建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究

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(1)建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 研究主持人：王順治. 內政部建築研究所自行研究報告中華民國 94 年 12 月.

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(3) 094301070000G2002. 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 研究主持人：王順治. 內政部建築研究所自行研究報告.

(4) 中華民國 94 年 12 月.

(5) ARCHITECTURE & BUILDING RESEARCH INSTITUTE, MINISTRY OF THE INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT. A Comprehensive Regulatory Study on Building Repair, Renovation, and Reconstruction after Structural Damages. BY WANG , SHUN - CHIH. December 31, 2005.

(6) 表次. 表次〔表 1-4-1.1〕近年近年有關「建築物結構受損制度研究」之文獻摘要整理……4 〔表 2-1-2.1〕有關修繕、整建與重建等建築相關用語彙整表……………………8 〔表 2-1-2.2〕有關修繕、整建與重建等建築相關用語之法令規定彙整表………9 〔表 2-1-3.1〕我國對「建築物結構受損」之相近用語彙整表……………………10 〔表 2-2-1.1〕本所對台灣地區各直轄市、縣(市)政府「建築物結構受損」調查之統計彙整表………………………………………………………12 〔表 2-2-1.2〕本所對台灣地區各直轄市、縣(市)政府「建築物結構受損」調查之彙整表……………………………………………………………13 〔表 2-2-3.1〕國內建築師、土木技師及結構技師等三大公會辦理之「建築鑑定」彙整表………………………………………………………………17 〔表 2-3-1.1〕國內對「修復」、「補強」等專業用語之不同定義彙整表………19 〔表 3-1-2.1〕《日本建築基準法》有關「修繕」、「大規模的修繕」與「模樣替」、「大規模的模樣替」等用語一覽表………………………21 〔表 3-1-4.1〕《日本建築基準法》有關「既存不適格建築物」改正要點表…23 〔表 3-2-1.1〕日本國土交通省國土技術政策總合研究所「公寓大廈課題綜合技術政策之研究」資料………………………………………………25 〔表 3-2-2.1〕日本對建築物「老朽度判定」等級之考量………………………27 〔表 3-2-2.2〕日本對建築物之「老朽度判定基準」………………………………28 〔表 3-2-2.3〕日本既存住宅適用之性能表示事項及其評價方法………………29 〔表 3-2-2.4〕日本對公寓大廈性能提昇及既存住宅性能表示制度表…………29. IV.

(7) 圖次. 〔表 3-2-3.1〕日本既存住宅之「計畫修繕項目」與「修繕週期」表…………31. 圖次〔圖 3-2-1.1〕日本對公寓大廈政策之研究課題…………………………………24 〔圖 3-2-1.2〕日本對「建替」各階段成果反映圖………………………………24 〔圖 3-1-1.3〕二階段住宅(公寓大廈)供給方式之意義…………………………25 〔圖 3-1-1.4〕公寓大廈「支架體」與「填充體」之說明………………………25 〔圖 3-2-2.1〕日本之「既存住宅性能表示制度」示意圖………………………28 〔圖 3-2-3.1〕既存住宅「大規模修繕」與住宅品質提昇示意圖………………30 〔圖 3-2-4.1〕日本對「建替」、「修繕、改修」與「住宅水準」之檢討……32 〔圖 3-2-4.2〕日本對「建替」與「修繕」之綜合檢討…………………………32. V.

(8) 目次. 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究目. 次. 表次……………………………………………………………………………Ⅳ 圖次……………………………………………………………………………Ⅴ 摘要……………………………………………………………………………Ⅵ. 第一章緒論…………………………………………………………………………1 第一節研究緣起與背景：我們能為結構受損的建築物做些什麼……1 第二節研究目的：我們須為結構受損的建築物解決面臨的困境……2 第三節研究內容與方法…………………………………………………3 第. 四. 節. 國. 內. 研. 究. 文. 獻. 回. 顧 … … … … … … … … … … … … … … … … … … 4 第五節. 用語定義說明…………………………………………………5. 第六節. 研究架構流程…………………………………………………6. 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握…………7 第一節概念的釐清：對「建築物結構受損」後面臨修繕概念之認識…7 一、對「建築物壽命」與「建築物耐用年限」概念之認識…………7 二、對「修繕」、「整建」與「重建」等概念之認識………………8 三、對「瑕疵屋」、「危險建物」、「危險建築物」等概念之認識…10 I.

