上,務實主義者認為以巴衝突是當前中東地區所面臨最迫切 待解決的問題,該問題如果不能緩和,或能尋求到有效解決方案前,中東地區將 一直陷入動盪不安情勢,此不僅將激化該地區反美情緒,且將助長回教極端勢力 與恐怖組織的發展,故以為美國政府應投入較多心力來處理該問題。至於伊拉克 問題,多數務實主義者以為此非急迫性問題,尚未到須要攤牌的地步,而且伊拉 克內外情勢極端複雜,具高度爭議性,如果貿然對伊用兵,將會造成重大國際紛 爭,置美國於不利形勢中,因此對出兵伊拉克的行動,一直持保留態度。 守舊保守主義 共和黨陣營中,對布希政府外交政策批評最烈,最極力反對新保守主義的, 來自於守舊保守主義人士(paleo-conservative),他們又被稱為原型保守主義,或 極右派保守主義,其中的代表性人物,如出版保守主義刊物美國保守主義者(The

American Conservative)的布坎南(Pat Buchanan),新美國人(The New American)

的麥可邁勒斯(John F. McManus)等。12 他們是共和黨內的少數族群(布坎南在 2000 年曾以改革黨名義競選總統),此因其政策主張過於保守與意識型態色彩, 無法獲得多數的認同,並非能影響布希政府決策(此指外交決策範圍)的核心團 體,但是也因為其對政策立場的堅持,或說最旗幟鮮明,在碰到重大問題爭議時, 成為其中最敢言、最具政策批判性的團體之一。雖然他們無法阻止或改變布希出 兵伊拉克決定,但是他們卻變成反對布希出兵最具代表性的政策影響團體,以及 對新保守主義者最具挑戰性的團體。 守舊保守主義對國際事務一向主張有限度參與,他們以為美國應秉持立國建 國先賢的傳統精神,多將注意力用於國內事務,除非涉及到重大國家利益,否則 沒有必要干預國際事務,過多國際事務涉入與承諾,只會給美國帶來傷害,不僅 將大量消耗美國國家資源,置美國於不利的競爭地位,而且反而引起國際社會不 安,助長反美情緒升高。 守舊保守主義與前述兩派觀點相當,認知當前國際關係權力結構的單極體系 型態,支持持續建設美國強大的國防力量,以及維護美國自由民主政治精神。然 而與前述兩者不同的是,他們以為當前國際環境對美國甚為有利,蘇聯已經瓦 解,俄國落入二流強權行列,中國勢力雖在興起,但是差距太大,遠非美國對手, 回教基本教義派的革命運動,從阿富汗、伊朗、到蘇丹等,紛紛證明失敗。因此, 放眼世界,沒有任何一個國家或勢力足以對美國構成安全威脅。13

12 William Norman Grigg, “Why We Fight,”The New American, Vol. 19, No. 8, April 21, 2003, See

http://www.thenewamerican.com/tna/2003/04-21-2003/vol19no08-fight.htm.

13

Pat Buchanan, “The Unintended consequence of War,”The American Conservative, February 24, 2003; “Whose War,”March 24, 2003; and “Colin Powell, Conservative?”May 19, 2003, See http://www.amconmag.com.

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至於恐怖主義的威脅,守舊保守主義以為這是美國錯誤的外交政策造成的, 要解決該問題,必須從外交政策著手,而不是一昧的對看不見的恐怖組織進行圍 剿或打壓。美國在中東政策最大的錯誤,就是多年來一面倒的支持以色列,卻罔 顧大多數回教國家的利益,而且也因為該項政策的錯誤,導至回教國家反美運動 不斷升高,以及激進勢力對美從事恐怖攻擊行動,造成九一一事件的慘劇。守舊 保守主義認為恐怖組織應遭受懲罰,但是美國中東政策也必須改弦更張,不應再 被以色列牽著鼻子走。他們尤其不能忍受新保守主義提倡出兵伊拉克的主張,這 簡直就是在為以色列執行國家安全政策,而非美國的安全政策。他們指出伊拉克 與九一一事件和基地組織無關,而且哈珊政權即使有意發展大規模毀滅性武器, 亦不足以構成對美國安全威脅,何況全世界有十八個國家擁有大規模毀滅性武 器。同時他們強調美軍可以輕易擊敗哈珊,但美國卻將難以治理伊國,將會深陷 泥沼無法自拔,而中東國家反美情緒將更為高漲,恐怖組織攻擊活動也不會稍加 緩和。14 守舊保守主義者以為時間站在美國這一邊,美國勿須操之過急,應本著謹慎 與耐心態度來處理國際事務。東歐和蘇聯共黨政權的瓦解,並非來自於美國軍事 勝利,而是來自共黨內部衰敗,同樣的美國在越戰失敗,並非輸於軍事武力,而 是敗於無法治理他國事務。因此,區域問題與爭端最好由區域當事國家來處理, 美國不須直接涉入,而且若美國一定須涉入時,美國應有明確的目標與有限度的 參與。

