南韓永續農業發展中的國家角色
與社會制衡
王綺年
（中國文化大學政治學系副教授）摘
要
南韓透過國家主導產業發展政策，帶動整體經濟快速成長，已成 為發展型國家的典型例證，政府先後制定一系列的法律規範來推動農 村發展與農業產出，其農業發展亦深受政府政策影響。本文嘗試從永 續農業發展概念與發展型國家的理論脈絡出發，來觀察南韓農民如何 面對與處理，長期以來被社會主流議題排擠與社會習慣性漠視的困 境。南韓民主化與隨之而來的經濟全球化，農民與農民團體的自主性 雖大幅提升，但在趕超思維影響下仍受到政府力量之制約，在追求永 續農業與爭取糧食主權過程中仍面臨阻礙。 關鍵詞：南韓、永續農業、農民、農業政策、發展型國家壹、前言
南韓自韓戰後，透過強而有力的國家主導產業發展政策，帶動整 體的經濟快速成長，已成為發展型國家的典型例證。儘管迄今歷經 1980 年代的民主化與自由化，以及 1997 年亞洲金融風暴的襲擊，韓國 國家能力與相對自主性似乎並未在經濟運作領域中退縮與弱化。以集 中經濟資源投注在快速工業化與都市化的方式，來帶動經濟成長的政 策思維與行動。不論是威權主義政體，抑或是民主政體，似乎都秉持 著如此的執政信念，也因此相對忽略來自農村基層對政府農業發展扶 植的期待。 1960 年代以降，南韓農業的發展深受政府政策影響，南韓政府先 後制定一系列法律規範來推動農村發展與農業產出。11970 年代開始推 動的新村運動(Saemaul Undong)，最終目的也導向強化執政黨獲取勝 選的可能性，成為執政者成就其政治基業的工具，自然無法有效促使 南韓農業、農村與農民得到政策公平的對待。南韓民主化後，農業雖 然成為中央政府在制定政策過程中必須正視的經濟發展主體，但隨之 而來的經濟全球化，卻讓南韓農業發展遭遇新一波的挑戰。當部分經 濟強權藉由世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱 WTO） 作為打開其他國家市場大門的工具時，南韓政府在自由貿易口號下， 不得不針對國內農業補貼政策進行修正，因而也引發一連串南韓農民 走入全球各地，進行最激烈的抗爭行動。於此同時，以農立國的韓國 面臨到必須重新思考與架構永續農業發展的問題。 本文嘗試從維繫永續農業發展概念與發展型國家的理論脈絡出 發，來觀察南韓農民如何面對長期以來被社會主流議題排擠與社會習 慣性漠視的困境，同時又必須因應國際貿易自由化聲浪的衝擊與國家 韓國農村經濟研究院，《韓國三農》（北京：中國農業出版社，2014 年）， 頁 231-234。經濟發展路徑抉擇的問題。透過探討政府、農民與一般消費者三者關 係取向，來觀察在城市與農村一分為二的社會空間架構中，韓國農民 與相關組織，參與或影響農業發展政策擬定能力之所以相對薄弱的原 因。其次，在韓國政府積極推動貿易自由化的過程中，農民自主性組 織能否有效發揮作用，對政府部門進行政策建議或施壓，以保障自身 的生存空間與利益？農民在推動永續農業發展過程中，能否發揮與其 他社會力結合的效用？最終，國家機器究竟在南韓永續農業發展脈絡 中扮演何種角色？
貳、影響南韓永續農業發展的制度遺緒
從政治社會層面討論農業永續性的學術性著作，向來聚焦在現代 農業的生產系統是否具備長期運作的可行性、目前現代農業生產體系 或生產鏈與相關的農糧貿易能否保障個別國家的糧食安全、國家機器 如何看待農村生產與生活的延續與兩者間的互動，以及小農或農戶如 何保存具在地性的生產文化與價值體系等議題。2 農業的永續發展不可避免必須顧及其與環境之間的關係，透過生 態政治學的概念，強調在地化與維持生物多樣性的農業發展以降低碳 排放量，自然也必須重新思考農產品在地化或跨境貿易的必然性。同 時，當強調農業在地性，即凸顯出小農經濟的文化概念，本土農業從Miguel A. Altieri, “Agroecology, Small Farms, and Food Sovereignty,”
Monthly Review, Vol. 61, Issue 3, July-August 2009, pp. 102-113; David
Campbell, “Conviction seeking efficacy: Sustainable agriculture and the politics of co-optation,” Agriculture and Human Values, Vol. 18, Issue 4, December 2001, pp. 353-363; Eric Holt-Gimenez, “From Food Crisis to Food Sovereignty: the Challenge of Social Movement,” Monthly Review, Vol. 61, Issue 3, July-August 2009, pp. 142-156; Jullee Kim, “Applying Sustainable Land Use Development Studies to Sustainable Agriculture,”
業者的治理參與便顯得極為重要。因此，若從自主權的角度來論述農 民與農糧產品的關係，必然會論及當農民團體在爭取糧食自主權之 際，與政府間的角力與折衝過程與方式。因此，若要抵禦全球貿易勢 力，在地農民必須掌握糧食主權(food sovereignty)，以奪回原屬自身 主導農務生產的權利。3 然而，透過此概念來觀看韓國農業，便呈現一種政府與社會互動 關係的衝突性，農民在農業發展過程中能發揮的空間似乎相對受到擠 壓。特別是在發展型國家思維影響下，政府政策的影響力遠遠超過在 地社群，政治民主化似乎也難以達到全面性撼動的目標。一向以來， 學者多以發展型國家概念來定義 1990 年代以前東亞諸多國家的政經發 展脈絡，強調一國在經濟發展路徑上，資本主義市場機制僅扮演工具 性的角色，國家才是真正的推手。相關的論述首推詹隼(Chalmers Johnson)對日本的研究，他透過對通商產業省的分析，提出形構發展型 國家的必要條件有四：優秀的官僚、國家自主性、干預市場，以及經 濟計畫的機構；而後有安士敦(Alice Amsden)對南韓的經濟計畫委員 會，以及韋德(Robert Wade)對臺灣經濟建設委員會的分析，其基本論 點都涵蓋於詹隼所提出的要件中。三者皆強調國家透過技術官僚在產 糧食主權係 1996 年由國際農民聯盟運動在全球農業政治爭論中首次提出的 觀念，指涉一國應具有定義自身糧食、農業、畜牧與漁業系統的權利，並獨 立於掌控相關經貿活動的國際市場力量，因此該聯盟主張糧食與其他農產品 皆應被排除在任何國際貿易協定上。此外，隨著國際農糧貿易範疇的擴大， 且非農業相關的私部門對國家農糧政策也開始產生重大的影響，糧食生產以 往較受農場與農村發展的左右，而如今卻更受加工、消費與零售業的影響。 為了反制這類過度強調抽象市場的力量，農民聯盟亦強調應強化糧食供應的 在地性與獨有的規範參與能量。因此，糧食主權概念之所以被提出，乃作為 既 存 的 全 球 糧 食 供 應 市 場 體 系 運 作 的 另 一 種 思 考 與 選 項 。 請 見 Peter Oosterveer & David A. Sonnenfeld, Food, Globalization and Sustainability (London & New York: Earthscan/Routledge, 2012), pp. 1-282。
業政策上的前瞻性作為，得以主動引導國家重點產業的發展與產業結 構的調整，另藉助國家機器對資源配置權力的掌控，以充分發揮國家 所扶植之產業的競爭優勢，並且在經濟發展過程中，相當程度壓抑社 會力的展現，而最終目的就是為貫徹國家的各項施政。4 儘管東亞各國在 1980 年代開始進行政治民主化，社會力的彰顯確 實在一定程度上挑戰了國家機器對經濟與社會層面的控制力，加上 1997 年的亞洲金融風暴，更對東亞發展型國家論述帶來詮釋上的衝 擊。特別在金融風暴之後，東亞各國面對嚴峻的金融問題挑戰，著手 進行金融控管的去管制化與自由化，但在經濟自由化的過程中，國家 對經濟發展的主導力仍留存，其原因在於金融自由化並未影響國家在 經濟引導的程度，且發展型國家基本上係藉由採取再管制(re-regulating) 國內經濟體制的策略，才得以擺脫金融風暴的糾纏，因此有學者認為 無法完全論證國家角色因此弱化，並強調發展型國家機制會隨著環境 的變化而調整自身與社會或市場的關係網絡。5
