行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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※ 電子化政府與公民信任關係之研究 ※
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計畫類別：個別型計畫
計畫編號：NSC892414-H-004009
執行期間： 88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 日
計畫主持人：吳定教授
執行單位：國立政治大學公共行政系
中 華 民 國 89 年 10 月 4 日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
計畫編號：NSC892414-H-004009
執行期限：88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 日
計畫名稱：電子化政府與公民信任關係之研究
主持人：吳定（dwu@nccu.edu.tw）國立政治大學公共行政系教授
計畫參與人員：郭耀昌 國立政治大學公共行政系博士生
計畫參與人員：葉俊麟 國立政治大學公共行政系碩士生
一、中文摘要 在一個資訊化社會中，政府如何利用 資訊科技以提高服務品質、改善便民措 施、節省公帑，向為施政主要考量。本計 畫以「公民信任」概念為基礎，針對「電 子化政府」的概念與做法，討論落實利用 科技提高政府績效與服務品質之理念的困 境為何？應如何因應？並以「國民身分健 保卡合一智慧卡」（國民卡）政策為個案研 究，進行分析。 透過釐清公民信任與電子化政府成敗 之關係後，本計畫獲致幾項初步結論。首 先，公民信任在電子化政府推動過程中， 扮演關鍵性角色。其次，我國人民因政府 在決策過程不夠透明化，而表現出低度的 公民信任。最後，提高公民信任的主要途 徑為採取更民主與更參與、更公開的政策 規劃方式，及採用漸進決策原則。 關鍵詞︰資訊化社會、電子化政府、 公民信任、信任危機、政策論證 二、英文摘要In an informationalized society, the main concerns and challenges of govern-ments are how to employ the information technology to improve the quality of services provided by public sectors and reduce the public expenditures. From the ‘citizen confi-dence’ concept lens, this study discusses what are the difficulties and how to
over-come them when government tries to, em-ploying the ‘electronic government’ instru-ments, improve the governmental perfor-mance quality of services. And this study takes the ‘IC Card with Combined National ID and Health Insurance’ policy as a case study.
After clarifying the relationship between citizen confidence and electronic government, this study eventually gets some tentative con-clusions. First of all, citizen confidence plays the critical role in the process of implement-ing electronic government program. Second, citizen confidence will go down when the governmental decision making process is not transparent enough. Finally, the main ap-proach for incresing citezen confidence is to adopt a more deomcratic, participable policy formulation method and apply the incremen-tal decision-making principle as well.