肆、決策過程

從布希政府出兵伊拉克的決策過程發展特色,以及布希總統重要的政策談 話,大致上可以區分為四個階段。首先階段是「進入議程」,時間從布希在 2002 年 1 月 29 九日的國情咨文(State of Union)始,第二階段是「決議行動」,布希 在 6 月 1 日西點軍校畢業典禮的演講可視為代表性談話,接下來夏季的三個月時 期,達成內部對伊用兵的決議,第三階段是「準備行動」,始於布希在 9 月 12 日 聯合國大會的演講,呼籲聯合國正視伊拉克大量毀滅性武器擴散的問題,並能立 即採取行動,此過程約經歷四個月時期,以及第四階段是「確立行動」,此可以 布希在 2003 年 1 月 28 日的國情咨文和國務卿鮑爾二月五日在聯合國安理會的報 告為代表始,直到 3 月 19 日正式對伊拉克用兵。接下來,即針對各個階段發展 特色提出分析說明。 14

Eric S. Margolis, “Iraq Invasion: the Roads to Folly,”The American Conservative, October 7, 2002, See http://www.amconmag.com/10_7/the_road_to_folly.html.

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進入議程 基本上,伊拉克問題在九一一事件爆發後,即立刻的被美國決策者提出。在 事發後的第三天,副國防部長沃佛維茲即意有所指的表示,美國不只要逮捕主其 事的人,而且要鏟除庇護處所、斷絕背後支撐的管道、和終結支持恐怖主義的國 家。15 接著 9 月 15 日在大衛營舉行的戰爭會議上,沃佛維茲指出要打擊恐怖組織, 必須要鏟除支持恐怖主義的國家如伊拉克,國防部長倫斯斐以為須從較寬廣的角 度來處理恐怖主義的問題,其中包括背後的庇護國家與支撐體系,否則難有成 效。然而,國務卿鮑爾以為應把範圍和焦點限定在基地組織和阿富汗的塔立班政 權,一者較容易獲得國際社會的支持,另一者不宜將戰線拉長此將有害反恐戰爭 的進行。布希接受鮑爾的建言,目標放在基地組織與阿富汗,伊拉克問題暫不考 慮。16 至 11 月底,當阿富汗戰爭接近尾聲時,伊拉克的問題再度被提出。新保守 主義者如 Richard Perle 公開呼籲伊拉克將是下一個美國反恐的目標,他當時擔任 國防部內半官方性質的政策顧問委員會(Defense Policy Board)的主席,他以為 伊拉克製造生化武器,並發展核武,而且哈珊仇美且支持恐怖組織,如果不及時 的將其鏟除,待其擁有核武後,其結果將無法收拾。17 類似的主張亦為其它新保 守主義的智庫如「新美國世紀」、期刊「標準周刊」、共和黨內的保守派議員、和 民主黨內的右派所附和。18 另一方面,許多歐洲和中東地區國家則對此提議表示 關切與質疑,認為伊拉克與九一一事件無直接關係,美國不宜擴大打擊面,他們 尤其不能接受以國際反恐之名,卻實際作為美國打擊異己的計畫。美國務卿鮑爾 為消除該些國家疑慮,還公開的表示美國既無計畫也無攻打伊拉克的意願。19 阿富汗戰後接下來的兩個月,美國反恐行動主要指向掃蕩散佈在世界多國的 基地組織,如葉門、菲律賓、和喬治亞等,而且該些行動都取得當地國家的邀請 與支持,故沒有引起爭議,也能獲得國際認同。 然而,布希總統在 2002 年 1 月 29 日國情咨文的演說,有關「邪惡軸心」(axis

15“Chronology: the Evolution of the Bush Doctrine,”See

http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/iraq/etc/cron.html.

16

Bob Woodward, Bush at War (New York: Simon & Schuster, 2002), pp.

17 Richard Perle,NextStop,Iraq,Foreign Policy Research Institute, November 30, 2001, See

http://www.fpri.org.

18CongressionalLetteron Iraq,December5,2001,See

http://www.newamericancentury.org/congress-120601.htm;Gary Schmitt,“Why Iraq?”Weekly Standard, October 19, 2001; and Kenneth M. Pollack, The Threatening Storm: The Case for Invading Iraq (New York: Random House, 2002), pp. 384.