Peter B. Evans, Dietrich Rueshemeyer, & Theda Skocpol eds., Bringing
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Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of
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國家在經濟自由化與政治民主化的過程中仍掌有某種程度的控管 能力，加上制度有其一定的僵固性與延續性，即使對於政府體制進行 調整，但韓國深植於政府與民間的國家引導與財閥取向的政經體系思 維，不可能在短時間內消失殆盡，制度遺緒的影響不可小覷，因此從 發展型國家論述看待韓國的政經運作，仍有一定的詮釋力。6另一方 面，當社會普遍對發展的態度仍以趕超思維(Catch-Up)為主流，且國家 持續的發展主力來自於製造業時，民間一般消費群體對農業的重視也 就相對薄弱，消費者更多是從與民生緊密相關的食品安全及其價格角 度來定義農業，7要透過社會來挑戰政治既存的產業發展政策，並且讓 弱勢農業成為社會關注的議題，實屬不易。 因此，在強調趕超與維持一定經濟發展程度的韓國，其農務從業 者與相關的自主性社會團體能否在民主化與經濟全球化的過程中，充 分發揮對政府相關政策的影響，來達到永續農業概念下的自主性目 標，便受到嚴峻的挑戰。
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參、南韓農業發展脈絡中的國家主導性
一、農業政策演進概況
農業在南韓近代經濟發展中扮演重要的角色，且農業占國內生產 毛額(GDP)的比重也始終居於五成以上，8直至 1950 年代中期之後，由 於韓國政府強力推動工業化發展，農業的重要性才開始逐漸下滑。長 期以來韓國農業生產的特質之一，即以佃農為主要勞動力來源，在日 本殖民時期此一情況更為嚴重，約有 55.7%的佃農比例，至 1945 年， 韓國有 63.3%的耕地掌握在無須從事農務的地主手中。9因此，二戰結 束，韓國政府正式脫離美國軍政統治之後，在國內政治與社會壓力 下，遂於 1949 年制定《農地改革法》，並於次年隨即頒布〈農地改革 法施行細則〉。後雖因爆發韓戰，造成此法的推行受阻，但到 1957 年 底，農地的收購與分配的工作仍達到基本目標。10 然而，韓國在初期農地改革過於局限在土地平均分配的概念上， 卻忽略了對農業持續發展及土地生產力的推動，因此農地改革成效不 彰，且當時韓國政府經濟政策真正關注的焦點置於強化工業的發展， 因此導致工農業之間的差距日漸擴大。直到 1967 年，南韓工業化發展 獲致一定的成效，由於城鄉收入不均嚴重，加之民眾政治意識逐漸高 漲，南韓政府開始感受到執政壓力後，才取消以農補工的相關政策， 以及頒布推動農業發展的《農業基本法》。但同時卻因為南韓政府為 了擴大工業產品的出口，增加對美國糧食的進口，而斲傷韓國農業發Clark W. Sorensen, Over the Mountain Are Mountains: Korean Peasant
Households and Their Adaptations to Rapid Industrialization (Seattle:
University of Washington Press, 1988), pp. 216-217.
Clark W. Sorensen, Over the Mountain Are Mountains: Korean Peasant
Households and Their Adaptations to Rapid Industrialization, pp. 1-213.
陳剛華，〈韓國“新村運動”起因研究〉，《安徽農業科學》（合肥），第 36 卷第 18 期，2008 年 4 月，頁 7939-7945。
展的契機。 整個 1960 年代，韓國經濟發展加速，除持續推動工業化與都市化 以堅實國力外，政府為保障城市物價的相對穩定性，刻意壓低糧食收 購價，以行政力量推行農產品低價策略，作為快速工業化的跳板，此 舉雖穩定了城市經濟發展，卻也促成農村人口大規模向城市遷移，導 致農村人口大量流失、11農村土地荒廢與棄耕的現象日益嚴重，農村人 口也面臨高齡化和婦女化的問題。12由於城市人口暴增，造成城市就業 與治安問題層出不窮，並且引發貧富、城鄉差距嚴重失衡，進而出現 社會失序的現象。 至 60 年代末，由於世界經濟出現停滯，使得韓國出口嚴重受阻， 經濟陷入困境。一方面為了解決城鄉貧富差距與城市社會問題，另一 方面也為了希望透過增加對農村的公共投資以刺激國內消費，藉以保 持經濟的發展。在時任總統朴正熙親自倡導下，韓國政府遂於 1970 年 開始推行新村運動，設計一系列開發專案，以政府支援、農民自主和 專案開發為基本原則，希冀改善農村實質生活環境，以及提高農民所 得，當然也希望藉由此項政策達到農村自主性強化與自治能力的提升 等目的，並帶動農民自發性的農村建設工程。13南韓政府對於新村運動 的支援方式主要表現在七個層面：直接的物資支援、資金補助與融 資、提供農業基本建設方面的資金補助、農業生產技術的支援、強化 根據統計數據顯示，大量的農村人口移居至都市，導致當時城市人口激增。 1960 年都市人口比例僅占全國人口 28.3%，1975 年便激增到 57.3%。請見 Clark W. Sorensen, Over the Mountain Are Mountains: Korean Peasant
Households and Their Adaptations to Rapid Industrialization, pp. 189-196。
陳剛華，〈韓國“新村運動”起因研究〉，頁 7939-7945；Ming-sho Ho & Chen-shuo Hong, “Challenging New Conservative Regime in South Korea and Taiwan,” Asian Survey, Vol. 52, No. 4, July-August 2012, pp. 643-665。 王紀孔，〈韓國新村運動中的農村支援體系和支援方式探析〉，《江西財經 大學學報》（南昌），2008 年第 5 期，2008 年 9 月，頁 63-67。
農村人才培育、對於新村工廠和農產品出口企業提供稅務的減免，以 及對於農產品價格補貼等。14 儘管南韓政府透過一系列政策推動農業發展，農業自主性並未因 此提升，且南韓農業自 1970 年代以降，整體發展狀況在從事農業人 口、可耕地面積，以及占 GDP 比率上更呈現逐年下降的趨勢（請見 表 1），農村勞動力也出現高齡化與婦女化的情形。更遑論南韓在 1950 年代末即已全面推動土地改革，進行土地重分配的措施，但韓國直至 1985 年仍有四分之一的農地係由佃農耕種，且個別農家所擁有的土地 面積仍非常小，也影響耕作意願與產出。加上南韓政府採取的農業品 價格補貼和農機具補貼政策，讓韓國農民對政府的依賴性加大，不僅 增加政府的財政開支負擔，也導致韓國國內農產品價格高於國際市場 的農產品價格，15造成日後在政府削減農產品補貼政策與開放市場時， 會面臨來自農民相當激烈的抗爭行動，引發政府與農民之間矛盾加劇 的情況。
Jin-hwan Park, The Saemaul Movement: Korea’s Approach to Rural
Modernization in 1970s (Seoul: Korea Rural Economic Institute, 1998), pp.
