論傳染病防治法第48條「隔離」之正當法律程序

國立交通大學

科技法律研究所

碩士論文

論傳染病防治法第 48 條「隔離」

之正當法律程序

The Constitutional Procedural Due Process

Requirements of “Quarantine” in

Controlling Communicable Diseases

研

究

生：柯秉志

指 導 教 授：林欣柔 博士

共同指導教授：江浣翠 博士

論傳染病防治法第 48 條「隔離」之正當法律程序

The Constitutional Procedural Due Process Requirements of

“Quarantine” in Controlling Communicable Diseases

研 究 生：柯秉志

指 導 教 授：林欣柔 博士

共同指導教授：江浣翠 博士

Student:

Ryan Ping-Chih Ko

Advisor: Dr. Shin-Rou Lin

Co-Advisor: Dr. Wan-Tsui

Chiang

國立交通大學

科技法律研究所

碩士論文

A Thesis

Submitted to the

Institute of Technology Law

College of Management

National Chiao Tung University

in Partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of

Master of Laws

Feburary 2014

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

論傳染病防治法第 48 條「隔離」之正當法律程序

國立交通大學

科技法律研究所

碩士論文

研 究 生：柯秉志

指 導 教 授：林欣柔 博士

共同指導教授：江浣翠 博士

摘要

2003 年發生的嚴重急性呼吸道症候群（severe acute respiratory syndrome， SARS）傳染病疫情，造成臺北市立和平醫院關閉並「隔離」員工及住院病人， 上千人被拘束人身自由於院內無法離開，引發憲法第 8 條第一項「正當法律程 序」是否要求隔離措施經法院審查決定之爭議。司法院釋字第 690 號解釋認為 得由行政機關判斷，但大法官過去曾多次宣示須經法院審查決定是否拘束人 身自由，本件解釋結論為何不同？本文以歷史研究釐清爭議問題、文獻分析歸 納過去憲法解釋後，再以美國州緊急衛生權力模範法（Model State Emergency Health Powers Act）及我國其他拘束人身自由法律為借鏡，從基本權利及國家 權力特性進行比較法觀察後，認為所有拘束人身自由措施都須經法院審查決 定、保障當事人參與及防禦權，應乃憲法第 8 條第一項「正當法律程序」不可 逾越的絕對價值底線，不容許有任何例外。現行傳染病防治法第 48 條第一項 規定及司法院釋字第 690 號解釋見解，均不符合此要求，爰考量憲法保障人身 自由意旨及傳染病防治實務需求，並於結論擬定建議修正條文。 關鍵字：人身自由、憲法第 8 條第一項、法院審查決定、美國州緊急衛生權力 模範法、嚴重急性呼吸道症候群（SARS） i

The Constitutional Procedural Due Process

Requirements of “Quarantine” in

Controlling Communicable Diseases

A Master Thesis Submitted to the

Institute of Technology Law,

National Chiao Tung University

Student:

Ryan Ping-Chih Ko

Advisor: Dr. Shin-Rou Lin

Co-Advisor: Dr. Wan-Tsui

Chiang

Abstract

The 2003 severe acute respiratory syndrome (SARS) epidemic in Taiwan caused much legal constoversy. More than a thousand employees and inpatients of the Heping Hospital of Taipei City were quarantined in the hospital buildings, igniting the debate regarding the procedural due process of Section 1, Article 8 of the Constitution for the constraint of personal liberty. The Judicial Yuan (J.Y.) Interpretation No. 690 provided that mere executive quarantine orders are sufficiently constitutional. However, it seems to depart from past decisions that insisted prior judicial approval is necessary for the protection from arbitrary detention. Through historical research for issue clarification, literature review of past J.Y. Interpretions, and comparison with the Model State Emergency Health Powers Act of the U.S. and various statutes in Taiwan, I conclude that the State must obtain judicial approval whenever it seeks to constrain personal liberty. It is an absolute prodedural due process safeguard by Section 1, Article 8 of the Constitution based of the invaluability of this important fundamental right and the separation of powers. Current quarantine provisions under the Communicable Disease Control Act and J.Y. Interpretation No. 690 both fail to follow this standard and are thus advised to be amended according to my proposal.

Keywords: Personal liberty, Section 1, Article 8 of the Constitution of the Republic of China, Judicial approval, Model State Emergency Health Powers Act, Severe acute respiratory syndrome (SARS)

「合先敘明」

「終於要畢業了！」這是老師認可論文修訂後腦海裡唯一一個念頭，但奇 怪之處在於，終於令自己如釋重負的，居然只有口試完三天內緊鑼密鼓修訂階 段而已，卻非長達一年半（但顛峰生產力只有一年）的論文寫作或三年半的碩 士班生涯。由於口試安排接近 2 月中下旬開學時期，為了不想繳學雜費，拼命 趕著要在寒假最後一個星期五辦妥離校程序，前兩天甫創下連續清醒 22 小時 的個人紀錄，卻還是沒能如願；幸好，所辦公室助理協助電詢註冊組承辦人， 確認可寬限至開學第一天完成，頓時有如天降甘霖，所謂「法律不外乎人情」， 真是親身體認到了。交通大學的同學們未來如看到這段話，請記得詢問學校是 否仍有這項彈性恩惠措施。

I

本論文之寫成，首當歸功於林欣柔、江浣翠老師費心指導，即使我常執拗 不馴地自我感覺良好，以為全天下唯有本山人見解是對的，仍屢次耐心審閱稿 件並與我討論，循循善誘；清華大學科技法律研究所陳仲嶙老師應聘擔任口試 委員，除與兩位指導教授共同討論、協助我修正論文不完備之處，亦不忘及時 鼓勵提攜，獲益良多，均致上最深謝意與尊敬。為期一年半之寫作，有三分之 二與同班同學羅傑在校外租賃同住，從請益、討論中獲得大學法律系畢業的他 幫助及啟發甚多，在初稿時期協助我找出邏輯謬誤輿論裡不足之處，對本論文 之貢獻僅次於指導教授及口試委員，盼能藉序表達感激之情。不過，我必須單 獨為論文中未盡完美之瑕疵負責，自不待言。 能獲得碩士學位，全賴交通大學科技法律研究所老師、學長姐及同學（同 屆或非同屆）的訓練、砥礪、激盪與打屁，使我三年半的研究所生活過得充實 且收穫滿滿，無論是坐在台下仰望老師們口沫橫飛地展現豐富學養、與同學一 起擔任全國科技法律研討會等工作人員共患難、坐在茶水間或教室邊吃飯邊 講垃圾話，都將成為人生中難忘回憶，願自己未來能無愧於這群良師益友對我 的付出。在學期間，歷任所辦公室助理們備極辛勞，老師交辦、學生疑難雜症、 校務行政、家庭生活等多頭蠟燭齊燒，逾下班時刻仍不離去乃家常便飯，某日 我當工讀生時甚至加班到凌晨兩點方動身返家休息，玉佩、珮瑜、以欣、嫚君、 慧茹、莉雯、芳怡、筠媛、心瑀都是（或將成為）維持本所正常運作的台柱， 雖然沒有資格代替大家發言，但仍必須就自己身份感謝妳們全體的付出。也不 得不提常態性霸佔側門走廊角落睡覺的校狗多芬，對人友善親近且謹守分寸， 不敢逾越教室大門雷池一步，見到熟人就高興地猛搖尾巴，顯然是有鍛鍊過尾 部肌肉，為偶時煩悶的生活提供不少樂趣。 v

感謝名單最末，當然不能遺漏最親愛的家人。爸爸、媽媽長期照顧生活， 在大學負笈離鄉後返家時感受特別深刻，他們總以為我在學校吃不飽（事實上 以往每餐幾乎都請老闆加飯），總會準備各種山珍海味均衡營養，更別提日常 噓寒問暖關懷，幼年每每不覺特別，稍長後才知道無條件地對人好是件多不容 易的事；弟弟目前也正在學，課業雖忙碌，卻仍關注生活訊息並規劃每年全家 出遊行程，偶爾還會心血來潮下廚一展手藝，部分論文參考文獻也是他替我前 往國家圖書館、臺灣大學圖書館影印後寄來。三位家人是讓我能心無旁騖追求 夢想的最大幕後功臣，忍受我無禮脾氣想必十分不甘願，卻仍鼓勵有加，如今 將屆而立之年尚一事無成，自應急起努力早日加倍奉還恩情。 國中時期國文課本令我印象特別深刻的一篇文章，是旅美學者陳之藩所 作〈謝天〉，今日於出版設網站上尋獲書摘，重新讀來別有一番感觸，裡面有 句這麼寫道：「因為需要感謝的人太多了，就感謝天罷。」1_{我目前看法仍與陳} 氏童年觀點一致，縱使名單無窮盡，仍不能偷懶把虛無飄渺的「天」當作代表。 如此一來，當感謝者眾，我之所以為我，乃是所有曾接觸人們有意或無意形塑 成果，乃以此數語對歷來教誨、啟發、餵食之老師、長輩、同學、朋友、飲食 店老闆及陌生人聊表謝意。