19

Stephen M. Shaffer, “Issue Focus: Foreign Media Focus on Iraq as Next Target in Anti-Terror Campaign,”U.S. Department of State, International Information Programs, December3, 2001, See http://www.usinfo.state.gov/products/medreac.htm.

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of evil)說詞則讓外界感到訝異,此除了因措詞強烈讓一般覺得不妥外,布希似 乎有意展現對付伊拉克的決心,這顯然與外界的期望不符,而且來得太快。根據 該國情咨文撰稿人 David Frum 日後透露,在隔年的 12 月底其上司 Michael Gerson,他本人也是布希總統演講的撰稿人,要求他能用一至兩個句子,把美方

追逐伊拉克(going after Iraq)的原因作最精要陳述,他原本使用「仇恨軸心」(axis

of hatred),但為 Gerson 改為「邪惡軸心」,他個人覺得改的很傳神。原先邪惡軸 心主要指伊拉克,後來在國家安全顧問萊斯那加進伊朗,至於北韓是被誰加入其 中則不得而知。20 無疑的,為何布希要提出伊拉克是邪惡軸心的說詞,以及此是否意味布希有 意處理伊拉克的決心,有關這些問題的詳細答案恐須等日後布希本人回答後才能 確知,不過從前述 Frum 的說法,以及國情咨文的內容卻可以得知,伊拉克是當 時布希政府所謂邪惡軸心主要的對象國家,以及布希政府主要關切的是大量毀滅 性武器對美國安全的威脅,這也是在咨文中透露的一句話,「美國絕不容許世上 最危險的政權用世上最危險的武器威脅我們」的重點。21 從這裡亦顯現出,新保 守主義者從以往,尤其是九一一事件後,所闡述的基本論証邏輯—哈珊邪惡政權 +大規模毀滅性武器=美國安全威脅,以及現在若不趁機解決→將來勢必成為災 難,對布希政府形成可見的政策影響作用。 布希的「邪惡軸心」說詞立即引來國際關切與疑慮,美國政府為了平息各方 的反應或批評,以國務院為主的外交系統,不斷的向外宣稱或派人員至相關的國 家表示,此僅顯現美國對大規模毀滅性武器擴散的關切,美國政策沒有改變,美 國沒有用兵伊拉克的計畫,以及美國仍希望以外交、政治、或經濟手段來處理不 擴散的問題。22 接下來不久爆發的以色列和巴勒斯坦衝突,正好給與外界觀察布希政府處理 中東問題的檢驗。從 2 月起,以巴的衝突不斷升高,相隨而來的巴勒斯坦自殺炸 彈攻擊,以色列掃蕩巴勒斯坦好戰團體成員,以及阿拉法特住處遭到封閉等的連 環暴力的慘烈景像,讓舉事感到震撼。大部份的歐洲與中東地區國家都期望美國 插手涉入,認為情勢迫切須立待解決,而且該問題對中東和平的重要性遠甚過伊

20 Julian Borger, “How I Created the Axis of Evil,”The Guardian, January 28, 2003, See http://www.gardian.co.uk/iran/story/0,12858,890310,00.html; and Maura Reynolds, “Axis of Evil Rhetoric Said to Heighten Dangers,”Los Angeles Times, January 21, 2003, See

http://www.latimes.com.

21原文如下”The United States of America will not permit the world’s dangerous regimes to threaten us

with the world’s most destructive weapons.”See “The President’s State of the Union Address,”January 29, 2002, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html.

22Phillip Kurata, “Powell Says Bush Administration Loking for Peaceful Solutions,”U.S. Department

of State, International Information Programs, February 12, 2002; and “Transcript: Powell Rejects Charges of U.S. Unilateralism,”U.S. Department of State, International Information Programs, February 19, 2002.