1-223.
金恩斌，〈韓國農業政策演進方向分析〉，《延邊大學學報》（社會科學 版）（延吉），第 44 卷第 3 期，2011 年 6 月，頁 67-71、113。
表1 南韓農業經濟變化趨勢 時間 占 GDP 比重(%) 占就業人口比重(%) 農地面積 （千公頃） 農戶淨收入 （千韓圜） 1970 年 28.9 50.4 2,297.5 256 1975 年 26.9 45.7 2,239.7 873 1980 年 15.9 34.0 2,195.8 2,693 1985 年 13.0 24.9 2,144.4 4,759 1990 年 8.4 17.9 2,108.8 11,021 1995 年 5.9 11.8 1,985.3 21,803 2000 年 4.4 10.6 1,888.8 23,072 2005 年 3.1 7.9 1,824.0 30,503 2010 年 2.5 6.6 1,715.3 32,121 2014 年 2.3 5.7 1,691.1 34,950 2015 年 - 5.5 1,679.0
-資料來源：Economic Statistics System, “Economic Statistics of The Bank of Korea,” May 15, 2016, Accessed, Economic Statistics System, <http://ecos.bok.or.kr/flex/EasySearch_e.jsp>。 但新村運動絕非單一時期所推行的農村整體發展政策。1970 年代 開始推動的新村運動，基於長期推動農村發展的政策需求，韓國政府 遂在初期的基礎上，制定不同的階段性目標，並強化新村運動的內 涵，藉由農村啟蒙，帶動農民在智識上的增進，同時兼顧社會與經濟 的發展。16表 2 即說明新村運動政策發展不同階段的主要政策內容。
William W. Boyer & Byong Man Ahn, Rural Development in South Korea:
A Sociopolitical Analysis (London: Associated University Press, 1991), pp.
表2 南韓新村運動政策之演進 時間 階段 內容 1971-1973 年 基礎建設階段 由中央內務部直接領導和組織，主要針對農村的基本 生活居住條件進行改善。 1974-1976 年 擴散階段 主要進一步提升農民居住環境與生活品質，並逐步加 強農業科技的增進，並由農村迅速向城鎮擴散，成為 全國性的現代化建設活動。 1977-1980 年 充實和提高階段 鼓勵發展畜牧業、農產品加工業和特產農業，積極推 動農村金融制度的發展，並且進行新村運動的轉型， 將政府主導轉變為民間自發性行動。 1981-1988 年 國民自發運動 階段 政府大幅度調整有關新村運動的政策與措施，建立和 完善全國性新村運動的民間組織，培訓和資訊、宣傳 工作逐步交由自主性組織來承擔。 1988 年之後 自我發展階段 政府推動農村社區文化，另進一步推動城鄉流通業的 發展。 資料來源：袁岳駟、朱文蔚、羅玉華，〈韓國縮小城鄉差距的經驗〉，《南方農村》（廣 州），第 26 卷第 1 期，2010 年 2 月，頁 60。 值得注意地是，在新村運動的提出與推動過程中，不能忽略的另 一個層面是來自於地緣政治與選舉的影響。17其中，新村運動不僅針對 農業發展進行政策上的支持，也透過農村工業化的概念，加速帶動農 村的發展與提高農民所得，因此南韓政府於 1973 年另行擬定《新村工 廠計畫》(Saemaul Factory Program)，以吸引企業到農村進行投資。18
然而，此項新村工廠計畫所吸引的投資行為多集中在京畿道與慶尚 由於當年農民對於政府政策對農村的漠視，直接反映在 1971 年總統大選上， 農村對執政黨的支持度大幅流失，因此造成政府必須正視此一問題，朴正熙 總統遂提出新村的概念，促成新村運動在農村地區全面性展開。請見陳剛 華，〈韓國“新村運動”起因研究〉，頁 7939-7945；王綺年，〈地域權力的 空間化：以南韓區域發展為例〉，《都市與計劃》，第 39 卷第 2 期，2012 年 6 月，頁 177-198。 提供給企業的誘因主要為最初到位的一半資金如果達到一千萬韓圜，則政府 提供優惠利率、地方稅種的減免或取消、電力與通訊設施的優先配置，以及
南、北道，約占農村總投資量的 67 ％（請見表 3），正是當時執政黨 最主要的票源所在地，因此，該政策重點之一也只是進行地區內的資 源與權力重分配。 表3 新村工廠計畫的經濟成效（1976 年） 設廠數目比例 (%) 就業提升比例(%) 工業產出比例(%) 出口比例(%) 京畿道 32.13 42.71 38.94 40.11 慶尚北道 19.11 15.03 13.65 14.84 慶尚南道 15.24 15.37 24.59 22.36 小計 66.48 73.11 77.18 77.31
資料來源：Ming-sho Ho & Chen-shuo Hong, “Challenging New Conservative Regime in South Korea and Taiwan,” pp. 659。
就政治層面而言，南韓的農業發展結果與臺灣、日本相當不同之 處在於，南韓的政黨政治雖透過農村進行政治動員角力，但並未因此 形構出為獲取農村政治支持以交換政治利益的機制，造成南韓農民對 於政策影響程度相對薄弱，19加上南韓地方自治係進入民主化晚期才得 以確立，也造成地方長期面臨來自中央制度的牽制與人才外流的情 形，自治能力與相關人才處於相對稀缺的狀態下，又缺乏組織的力量 以表達並整合農村整體的意見與訴求，20希冀在短期內達到與中央抗衡
政府提供行銷管道的協助等。請見 Ludwig Schätzl, Karin Wessel, & Yong-woo Lee, Regional Development and Decentralization Policy in South Korea (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1997), pp. 189-203。
Larry L. Burmeister, “South Korea’s Rural Development Dilemma: Trade Pressures and Agricultural Sector Adjustment,” Asian Survey, Vol. 30, No. 7, July 1990, pp. 711-723.