Keywords: informationalized society, electronic government, citizen confidence, crisis of confidence, policy argument 三、計畫緣由 在資訊化社會中，政府如何利用資訊 科技以提高服務品質、改善便民措施、節 省公帑，一向為施政主要考量。尤其近年 來由於政府財政負擔日益沈重，而人民的 自主意識與權益意識又大為覺醒，乃不斷 提高對政府的期望，解決此一雙環困境 （catch 22）的希望便往往寄託在資訊科技 的應用上。我國政府如何因應此一挑戰， 將面臨何種困難，實值吾人深思及檢討。
另一方面，如何妥適的建立行政資訊 系統，亦引起學術界的廣泛關注，尤其是 在「企業管理」、「資訊管理」、「資訊工程」 等領域的鑽研。並因此而獲致豐碩的研究 成果。然而，上述領域本是專業研究領域， 其主要的研究觀點與途徑不外乎「管理」 與「技術」。就管理層面而言，資訊管理學 者多半著眼於私人企業組織之研究，或是 根本認為公私部門之間並無重大差異，而 認為公私部門無須應用不同之資訊管理技 術。就技術層面而言，不外乎研究軟、硬 體，致力於探討如何建立一個效能最好， 或成本最低的資訊處理環境。 然而，行政學領域學者對於公私部門 有無差異頗多討論，但是公私之別與資訊 系統之成功與否，就單一組織而言，並無 顯著關聯性。研究證據指出︰「管理」因 素才是資訊系統成敗之關鍵性因素 （Kraemer, 1989）。不過，由管理學角度出 發的研究，一般而言，研究旨趣與範圍往 往侷限於個人心理、組織行為、系統設計 等等單一組織內資訊科技之應用問題，較 少涉及組織間之資訊管理問題，國家資訊 政策層面的探討更是少見。 而「組織間」（inter-organizations），甚 至國家層次的資訊管理，卻正足以凸顯公 私部門差異的層面。因為公部門所特有之 「公共性」（publicness）只有在組織間，或 是組織與外在社會環境互動的過程中方能 落實與展現。正是「公共性」此一概念， 往往使「資訊管理」陷入盲點而不自知。 由公共政策的觀點而言，任何政策皆 是為了回應、解決公共問題、政策議程的 具體作法。同時任何政策皆與其環境系絡 密切相關，易言之，特定政策之發展、沿 革與歷史背景因素往往具體型塑了政策的 內涵及其成敗。不論其所反映的需求、特 定政策議程的內涵為何，政策能否獲得政 策利害相關者之配合與順服，以致順利執 行，端視政策之可行性而定。當代政策研 究日益強調行政可行性與政治可行性在政 策執行階段的重要性。行政與政治可行性 相當程度反映在政策的內涵、手段、目標 是否具有說服力。易言之，政策規劃過程 中之政策論證（policy argument）是否妥 適、周延，往往直接影響到政策順服度 （policy compliance）之高低。 因此，在當代各國政府改革浪潮中， 經常聽到提倡公民參與（citizen participa-tion）與強化民主行政（democratic admini-stration）的呼聲，而落實這些呼籲的主要 方法即是藉由政策論證的過程，將決策過 程與決策考量透明化，以期能進一步凝聚 共識，俾有助於政策順利執行。另外，政 策論證過程除了可以提供公民參與公共政 策的機會外，亦可有效降低政府濫用權力 的可能性。 然而，觀察我國電子化政府政策之發 展過程後，吾人發現政策論證在政策的發 展過程中，有時扮演了凝聚共識的機制， 但有時卻造成不同意見間的尖銳對立。是 以引人關注的議題是：何以有時政策論證 過程可以凝聚共識，有時卻又不行？這必 然涉及政策論證過程的公信力，易言之， 公民相信政府的政策論證過程與否，與公 民是否接受政策論證之結果密切相關，當 然也就影響到政策的政治與行政可行性。 四、計畫目的 鑑於理解電子化政府政策之內涵或討 論該政策之成敗，既難以僅由資訊管理的 角度著眼；也無法單獨透過政策行銷 （policy marketing）的手法，以遊說、洗腦、 控制資訊等方法，企圖強迫公民順服。故 唯有從「公民信任」的角度切入，方能有 效釐清電子化政府政策在發展的過程中所 展現出來的特色。亦即，公民信任（citizen trust）的程度如何影響政策論證過程，進 而影響到政策之政治、行政可行性，最後 又如何型塑出政策內涵殊值得探討。 所謂電子化政府乃指︰「透過資訊與 通訊科技，將政府機關、民眾與資訊連在 一起，建立互動系統，讓政府資訊及服務 更加方便，隨時隨地可得」。公民信任則指 涉︰「公民對於政府的政策作為，其心理 認同與行動配合之程度」。 基於上述理解及研究動機，本研究之 主要目的在企圖釐清：為了落實電子化政