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拉克的毀滅性武器問題。不論是在美國副總統錢尼 3 月中的中東行,或是 4 月下 旬沙烏地阿拉伯王儲阿不都拉的訪美,中東國家領袖幾乎都強調,唯有在美方解 決以巴問題後,才願意考慮伊拉克的問題。23 然而,令外界感到納悶的,也是值得思索的重點是,布希對此兩個問題皆不 表態,既無意強制制止以色列的軍事行動,進行外交上的調解協商,也未見在伊 拉克問題上鬆動立場,或提出任何新的主張,整個情勢呈現混屯不明狀況。另外 一方面,在布希政府政策圈中,至少有兩種不同的主調徘徊其間,其一是以新保 守主義者為主的親以色列反阿拉法特的主張,以為阿拉法特是恐怖份子,支持恐 怖主義活動,美國絕不能再和他打交道,樂見以色列鏟除巴勒斯坦的激進恐怖份 子,而且他們強烈呼籲美方絕不要涉入以巴衝突,除了無益問題解決外,而且會 變成外交政治的陷阱,當前中東最重要問題是伊拉克,待伊拉克問題解決後,以 巴衝突將較容易解決。24 另一是以國務院為主的外交系統,在國際社會與中東國 家強大的壓力下,包括國務卿鮑爾都不得不表示,樂意赴中東地區協調以巴的糾 紛,並且以為阿拉法特在巴勒斯坦有合法地位,仍有必要與其協商,同時美國願 意協助雙方和解,縱然巴方必須展現揚棄恐怖主義和追求和平的決心。鮑爾在四 月中旬曾至中東訪問,並會晤阿拉法特。25 無論如何,以阿衝突顯然減緩了布希政府對伊拉克問題的決策,至少在該時 間不宜對伊拉克問題上採取強硬姿態,以增加中東地區的紛擾。是故,當時序進 展至 5 月,當以阿衝突趨於緩和時,許多期望布希將在伊拉克問題有所表態。 決議行動 布希 6 月 1 日在西點軍校畢業典禮的演講具有重大政策宣示作用,在該講詞 中,布希強調傳統的嚇阻與圍堵戰略已不適用於當前國家安全需求,美國必須有 新的戰略思維來因應新起威脅的挑戰。而且為了要對抗恐怖主義的戰爭,美國不 能再依賴被動防禦,而必須採取主動行動。他同時指出美國必須本著前瞻遠見與

23Vice President Cheney’s Trip to the Middle East,”U.S. Department of State, March 8, 2002, See http://fpc.state.gov/8694.htm; “Cheney’s Mideast Reality Check,”Christian Science Monitor, March 20, 2002, Seehttp://www.csmonitor.com/2002/0320/p01s01-uspo.htm; and Tony Kaeon, “Saudi Visit Deepens Bush’s Mideast Dilemma,”Time, April 26, 2002, See

http://www.time.com/time/world/article/0,8599,233820,00.html.

24 Robert Kagan and William Kristol, “Remember the Bush Doctrine,”Weekly Standard, April 15,

2002, pp. 11-12; Newt Gingrich, “Arafat’s Not Worth Risks,”USA Today, April 30, 2002, See

http://www.aei.org/news/newsID.13843,filter.foreign/news_detail.asp; and Michael A. Ledeen, “Paying Attention to the right War,”AEI News & Commentary, April 19, 2002, See

http://www.aei.org/news/newsID.13829,filter.foreign/news_detail.asp.

25Secretary Powell’s Visit to the Middle East,”U.S. Department of State, International Information

Programs, April 8-17, 2002, Seehttp://usinfo.state.gov/regional/nea/summit/sectrip.htm; and “Powell Visit Leaves Arafat in Dilemma,”BBC News, April 18, 2002, See

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決心捍衛國家安全,而且如果必要將會採取「先制攻擊」的行動。26

毫無疑問,該演講內容立即引起外界的重視,而且由於此內容標示美國國家 安全戰略重大的轉變,突顯布希政府應對恐怖主義的決心作為,外界並給與「布

希主義」(Bush Doctrine)的封號。事實上,從後續的發展回顧,該演講內容並非

單一的事件,而應屬於有計畫的舖陳,如果把它和 9 月 17 日由白宮公布的「國

家安全戰略」(National Security Strategy, NSS)相互對照,有關「先制攻擊」戰略,

兩者內容前後一致,而後者更進一步的將該戰略賦與合法化和合理化的基礎。27

此 外,如果再把 NSS 的內容和 1992 年當時任國防部次長沃佛維茲起草的「國防計

畫指導」(Defense Planning Guidance)相較,兩者的內容又極為接近。28

此是否意 味此三者之間有其直接的關係,目前外界無法得知,但是從此發展的脈絡觀之, 許多評估其中應有相互影響作用。29 布希主義的宣示後,外界立刻將其和伊拉克掛勾,並假定布希已決定對伊拉 克用兵。然而,在接下來的夏季中,布希卻不斷的向外放話表示,他在伊拉克問 題上深具耐心,尚未決定是否用兵,還有許多選擇方案。30 但是另一方面外界則 對是否應出兵伊拉克問題,興起激烈的爭辯。31 支持對伊用兵的以新保守主義者 和一些民主黨右派為主,他們透過各種大眾媒體一面宣揚鏟除哈珊的必要性,一 面攻擊反戰的論調,他們以為用兵是唯一去除哈珊的可行方案,時間緊迫性愈發 升高,不宜再拖延,聯合國武檢無益問題解決,反而讓事情變得更複雜化,美國 勿須顧慮國際反應,只要一旦取得軍事勝利,國際會自動靠攏,而且美國應可輕 易獲勝,伊國多數民眾樂見哈珊下台,另外伊國在經過戰後一段過渡時期後當可 建立民主政體,此將會對中東和平形成深遠的影響。32 反對用兵的以前共和黨溫 和派的官員退休將領、自由派的民主黨議員、和傳統的保守主義者為主,他們以 為伊拉克尚不到用兵階段,還有方案可尋,而且美國若貿然出兵,會引起國際社 會反對,不只會形成國際外交孤立,而且將損害美國在世界各地區進行的反恐運 動,況且伊國內部複雜,縱然美國可以輕易拿下伊拉克,但是將會面臨治理困難, 不幸陷入其中將很難自拔,再說美國進攻伊國事件還會引發阿拉伯世界國家怨 26