II

碩士論文寫作期間，是我第一次嘗試獨立蒐集資料並完成體系較為完整 的長篇著述，除了幾篇關鍵文獻由指導教授提供以外，多數參考來源都是自己 尋找所得，也因此頻繁使用圖書館及電子資料庫，培養多元觸角之餘，更在興 趣領域中充分享受追根究柢過程所帶來的樂趣。大學時期絕少利用學校圖書 館資源，只曾為準備書報討論課程連線至國外期刊找資料，可謂入寶山而不知 其內涵，現在才發現久仰大名的國家圖書館蒐羅國內書刊完整，是研究生不可 或缺良伴；交通大學圖書館採購國內外知名法學資料庫，省卻我們獲得法院判 決及學術論文時間費用，視聽資料則有抒解緊繃情緒之效；即使暫不擬找資料 或借閱，各地公、私立圖書館也提供部分座位自由使用。 我個人使用法學資料庫經驗，不免產生一些想法。美國的 Westlaw 優點在 於搜尋語法組合甚為方便，關鍵字可設定限於作者、標題、內文、註腳等欄位， 還能要求在同一句、段落，甚至前後幾個字內提及另一指定關鍵字，資料庫以 純文字方式儲存，下載時比較節省空間，但也提供 PDF 或 Microsoft Word 檔 案，亦具有一次合併輸出多個搜尋結果功能；不過，缺點在於純文字檔案無法 維持期刊文獻紙本排版，預設輸出 PDF 及 Word 檔案字體太小，期刊文章註 腳全被放在最後面，閱讀時可能產生不便，至於分類複雜使初學者望之卻步， 或許是專業資料庫難以避免通病。接觸 HeinOnline 期間雖然較短，但發現其 1 _{陳之藩文集書摘：謝天，天下文化書坊網站，https://www.bookzone.com.tw/event/lc040/} booklist.asp（最後點閱日期：2014 年 2 月 15 日）。

「合先敘明」 vii 最大優點乃是以掃瞄的 PDF 檔案完全保存期刊文章排版，註腳附於頁面下緣， 且經文字辨識（OCR）後仍有搜尋功能（內容未經校對，但普通英文字體 OCR 辨識正確率原本就很高），可惜個人以為缺點在於使用介面差強人意，而沒有 閱讀註腳習慣的使用者則會因此耗費紙張。此二美國法學資料庫內容豐富，使 用上也遠比國內類似營利服務來得方便。 國內最常用的法學電子資源，或許首推「月旦法學知識庫」，提供甚多學 術期刊、論文集內容，惟個人最詬病之處在於其收費昂貴，除學位論文以外著 作一頁收費四元，且有檔案保全限制，不能自由重新安裝作業系統或傳送至其 他電腦列印，閱讀軟體又無法搜尋文章內關鍵字，或許有其商業平衡考量，對 使用者而言卻不便利，頗有支付高額費用竟無法自由合理使用之慨；再加上期 刊樹狀分類超連結層級甚是奇特，網頁載入時而緩慢，閒置逾時期間過短即清 除當次連線時效（session）導回首頁，與前揭 Westlaw 及 HeinOnline 資料庫相 較之下似有極大改進空間。或許較少法律背景學生使用「華藝線上圖書館」 （airiti Library，至少在我同學間似乎如此），但其中「法律學」分類也蒐集一 些大專院校或律師公會期刊（惟似無民營出版社），提供未加密之普通 PDF 檔 案下載，免除另行安裝閱讀軟體及利用限制，網頁設計也較為精美，推薦納入 蒐集文獻來源之一。目前美國知名法學期刊多於其網站提供近年文章自由下 載，與科學界興起支持投稿免費公開期刊風潮不謀而合，查國內目前僅中研院 法學期刊於出版後三個月提供文章 PDF 檔案下載，從使用者立場來說，自然 希望國內學術、政府出版期刊務必考慮跟進，讓知識傳播更加容易並發揮最大 效能。 論文寫作並非一蹴可幾，期間深感煩躁焦慮乃兵家常事，誠摯祝福各位耐 心閱讀至此的同學們學業順利，多與老師（倘若可行，亦不限於指導教授）、 學長姐、同學或其他朋友討論，隨時提醒自己決定投入研究時之初衷及熱誠， 若能保持沈靜穩健步伐，離完成之日當不遠矣。我一開始以為必須儘量蒐集、 閱讀所有可得文獻，消化後才能開始整理出一本曠世鉅著，但事後證明時間及 當前能力甚為有限，且依個人健忘之記憶特性，讀到第五篇文章時大概也把前 四篇忘得差不多了；從而，較好的方式或許如老師所建議的，看完兩、三篇關 鍵文獻就先把自己想法寫下來，嘗試先依論文架構整理成一連貫短篇後，發現 有不足或未明之處，再繼續蒐集文獻並擴充內容，逐步發展成完整論文，邊看、 邊寫、邊找，再看、再寫、再找，如此循環而已。我從以前就不喜歡寫作文， 大學時就讀生物相關科系，連簡短的實驗報告都非常討厭，非到上呈助教批改 截止前三小時絕不動筆，轉入法律研究所也避免選修需繳交書面報告的課，開 始寫碩士論文時就遭遇極度詞窮的苦果，奉勸各位千萬不要重蹈此覆轍，寫作 的感覺越早開始培養越好。 最後本論文註腳引用格式，英文部分悉遵美國 Bluebook 第 19 版規定；中 文部分主要則依《科技法學評論》要求，但均略書籍出版社及出版地，期刊亦

僅留年份而略月份，蓋因臺灣地小，且作者、卷期已足指引讀者搜尋，應無混 淆可能。如因閱讀本論文而產生疑問或批評指教，認為需與作者通信者，可來 信 [email protected]。

柯秉志

2014 年 2 月 15 日謹序於 國立交通大學浩然圖書館

目錄

摘要

i

Abstract

iii

「合先敘明」

v

目錄

ix

表目錄

xiii

圖目錄

xiii

1.

緒論

1

1.1 研究動機與目的 1 1.2 研究方法 6 1.3 研究限制 7 1.4 本文架構 8 1.5 名詞定義 8

2.

從和平醫院「隔離」事件到司法院釋字第 690 號解釋

15

2.1 事實背景 15 2.2 訴願及行政訴訟案件 16 2.2.1 訴願決定及行政法院判決分析 18 2.2.2 學者見解 19 2.2.3 本文其他觀察 20 2.3 司法院釋字第 690 號解釋 22 2.3.1 解釋理由書 23 2.3.2 大法官個別意見書 24 2.3.3 學者見解 25 2.3.4 本文評論 26 2.4 小結 29

3.

大法官對憲法第 8 條第一項「正當法律程序」見解之分析 31

3.1 司法院釋字第 690 號解釋以前的保障標準 31 3.1.1 「拘禁」或「處罰」均須經法院審查決定 33 3.1.2 是否構成「拘禁」應以實際拘束人身自由狀態判斷 35 ix

3.1.3 拘束人身自由情形一律受憲法第 8 條第一項保障 37 3.1.4 須經言詞審理或踐行其他正當法律程序 37 3.1.5 小結 41 3.2 過去標準與司法院釋字第 690、708、710 號解釋之比較 42 3.2.1 司法院釋字第 690 號解釋結論與過去解釋相反 42 3.2.2 司法院釋字第 708 號解釋仍偏離過去標準 44 3.2.3 司法院釋字第 710 號解釋復與過去解釋漸行漸遠 46 3.2.4 小結 47 3.3 近期憲法解釋「新標準」的潛在問題 48 3.3.1 新標準偏離憲法第 8 條第一項文義且不夠明確 48 3.3.2 司法院釋字第 690、708、710 號解釋欠缺統一解釋方法 49 3.3.3 小結 53 3.4 特立獨行的司法院釋字第 690 號解釋 53

4.