府理念，如何建立人民對政府的信任？ 為了回答上述研究問題，在概念層次 上，本研究在說明電子化政府的概念後（圖 1），透過釐清虛擬組織、公民信任、電子 化政府間的關係，探索可能的答案（圖 2）。 公民信任 虛擬組織 電子化政府 圖 1︰電子化政府相關概念圖示 圖 2︰本研究之研究架構 在具體做法上，本研究計畫利用文獻 探討法、訪問法（深入訪問五位參與政策 擬定，素有研究之專家學者）、腦力激盪法 （舉行專家學者座談會，邀請八位學者專 家集思廣益）等研究方法，透過政策論證 途徑（表 1、表 2、圖 3）及個案研究途徑 的運用，針對前述之研究問題，進行討論。 表 1︰政策論證之要素 項目 內容 政策相關資訊 （policy relevant informantion, I） 政策相關資訊可由各 種不同的方式蒐集而 得。例如統計資料的 結果等。 政策主張（policy claim, C） 政策主張是政策論證 的結論，也是方案設 計的指導方向，或是 政策爭辯中的基本態 度。 根據（warrant, W）指一項政策論證的假 設，可將政策相關資 訊轉換成不同的政策 主張。 支持（backing, B） 支持可用來證明前述 假設之依據。這些支 持的資訊常由科學的 法則、專家的權威或 倫理道德之原則所獲 得，支持具有強調進 一步支持論據之功 用。 反證（rebutal, R） 反證說明一項主張， 其不能被接受的理 由、結論和假設。如 果政策制定者能在方 案設計時，考慮反證 之因素，則可預測未 來政策可能遭到之反 對因素，亦可分析出 批評者可能持用的假 設及理由。 可信度（qualifier, Q） 強調政策分析者對政 策主張確信 （certainty）的程度， 通常用或然率來表 示。 表 2︰政策論證的模式 論證 方式 論證 基礎 立論焦點 權威 權威 行為者因成就或身分而具 有的地位。 統計 樣本 對未觀察或無法觀察的母 體之特性所作的估計，並假 定樣本經某種法則的操作 後，能夠代表母體的特性。 類別 成員 團體的成員特質的相似性 是建立在團體多數其他成 員特質的基礎上。 直覺 洞識 行為者內在的心理狀態。 分析 方法 分析方法或規則的效度。 解釋 因果 產生的力量，及其結果。 虛擬組織 公民信任 電子化政府 資訊化設社會
動機 目標、價值、意向的激勵力 量。 比較 個案之間的相似性。 實用 類比 政策相互關係之間的相似 性。 價值 判斷 倫理 政策的對錯、好壞及其產生 的結果。 圖 3︰政策論證形式 具體言之，本計畫之主要研究目的如 下： （ㄧ）人民對政府的信任，對於電子 化政府的推動是否扮演著關 鍵性角色？ （二）就電子化政府的落實而言，目 前我國人民在那些面向上顯 現出對政府的信任？又在那 些面向上現現出對政府的不 信任？ （三）有那些政策方案或作法可以提 高人民對政府的信任感？ 五、計畫結論 本研究獲致以下數項主要結論︰ （一）公民信任在電子化政府推動的 過程中，扮演關鍵性角色。政府習於利用 「權威式」與「統計式」之政策論證模式， 推動政策執行，然自從解嚴後，台灣地區 社會力的蓬勃發展，政府威權體制逐漸轉 向民主參與體制，此時，傳統之政策論證 模式，不再具有說服力與合法性。政府未 能掌握此一民意上的落差，改採「實用式」 或「價值判斷式」之政策論證模式，致使 政策順服度在「國民卡」政策上出現劇烈 的轉變，造成「國民卡」政策執行上的困 難。 （二）本研究對於「國民卡」政策的 研究，顯示出我國人民對於政府的不信任 源於決策過程的不夠透明化，尤其是採用 BOT 模式作為政策執行工具此一決策，更 是爭議焦點之所在。對於政策內涵與政策 執行層面卻具有一定的信任度與認同。易 言之，「國民卡」政策所反映的電子化政府 理念基本上並無爭議，爭議的焦點在於政 策規劃與決策上由於政治力的介入，使「國 民卡」政策之政策論證失去焦點︰政府企 圖利用「權威式」與「統計式」政策論證 模式，說明「國民卡」政策結果可能帶來 的效益，以爭取公民信任與政策順服度， 希望能提高政策執行之可行性，進而順利 推動該項政策；然而，由於決策過程不夠 透明，造成人民對於「國民卡」政策達成 效益的可能性存有高度疑慮。 （三）透過「國民卡」政策的研究， 本研究認為提高公民信任的有效途徑唯有 透過更強調民主、參與式的政策規劃過 程；及在政策設計上採用漸進式的原則。 在資訊化社會中，共識與公民信任的基礎 已不再僅是基於權威、專家意見，而是通 過落實「相互透明」的理念。唯有當人民 對於公共政策不僅知其然，亦知其所以然 的前提下，公民信任方能獲得提升。另一 方面，關於攸關人民權益與福祉的政策應 採用漸進式之原則，若因政策性質之故， 難以採用漸進式原則，也應考慮先行試 辦，以作為政策評估的基礎，及修正政策 的依據。 （四）在政策規劃與議程設定的過程 中，政策論證之應用，可以凸顯民主行政 與民主政策科學所提倡之價值。不論是強 調「公共性」抑或「民主性」，唯有透過政 策論證的過程，充分披露決策資訊與決策 假設、價值，同時透過論述的過程，爭取 政策相關資訊（I） 可信度（Q） 政策主張（C） 根據（W） 反證（R） 支持（B1） 支持（B2） 可能
政策利害相關者之認同與支持，方能強化 政策順服，提高政策之可行性。再者，政 策論證所隱含的公共論述精神，亦強調公 民之參與。唯有透過參與式政策分析，方 能建構更民主的程序，及累積更堅實的公 民信任基礎。 六、計畫成果 本研究之焦點在於「公民信任」在建 立電子化政府過程中所扮演的角色。研究 過程中不僅探討與界定「公民信任」的內 涵與意義，討論虛擬組織的相關概念，並 透過個案之研究，探尋電子化政府政策執 行上造成阻礙的可能因素。研究成果相當 程度釐清及回答了本計畫之研究問題。同 時本計畫之研究成果所隱含的意義可就理 論及政策兩個面向加以說明。 就理論層面而言，本研究首倡揚棄傳 統上由技術或管理層面討論大型資訊系統 之成敗因素。主張「公民信任」方是釐清 政府大型資訊系統或是資訊政策成敗之關 鍵因素。此一觀點不僅可以避免技術決定 論的偏頗，亦可避免技術官僚主義的限 制。易言之，通過「公民信任」的角度， 討論電子化政府的相關議題時，可以結合 民主行政與資訊科技，不至於落入民主與 專業對立的困境中。 再者，「公民信任」的基礎與來源相當 程度來自於人民與政府互動的經驗及自我 主觀的認知。因此，利用「公民信任」此 一概念符合當前政策科學研究強調民主精 神與顧客導向的趨勢，修正技術官僚所隱 含的專家主義的限制。同時，由於「公民 信任」具有累積性，因此更促使吾人在政 策可行性的研究上，突破傳統上假設政策 與政策間互不影響的偏狹觀點，以一個更 宏觀的層面從事政策設計的研究。 就政策層面而言，「公民信任」概念的 提出，可以更合理的說明「國民卡」政策 執行不利的原因。同時，也凸顯現階段推 動政策的方向應由傳統的由上而下，威權 式的政策設計方式，應轉向由下而上，或 是至少是上下互動、整合式的政策設計模 式。否則諸如「國民卡」政策失利的案例 恐怕將會層出不窮。 另外，由「國民卡」政策此一個案可 以發現在資訊社會中，「誠實是最佳政策」 此一西方古諺特別適合說明未來政府施政 的方向與原則。由於社會力的解放與民智 大開，加上資訊科技的推波助瀾。政府施 政再也無法通過黑箱作業即可獲得人民的 支持，更無法獲得公民信任，進而獲得政 策順服。然而，在此一系絡下，共識的建 立與公民信任的培養卻是比以往更艱難。 未來的政策設計若未能考慮到「公民信任」 的相關議題，政策的推動將日益困難。 總結上述說明，就本計畫之研究成果 觀之，研究內容大致上符合原計畫之要 求，亦大致達成本計畫原訂之研究目的。 同時，不論在理論上，抑或政策上，研究 結論皆有參考價值。尤其是對「公民信任」 的詮釋與應用，更是開風氣之先，為能激 發政策研究社群進一步的討論，本計畫之 研究成果當擇期於專業學術期刊上發表， 以拋磚引玉，略盡學術研究之義務。 七、參考文獻 （一）中文部分 1.期刊論文 吳定 民 84 《公共行政論叢》 台北：天 一書局。 ____ 民 87 《公共政策辭典》 台北：五 南圖書公司。 張潤書 民 87 《行政學》 台北：三民書 局。 吳琮璠、謝清佳 民 86 《資訊管理：理 論與實務》 台北：智勝文化事業公 司。 宋餘俠 民 88 「國民卡知多少？」，國 魂，第 639 期，頁 29-31。 何全德 民 88a 「國民卡安全嗎？ （上）」，資訊與電腦，第 221 期， 頁 32-35。 ______ 民 88b 「國民卡安全嗎？ （下）」，資訊與電腦，第 222 期， 頁 32-34。 簡貴珠 民 87 「讓你一卡行遍天下的國 民卡」，網路資訊雜誌，第 84 期，
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