President Bush Delivers Graduation Speech at West Point,”The White House, June 1, 2002, See htto://www.whitrhouse.gov/news/releases/2002/06/20020601-3.html.

27 President George W. Bush, “The National Security Strategy of the United States,”September 19,

2002, See http://www.whitehouse.gov/nsc/nssall.htm.

28

Except From 1992 Draft: Defense Planning Guidance,”See http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/iraq/etc/wolf.html.

29Origins of Regime change in Iraq,”Carnegie Endowment for International Peace, Proliferation

Brief, Vol. 6, No. 5, March 19, 2003, See

http://www.ceip.org/files/nonprolif/templates/Publications.asp?p=8&PublicationID=1214.

30

Why Bush Is In No Hurry on Iraq,”Time, July 9, 2002, See

http://www.time.com/time/world/article/0,8599,319516,00.html; and “Bush Vows to Be Patient in Dealing with Iraq,”Washington Post, August 7, 2002.

31 JamesZogby,A New Debateon Iraq Policy,

Media Monitors Network, August 20, 2002, See

http://www.mediamonitor.net/zogby63.html.

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恨,更增加治理中東問題的困難。33 當外界在爭辯是否應出兵伊拉克問題時,布希政府內部也在為伊拉克問題辯 論,不過辯論的重點已不再是是否應出兵伊拉克問題,而是要如何出兵。根據國 務院政策計畫室主任哈斯(Richard Haass)透露,布希在 7 月的第一個星期中決 定對伊用兵,至於布希是如何做出該決定,至今外界仍不得而知,恐須等日後更 多訊息釋放出後才能進一步了解。34 所以從該時間點後,布希政府內部討論的重 點已轉向要採用何種的方式或說法來引導出兵的問題,以錢尼為首的強硬派主張 直接對伊拉克用兵,勿須透過國際組織,或徵求盟邦國家的同意,此將帶來許多 困擾與無謂的紛爭。錢氏在日後的演講中曾表示,既使聯合國武檢人員重返伊拉 克,也無法確保哈珊會遵守聯合國決議,而且他以為伊拉克政權更換將帶來許多 好處,可以去除區域安全威脅、有助中東問題解決、以及促進區域民主化發展, 還有他認為一旦美軍進入伊境,將會獲伊國人民歡迎,戰事將很快底定。35 但是 另一方面鮑爾則力勸布希不要單獨行動,在 8 月 5 日鮑爾與布希的會晤中,鮑爾 強調美國應關切國際社會的反應,以及須認知單獨行動後可能帶來的政治、外 交、和經濟後果,他以為在美方動武之前,仍應試圖採用其它外交制裁措施,而 且他建議透過聯合國管道來處理該案,可增加美國對伊拉克行動的合法性和合理 性。36 結果布希在 8 月下旬和其安全團隊於德州牧場會晤後,向外表示他尚不及 於在伊問題上作結論,他仍願意考慮非軍事選項以及和盟邦進行諮商,此顯示鮑 爾的建議在此階段獲得布希的認可。37 準備行動 布希在 9 月 12 日在聯合國大會發表演講,在演講中他大力批判伊拉克過去 10 年不斷違反聯合國決議案,持續支持恐怖主義活動,發展大規模毀滅性武器, 以及殘害伊拉克自己國人。美國仍願意給予伊拉克改正機會,願意與聯合國安理 會協同合作處理該問題,假如伊拉克依舊藐視或不遵從聯合國決議案,則行動成 為不可避免,亦即當一個政權失去其合法性時亦將失掉權力。38

33 BrentScowcroft,Don’tAttack Sadam,Wall Street Journal, August 15, 2002; and Eric S. Margolis,

Iraq Invasion: The Road to Folly,”American Conservative, October 7, 2002, See http://www.amconmag.com/10_7/the_road_to_folly.html.