從比較法觀點探討拘束人身自由與法院審查決定之關聯

55

4.1 比較基礎：傳染病防治法「隔離」 55 4.2 美國州緊急衛生權力模範法 56 4.2.1 模範法之起源及架構 57 4.2.2 隔離及檢疫程序 59 4.3 我國其他拘束人身自由法律 65 4.3.1 刑事訴訟法「羈押」 65 4.3.2 行政執行法「管收」 68 4.3.3 少年事件處理法「收容」及「感化教育」 71 4.3.4 入出國及移民法「收容」 74 4.3.5 臺灣地區與大陸地區人民關係條例「收容」 77 4.3.6 精神衛生法「緊急安置」及「強制住院」 79 4.3.7 2014 年最新修正公布之提審法規定 82 4.4 小結 83

5.

建構傳染病防治法「隔離」之正當法律程序

87

5.1 傳染病防治法「隔離」屬於憲法第 8 條第一項之「拘禁」 87 5.2 保障「拘禁」之理由及其正當法律程序內涵 89 5.2.1 人身自由為最重要基本權利，當受最嚴密程序保障 89 5.2.2 唯有法院審查決定方足以保障人身自由 91 5.2.3 任何法律領域均得經法院審查決定 95 5.2.4 須行言詞審理並保障其他正當法律程序 97

目錄 xi 5.2.5 緊急情形得授權行政機關先執行，24 小時內補正聲請程序 100 5.2.6 法院得以科技設備行遠距審理 101 5.2.7 小結 103 5.3 傳染病防治法「隔離」修正建議 103 5.4 對 2003 年和平醫院「隔離」事件之再檢討 111

6.

結論

113

參考文獻

119

附錄 1

司法院釋字第 690 號解釋

127

附錄 2

司法院大法官憲法解釋檢索結果統計表

131

附錄 3

拘束人身自由法律及「對人檢疫措施」程序比較表

135

附錄 4

美國州緊急衛生權力模範法

137

表目錄

表 1 我國傳染病防治法、國際法及美國法拘束人身自由措施對象比較表 12 表 2 臺北市立和平醫院員工對罰鍰處分提起訴願及行政訴訟情形統計表 17 表 3 司法院釋字第 690 號解釋前人身自由保障標準解釋篩選統計表 32 表 4 司法院釋字第 690 號解釋前解讀憲法第 8 條第一項「法定程序」比較 表 40 表 5 司法院釋字第 690、708、710 號解釋比較表 42 表 6 美國州緊急衛生權力模範法（MSEHPA）隔離及檢疫比較表 59

圖目錄

圖 1 傳染病防治法（2013 年 6 月 19 日）隔離流程圖 56 圖 2 美國州緊急衛生權力模範法（2001 年 12 月 21 日）隔離、檢疫流程圖 63 圖 3 刑事訴訟法（2013 年 1 月 23 日）羈押流程圖 67 圖 4 行政執行法（2010 年 2 月 3 日）管收流程圖 70 圖 5 少年事件處理法（2005 年 5 月 18 日）收容、感化教育流程圖 73 圖 6 入出國及移民法（2011 年 11 月 23 日）收容經司法院釋字第 708 號解 釋後流程圖 76 圖 7 臺灣地區與大陸地區人民關係條例（2011 年 12 月 21 日）收容經司法 院釋字第 710 號解釋後流程圖 78 圖 8 精神衛生法（2007 年 7 月 4 日）緊急安置、強制住院流程圖 81 圖 9 傳染病防治法修正建議對人檢疫措施流程圖 110 xiii

1. 緒論

對多數人而言，想像中最典型的拘束人身自由措施，除了受法院有罪判決 入監服刑之外，大概就是刑事程序中的羈押，但國家干預人身自由原因並不僅 止於此，現行法律中拘束人民身體並令其無法自由離去之規定比比皆是── 其中，傳染病防治法「隔離」或許是最能令全體人民感同身受的拘束人身自由 措施，因為是否罹患傳染病或有所接觸，幾乎可說是無法控制或察覺的「不可 抗力」，那種「不知自己是否會中標」而須被隔離的恐懼感，可能性似乎比一 生奉公守法、卻被誤認為犯罪嫌疑人並羈押的可能性高上許多。 羈押與隔離乍看之下似乎大不相同。舉例而言，前者屬於刑事程序，目的 主要是避免被告妨害程序進行；後者並非刑事程序，目的除避免傳染病疫情蔓 延外，尚可提供受隔離人醫療診斷、照護服務，協助其早日獲釋或回復健康。 然而，撇開執行細節不談，兩者「實際拘束人身自由狀態」似乎沒有太大差異， 同樣都令人民待在一定處所無法自由離去，嚴重干預憲法第 8 條保障的基本 權利，如果刑事訴訟法「羈押」須經法院審查決定，傳染病防治法「隔離」是 否也應適用相同程序保障？

1.1 研究動機與目的

2003 年發生的嚴重急性呼吸道症候群（severe acute respiratory syndrome， 以下簡稱「SARS」）流行事件，可說是臺灣年最大規模、死亡人數最多的傳染 病疫情。依據政府當年 9 月公布的統計數據，共有 346 起確認病例，而死亡的 73 人當中，有 37 人直接死因為 SARS，致死率超過 10%1_{，全省多間大型醫院} 爆發院內感染，採取封院、關閉門診或隔離等措施加以因應，首當其衝的臺北 市更有華昌國宅封巷管制2_{。這些突發事件使得臺灣社會頓時人心惶惶，深怕} 自己或家人遭到感染或有生命危險，而 SARS 流行期間最令人印象深刻、同時 可能也是最具法律爭議的，或許莫過於臺北市立和平醫院（已與原婦幼醫院整 合，現為市立聯合醫院和平婦幼院區，以下簡稱「和平醫院」）爆發院內群聚 感染後，臺北市政府衛生局在 4 月 24 日以新聞稿公布其暫時關閉，召回所有 員工在院內接受「隔離」等行政措施，使超過 1100 位員工及住院病人滯留其 中無法離開，最長達 15 日，直到 5 月 8 日才全數撤出3_。 1 _{行政院衛生署疾病管制局編，抗 SARS 關鍵紀錄：公衛紮根˙防疫奠基，頁 148、150} （2004），可見 http://www.cdc.gov.tw/uploads/files/90d118c0-acc1-4206-a498-9da 952357981.pdf。 2 _{參見行政院衛生署疾病管制局編，同前註，頁 140-142、144-145；財團法人醫界聯盟基} 金會編，台灣抗 SARS 紀實，頁 16（2005）（圖）；高麗鳳編，看不見的敵人：台北市抗 SARS 實錄，頁 21、38-44（2004）。 3 _{參見臺北市政府衛生局 2003 年 4 月 24 日新聞稿（台北市政府 SARS 緊急應變處理措} 施）；高麗鳳編，同前註，頁 39、42、236。衛生局新聞稿中表示和平醫院員工應「集中 1

傳染病的「傳染性」，更加凸顯追求「及時」對防疫工作重要性，倘若不 在 SARS 流行初期迅速採取有效應變措施，受感染者可能成級數倍增，疫情恐 將變得一發不可收拾！如能將傳染病病人、疑似受感染者或曾接觸之高危險 群加以分隔，在物理空間上阻斷與其他社會成員連結可能，似乎是能有效防止 傳染病蔓延的手段，2003 年對和平醫院員工實施「隔離」，或許就是基於這個 出發點。然如此一來，將嚴重干預憲法明文保障的人身自由，自應通過合憲性 之檢驗：憲法第 23 條規定國家干預基本權利時，形式上必須遵守法律保留， 實體規範應符合比例原則，憲法第 8 條則設有拘束人身自由之特別程序要求， 也就是司法院大法官所謂的正當法律程序4_{，缺一不可，標準十分嚴格。} 臺北市政府衛生局認定隔離之法律依據，是當時有效施行的舊傳染病防 治法第 37 條第一項： 「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要 時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」5 觀察條文用詞，可發現其中根本沒有「隔離」明文，類似的拘束人身自由 概念是否包含於「留驗」、「遷入指定處所檢查」及「預防接種」中，或者可認 為與這三種例示有共通點而屬「必要之處置」？此即「法律保留」中「法律明 確性」問題。以「隔離」作為防治傳染病手段，所欲保護的利益是否得與拘束 人身自由的不利益達成均衡？此即「比例原則」問題。法院或行政機關，誰有 權決定實施「隔離」？此即「正當法律程序」問題，也是本文最關注的焦點： 臺北市政府衛生局對得特定對象之全體和平醫院員工實施「隔離」，性質應屬 行政程序法之「行政處分」6_{，未經法院審查決定，是否符合正當法律程序要} 求？ 這三方面爭議，正是司法院釋字第 690 號解釋所處理者，多數意見認為均 無違憲疑慮。就本文所關注「正當法律程序」部分，其理由在於「隔離」的「目 的本質」與刑事處罰不同，又須確保醫療與公共衛生決定「專業正確」，基於 傳染病防治「迅速」要求及尚有「行政爭訟」救濟途徑，經「綜合判斷」四項 因素後，應由主管之「行政機關判斷」，毋須法院審查決定，與憲法第 8 條第 一項正當法律程序尚無違背7_{。然查以往大法官審查拘束人身自由法律時，從} 隔離」，但此詞從未出現於任何一次修正的傳染病防治法條文中，故本文從現行法用語稱 「隔離」。高氏書中記載期間為 14 日，然本文將始、末日均以全日計，故為 15 日。 4 _{參見法治斌、董保城，憲法新論，頁 187、188-189、216（2012）。} 5 _{傳染病防治法第 37 條第一項（2002 年 1 月 30 日）。本文稱「舊傳染病防治法」，均指} 2003 年 SARS 流行期間有效施行之 2002 年 1 月 30 日修正公布版本。 6 _{參見行政程序法第 92 條第一項（2013 年 5 月 22 日）。然臺北市政府訴願審議委員會及} 行政法院認定為「一般處分」。簡要說明，參見本文第 2.2.3 節。 7 _{司法院釋字第 690 號解釋理由書（2011 年 9 月 30 日）（第 5 段）。解釋文及理由書通篇} 僅引用憲法第 8 條而未明說是何項，但公認引進人身自由正當法律程序的司法院釋字第 384 號解釋及過去所有引用此概念者，皆指此為憲法第 8 條第一項「法定程序」內涵，故 本文認為逕行代換之應符合大法官本意。