南韓農村組織力量始終無法與勞工團體相比擬，儘管 1957 年便已成立農業 合作協會，且估計高達九成三的農民具會員身分，然其定位為提供服務與宣
的目標，並且擘劃出以地方利益為出發點的發展方向，無疑是件難以 達成的行動。21 長期以來，南韓政府一直對農業進行補貼，雖然也具有提高農民 整體的收入與改善農村生活品質的效果，但不可避免地，此種保護措 施所造就出農業發展惰性的可能，導致韓國農業欠缺國際競爭力，造 成農業成本過高，政府在農業方面的財政赤字問題也未能有效解決。 因此，韓國於 1992 年又推出「農業特區」的概念，希望強化農產品國 內供應量與能力，透過政策促成大規模農場的發展，並加速高齡農民 的退休腳步，將其經營的土地轉讓予專業化經營的農戶，擴大專業農 民的經營面積，促進農業專業化，照顧小農的政策被相繼取消，轉而 扶持大農場，結果是政策優惠都被大型財閥農業生產者所掠奪，小農 利益進一步遭受侵蝕。22 更甚地是，韓國農業受到更大的財團控制來自於政府於 2004 年推 動的「一村一社」運動(Isson-Issha Movement)，此一政策初衷係為因 應 WTO 對農業可能造成的衝擊，也為了持續對農村提供長期資金與技 術的挹注，因此希冀透過引入企業的力量來強化農村的永續發展。其 內涵為透過一家企業自願與一個農村建立合作交流關係，提供「一幫 一」的支援，全面構建企業與鄉村、城市與農村的互助互補機制，希 冀尋找韓國農業未來發展多樣化道路。這主要是韓國企業團體全國經 濟人聯合會(Federation of Korean Industries)、農協中央會(National Agricultural Cooperative Federation)與文化日報社(The Munhwa
Il-傳政府政令，無法被視為利益團體。請見 Jin-hwan Park, The Saemaul
Move-ment: Korea’s Approach to Rural Modernization in 1970s, pp. 903-917。
王綺年，〈地域權力的空間化：以南韓區域發展為例〉，頁 177-198。 Penelope Francks, Johanna Boestel, & Choo Hyop Kim, Agriculture and
Economic Development in East Asia: From Growth to Protectionism in Japan, Korea and Taiwan (London & New York: Routledge, 1999), pp.
bo)共同發起，並在三星、現代、韓國電力、韓國通訊，以及浦項鋼鐵 等大企業共同參與之下，形成企業與農村的合作連結網絡。其中合作 最重要的項目無疑是為農產品建立行銷管道，其中包括企業直接下鄉 採購、在城市開設賣場直銷、企業契約種植訂購農產品；其次則是希 望發展農村觀光體驗，由企業組織員工到農村進行農村生活體驗，以 及直接參與農耕行為；再次，企業透過提供資金或其他物資來加快農 村的發展，並解決農村實際的問題。23但此政策更加深財閥型企業對農 業的掌控性，導致農村自主性不僅承受來自國家的桎梏，又受到大企 業的抑制。
二、自由貿易下的南韓農業政策
南韓農產品市場的開放始於 1970 年代末，自 1977 年的第四個《五 年經濟計畫》，南韓開始施行開放農政政策，其中原因之一來自於美 國對南韓的要求。而後，由於關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, 以下簡稱 GATT）相關談判在 1980 年代末展 開，造成南韓政府面臨開放自身農產品市場的挑戰，再加上美國施 壓，遂於 1988 年，由時任總統盧泰愚宣布第一個農產品進口自由化的 計畫，開放菸草與牛肉市場。24在 1995 年 WTO 成立前，南韓已經對 一千多項的農產品實施關稅減讓，進口自由化率高達 83%。另根據烏 拉圭回合(Uruguay Round)的農業協議，南韓在 1997 年中前，除了稻 米與牛肉外，針對其他所有的農產品進口的相關限制措施都必須轉化 〈韓國一村一社運動大力支援農村〉，《人民網》，2005 年 11 月 1 日，<http:// theory.people.com.cn/BIG5/40557/49139/49146/3817867.html>；彭明輝， 〈韓國經驗第二章〉，《清大彭明輝的部落格》，2011 年 4 月 2 日，<http:// mhperng.blogspot.tw/2011/04/blog-post_5653.html>。Larry L. Burmeister, “South Korea’s Rural Development Dilemma: Trade Pressures and Agricultural Sector Adjustment,” pp. 711-723.
成關稅，並且在 WTO 最低市場准入(minimum market access, MMA) 協議規定下，至 2014 年底前，韓國必須逐步調降進口稻米數量的限 制。 為整體因應農產品進口所可能引發的農業結構問題，南韓在 1989 年推出《農村振興綜合計畫》，並於 1991 年提出為期十年的《農漁村 結構改善計畫》。而後面對稻米與牛肉進口壓力，分別於 1996、97 年 推出《稻米產業促進綜合計畫》與《韓牛產業促進綜合計畫》等。25 2003 年，韓國政府又提出 10 年內將投入 119 兆韓圜的經費以發展農業 與農村經濟，並另投入約 12 兆韓圜，以直接支付制的形式保障農民生 產經營和收入的穩定與提升。26盧武鉉總統任內亦編列 10 年 119 兆韓
圜預算，並制訂《自由貿易協定實施特別法》(Special Act on FTA
Im-plementation)、《農業特別稅法》(Act on Special Tax for Agriculture)、
《農民生活改善特別法》(Special Act on Farmers’ Quality of Life
Improvement)、《農民債務負擔減免特別法》(Special Act on Farmers’ Debt Burden Alleviation)等四項農業與農村發展法案，以降低自由貿
易協定(Free Trade Agreement, FTA)對農民可能帶來的負面影響。27
即便韓國已經逐步開放農產品市場，但仍積極運用 WTO 所允許的 規範，持續進行對農民的補貼行為。韓國政府對農業的支持一向不遺 餘力，農業補貼就占全國生產毛額的 4.7%，居全球之冠；從政府對農 民收入的支持比重分析，相較於美國的 20%、歐盟的 34%，韓國即高 達 63%，由此可知韓國政府對農業發展的影響力道是相當驚人的，但 張忠根、方志偉，〈市場開放中的南韓農業結構調整及其對我國的啟示〉， 《農業經濟問題》（北京），2002 年第 5 期，2002 年 5 月，頁 60-63。 袁岳駟、朱文蔚、羅玉華，〈韓國縮小城鄉差距的經驗〉，頁 61。 黃有才譯，〈韓國貿易自由化農業因應措施〉，《農政與農情》，第 255 期，2013 年 9 月，《行政院農委會》，<http://www.coa.gov.tw/view.php? ca-tid=2448203>。