34 NicholasLemann,How ItCameto War,

New Yorker, March 31, 2003, See

http://www.newyorker.com/fact/content/?030331fa_fact.

35Vice President Cheney’s Speech to the Veterans of Foreign Wars,”August 26, 2002, See

http://www/newamericancentury.org/iraq-082602.htm.

36 Lemann,

How It Came to War,”op cit.; and “Battling Over Iraq,”Time, August 6, 2002, See http://www.time.com/time/world/article/0,8599,333852,00.html.

37 Tony Karon, “Iraq: The GOP War with Itself,”Time, August 21, 2002, See

http://www.time.com/time/nation/article/0,8599,339186,00.html.

38

President’s Remarks at the United Nations General Assembly,”White House, September 12, 2002 See http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/09/20020912-html.

(20)

布希聯合國大會的談話標示出美國處理伊拉克的策略,布希政府希望透過安 理會的決議案作為對伊行動的合法化基礎。為了達到該目的,美國必須先獲得包 括五個常任理事國在內,由十五個會員國組成的安理會通過對伊拉克的決議案, 而且要在該決議案中明確表示如果伊拉克不能達成決議案的目標,美國則有對伊 拉克採取行動的合法性與合理性。其次、布希政府為了向安理會施壓,促請安理 會通過對伊拉克的決議案,要求美國國會能通過決議案,授權美國總統可採取一 切必要的手段,包括使用武力,解除伊拉克大規模毀滅性武器,以此向國際社會 展現美國處理伊拉克問題的決心,此為以內迫外的策略。再其次、布希要求軍方 進行戰爭準備工作,以戰爭準備迫使國際體認事態嚴重,並間接壓迫安理會成員 通過決議案,以和平外交手段解決伊拉克紛爭,亦即此乃以戰止戰的策略。39 外、布希不斷的利用各種公開場合宣揚伊拉克發展大規模毀滅性武器的事實,以 及該武器對美國安全和區域穩定的威脅,讓美國大眾支持布希政府對伊拉克的行 動,以此取得美國國內的合法性。 無疑的,布希環環相套的策略運用相當成功,至少在前一階段的發展情況是 如此。美國國會在 10 月 10 日通過對伊拉克使用武力的授權法案,40布希所屬的 共和黨在美國期中選舉獲得勝利,以及聯合國安理會在 11 月 8 日通過 1441 號決 議案,要求伊拉克在 30 天之內提出該國所有關於大規模毀滅性武器、設施、計 畫、和處理情況的完整報告,並准予聯合國武檢小組(U.N. Monitoring, Verification, and Inspection Commission, UNMOVIC)和國際原子能總署(International Atomic Energy Agency, IAEA)完全無礙的權利進入伊拉克進行實地檢查,以確保伊國完

全解除毀滅性武器,如果伊拉克不遵從,將會面臨嚴重後果。41 然而,安理會的 1441 號決議案卻留下兩個伏筆。第一、安理會並沒有明示 美國可以對伊拉克用兵,許多成員以為「嚴重後果」絕不等於戰爭,兩者還有相 當長的距離,但布希政府卻採廣義的解釋,認為在相當程度上嚴重後果當然應包 括戰爭,甚至許多認為該決義案已經提供美國出兵伊國的合法性基礎。第二、該 決議案只有要求伊拉克必須允許武檢小組進入查證,並提出武檢查證的報告,但 是卻沒有提及查證報告是否具有公信力的權威,能為成員國家所共同接受。換言 之,如果查證報告不具公信力,不但不能解決紛爭,反而將擴大爭議。 事實發展的結果顯示,第 1441 號決議案很快成為美國與反戰國家角力的焦

39Statement of General Richard B. Myers, U.S. Air Force Chairman, Joint Chiefs of Staff, before the

House Armed Services Committee on Iraq,”House Armed Service Committee, September 18, 2002, See http://www.house.gov/hasc/openingstatementsandpressreleases/107thcongress/02-09018myer.

40

House Joint Resolution Authorizing Use of Force Against Iraq,”U.S. Department of State, International Information Programs, October 10, 2002, See

http://usinfo.state.gov/regional/nea/iraq/text/1010res.htm.

