對 2003 年和平醫院「隔離」事件之再檢討

假若 2003 年 SARS 流行期間，本文擬定的傳染病防治法修正建議為有效 施行之條文，則臺北市立和平醫院（以下簡稱「和平醫院」）「隔離」事件的發 展將有何不同？首先，由於 SARS 屬於未知傳染途徑或治療方法的新興傳染 病，且於他國致死率頗為驚人，臺北市政府衛生局（以下簡稱「衛生局」）發 現醫院內出現 SARS 群聚感染疫情時，應可認為屬於「非立即執行對人檢疫措 施不能防治傳染病」的緊急情形，得由衛生局人員、警察等持記載法定事項之 書面文件逕行執行，並於執行時交付受檢疫人；如受檢疫人拒不合作，則得於 必要之限度內強制之。此際可能產生的問題，在於究竟應選擇何種對人檢疫措 施？依本文建議，居家檢疫乃應優先考慮的方式，僅於其有不能達成防治傳染 病目的時，方得實施指定處所檢疫；可能的考量因素，應包括與 SARS 病人或 病原接觸關係遠近、頻率、專業知識是否足以自理、家庭環境是否為理想檢疫 處所等等，必須視受檢疫人個案情形決定。

對人檢疫措施開始後，衛生局必須儘速準備備妥聲請文件，於逕行執行時 起 24 小時內向受檢疫人所在地地方法院提出聲請裁定許可，這是本文建議與 現行傳染病防治法規定最不一樣的部分，也就是要求須經法院審查決定，雖因 緊急情形延後，仍不可免除。法院必須訊問受檢疫人後，方能作成裁定，而受 檢疫人已被留置，不得離開檢疫處所，故得利用科技設備連線進行遠距審理，

遵守言詞審理之正當法律程序；受檢疫人除能選任或聲請指定律師為其辯護 外，同時也有權提出有利抗辯、證據及閱卷，法院則應迅速審理並分別判斷每 位受檢疫人被拘束人身自由適當與否。

與 2003 年實際發生事件互相比較，可以看出本文修正建議至少在四個方 面，確實能更周全地保障和平醫院員工的人身自由及身體健康：第一，當年衛 生局僅以新聞稿發布消息及電話通知，又未告知救濟途徑，本文建議則有記載 詳實之「書面通知」交付，尊重人民主體地位及認知自己將受處置的權利；第 二，相較於原先只有衛生局判斷一次決策過程，本文建議引進法院審查決定加 以覆核，圖藉增加互相獨立的二次決策「避免錯誤發生可能性」，對院內活動 範圍侷限而接觸 SARS 可能性較低的員工來說，可能在審理程序中被認定毋 須被拘束人身自由；第三，本文建議法院審查決定時有言詞審理、提出抗辯及 證據、閱卷、律師辯護等權利，如僅由衛生局作成隔離處分，即欠缺這些「正 當法律程序」保障；第四，彼時將所有人留置於醫院中的作法，實際拘束人身 自由狀態相當於本文建議的集中處所檢疫，但修正建議要求應以「居家檢疫」

為原則，如和平醫院員工得於自己住、居所實施檢疫，將可避免健康人員與傳 染病病人同處一個空間，反倒造成前者被感染之不幸情形，在院內確實收治 SARS 病患的情況下尤其如此。

誠然，法院審查決定制度在人數眾多時，的確可能遭遇阻礙，但這或許可 以透過應用法院固有的程序指揮權限，由多位法官同時分別進行審理，只要將

事實背景類似者予以集中，就能避免裁判歧異問題；行政機關須於緊急情形逕 行執行 24 小時後提出聲請，必然也會壓縮其作業時間與彈性，只不過基於人 身自由優越價值及憲法所設定之時間限制，似乎已無延長餘地。或許事前預測 可行性稍嫌勉強，本文仍認為稍微加重國家負擔以換取重要基本權利保障，絕 對是筆划得來的交易。

6. 結論

就法律層面而言，2003 年嚴重急性呼吸道症候群（severe acute respiratory syndrome，以下簡稱「SARS」）流行疫情所突顯出者，不只有政府危機處理能 力及人民信心問題而已，更是國家防治傳染病強制措施與人民基本權利間的 衝突、平衡及取捨；其中，於臺北市立和平醫院實施之「隔離」鬧得沸沸揚揚 之餘，實際干預人身自由亦甚為嚴重，執行程序是否合法、合憲，自應謹慎予 以評估。現行傳染病防治法第 48 條第一項固然已有「隔離」明文，惟其規定 是否符合憲法第 8 條第一項「正當法律程序」要求？

歷史研究顯示，臺北市政府當年以行政處分實施隔離，並對延遲返回的市 立和平醫院員工處以罰鍰，曾有多達 21 位不服而提起訴願、5 位進而提起行 政訴訟，但均未爭執實施隔離的程序問題，學者則分持支持或反對法院審查決 定見解，並無定論。對此，司法院釋字第 690 號解釋多數意見採綜合判斷，考 量目的本質、專業正確、迅速需求及尚有行政爭訟救濟角度後，表示傳染病防 治法「隔離」得由主管之行政機關判斷，並不違背憲法第 8 條第一項「正當法 律程序」意旨，卻也遭少數意見嚴厲批評，認為偏離過去憲法解釋原則且輕忽 法院審查決定保障人身自由效能，本文亦認為其論理多有不合理之處。由於爭 執焦點之一，在於能否從過去解釋推導出「目的本質影響法院審查決定適用」