第 1 章 緒論 3 未有宣告合憲的前例8_{，如原先僅由行政機關判斷者，必要求「法院審查決定」，} 並無例外，也沒有用過綜合判斷或以前揭因素為論理依據，司法院釋字第 690 號解釋似乎特立獨行 9_{！為何如此？人身自由保障可以綜合判斷嗎？四項因} 素真的都成立嗎？大法官過去見解如何？據以審查傳染病防治法「隔離」的結 論是否相同？理應具備「正當法律程序」保障究竟是什麼？加上三份針鋒相對 的（部分）不同意見書質疑10_{，此乃引發本文研究興趣之起源。} 其實 2003 年臺北市政府衛生局對和平醫院員工實施「隔離」後一年間， 即有法學文獻歸納過去憲法解釋11_{或引用德國學說}12_{認為須經法院審查決定，} 惟重視實踐可能性 13_{或目的性質} 14_{而主張得由行政機關判斷者亦有之，可見} 學者對人身自由正當法律程序保障內涵有很大爭執 15_{。這個現象在司法院釋} 字第 690 號解釋後也未稍異，即便大法官多數意見採取得由行政機關判斷之 見解，仍有學者撰文批評其論理瑕疵並力主須經法院審查決定16_{，或建議另闢} 非刑事拘束人身自由之類型化分析方法17_{，顯示傳染病防治法「隔離」如何方} 符合「正當法律程序」保障，仍是個未解之謎。事實上，只要遇到拘束「非刑 8 _{本文篩選之 12 則過去憲法解釋，參見第 32 頁表 3，計有司法院釋字第 166、251、271、} 384、392、471、523、567、588、636、664、677 號解釋，全數作成違憲宣告。 9 _{參見同前註 12 則解釋，相關歸納討論參見本文第 3.1.5、3.2.1 節。} 10 _{三份（部分）不同意見書分別由李震山、林子儀（合寫）、許宗力及許玉秀四位大法官提} 出。 11 _{李建良，「從正當法律程序觀點透析 SARS 防疫相關措施」，台灣本土法學雜誌，第 49 期，} 頁 88-89、95（2003）；李建良，「論人身自由之憲法保障──兼談 SARS 防疫措施的合憲 性」，思與言，第 41 卷第 4 期，頁 128-131、138（2003）。兩篇立場大致相同，但後文另 表示法院審查決定得於「事後合理期間」為之。 12 _{陳愛娥，「疾病控制的憲法問題──以我國政府在 SARS 事件中的應變措施作為反省基} 礎」，月旦法學雜誌，第 105 期，頁 46-47（2004）。然此文認為當年的「居家隔離」毋須 經法院審查決定。 13 _{參見陳英鈐，「抗煞（SARS）！要人權就不要命？──隔離與人身自由的保障」，月旦法} 學雜誌，第 98 期，頁 199-200（2003）；陳英鈐，「SARS 防治與人權保障──隔離與疫 情發佈的憲法界限」，憲政時代，第 29 卷第 3 期，頁 416-417（2004）。兩篇立場相同， 但後文進一步提倡「暫時性行政處分」可行性。 14 _{參見黃錦堂，「疾病的控制的行政法問題──以嚴重急性呼吸道症候群（SARS）為討論」，} 月旦法學雜誌，第 105 期，頁 19（2004）。關於以上註 11-14 文獻內容較詳盡整理，參見 本文第 2.2.2 節。 15 _{相關學位論文均不採「法官審查決定」見解，然其理由僅重述支持「行政機關判斷」學} 者之言而已，並無新意。李壽星，傳染病防治法對人身自由限制之探討，東吳大學法律 學系碩士在職專班專業法律組碩士論文，頁 129-130（2006）；余貴勇，論嚴重急性呼吸 道症候群(SARS)防治與基本權利之關係，國防管理學院法律研究所碩士論文，頁 222-223 （2005）；鄭昆泉，兩岸傳染病防治法制之比較──以 SARS 為中心，國立臺灣海洋大學 海洋法律研究所碩士論文，頁 156-157、163-164（2004）。 16 _{李建良，「人身自由的憲法保障與強制隔離的違憲審查──釋字第 690 號解釋」，台灣法} 學雜誌，頁 75-78（2011）。 17 _{林超駿，「非刑事預防性拘禁之法官（院）保留──兼評釋字第六九○號解釋」，月旦法} 學雜誌，第 207 期，頁 177（2012）。關於以上註 16-17 文獻較詳盡整理，參見本文第 2.2.3 節。

事被告」人身自由措施，就會產生「是否比照『刑事被告』由法院審查決定」 問題。本文認為當前眾說紛紜、莫衷一是的可能原因至少有二： (a) 對過去大法官建構人身自由保障標準歸納尚有爭議 歸納大法官過去審查拘束人身自由法律解釋，討論「法院審查決定」適用 範圍的法學文獻其實並不罕見，但不同學者及大法官解讀這些解釋的結論，可 說天差地別，有肯定它們要求拘束人身自由一律須經法院審查決定18_，也有認 為不能適用於所有拘束人身自由情形19_{，主張從來只將處（懲）罰、制裁等納} 入法院審查決定保障者亦不乏其人20_{，甚至對同一則解釋觀點完全相反}21_。然 大法官過去見解如何，除非期間曾經變更見解，理應只有一個正確解答。為解 決此爭議，本文以為有需要重新檢視過去憲法解釋，全面篩選、歸納所有關於 「拘束人身自由是否須經法院審查決定」者之意旨，期能正確地揣摩大法官真 意。過去雖有學者整理並詳盡剖析關於「正當法律程序」之憲法解釋，然其中 針對「拘束人身自由是否須經法院審查決定」部分著墨不多，發表時間距今又 已近 10 年22_{，應有需要針對此問題再做整理。} (b) 拘束人身自由是否須經法院審查決定的理論仍待發展 「人身自由為重要基本權利」似乎是不受質疑的敘述，無論支持或反對法 院審查決定適用於非刑事被告者均肯定之，但卻沒有系統性說明「如何保障這 個重要基本權利」的理論，來佐證或反駁「拘束非刑事被告人身自由須經法院 審查決定」觀點。本文以為既然經司法院釋字第 690 號解釋多數意見提出四項 因素作為反對理由，少數意見也都針鋒相對地一一駁斥其論點，現在或許已有 足夠參考資訊及脈絡可嘗試發展完整理論，填補這塊空缺。 人民被拘束人身自由期間能否「及時請求法院救濟」，當然同為正當法律 程序保障十分重要的一環，然與「拘束人身自由是否須經法院審查決定」終係 不同命題，不能一概而論。司法實務操作舊提審法結果，使得提審聲請幾乎都 被法院直接駁回 23_{，導致除非法律特別規定，人民並無立即請求法院審查權} 利，大幅削弱此制度保障人身自由之功能；惟 2014 年初最新修正公布的現行 18 _{如李建良，前揭註 16，頁 76-77；廖元豪，「人身自由『非刑事程序』限制之檢討──以} 移民法制『收容』制度為例」，全國律師，第 14 卷第 9 期，頁 57-60（2010）。 19 _{如陳英鈐，「SARS 防治與人權保障──隔離與疫情發佈的憲法界限」，前揭註 13，頁} 410-411。 20 _{如黃茂榮，司法院釋字第 690 號解釋協同意見書（第 10 段，即「參、二、」）；陳新民，} 司法院釋字第 690 號解釋協同意見書（第 36、41 段，即「一、(四)」）。 21 _{指司法院釋字第 588 號解釋中提到區分刑事被告及非刑事被告之言。比較如陳新民，司} 法院釋字第 690 號解釋協同意見書（第 34-36 段，即「一、(四)」）；許玉秀，司法院釋字 第 690 號解釋不同意見書（第 22 段，即「貳、一、(一)」）。 22 _{參見陳愛娥，「正當法律程序與人權之保障──以我國法為中心」，憲政時代，第 29 卷第} 3 期，頁 363-369（2004）。 23 _{高榮志，「淺析我國法院實務使用提審法之現況──以外國人收容為核心」，全國律師，} 第 14 卷第 9 期，頁 68-71（2010）。