41

Security Council Tightens Iraqi disarmament Regime: U.N. Security Council Resolution 1441,” U.S. Department of State, International Information Programs, November 8, 2002, See

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點。美國國內新保守主義者原本就反對經由聯合國的管道處理伊拉克問題,認為 此會將問題變得複雜棘手,他們更反對讓聯合國查證伊拉克毀滅性武器,認為這 是反戰國家設立的一個政治陷阱,美國一旦陷入其中,將難以自拔,所以當武檢 小組遲遲未發現伊國擁有毀滅性武器,以及要求給與更多時間進行查證時,他們 於是展開反擊,除了批評鮑爾的聯合國途徑的錯誤外,並呼籲布希政府立即停止 和聯合國武檢的周旋,應走美國自己該走的路。42而另一方面國務院似乎沒有預 料到,第 1441 號決議案不但沒有縮小國際上意見差異(該決議案獲全體會員國 一致通過),反而成為國際政治的角力工具。許多歐洲地區國家反戰民意趁勢反 彈,認為這是美國設計出兵伊國的陽謀,要求該國政府嚴守立場,絕不能讓美國 企圖得逞,再加上德國選舉,總理施若德為了爭取選民支持,公然承諾絕不參與 對伊拉克用兵,同時法國亦揚言堅決反對的立場,結果第 1441 號決議案和武檢 工作卻變成反戰國家的依靠法寶。 無疑的,國際反戰聲勢升高與法德的堅不妥協,使得 1441 號決議案對美國 言失去大部份的價值,而且華府期望能再獲得另一個新決議案通過的可能性也變 得不切實際,再加上聯合國武檢小組在伊拉克未發現任何大規模毀滅性武器,凡 此這一切發展對訴求戰爭的布希政府全屬負面的衝擊,面臨到此種情勢,美國務 院除了須承擔多方對它的批評外(策略錯誤),也不得不被迫調整步閥轉向附和 強硬派的立場,走美國自己要走的路。 確立行動 從 2002 年底開始,美國國防部即開始調兵遣將,向波斯灣地區集結兵力, 布希政府宣稱其目的是向哈珊行使壓力,期望伊拉克能立即完全繳交與銷毀所有 大規模毀滅性武器,戰爭並非不可避免,但須看哈珊是否給予充分明確的回應。 至 2003 年 1 月下旬,亦即布希總統發表國情咨文前,美方已在波斯灣地區步署 五艘航空母艦戰鬥群,以及約 15 萬兵力,整個形勢如箭在弦上,只等布希一聲 令下,即可進入戰鬥位置,而且此時布希政府的論調也已經改變,不再談論毀滅 性武器的查證問題,而是要求伊拉克解除武裝,否則戰爭已變得不可避免。 布希總統在 1 月 28 日至國會發表國情咨文,幾乎已確立美國出兵伊拉克的 行動。布希在咨文中強調,「三個月前,聯合國給哈珊最後一次解除武裝的機會, 但是他卻公然輕蔑之…至今什麼都沒有發生…伊拉克不但沒有解除武裝,而且還 在欺騙…我們仍將協商,但如果伊國不完全解除武裝,我們將領導聯盟解除其武 裝」。 42

William Kristol and Robert Kagan, “The U.N. Trap?”Weekly Standard, November 18, 2002, pp. 9-12.

(22)

布希在發表咨文後,美國政府內部已沒有雜音,國務院立場轉趨強硬,亦即 不再是向國際尋求溝通與支持,而是向國際社會傳達美國的立場,以及必須出兵 伊拉克理由。至於民主黨方面,多數人士都能接受伊拉克必須立即解除武裝的立 場,並且也同意當前已是解決伊拉克問題的時機,不應再拖延。然而,仍有一些 認為應設法爭取國際的支持,此不只關係出兵的合理與合法性,而是涉及對伊行 動期間與行動後的國際支援。顯然的,他們以為國情咨文未能提出足具說服國際 支持美國出兵的理由,而且他們以為布希政府尚無立即出兵的必要性,應給予聯 合國多一點的時間來處理該問題。 國務卿鮑爾在 2 月 5 日至聯合國安理會提出伊拉克違反聯合國決議案的報 告,在報告中展示伊拉克藏匿武器,阻礙查核等証據,其中提出衛星照片、電話 錄音和情報人員的証詞,從照片上看到疑似化學武器和卡車運走被禁止的裁料和 長程導彈檢驗台等。這是布希政府向國際社會提出伊拉克持續發展與持有毀滅性 武器最完整的証據報告,也是美國意圖說服國際支持出兵伊拉克的最後努力。美 國國內反應多屬正面,對強硬派而言,此再一次強化其出兵伊拉克的主張,對務 實派而言,到此時似乎已別無選擇,除非伊拉克立即解除武裝,否則已無法善了, 民意的反映顯示,鮑爾安理會的報告內容詳實,有效增加大眾對伊行動的支持 率。然而,國際社會卻對鮑爾報告持保留立場,安理會常任理事國如法國、俄國、 和中共表示証據不足,希望給予伊拉克更長的武檢期限,而且認為此透露出聯合 國武檢小組工作的重要性,須要進一步的查證。 在國務卿鮑爾的安理會報告後,美國國內主流意見已趨向一致,即支持布希 總統出兵伊拉克。現所存的爭議大都是技術上的問題,亦即何時出兵,2 月下旬、 3 月初、或 3 月中,是否還須要在形式上爭取安理會再次通過出兵伊拉克的決議 案,以及要如何準備軍費開銷和戰後伊國重整的問題。然而,相對照之下,國際 上的反戰聲勢卻日益高漲,除了法、德、中和俄國相繼表態,認為戰爭並無必要 外,多數阿拉伯國家以為這是美國暗助以色列刻意打壓回教國家,攫取中東石 油,而世界許多其它國家私下竊語,此簡直就是大欺小、強凌弱,且師出無名、 居心可議。 無論如何,情勢發展至此,布希政府已為美國形成出兵伊拉克的必要環境, 亦即除非哈珊主動下台,戰爭已無法避免。布希政府精心打造出必須要處理伊拉 克問題的多種理由,而且深入美國人心。即哈珊問題已經拖延 12 年之久,美方 耗盡耐心,試圖採用各種措施,但都於事無補,姑息只會養奸,再拖下去問題會 變得更嚴重,一旦伊拉克擁有核武,像北韓 2002 年 10 月爆發的核武危機,情勢 將變得更為棘手而難以收拾,目前如不面對處置,將不再有時機。此外,九一一 事件後,回教世界與恐怖團體間的錯綜複雜關係讓美國極為憂慮,特別是那些暗 中包庇與支持恐怖組織或激進團體的國家,已成為美國安全之痛,因此要解決恐