這也正是 WTO 所強力反對。同時也證明了韓國農民長期以來對於政府 政策所產生的依賴程度，在短時間內是無法輕易消弭的，這似乎也正 是南韓農民在任何與 WTO 農業相關的談判示威運動中不會缺席的主因 之一，削弱政府對農業的補貼，將意味著農民生計受到嚴重侵害。28 面對農業市場開放的壓力，南韓政府除維持一定程度的補貼措施 之外，也調整農業發展政策，以強化農業的競爭力。2013 年韓國提出 《2013-2017 年農業、農村和食品產業發展計畫》，希望提升農業的競 爭力，以減緩自由化所可能帶來的衝擊。其中特別提及要強化農食品 六級產業化，加大一級農產品的附加價值，賦予產品加工（二級產 業）與行銷服務（三級產業）的多樣化面貌，希望達到地產地銷與強 化地區性農業特色，進而推廣韓食國際化的目標。29此一政策的初衷是 希望運用具在地特色的加工食品，來強化競爭力與開拓更大的市場價 值來提高農家的所得，然當政府與農企開始介入加工食品的過程，農 家的自主性仍有可能被削減。 綜上所述，南韓總體農業政策的轉型，大致可透過表 4 提供概略的 說明。即便韓國已經逐步開放農產品市場，但另方面仍積極運用 WTO 所允許的規範，持續進行對農民的補貼。但在韓國政府投注極大行政 扶植力量的同時，南韓農業獲取政府的重視程度仍受到國家快速工業 化與高科技產業化政策的制約，韓國政府雖進行農業結構的調整，以 適應現代化國家的發展路徑，卻將改革重點置於運用財政補貼與控管 穀物進口來保護農業，無法有效提高農業競爭力，且相較於產業政 策，農業仍處於相對弱勢。 彭明輝，〈韓國經驗第二章〉。 周孟嫻，〈韓國因應自由化之農業發展政策分析〉，《臺灣經濟研究月 刊》，第 37 卷第 3 期，2014 年 3 月，頁 80-86；李秉璋、楊玉婷，〈日韓 農業六級產業化之策略分析〉，《農業生技產業季刊》，第 33 期，2013 年 6 月，頁 19-25。
表4 南韓農業政策的演進 時間 階段 內容 1948-1967 年 農業體制改革 土地改革；建立現代農業政策基礎（1967 年的《基本 農業法》）；農產品種的引進。 1968-1977 年 強化農業生產 農工產業同步發展與增加農業所得；農地擴張計畫； 綠色革命與稻米高價收購計畫；糧食作物的自給自 足。 1978-1985 年 艱困時期 糧食作物支援政策的轉型；開展糧食進口策略與低價 糧食政策；增加非農收入。 1986-1997 年 轉型時期 農村整體改革措施；農業與農村結構改善計畫；特殊 農村發展稅的建立。 1998-2012 年 農業政策改革 相關行政體系與組織改造；稻米關稅延遲推行計畫。 2013-2017 年 農業發展計畫 安全農食品的穩定供給；強化六級化農食品產業競爭 力；穩定農家所得和經營；自助合作提升農村生活品 質；架構智慧型農政體系。
資料來源：Korea Rural Economic Institute, Agriculture in Korea 2010 (Seoul: Korea Rural Economic Institute, 2010), p. 36；周孟嫻，〈韓國因應自由化之農業 發展政策分析〉，頁 80-86。 因此，在強調趕超與維持一定經濟發展程度的韓國，政府對於農 業發展的思維受到商貿自由化的影響，既要配合自由貿易協定下開放 農業市場，又必須維持一定的糧食供應安全度，還要避免農村遭遇國 際競爭力的侵害，勢必會加大政策的力度，但同時也會對農民與相關 社運團體的自主性有所衝擊，因此在民主化與經濟全球化的過程中， 農民對政府相關政策的影響仍有局限。
肆、國家與社會在農業的角力
一、國家對農業的介入
永續農業或糧食主權的維繫需要透過全面的農業結構與思維的變 革與重整，包括永續農業技術創新、傳統農耕思維及農耕文化的學習 與保留、農民與在地社會之間社經網絡的再造等。其中扮演相當重要 的推動力量則來自於農民自主性組織與相關社會運動的振興與強化，並且能喚起一般民眾對農業發展的重視與關切。但當關注的焦點轉向 南韓時，吾人可以發現，韓國有關農業發展組織的主導權受到國家機 器的掌控，並且透過一系列的農業政策來影響農業發展走向。 韓戰後，韓國政府在 1949 年即制定的《農地改革法》基礎下，開 始進行農地改革，但無法改變農民擁有土地面積小與務農資金缺乏的 困境，因此建立農業合作相關組織便成為韓國農業發展的重要政策考 量之一。1956 年，在美國專家的策畫和建議之下，韓國首先成立農業 銀行負責農業信貸任務，並於次年頒布《農業協同組合法》。在該法 的基礎下，於 1958 年成立韓國農業協同組合（以下簡稱農協），之後 為了配合新村運動的展開，進一步將農業銀行與舊農協合併，組建成 綜合性的新農協。直至 1986 年，經過調整後的新農協形成了一個完整 的農民組織體系，並且成為保護和推動農業與農村經濟發展的重要組 織。30在農協的發展過程中，政府在政策與資金上給予相當大的挹注： 在稅收、信貸、農村基礎建設等方面提供優惠政策，也透過提供農業 管理發展基金與政策貸款等銀行與保險業務，積極且有效發揮農業銀 行的金融作用。31 長期以來，由於韓國農村發展受到政府政策的影響，並且透過農 協進行農村生活的引導，因此，某種程度來說，韓國農村所體現出來 的市民社會概念，是深深地鑲嵌在國家機器的約制之下，甚至在農業 發展過程中扮演重要角色的非政府組織－農協，也代行一部分政府的 職責與功能，成為國家控制農村的關鍵中介工具。從金融角度來觀 察，農協擁有農協銀行，擁有上百兆韓圜資產，雖透過低利貸款或彈 李鍾植，〈韓國的“新村運動”：政府主導與非政府組織參與〉，《社會主義 研究》（武漢），2007 年第 1 期，2007 年 2 月，頁 68-70；強百發，〈韓 國農協的發展、問題與方向〉，《天津農業科學》（天津），第 15 卷第 2 期，2009 年 4 月，頁 78-81。 袁岳駟、朱文蔚、羅玉華，〈韓國縮小城鄉差距的經驗〉，頁 61。
性融資額度的方式便利一般農民進行農業融資行為，但也意味著政府 可透過此一管道進行攸關農業發展生命力的資金管控，進而影響農民 生產計畫。此外，韓國農協中央會所隸屬的事業群，已建構韓國國內 最大的物流網，也發展出韓國第二大專業銀行及 13,000 多處農業經 濟、金融、保險等各項事業的服務據點，遍布各農村，32此亦象徵國家 力量對農村的主導性不容小覷。透過表 5 可充分理解農協對農業發展的 主導作用。 表5 韓國農協的功能 職能範圍 內容 農產品流通業 通過產地流通、消費地區的流通、完善流通渠道、直接出售等， 統一收購和出售農民的各種農產品，抑制流通中的不法交易，保 護農產品價格，節省流通支出，擴大經濟效益，提高農民收入。 供銷事業 為農協成員提供價格合理的各種農用物資及生活用品，推動農村 消費生活向合理化方向發展；設立農機零部件中心，提供農機具 維修服務。 技術生活指導和培訓 營農指導、組建婦女組織、開發區域特產品、改善農漁村產業結 構、傳承農村文化、免費培訓、資訊傳遞、調查研究。 農政與國際交流 向政府反映情況，提出建議和要求，保護農民合法權益；加入相 關國際合作組織，交流農業發展資訊和經驗。 協同貿易 成立協同貿易股份有限公司，開展農產品的國際貿易，參與農產 品的國際競爭。 農業技術交流中心 成立農業技術交流中心（股份有限公司），向農協成員提供研 修、視聽教材等服務，開發提高農民收入的新技術項目。 金融 開設中央會銀行、相互金融、信託證券、國際金融等業務，調配 和提供農業開發所需資金。 保險業 開展損失與生命保險，設立共濟獎學金等。 資料來源：袁岳駟、朱文蔚、羅玉華，〈韓國縮小城鄉差距的經驗〉，頁 61。