第 1 章 緒論 5 提審法條文已大幅擴充，修正理由並多處提及非刑事拘束人身自由法律24_，顯 見立法者有意確立普遍性的提審制度，當可一改過去幾無准許實例之弊病，可 謂及時請求法院救濟之正當法律程序已有周全制度。相較之下，國家拘束人身 自由前所應踐行的程序保障，反而顯得薄弱且亟需能一勞永逸平息紛爭的完 整理論，本文乃欲從傳染病防治法「隔離」切入嘗試解析之。 傳染病防治法迭經修正後，前揭條文已移列現行法第 48 條第一項： 「主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；必要時， 並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制 或隔離等必要之處置。」25 其中固然已增訂「隔離」明文，但一如司法院釋字第 690 號解釋結論，由 「行政機關判斷」的情形並未改變，正當法律程序相關疑問仍然存在。本文期 望能從前述兩個可能原因切入，試圖解答「傳染病防治法『隔離』是否須經法 院審查決定」的問題。「隔離」屬於干預人民人身自由措施，對於此基本權利， 憲法第 8 條設有相當詳盡的規範： 「（第一項）人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經 司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審 問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。 （第二項）人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時，其逮捕拘禁機關應將逮捕拘禁原 因，以書面告知本人及其本人指定之親友，並至遲於二十四小時內移送該管 法院審問。本人或他人亦得聲請該管法院，於二十四小時內向逮捕之機關提 審。 （第三項）法院對於前項聲請，不得拒絕，並不得先令逮捕拘禁之機關查覆。 逮捕拘禁之機關，對於法院之提審，不得拒絕或遲延。 （第四項）人民遭受任何機關非法逮捕拘禁時，其本人或他人得向法院聲請 追究，法院不得拒絕，並應於二十四小時內向逮捕拘禁之機關追究，依法處 理。」26 人身自由之正當法律程序是否要求「隔離」須經法院審查決定，可能從憲 法第 8 條第一項或第二項尋求解答。從文義面觀察，第二項雖有「至遲於二十 四小時內移送該管法院審問」等語，但條文開宗明義限制適用對象，乃「人民 因犯罪嫌疑被逮捕拘禁」的情形，傳染病防治法「隔離」顯然與有無犯罪嫌疑 24 _{參見立法院公報，第 102 卷第 84 期（上），頁 187-188、191-192、194、204-205（2013）} （司法院提案說明，第 1 條「四、九、」（入出國及移民法、臺灣地區與大陸地區人民關 係條例、少年及家事事件等）、第 2 條「四、」（精神衛生法）、第 7 條「二、」（傳染病 防治法））。 25 _{傳染病防治法第 48 條第一項（2013 年 6 月 19 日）。2003 年 SARS 流行時有效施行之傳} 染病防治法公布於 2002 年 1 月 30 日，前已提及第 37 條第一項沒有「隔離」明文；2004 年 1 月 20 日公布時移列第 46 條，比照嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例第 5 條第一項（2003 年 12 月 31 日廢止）增訂「強制隔離」及其他措施；2008 年 7 月 18 日 公布者再移列第 48 條並刪除「強制」兩字、剩下「隔離」，但無特別理由；後經 2009 年 1 月 7 日、2013 年 6 月 19 日公布之現行法均未變動條次或更行修正。立法院公報，第 93 卷第 4 期（上），頁 130-131（2004）；立法院公報，第 96 卷第 54 期（二），頁 391（2007）。 26 _{中華民國憲法第 8 條（1947 年 1 月 1 日）。}

無涉，目前也未見大法官將此規定擴大適用於非刑事拘束人身自由措施；相對 地，第一項固然不限制適用對象，傳染病防治法應為其規範效力所及，但要求 「法院依法定程序」為之者，僅「審問處罰」而已，「隔離」亦不屬之，兩者 似乎都無法直接導出法院審查決定的結論。不過，大法官曾數次於僅引用憲法 第 8 條第一項的情況下，宣示構成「拘禁」的拘束人身自由措施須經法院審查 決定，方符合正當法律程序要求27_{，故本文認為或許可嘗試由此角度出發，探} 討憲法第 8 條第一項「正當法律程序」內涵，是否對傳染病防治法「隔離」有 同等要求。綜上所述，爰提出三個研究問題如下： (a) 依據司法院大法官歷來見解，憲法第 8 條第一項「拘禁」的定義及應 遵守之正當法律程序內涵為何？ (b) 2003 年「隔離」和平醫院員工之措施、及現行傳染病防治法第 48 條 第一項相關規定，是否構成憲法第 8 條第一項之「拘禁」？ (c) 憲法第 8 條第一項應有之人身自由正當法律程序保障為何？現行傳染 病防治法第 48 條第一項「隔離」及司法院釋字第 690 號解釋，是否與 其相符？若否，又應如何修正？

1.2 研究方法

為了回答先前提出之問題，本文將採取以下研究方法： (a) 歷史研究 大法官之所以作成司法院釋字第 690 號解釋，乃是因為 2003 年部分應被 「隔離」但未即時返院的和平醫院員工，被臺北市政府衛生局依傳染病防治法 處以 8-24 萬元罰鍰，數人不服並提起訴願及行政訴訟，但只有時任該院消化 系外科醫師兼科主任的周經凱醫師堅持到底，經最高行政法院判決敗訴定讞 後再向司法院大法官聲請解釋憲法；理解這些事實背景將有助於定位研究內 容及方向。因此，本文擬搜尋所有相關訴願決定及行政法院判決，加上司法院 釋字第 690 號解釋，透過「歷史研究」28_{釐清傳染病防治法「隔離」特性與整} 起事件的法律爭議，尤其著重憲法第 8 條第一項「正當法律程序」部分。雖然 這個問題直到周醫師聲請解釋憲法時方被提出，訴願及行政訴訟都只著墨於 法律明確性、比例原則等其他面向，本文仍會簡單介紹之。 27 _{此指司法院釋字第 251、588、677 號解釋，相關討論參見本文第 3.1.1 節。} 28 _{「歷史研究」係「「透過有系統地蒐集歷史材料（簡稱）史料，回溯過去的某項主題（例} 如：議題、事件、制度、政策），從對此主題的深入了解和詮釋，以對目前的現象與問題 有更清楚的理解」。參見鈕文英，質性研究方法與論文寫作，頁 444（2012）。本文針對 2003 年 SARS 流行疫情引發和平醫院「隔離」事件，應屬其中的「歷史事件研究」。

第 1 章 緒論 7 (b) 文獻分析 司法院大法官職司憲法解釋，其見解拘束全國各機關、也是唯一有權宣告 法律違憲者，要研究憲法第 8 條第一項「正當法律程序」，不可能忽略其釋憲 實務見解。因此，除了相關學術文獻之外，本文亦擬對司法院釋字第 690 號解 釋前大法官審查拘束人身自由法律合憲性解釋進行「文獻分析」，試圖歸納「拘 束人身自由是否須經法院審查決定」判斷標準，並與司法院釋字第 690 號及後 續解釋互相比較，尋找其異同之處及成因。 (c) 比較法 目前世界各國傳染病防治法制中，美國州緊急衛生權力模範法（Model State Emergency Health Powers Act，以下簡稱「MSEHPA」）是專為應付「緊急 公共衛生狀態」（public health emergency）而生的代表性法案之一，而 2003 年 將和平醫院員工「隔離」時，SARS 疫情正處於恐將一發不可收拾的緊急情形， 能否從 MSEHPA 所定拘束人身自由程序獲得啟發？除此之外，我國其他拘束 人身自由法律有無值得參考之處？本文擬以美國 MSEHPA 及我國其他法律作 為「比較法」對象，檢討現行傳染病防治法「隔離」是否有不足之處，期能進 一步提出修正建議，以符合憲法第 8 條第一項「正當法律程序」要求的人身自 由保障標準。