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怖主義的威脅,必須先解決伊拉克問題,而且在該問題解決後,美國才能重整中 東局勢,並進一步箝制恐怖主義發展。 同時,布希政府透過政策與行動導向的操作,牽引著美國政府內外不得不選 擇對伊拉克採取行動。美國已耗費一年的時間,透國雙邊外交與聯合國管道不斷 的與國際協商溝通,但事實証明沒有效用,美方不能因為如法國或德國反對,而 忽略自身國家安全的大事。美國大軍在波斯灣已完成步署達數月餘,軍隊漂泊海 上不宜長期逗留,此不只影響軍心,而且有安全顧慮,更甚者如果伊拉克問題沒 有明確的解決方案前,就輕易撤軍,不但重傷美國威信,並且將再難有解決問題 的機會。況且,如果哈珊問題一直久懸不決,其它問題都會被連帶拖累,如北韓 核武危機須要面對,和國內經濟情勢須要改善,美國已別無選擇,只有快刀斬亂 麻,須迅速解決伊拉克問題。 結果,布希總統在 3 月 17 日終於和伊拉克攤牌,不再理會安理會的程序糾 纏,決定走自己的路,宣布哈珊必須在 48 小時內下台,否則將向伊拉克用兵, 接著在兩天之後,展開對伊拉克的軍事攻擊行動。

伍、伊拉克戰後政策走向

出乎一般預料之外,伊拉克戰爭在三個星期之內便告結束。隨著美軍坦克部 隊攻進巴格達,海珊政權立即土崩瓦解,幾乎沒有遇到任何軍事抵抗,整個統治 勢力轉瞬間消失的無影無蹤。對於此項突來的結果,外界皆感驚訝,不明白海珊 共和衛隊為何會如此不堪,但是對美方而言,則代表軍事上的重大勝利,僅在短 時間內,順利拿下巴格達、推翻海珊政權,美軍死亡人數只百人,遠較預期為佳, 同時這也是布希總統的重大政治勝利,不只重振國內外聲望,而且一掃戰前遭受 國際外交孤立的陰霾窘態。 然而,軍事戰鬥的結束,卻意味國內外政治與外交重新登場。戰後伊拉克重 建工作較之於伊拉克戰事,更加複雜和難以掌握,除了因伊國內部百廢待舉、千 頭萬緒之外,還包括重建工作涉及的國內外政治勢力與利益重新分配,將直接或 間接的影響到國內政治勢力消長與國際關係運作,有關決策團體與國家莫不表示 關切與積極運作。事實發展顯現,伊拉克戰後的複雜情勢遠較戰前為甚,雖然美 國輕易贏得戰爭,但卻面臨戰後情勢失控的嚴厲挑戰,而此也迫使著布希政府不 得不向現實妥協,重新調整伊拉克的政策。 伊拉克戰後初期,布希政府曾經歷短暫的勝利喜悅與自信,而主導美國出兵 伊拉克的新保守主義者與軍方人士,在伊拉克事務上更居於有利掌控的地位,他

參考文獻

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