Kyoung-soo Chang，“Strategy for Financial Business of Agricultural Co-operatives: Korean Case”，《農業經濟叢刊》，第 7 卷第 2 期，2002 年 6 月，頁 141-166；甘業波，〈美、法、日、韓國農業政策性金融體制對中國 的啟示〉，《世界農業》（北京），2009 年第 7 期，2009 年 7 月，頁 29-31。
即便在韓國進入民主化階段，作為非政府組織的農協本身也無法 完全脫離國家機器的掌控。1988 年農協法重新修訂，雖允許農民會員 可以競選地方的農協主席，以及主席透過直接選舉產生，但有關農協 的業務活動卻仍需要在農業部進行報備，且若需要獲得政府的補貼或 信貸時，則必須經過農業部的批准。由此觀之，中央對地方農業的掌 控程度並不因民主化，而將權力全面交予地方政府或農民手中。33
二、推動永續農業的社會行動
(一)農村自主力量的形成 農協代表國家對農村進行準政府式的管制，其影響力確實也受到 韓國民主化而受到挑戰，且隨著越來越多農民進入此一體系，開始思 考自身應扮演的角色，農民相對自主性也逐步展現。韓國農民自主性 運動的開展不僅受到民主化的激勵，亦為了抵禦經濟全球化的目標， 而在農村社群之間形成一定的凝聚力。1980 年代，另類的草根性運動 開始形構社會力量，以作為抵制政府管控的方式，諸如：有機農業運 動、消費者合作運動、農業食物在地化運動等，此類運動相對比較溫 和，以吸引一般民眾對農業的重視與對農產品安全的關心。 其中救地球綠生活組織（ ，Hansalim）34就是一個韓國草根 運動的典型代表，希冀透過凝聚農村社群力量以抵禦經濟全球化，其 為韓國最大的消費者、生產者合作社，擁有超過 2,000 個生產者與 48 萬的消費者。該組織主要目標為提供在地農業與有機農民另一個供銷 李鍾植，〈韓國的“新村運動”：政府主導與非政府組織參與〉，頁 68-70。 早在 1986 年，農民市集和社區支持農業(Community-supported Agriculture, CSA)計畫等概念還沒在美國盛行之前，韓國的農民和消費者之間就開始在 救地球綠生活組織下進行農產品合作交易。Han 在韓文中的意思是「大」、 「全」，衍生意思指世界上所有生命，而 Salim 則是指國內、家庭、家族、 孩童及社區舉辦的活動，同樣也有活力、生命的意思。管道的選擇，同時也希望提供消費者糧食安全的保障。該組織相當重 視環保意識的推廣與實踐，參與的農民須堅持只栽種本土作物，以及 堅持全面使用當地的農產飼料，完全不依賴進口飼料以維持自身的獨 立性。在提供高品質安全的食品之際，也教導消費者能一起承擔農民 生計的責任，讓農民了解到與城市消費者合作的必要性，當消費者與 生產者在了解彼此的條件下，就能夠突破只是單純商業行為的關係連 結。因此，儘管 2008 年爆發全球金融危機，該組織的銷售額仍以每年 20%的速度成長。如此的成長狀況說明了這種合作模式的可行性，某種 程度有效地帶動有機農業、消費者合作、農產品在地化等運動，引起 消費者對農業的重視與食品安全的關心。35此外，為落實消費者承擔農 民生計的責任，救地球綠生活組織也建立生產穩定基金，以因應各種 因素，如燃料價格上漲、氣候變遷等情況而造成的農產歉收，希冀藉 助基金的補貼來維持農民的基本生計，亦可透過在金融上的協助，盡 量降低政府在農業發展的指導性，以及農民對政府的依賴。 90 年代末，由於南韓政府大力推動貿易自由化，以及加速與其他 各國簽訂自由貿易協定，面對來勢洶洶的外國農產品進口競爭的壓 力，進一步對韓國農民生計造成更大的衝擊，韓國婦女農民協會(Ko-rean Women’s Peasant Association, KWPA)與韓國農民聯盟(Ko力，進一步對韓國農民生計造成更大的衝擊，韓國婦女農民協會(Ko-rean Peasants League, KPL)更積極抗拒國家主導的農業自由化，並透過與 世界農民組織的合作與交流，以及藉由參與反對 2003 年 WTO 坎昆會 議(Cancun WTO Meeting)的示威運動來擴大自身的政策影響力。同 時，亦加強引介糧食正義的理念，結合國內其他相關的組織，並與教
育體系合作，擴展改造韓國社會長期漠視農業的思維。36而國家與農民
之間的溝通也在朴槿惠總統上任後開始建立起對話的機制，藉由韓美
Hansalim, 2014 Hansalim Annual Report (Seoul: Kwak Keum Soon, 2015), p. 5, Hansalim, <http://www.hansalim.or.kr/wp-content/uploads/2015/06/2014-annual_report_english.pdf>.
自由貿易協定，產業界組成了民間對策委員會，提供政府相關資訊以 利貿易談判的進行；韓國政府也在 2013 年成立貿易產業論壇，希望加 強產業界與貿易業者的合作，並擴大業界與政府間的溝通管道。37儘管 農業在產業界發聲的強度有限，但或許也不失為一種新的方式來影響 政策。 韓國婦女農民協會在韓國積極推動消費者與生產者間的連結與共 享，試圖扭轉農村的經濟衰敗。38在引介糧食正義的理念上，採取許多 措施嘗試喚起韓國社會對於農業的重視，例如他們注意到現在的孩童 和農村土地沒有任何聯繫，透過將食物裝箱送至托兒所、幼兒中心的 作法，至少讓孩童知道糧食是如何被生產出來。保護本土種籽計畫是 韓國婦女農民協會的另一項主要貢獻，韓國婦女農民協會的農民負責 保存和栽種多種作物，同時也發送種籽給低收入而無法負擔種籽成本 的農民，他們不只保育，還追蹤、監視和分享種籽給農民。39此作法正 是為了對抗大型跨國公司的收購，因為現在韓國已有許多本土作物的 種籽被先正達(Syngenta)、孟山都(Monsanto)等跨國農業生物技術公司 收購，韓國國內卻沒有本土的種籽公司。
Byeong-seon Yoon, Won-kyu Song, & Hae-jin Lee, “The Struggle for Food Sovereignty in South Korea,” Monthly Review, Vol. 25, Issue 1, May 2013, pp. 56-62.