1.3 研究限制

不過，囿於論文主題、篇幅、作者自身知識及研究能力限制，有些主題雖 然也與 2003 年和平醫院「隔離」事件、傳染病防治及人身自由保障息息相關， 極富研究價值，卻只能暫時略而不談。首先，臺北市政府衛生局當年對未即時 返院的和平醫院員工處以罰鍰，部分提起訴願及行政訴訟者曾爭執隔離處分 裁量瑕疵或送達等問題，由於跟「隔離是否須經法院審查決定」沒有直接關係， 歷史研究時將簡單帶過，不予進一步探討；2003 年發生 SARS 流行疫情的地 區除了我國，至少還有中國、香港、新加坡及加拿大多倫多市29_{，應有比較其} 傳染病防治法制價值，歐洲人權法院是實踐歐洲人權公約重要司法機關，其判 決近年來也已成為國內法學研究焦點之一，然作者對這些地區法律本無涉獵， 唯恐誤會，不敢採為比較法素材；美國精神病病人民事拘禁（civil commitment） 制度，乃影響該國拘束非刑事被告人身自由程序重要指標，但我國關於人身自 由憲法解釋與學術文獻頗為豐富，限於篇幅亦無法深入研究。 本文僅關注拘束人身自由之「正當法律程序」，與同樣適用此概念的訴訟 權或行政程序無涉；再更精確地說，探討的是正當法律程序中「誰有權決定是 29 _{世界衛生組織統計各國家或地區 2002 年 11 月 1 日至 2003 年 7 月 31 日間 SARS 發病人}

數，前 5 名依序為中國、香港、臺灣、加拿大、新加坡。See Summary of Probable SARS

Cases with Onset of Illness from 1 November 2002 to 31 July 2003, WORLD HEALTH ORG., http://www.who.int/csr/sars/country/table2003_09_23/en/index.html (revised Sept. 26, 2003).

否拘束人身自由」問題，不討論期間能否隨時請求救濟之提審制度。由於傳染 病防治法「隔離」並非基於「犯罪嫌疑」，故討論重心將集中於不限適用對象 的憲法第 8 條第一項，尋求直接保障依據，不談素稱「法官保留」、但文義不 符的第二項；不過，司法院大法官過去曾多次引用憲法第 8 條第一項，直接導 出拘束人身自由須經法院審查決定結論30_{，故單獨討論此項規定仍應適當，且} 其適用範圍更加廣泛。

1.4 本文架構

本文撰寫時，將按照第 1.1 節問題提出順序論述。第 2 章先統計 2003 年 受罰鍰處分的和平醫院員工中，有多少人提出訴願及行政訴訟，分析訴願決定 及行政法院判決見解後，簡要整理學者見解及本文觀察心得，再介紹司法院釋 字第 690 號解釋及大法官個別提出之意見書，最後深入討論審查憲法第 8 條 第一項「正當法律程序」部分方法及理由，釐清傳染病防治法「隔離」的特性 及法律爭議。 第 3 章將以關鍵字搜尋所有司法院大法官解釋，由結果中篩選與憲法第 8 條第一項人身自由「正當法律程序」相關者，歸納司法院釋字第 690 號解釋前 大法官如何判斷「拘束人身自由是否須經法院審查決定」，據以與司法院釋字 第 690、708、710 號解釋比較合憲性審查方式及結果後，分析其異同及大法官 對人身自由正當法律程序見解演變，評估司法院釋字第 690 號解釋及傳染病 防治法「隔離」的特殊地位。 接下來，第 4 章會分別介紹美國州緊急衛生權力模範法（MSEHPA）及其 他我國拘束人身自由法律，與傳染病防治法「隔離」互相比較，觀察不同法律 拘束人身自由程序保障檢驗司法院釋字第 690 號解釋綜合判斷的四項理由， 尋求支持或說明無法採行之處。第 5 章先提出本文對憲法第 8 條第一項應有 之「正當法律程序」見解，再說明得為傳染病防治法「隔離」設計何種特殊程 序，最後嘗試擬定符合本文建議的傳染病防治法相關條文。 第 6 章則為結論，簡單回顧各章節內容，自我評估本文貢獻及不足之處， 並指出未來可能研究方向。

1.5 名詞定義

閱讀參考文獻時，常可發現不同作者以不同詞語描述相同概念，或有外國 法學習慣翻譯詞彙與我國法律條文產生潛在衝突，無法輕易看出何者較為適 當，但為顧及連慣性，本文面對這些歧異時仍須選擇統一用語，以下分別說明 之。 30 _{此指司法院釋字第 251、588、677 號解釋，相關討論參見本文第 3.1.1 節。}

第 1 章 緒論 9 (a) 「拘束」人身自由 要怎麼描述國家以公權力強制人民無法離開某處所，以致其無法完全享 受人身自由的行為或狀態？綜觀司法院大法官歷來關於人身自由憲法解釋， 以干預、限制、剝奪、拘束稱之者均不乏其例31_{，查其意義均得描述前揭概念，} 應以何者較為妥適？首先，「干預」似乎適用於「任何無法完全享受基本權利」 情形，由於僅客觀地傳達無法完全享有之事實，故財產權、秘密通訊亦不妨採 之，並不限於人身自由；「限制」及「剝奪」也具類似特性，但給人有「程度 不同」之感，前者較輕微、後者較嚴重，德國基本法則明確從空間及時間區分 此二概念，適用不同保障標準 32_{；相較之下，「拘束」用於討論基本權利時，} 則頗有限定於「身體無法完全自由活動」之意，使用範圍似較特定。 鑑於我國憲法條文只有「限制」而無「剝奪」33_{，引介德國基本法的文獻} 也相當豐富，加上本文沒有需要區分無法完全享受人身自由程度，故認為兩者 均不宜採用，以免滋生混淆。另外兩個詞語中，選擇主要使用意義較為特定的 「拘束」，描述「國家以公權力強制人民無法離開某處所，以致其無法完全享 受人身自由的行為或狀態」，不問空間大小或時間長短，均稱「拘束人身自由」 或「拘束人身自由措施」，但為維持文句通順及避免一陳不變，少數情形將以 「干預」代換之。 本於此定義，本文所謂「拘束人身自由」，不包括國家單純地以公權力「強 制人民身體活動服從其管領或指揮，而非置於特定處所」的行為，例如刑事程 序之逮捕、拘提在內。此種「瞬時間即告完結」的強制措施，解釋上固然為最 廣義的「拘束」文義所及34_{，但本文欲研究傳染病防治法「隔離」，性質上並} 非瞬時可完結之人身自由干預，基於描述及類比明確需求，乃將逮捕、拘提及 類似措施排除於「拘束人身自由」以外，亦不詳加討論，爰先說明。 31 _{稱「干預」者，如司法院釋字第 708 號解釋理由書（2013 年 2 月 6 日）（第 3 段）（收容} 為「嚴重干預人民身體自由之強制處分」）。稱「限制」者，如司法院釋字第 384 號解釋 理由書（1995 年 7 月 28 日）（第 6 段）（受感訓處分時「身體自由須受重大之限制」）。 稱「剝奪」者，如司法院釋字第 710 號解釋理由書（2013 年 7 月 5 日）（第 3 段）（收容 是「對人民身體自由之剝奪」）。稱「拘束」者，如司法院釋字第 677 號解釋理由書（2010 年 5 月 14 日）（第 3 段）（自由刑執行期滿延遲釋放受刑人即「拘束人民身體自由於特定 處所」）。 32 _{德國基本法要求較嚴重之「自由的剝奪」須經法院審查決定，較輕微之「自由的限制」} 只需法律保留即可。李建良，「論人身自由之憲法保障──兼談 SARS 防疫措施的合憲 性」，前揭註 11，頁 123-128；李震山、林子儀，司法院釋字第 690 號解釋部分不同意見 書（第 28、31 段）（即「參、一、」）。不同作者對德國基本法說明有些出入；亦參見陳 英鈐，「抗煞（SARS）！要人權就不要命？──隔離與人身自由的保障」，前揭註 13，頁 197；陳春生，司法院釋字第 690 號解釋協同意見書（第 2-9 段，即「壹、」）；陳新民， 司法院釋字第 690 解釋協同意見書（第 15-26 段，即「一、(二)」）。 33 _{參見如中華民國憲法第 23 條（「以上各條列舉之自由權利，除……，不得以法律限制之。」）。} 34 _{大法官即曾以「拘束」定義憲法第 8 條之「逮捕」，參見司法院釋字第 392 號解釋理由書} （1995 年 12 月 22 日）（第 11 段）（「逮捕」即「以強制力將人之身體自由予以拘束」）。