結論，故唯有重新歸納大法官先前對憲法第 8 條第一項「正當法律程序」見 解，方能斷定孰是孰非。

對過去憲法解釋進行文獻分析結果，可知司法院大法官以往面對拘束人 身自由法律時，常先判斷系爭措施是否構成憲法第 8 條第一項「拘禁」或「處 罰」，如是，則須經法院審查決定，同時應踐行言詞審理之正當法律程序，強 調「實際拘束人身自由狀態」，與其目的本質無關，但司法院釋字第 690、708、

710 號解釋並未延續過去見解。更加令人困惑者，乃此三則近期解釋捨棄原先 忠於文義的觀點，改以「剝奪」稱呼人身自由之干預，卻未提出須經法院審查 決定之明確認定依據，再加上剝奪與拘禁區別不明顯、以「行政機關作業需求」

解釋憲法、及使用非固有標準審查憲法第 8 條第一項等疑義，在在反映出論理 缺陷。因此，司法院釋字第 690 號解釋少數意見主張過去解釋不考慮目的本 質，較為可採，而多數意見自此號解釋開始欠缺一貫見解，反倒使人身自由保 障陷入不確定性之中。

然單純歸納大法官過去見解，仍不足以確認司法院釋字第 690 號解釋四 項理由適用與否，必須針對個別拘束人身自由措施分析之。由美國州緊急衛生 權力模範法（Model State Emergency Health Power Act，以下簡稱「MSEHPA」）

及我國其他拘束人身自由法律，可從比較法例看出「實際拘束人身自由狀態」

才是常用標準，目的本質、迅速及行政爭訟均不左右法院審查決定與否，基於 專業正確委由行政機關判斷者也僅其中之一，傳染病防治法「隔離」執行程序

113

更是最簡略者，司法院釋字第 690 號解釋論點不僅鮮有比較法例支持，其審查 結果是否足以保障人身自由，亦殊值懷疑。2003 年 SARS 疫情引發和平醫院

「隔離」事件，反映出傳染病防治工作常處於刻不容緩的緊急情形，要怎麼調 和公共利益與基本權利保障？同樣面對此難題的美國 MSEHPA，雖授權主管 機關於緊急情形先執行，最終還是須經法院審查決定，與司法院釋字第 690 號 解釋齟齬尤甚，則傳染病防治法「隔離」之憲法第 8 條第一項「正當法律程 序」究竟如何，當有需要再次從頭反省、澈底檢討。

本文認為人身自由係最重要基本權利，基於其本質及喪失後不可回復性，

應受最嚴密保障以防止國家任意干預，而從權力本質、程序保障及分立制衡角 度而言，唯有行使司法權的法院方足以擔當此任務，即便專業知識可能差強人 意，卻能透過審理程序彌補並勝任任何法律領域事件，有效降低錯誤決策之危 險。因此，當實際人身自由狀態已構成憲法第 8 條第一項「拘禁」，即須一律 經法院審查決定，送達書面通知及行言詞審理，保障程序參與機會，准許其閱 卷、提出有利抗辯及接受律師辯護，以充分行使防禦權，實現人民作為權利主 體之地位，法院受理聲請後原則上應立即審理並為裁定，此即人身自由不可或 缺之「正當法律程序」要求。在遵守法院審查決定核心精神的前提之下，得授 權行政機關於緊急情形先執行拘束人身自由措施，再於 24 小時內補正聲請程 序，亦得允許行遠距審理等彈性制度，配合特定法律領域實務需求。最重要的 觀念，在於「應從『實際拘束人身自由狀態』判斷正當法律程序保障，與措施 其他特性均無關聯」，此由憲法第 8 條第一項文義、司法院大法官過去解釋、

美國及我國比較法例中，都能獲得支持。

依據前揭理解，本文建議從現行傳染病防治法第 48 條第一項刪除「隔離」， 另立新條文規範拘束人身自由事項，配合國際衛生條例（International Health Regulations，IHR）將名稱修正為「對人檢疫措施」，由主管機關聲請法院裁定 後執行，但遭遇緊急情形時得以書面逕行為之，再於 24 小時內補正聲請程序；

法院應行言詞審理、保障其他正當法律程序並遵守 24 小時審理期限，惟考量 人民數量、無法或不適合到庭等傳染病疫情流行潛在問題，法院亦得行遠距審 理，以兼顧憲法第 8 條第一項「正當法律程序」及傳染病防治實務需求。其他 如不服裁定之抗告、檢疫期限及延長，僅為暫時建議，至於能否隨時請求法院 救濟或主管機關定期審查是否應予釋放等，雖未詳加討論，但均有助於貫徹憲

法院應行言詞審理、保障其他正當法律程序並遵守 24 小時審理期限，惟考量 人民數量、無法或不適合到庭等傳染病疫情流行潛在問題，法院亦得行遠距審 理，以兼顧憲法第 8 條第一項「正當法律程序」及傳染病防治實務需求。其他 如不服裁定之抗告、檢疫期限及延長，僅為暫時建議，至於能否隨時請求法院 救濟或主管機關定期審查是否應予釋放等，雖未詳加討論，但均有助於貫徹憲