姚鴻成，〈韓國政府與民間推動 FTA 之研析〉，《WTO 及 RTA 電子報》， 第 434 期，2014 年 11 月，頁 3-11。《WTO 及 RTA 中心》，<http://web. wtocenter.org.tw/file/newsletter/791/Newsletter434.pdf>。
“La Via Campesina supports KPL, KWPA and the Korean people’s struggle,”
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面對國內外經貿環境不利農民生存的情況下，韓國農民也選擇反 擊的方式來爭取自主權。20 年來他們在 WTO 和 FTA 各式會議的場合 進行示威活動，激勵、動員南方國家的農民對抗自由貿易體系。而在 國內，他們嘗試建立糧食自主系統，融合了永續經營、社會平等及經 濟彈性等概念，生產健康的食品。韓國婦女農民協會與救地球綠生活 組織的經驗，證明了競爭並非不可避免的、必要的，或唯一的道路， 並希冀藉由「以分享取代競爭」、「消費者與生產者一體」的概念， 說明這種截然不同的合作經濟模式仍具有可行性。40 雖然南韓農民與農民團體朝向永續農業經營的道路中已有些許成 果，但有時仍必須面對國家力量對農民爭取自主性的抑制。透過四河 修復工程(Four Major Rivers Project)的例證即可看出國家與農民團體 之間的權力差距現象，國家藉由推動綠色政治的包裝，強徵有機農業 的土地，以作為城市觀光客旅遊的景點，而農民團體企圖透過苦行 (samboilbae)的方式呼籲政府停止無理的政策措施，也同時希望引起城 市消費者的關注，卻沒有得到正面的回應。41於此同時，韓國政府面對 糧食危機的問題，卻是補貼與鼓勵財團到海外發展中國家租地種植作 物回銷國內，藉以穩定糧食來源與糧食自主性。韓國大宇物流公司便 自馬達加斯加取得 130 萬公頃的可耕地使用權，以 99 年的租期來維持 韓國長期的糧食供應穩定性，而在此之前，大宇物流也與其他公司合 作，在印尼取得 5 萬公頃的農田進行玉米的種植。此外，韓國透過半官 方組織農漁食品貿易公司與韓國大財團三星集團、韓進海運集團、STX
Christine Ahn & Anders Riel Muller, “South Korea: Ground Zero for Food Sovereignty and Community Resilience,” Foreign Policy In Focus, November 8, 2013, <http://fpif.org/south-korea-ground-zero-food-sovereignty-community-resilience/>.
“Samboilbae to end the Four Rivers project,” The Hankyoreh, June 19, 2010, <http://english.hani.co.kr/arti/english_edition/e_entertainment/426476. html>.
造船公司合資在美國芝加哥成立新的物流公司，希望直接在美收購以 保證糧食供應。42值此，韓國政府與農企的結合雖解決南韓糧食短缺的 危機，以及維持低價糧食的供應，但農民在非 FTA 因素下所產生的海 外糧食進口壓力下將更形弱勢。 (二)消費者對在地農業議題之關注焦點窄化 整體來說，以往南韓的街頭示威抗議訴求的主題仍以政治議題為 主，且主要的參與者多為知識分子或勞工，一般民眾對於社會議題的 參與度相當低，更遑論去關心與切身問題較無直接關聯性的農業議 題，唯一的例外可能只有美牛議題。雖然美牛輸入議題可化約為農產 品進口項目之中，然而參與抗議者所訴求的焦點偏重在食品安全問題 上，對於畜牧業的關懷程度是否因此提升仍待商榷。43此外，南韓民眾 對美牛進口政策的關注程度之高的原因，也可能來自於長期以來社會 對於美國觀感日趨負面的結果，尤其是對駐韓美軍在韓國的惡質作 風，促使韓國社會已然形成一股反美情緒，因此反映在抗議美牛的行 動上。再加上牛肉對韓國民眾來說，扮演在地食品文化傳承的重要角 色，加強了民眾對此議題的關切度。44 事實上，南韓政府深知已無法阻擋開放美國牛肉的趨勢，在開放 前，便於 2004 年著手推動國內牛隻的品牌經營制度，甄選優良肉牛品 〈韓國租下非洲島國一半農地，國際擔憂新殖民體系抬頭〉，《鳳凰財 經》，2008 年 11 月 21 日，《鳳凰財經》，<http://finance.ifeng.com/news/ hqcj/20081121/218915.shtml>；〈建立海外糧食物流體系有助於保障糧食供 給〉，2011 年 8 月 1 日，《中國江蘇網》，<http://life.jschina.com.cn/sys-tem/2011/08/01/011363597.shtml>。
Jennifer S. Oh, “Strong State and Strong Civil Society in Contemporary South Korea: Challenges to Democratic Governance,” Asian Survey, Vol. 52, No. 3, May-June 2012, pp. 544-546.
Ming-sho Ho & Chen-shuo Hong, “Challenging New Conservative Regime in South Korea and Taiwan,” pp. 643-665.
牌經營農戶，重點輔導屠宰場、加工廠、販賣據點等設施作為示範事 業，同時架設網站提供消費者更多在地農戶的生產資訊，並於 2007 年 12 月頒布《牛隻暨牛肉履歷追蹤相關法律》，由主管機關農林水產食 品部推動牛肉履歷制，以達到推廣在地畜牧業者肉品的目標。45惟與美 國達成協議後，韓國政府仍面臨社會大眾強烈的抗議聲浪，遂與美國 展開追加協商，修訂進口衛生條件與僅同意 30 月齡以下的牛隻進口， 並加強各項檢疫措施，以取信於韓國民眾，並盡可能降低美牛進口對 執政黨的政治衝擊。46然而，透過美韓追加協議的內容亦可看出，韓國 政府因應美牛開放事件的思維，主要仍以一般社會消費者的食品安全 層次，並非基於保護畜牧業者的生計為主要考量，此舉也顯示一般民 眾關切相關議題的窄化，仍以自身實際利益為主。 一時激憤的情緒也許可以在短時間內凸顯抗議者的主張，但能否 將此一關注延續下去，常常成為農民組織運動的困境。不可諱言，農 民一向是社運組織中最弱勢的一群人，經常為社會所漠視。原因其來 有自，從社會層面來看，農民本身性格具保守性，農民本身的社會網 絡關係也呈現一定的局限性，因此無法有效進行強而有力的政治動 員；從經濟角度觀察，與農民息息相關的產出即是糧食，糧食的特質 與一般商品迥異，其可替代性並不強，也非多元，且關乎一般民眾的 生存權。但民眾主要關心的是糧食價格低廉、供應充裕與安全的問 題，此皆依賴政府的把關與介入，在全球自由貿易的鼓吹與個別國家 追求經濟自由化的強勢作風下，似乎可以有效且快速符合民眾之所 需，至於農產品供給來自何處、如何供應，則較非民眾重視的問題。 中央社，〈因應美牛，日韓經驗可資借鏡〉，《中央社》，2012 年 3 月 6 日 ，〈http://www.roc-taiwan.org/ct.asp?xItem=259393&ctNode=2864& mp=1〉。 林彤，〈從韓國經驗檢討美牛政策〉，《國政評論》， 2012 年 3 月 22 日， 〈http://www.npf.org.tw/1/10523〉。
此皆造成農民團體與相關社運無法有效開展與產生政策影響力的因 素，尤其是當南韓農業從事人口數日趨下滑之際，想要形成影響一般 消費者積極關注農業議題的力量，確有其困難度。
伍、結論
透過上述針對南韓國家、一般社會大眾與農民三者關係的說明， 可以理解南韓永續農業發展中的國家與社會呈現的互動關係，以及永 續農業在發展型國家推動經濟發展脈絡下所遭遇的挑戰，茲分別說明 如下。一、國家機器對農業發展的制約
韓國作為東亞發展型國家之一，採取的是一種趕超策略，47在該策 略的促動之下，經濟發展主力仍集中在工業上。相反地，在一個高度 國際化的經濟環境下，趕超行為產生的是一種新的競爭邏輯，為了保 持經濟運作的持續有效，國家勢必保持對產業發展的主導性，農業不 論是被視為工業部門的補助工具，還是政府對政治利益考量而成為被 補貼的對象，在相當程度上，其發展受到國家機器一定的管制。 政治民主化與經濟自由化也許會使國家介入經濟活動更為困難， 卻也相對提供有效率的國家更多增加獲利的機會，因為部分發展型國 家在長期發展的過程中，國家機器不僅將其勢力與社會力結合起來， 且國家作為有能力的管制者，在資本的流動與獲利上仍具有一定的主 導力。48南韓作為典型的發展型國家，一方面，政府透過與農民關係深The World Bank, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public
Policy (New York: Oxford University Press, 1993), pp. 1-389.