(b) 法院審查決定、行政機關判斷 刑事訴訟法學者將干預基本權利的強制處分中，規定僅得由法院決定者 稱為「法官保留」，意即「惟法官有權決定是否干預人民是項基本權利」，行政 機關不得單方面為之，拘束被告人身自由之「羈押」即為著例，其依據為憲法 第 8 條第二項35_{，然同條第一項若有任何要求「僅得由法院決定」部分，亦應} 得如此稱呼。不過，大法官只有一次在解釋理由書中提到「法官保留」而已， 本文參考兩本憲法教科書於人身自由章節中更是完全不使用這個詞，無法確 認是否已獲憲法學者及釋憲實務廣泛採用36_{。因此，本文選擇參照近期公布的} 司法院釋字第 708、710 號解釋37_{，選擇以「法院審查決定」描述「惟法官有} 權決定是否拘束人身自由」要求；至於得由行政機關單方面為之的相對概念， 則另以「行政機關判斷」加以描述。 (c) 隔離治療、隔離（isolation）及檢疫（quarantine）： 我國現行傳染病防治法區分三種拘束人身自由措施，第一種是第 44 條第 一項的「隔離治療」： 「主管機關對於傳染病病人之處置措施如下： 一、 第一類傳染病病人，應於指定隔離治療機構施行隔離治療。 二、 第二類、第三類傳染病病人，必要時，得於指定隔離治療機構施行隔離 治療。 三、 第四類、第五類傳染病病人，依中央主管機關公告之防治措施處置。」38 隔離治療以「傳染病病人」為對象，期間「應依指示於隔離病房內接受治 療，不得任意離開」39_{，故從法條規定即可推知意思是「拘束傳染病病人人身} 自由於隔離病房內，令其接受治療」。 第二種措施是第 48 條第一項的「隔離」： 「主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；必要時， 並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制 或隔離等必要之處置。」40 隔離的對象為「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者」，但傳染病防治法 並未進一步定義這個措施內涵或執行細節如何。參照教育部重編國語辭典修 35 _{參見如林鈺雄，刑事訴訟法（上），頁 96、309-312（2010）；司法院釋字第 392 號解釋理} 由書（1995 年 12 月 22 日）（第 11 段）。 36 _{參見司法院釋字第 665 號解釋理由書（2009 年 10 月 16 日）（第 12 段，即「二、」）；法} 治斌、董保城，前揭註 4，頁 216-226；李惠宗，憲法要義，頁 157-174（2012）。該號解 釋的「法官保留」段落也是關於刑事訴訟法「羈押」。 37 _{如司法院釋字第 710 號解釋文（第 1 段）；司法院釋字第 708 號解釋理由書（第 4 段）。} 38 _{傳染病防治法第 44 條第一項。亦參見行政院衛生署署授疾字第 1020100463 號函（2013} 年 4 月 30 日）（「傳染病分類及第四類與第五類傳染病之防治措施」附件）。依據傳染病 防治法第 2 條，中央主管機關為行政院衛生署（現已改制為行政院衛生福利部），地方主 管機關為直轄市或縣、市政府。 39 _{傳染病防治法第 45 條第一項。} 40 _{傳染病防治法第 48 條第一項。}

第 1 章 緒論 11 訂本，「隔離」有「分離、阻隔」之意41_{，故在傳染病防治法中，應是指「將} 曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者與他人分離，以避免傳染病蔓延」的手段， 帶有「拘束曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者人身自由」效果。 第三種是第 58 條第一項第四款的「居家檢疫」和「集中檢疫」： 「主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費 用：……四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染 病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。」42 雖然教育部重編國語辭典修訂本對「檢疫」的解釋，似無拘束人身自由可 能43_{，但從條文與隔離隔離治療並列、又允許「指定或徵用醫療機構或公共場} 所，設立檢疫或隔離場所」看來 44_{，居家檢疫和集中檢疫可能在人民住、居所} 或指定處所執行，亦屬拘束人身自由措施；可惜的是，傳染病防治法仍未定義 其內涵或執行細節如何。不過，仍可從「拘束人身自由對象」區分前揭措施： 「隔離治療」針對「傳染病病人」，「隔離」針對「曾與傳染病病人接觸或疑似 被傳染者」；而「居家檢疫」和「隔離檢疫」則針對「入、出國（境）之人員」 中，「自感染區入境」或「疑似接觸」傳染病者45_。 我國傳染病防治法官方英譯，稱「隔離治療」為 isolation care，「隔離」為 isolation，「居家檢疫」為 home-based quarantine、「集中檢疫」為 concentration-camp quarantine46_{，似乎頗能反映翻譯習慣上以 isolation 對應「隔離」、quarantine}

對應「檢疫」的作法，但拘束人身自由對象卻與國際法及美國法文獻概念有所 出入。 41 _{教育部重編國語辭典修訂本網站，http://dict.revised.moe.edu.tw/index.html（最後點閱日期：} 2013 年 3 月 16 日）。參數設定為：我想找「隔離」，在搜尋結果中點選對應連結。另一個 解釋「在人或動物受感染後，當其感染時期，使其避免將病原體傳染於可感性宿主的方 式」，比較接近傳染病防治法之「隔離治療」。 42 _{傳染病防治法第 58 條第一項第四款。本文僅討論第四款「居家檢疫」和「集中檢疫」，} 然應留意傳染病防治法「檢疫」並非專指拘束人身自由措施，如同條項第一款提到疫區 之「檢疫資訊」是。 43 _{「檢疫」係「為預防傳染病蔓延，而施行船舶、汽車、貨物、旅客等的檢查及消毒」。教} 育部重編國語辭典修訂本網站，前揭註 41。參數設定為：我想找「檢疫」，在搜尋結果中 點選對應連結。 44 _{傳染病防治法第 53 條第三項；指定徵用設立檢疫隔離場所及徵調相關人員作業程序與補} 償辦法第 3 條第一項（2010 年 2 月 3 日）。有權指定、徵用與設立隔離或檢疫場所者， 為依傳染病防治法成立之中央流行疫情指揮中心指揮官。 45 _{傳染病防治法第 58 條第一項第四款最末提到「隔離治療或其他必要措施」，顯示主管機} 關亦得對入、出國之人中「傳染病病人」實施「隔離治療」，或對「曾與傳染病病人接觸 或疑似被傳染者」實施「隔離」，並非「居家隔離」或「集中檢疫」對象。

46 _{Communicable Disease Control Act arts. 44(I), 48(I), 58(I)(4) (Jan 7, 2009) (Taiwan), available}

at http://law.moj.gov.tw/Eng/LawClass/LawAll.aspx?PCode=L0050001 (This is the latest

official English translation available, while the most current Chinese revision was promulgated June 19, 2013. No changes were made regarding these measures.). 最新官方英譯傳染病防治 法是基於 2009 年 1 月 9 日公布版本，較現行法稍舊。

無論已將我國納入運作體系的「國際衛生條例」（International Health Regulations，以下簡稱「IHR」）」47_{或美國州緊急衛生權力模範法（Model State}

Emergency Health Powers Act，以下簡稱「MSEHPA」），雖然定義用詞些微不 同，大致上仍可歸納出 isolation 對象是「確定、或至少合理相信已罹患傳染病」 者48_{，而 quarantine 則針對「不確定是否罹患傳染病」之人}49_{；如與前述我國}

傳染病防治法拘束人身自由措施比較，隔離治療以傳染病病人為對象而能確 切對應 isolation，隔離、居家檢疫、集中檢疫實施對象均非確定罹患傳染病者， 相當於 quarantine。因此，我國傳染病防治法官方英譯雖稱「隔離」為 isolation， 但拘束人身自由對象反倒與 IHR 及 MSEHPA 中 quarantine 較為接近。本文試 將我國傳染病防治法、國際衛生條例及美國州緊急衛生權力模範法中拘束人 身自由措施對象，比較如表 1。 表 1 我國傳染病防治法、國際法及美國法拘束人身自由措施對象比較表 確定（或合理相信） 已罹患傳染病 不確定是否罹患傳染病 我國傳染病防治法 隔離治療 （§§ 44、58I④） 隔離（§§ 48I、58I④） 居家檢疫、集中檢疫（§ 58I④） 美國緊急衛生權力