Henry Wai-chiung Yeung, “State Intervention and Neoliberalism in the Globalizing World Economy: Lessons from Singapore’s Regionalization Programme,” pp. 133-162.
厚的農協，扮演協調與管制農民的中介角色，農民既無法藉由農協與 政府進行政策議價，也無法脫離政府藉由農協對農民的政策控制。另 方面，南韓政府又透過與大型企業的合作，深化自身對於農業發展走 向的主導力。因此，南韓農民與相關組織所能發揮的影響力係受到國 家機器的永續性農業運動制約，從永續農業角度觀之，農民對永續農 業發展自主性的掌握是不充分的。
二、農民爭取糧食主權的困境
在韓國，草根性農業運動的開展雖然對政府正視農業發展具有一 定正面的作用，但同時也會出現一些負面的消解力量。首先，農業政 策具有相當高度的地方性色彩，在南韓區域發展深受政黨競爭的影 響，不同地區農民團體的利益易受到不同政治勢力的左右，而產生分 裂的行動。畢竟長期以來，韓國西南地區以光州為主的全羅南北道一 直是韓國重要的農業生產基地，之後由於總統選舉因素，威權體制的 執政黨為鞏固自身的政治權力，解決政權合法性問題，因此對其出身 的東南地區提供較多的經濟補助，以強化自身與在地的依存度與認同 感，因而西南區域的農業發展也被刻意忽略，經濟發展情形每下愈 況。49在此種地域政治主導下的農業發展，農村之間不僅會出現經濟表 現的差異，也不易被整合產生一致抗衡政府政策的力量。其次，在強 調公民參與的民主化概念下，永續農業運動常同時涵納不同的利益團 體，諸如消費者、農糧企業、環境主義者、在地農務參與者與組織， 甚至納稅人等，不僅對推動農業發展有不同的利益考量，也會對既有 的農業利益分配進行質疑與挑戰，進而出現相關組織之間的分裂。此Bae-Gyoon Park, “Territorialized Party Politics and the Politics of Local Economic Development: State-Led Industrialization and Political Regionalism in South Korea,” Political Geography, Vol. 22, Issue 8, November 2003, pp. 811-839.
外，救地球綠生活組織或韓國婦女農民協會等組織在農業在地生產與 環保理念上的推動仍屬小眾團體，真正能發揮的政治影響力有限。
三、農民與社會大眾在永續農業思維上的落差
韓國婦女農民協會與救地球綠生活組織在推動的永續農業生產模 式時，常會導致農產品消費成本提高的結果，為避免社會大眾對民生 物資物價上漲的不滿情緒，政府則會透過補貼相關物料價格的作法或 是進口農糧產品來穩定物價，既無法真正反映農業生產的困境，也無 法讓一般民眾真正了解韓國本地農業生產的真實狀況，進而產生農民 與社會大眾在永續農業思維上的落差，不利於在地農民主導力量的發 展。加上 1970 年代，全球在農業綠色革命思潮的席捲下，以科技工具 與商業化行為改造農耕行為，以及農產品的增量概念，早已深植人 心，因而認為農業供給短缺問題得以運用技術的發展來解決，而不思 更深層的農業生態問題。另一方面，當農糧商品全球銷售管道的寡占 化，被冠以全球化商業行為之名的先進概念後，一般社會大眾對農業 的認知將僅限於食品安全與糧食價格，此種行為模式會更加強化國家 主導的合理性，亦不利於永續農業文化的扎根。雖然，韓國一度在與 美國簽訂相關的 FTA 時產生社會大眾對農業的關懷，但也僅限於民族 情緒的發洩，其原因在於，韓國在民主化過程中，由於美國對於威權 政體的支持，加之美國軍事力量長期以來在韓國引人非議的作為，在 韓國年輕一代的民眾中隱藏一股反美情緒。因此，當美國透過自由貿 易協定要求韓國對農業產品，特別是美牛進行市場開放時，反美情緒 更加劇烈。因此一般消費者關注的恐是美國議題，而非農業議題，對 於與其他國家所簽訂 FTA 中有關農業項目，總產生乏人問津的情況。 綜上所述，自韓戰後，向來以工業發展為主導的南韓經濟政策， 始終無法擺脫趕超世代的思維，為推動工業產品與產業的對外競爭 力，便必須在強調國家間自由貿易的相關協定上進行農產品的讓步， 因此依舊陷入以工業發展為主的政策路徑之中。另方面，雖然南韓民眾反對政府既定政策的抗爭行動之激烈度舉 世聞名，但此舉並不意味著南韓便存在一個能與國家機器相抗衡、且 強而有力的市民社會，也未改變長久以來國家與社會之間關係的本 質，群眾動員也許在南韓社會已成常態性社會參與行為，但極度欠缺 制度化的政策影響管道，反而促使街頭抗爭行動性質成為強化人民關 係連結的一種形式化活動，並且缺乏明確社會議題的訴求，此種現象 在對美牛進口的抗議活動中更形明顯。50如果政府相對於社會的控制力 仍維持一定的強度，而社會對政策影響力又無法用制度化的方式進行 反制，則南韓政府對農業發展路徑的指導性，以及在農業政策的彈性 運作上勢必遊刃有餘，農民對於農業發展的自主性仍會受到忽視，更 遑論農民在爭取自身的糧食主權時，無法有效爭取到一般大眾的關注 與支持，因此永續農業目前在南韓的發展空間仍不足。 ※本論文為中央研究院永續科學研究計畫「永續發展與民主治理：地 方化與全球化之比較分析」整合計畫的子計畫「新型態治理與社會 角色之勃興」（編號為 AS-106-SS-A06）之部分研究成果。 （收件：2015 年 11 月 27 日，修正：2016 年 5 月 11 日，採用：2016 年 5 月 18 日）
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The Role of the State and Resistances
from Society in South Korea’s
Sustainable Agriculture
Chi-nien Wang
(Associate Professor, Department of Political Science, Chinese Culture University)
Abstract
South Korea boosted productivity and economic growth by state-led macroeconomic planning, and has become a model of the developmental state. Korean industrial policy not only concentrated on heavy and chemical industries but also on agriculture. The government formulated a series of laws to promote agricultural production and rural development. This article examines the long-term imbalance of the interactive relationship between the government and farmers in South Korea. Since democratization and economic globalization, although the autonomy of farmers and their organizations has risen, they still face obstacles in their pursuit of sustainable agriculture and food sovereignty.
Keywords: South Korea, Sustainable Agriculture, Farmer, Agricultural Policy, Developmental State