模範法 isolation (§ 104(h)) quarantine (§ 104(o)) 國際衛生條例 isolation (art. 1) quarantine (art. 1)

由此可見，我國官方英譯用詞固與國際法、美國法雷同，現行傳染病防治 法中具「隔離」兩字者，卻不見得與 IHR 及 MSEHPA 之 isolation 一致，而具

47 _{國際衛生條例為世界衛生組織會員大會通過之多方條約，我國因非會員國而無從簽署，}

只是被納入運作體系而已。WHO 來函同意將我納入「國際衛生條例」運作體系，中央通 訊社網站，http://www.cna.com.tw/postwrite/Detail/23876.aspx（2009 年 1 月 22 日）。

48 _{See International Health Regulations art. 1, W.H.A. Res. 58.3 (May 23, 2005) [hereinafter IHR],}

available at http://www.who.int/csr/ihr/WHA58-en.pdf (“‘isolation’ means separation of ill . . . persons . . . from others in such a manner as to prevent the spread of infection”) (emphasis

added); MODEL STATE EMERGENCY HEALTH POWERS ACT § 104(h) (2001) [hereinafter as MSEHPA], available at http://www.publichealthlaw.net/MSEHPA/MSEHPA.pdf. (“‘Isolation’ is the physical separation and confinement of an individual or groups of individuals who are

infected or reasonably believed to be infected with a contagious or possibly contagious disease

from non-isolated individuals, to prevent or limit the transmission of the disease to non-isolated individuals.”) (emphasis added).

49 _{See IHR art. 1 (“‘quarantine’ means the restriction of activities and/or separation from others of}

suspect persons who are not ill . . . in such a manner as to prevent the possible spread of

infection . . .”) (emphasis added); MSEHPA § 104(o) (“‘Quarantine’ is the physical separation and confinement of an individual or groups of individuals, who are or may have been exposed

to a contagious or possibly contagious disease and who do not show signs or symptoms of a

contagious disease, from nonquarantined individuals, to prevent or limit the transmission of the disease to nonquarantined individuals.) (emphasis added).

第 1 章 緒論 13 「檢疫」兩字者也只是 quarantine 其中一部分。表面上不過是用詞歧異，但這 兩種拘束人身自由措施應為重要防疫概念，如我國傳染病防治法中文或英譯 用詞與國際慣行不同，輕則於引介比較法參考時產生困擾，重則可能造成我國 傳染病防治工作無法有效與國際接軌、甚至有所誤解，不可不察。從實用角度 而言，或許主管機關及立法者至少應優先考慮比照 IHR 定義 50_{，修正傳染病} 防治法隔離治療、隔離、居家檢疫和集中檢疫規定，方能確保與世界衛生組織 及 IHR 締約國溝通時能暢通無阻。 不過，既然我國現行傳染病防治法概念區分如此，本文暫且從之，觀察 2003 年被留在和平醫院內的員工，只可能因醫院收治 SARS 病患，而符合「曾 與傳染病病人接觸或疑似被傳染者」身份51_{，拘束人身自由措施應屬現行法第} 48 條第一項所謂「隔離」，與臺北市政府衛生局 2003 年使用名稱相近，遂於 中文題目及正文內容採用；惟因其性質實較吻合 quarantine 內涵，故英文題目 乃選擇予以配合，雖有與慣用翻譯不符之憾，然此係為求概念傳達精確之不得 已犧牲。比較法章節談論 MSEHPA 中 isolation 及 quarantine，在當前缺乏更好 選擇情形下，仍譯為「隔離」及「檢疫」，但應留意其定義與我國傳染病防治 法類似名稱之不同，當心混淆。

50 _{IHR 的 isolation 與 quarantine 定義，與醫學感染科教科書說明幾乎如初一轍，本文認為無}

論在法學或醫學上都有其權威性及參考價值。Michael T. Osterholm & Craig W. Hedberg,

Epidemiologic Principles, in 1 MANDELL, DOUGLAS, AND BENNETT’S PRINCIPLES AND

PRACTICE OF INFECTIOUS DISEASES 179, 188 (Gerald L. Mandell, John E. Bennett & Raphael Dolin eds., 7th ed. 2010) (“Isolation is the process and procedure used to prevent an infected

individual from potentially transmitting a communicable disease to others. . . . Quarantine [is]

the separation or restriction of movement of persons who are not ill but are believed to have

been exposed to infection [] in order to prevent transmission of disease[.]”) (emphasis added).

51 _{2003 年隔離和平醫院員工時，行政院衛生署署授疾字第 0920000116 號公告（2003 年 3}

月 28 日）已指定 SARS 為第四類傳染病，故當時 SARS 病患為傳染病防治法所謂「傳染 病病人」；又依據行政院衛生署署授疾字第 1020100463 號公告（2013 年 4 月 30 日），目 前已將 SARS 列為第一類傳染病，惟應注意現行法傳染病分類與舊法不同。

2. 從和平醫院「隔離」事件到司法院釋字第 690

號解釋

為釐清 2003 年嚴重急性呼吸道症候群（severe acute respiratory syndrome） 流行期間，在臺北市立和平醫院（以下簡稱「和平醫院」）「隔離」其員工及住 院病人的法律爭議，並瞭解傳染病防治法「隔離」在拘束人身自由措施中有何 獨特性質，本章將對此事件進行法律層面之歷史研究，第 2.1 節先說明相關事 實來龍去脈，接著於第 2.2 節介紹相關訴願決定及行政法院判決、提出觀察心 得，第 2.3 節則分析司法院釋字第 690 號解釋後詳細評論之，最後在第 2.4 節 回顧本章內容及發現問題，作為後續探討基礎。雖然憲法第 8 條第一項「正當 法律程序」才是本文研究主題，其他如法律明確性、比例原則送達及隔離處分 裁量瑕疵等爭議，相關段落仍會整理之，但僅原則上不予評論。 或許由於臺北市政府衛生局新聞稿中使用「集中隔離」，相關訴願決定及 行政法院判決亦從之，司法院釋字第 690 號解釋則稱「強制隔離」，惟此均非 現行傳染病防治法用語，故本文除必須引用原文部分外，一律比照現行法第 48 條第一項條文稱「隔離」1_。

2.1 事實背景

2002 年冬季，中國廣東省發生原因不明的肺部疾病且快速蔓延，患者症 狀包括發燒、頭暈、咳嗽、呼吸困難，甚至有致死可能，並透過國際旅遊及商 業活動的關係，陸續傳播到越南、香港及世界各地 2_{。2003 年 3 月 12 日，世}

界衛生組織（World Health Organization，以下簡稱「WHO」）發布旅遊警訊， 指出越南、香港及中國爆發嚴重的非典型肺炎（atypical pneumonia）感染，但 仍無法確認病原為何 3_{；3 天後，WHO 將此尚未確認病原的疾病命名為嚴重}

急性呼吸道症候群（severe acute respiratory syndrome，以下簡稱「SARS」），並 提出認定疑似或可能案例的標準，包括攝氏 38 度高燒、咳嗽、呼吸急促與困 難等症狀4_。 臺灣的 SARS 疫情，始於 2003 年 3 月 8 日勤性台商自中國廣東地區返臺 後，因身體不適前往國立臺灣大學醫學院附設醫院就診，與妻子在 14 日被診 斷患有非典型肺炎，醫院立即將兩人移至單獨隔離病房，後來更有中鼎公司至 中國出差返臺員工出現疑似症狀、以及民眾被香港歸國親屬傳染 SARS 案例， 1 _{參見第 1.1 節註 3。} 2 _{行政院衛生署疾病管制局編，抗 SARS 關鍵記錄：公衛紮根˙防疫奠基，頁 28-30（2004）。} 此書最末「大事紀──用照片寫歷史」，對這段期間中央政府作為有詳細列表。

3 _{WHO Issues a Global Alert About Cases of Atypical Pneumonia, WORLD HEALTH ORG. (Mar.}

12, 2003), http://www.who.int/csr/sars/archive/2003_03_12/en/index.html.

4 _{World Health Organization Issues Emergency Travel Advisory, WORLD HEALTH ORG.(Mar. 15,}

2003), http://www.who.int/csr/sars/archive/2003_03_15/en/index.html. 15