(9) 目次. 第二節調查的發現：對「建築物結構受損」後面臨課題之深入瞭解…12 一、對台灣地區進行之「建築物結構受損」調查作業與統計………12 二、從本次有關「建築物結構受損」後統計調查之深入瞭解………14 (一)「承辦單位不同」的現象……………………………………14 (二)「數據基礎不同」的現象……………………………………14 (三)「缺乏列管與解除列管」的現象……………………………14 三、從實務有關「建築物結構受損」後產生爭議之深入探討………15 (一)品質的論述－概念、內涵、定義、評價……………………15 (二)「建築品質」如何結合「建築效用(性能)」來衡量…………16 (三)我們需要什麼性質的「建築鑑定報告」………………………16 第三節現況的掌握：如何正確掌握「建築物結構受損」後面臨之課題…18 一、「建築鑑定」機制仍待加強充實…………………………………18 二、「建築結構診斷」或「建築性能診斷」等相關機制應予建立…19 三、「修復」、「補強」、「全倒」、「半倒」等專業用語須加以釐清…19 第三章日本對建築物修繕、整建與重建之建築管理……………………………20 第一節. 建築物修繕基本概念之建立…………………………………20. 一、「延長耐用年限」與「轉化為資本財」概念之說明……………20 二、「修繕」、「大規模的修繕」與「模樣替」、「大規模的模樣替」概念之說明………………………………………………………21 三、「違反建築物」與「既存不適格建築物」概念之說明…………22 四、行政上「勸告修繕」至命令「強制改修」之說明………………23 II.

(10) 目次. 第二節建築物修繕、整建與重建法令制度之建立……………………24 一、「既存建築物改修」及「公寓大廈建替圓滑化」制度之介紹…24 二、「老朽度判定基準」及「既存住宅性能表示」制度之介紹……27 三、「大規模修繕計畫」及「修繕週期」制度之介紹………………30 四、「整建(改建或修建)」及「重建」合意形成制度之介紹…………32 第三節. 小結：如何借鏡日本對建築物修繕、整建與重建之建築管. 理…34 第四章結論與建議………………………………………………………………35 第一節結論 35 一、為追求建築永續發展，建築物結構受損後面臨之修繕、整建與重建等課題，亟待主管建築機關將相關法令整合…………………35 二、為活化建築物資產價值，建築物結構受損後之性能診斷、品質評價. 等. 制. 度. ，. 亟. 需. 主. 管. 建. 築. 機. 關. 建. 立………………………………35 第二節對行政機關之建議 36 建議一：請營建署於《建築法》增訂「既存不適格建築物」之定義與強制修繕等條文……………………………………………36 建議二：請營建署研擬「既存住宅性能表示制度」與「老朽度判定基準」等法規命令或行政規則………………………………36. III.

(11) 目次. 建議三：請營建署於《公寓大廈管理條例》或《公寓大廈管理服務人管理辦法》增訂公寓大廈管理維護公司於一定條件下，應提出「長期修繕計畫書」等相關條文………………………37 建議四：請營建署研擬「既存住宅重建之合意形成應用手冊」，使民眾得客觀評估「重建」、「修繕」、「整建(改建或修建)」等做法…………………………………………………………37 第三節. 後續研究建議…………………………………………………38. 一、政府應重視建築物結構受損後之列管與解除列管的課題………38 二、「修繕」、「重大修繕」與「修補」、「修復」、「補強」等用語亟待定義………………………………………………………38 三、結合「建築師」、「營造業」、「公寓大廈管理服務業」等相關業界提供修繕、整建或重建之服務………………………………38. 本所 94 年第 12 次研究業務協調會會議紀錄(2004.5.5)……………………………39. 附錄一：本所針對直轄市、縣(市)政府有關建築物結構受損之災戶棟統計與解除列管機制之調查表(2005.7.15)……………………………………………40 附錄二：日本國土交通省提出之「公寓大廈之重建合意形成之手冊」(2003.2)…42. 參考文獻…………………………………………………………………………104 索引………………………………………………………………………………107. IV.

(12) 目次. 謝誌………………………………………………………………………………109 簡歷………………………………………………………………………………109 後記………………………………………………………………………………110. V.

(13) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：修繕、整建、重建一、研究緣起本案緣於探討建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度面課題，特別是在法律整合等行政制度上可能欠缺之機制，而非一般技術上之課題。台灣地區或因地震、海砂、鄰地施工、偷工減料、不當的室內裝修、違建等因素，致造成建築結構受損，且依不同受損程度而面臨：修繕、整建與重建等課題，基於追求「建築永續發展」為我國《營建政策白皮書》所重視，故透過本案研究，探討法律制度面等相關課題，以提供主管建築機關未來執行之重要參據。二、研究方法及過程本研究內容圍繞在「建築修繕」此一命題，特別是建築物結構受損後，依不同受損程度而進行之修繕、整建與重建等法律制度面的課題，目的係透過建築再生，使其回復使用價值與活化建築資產之積極意義；研究方法有：文獻蒐集、國內相關法令分析、日本建築基準法相關法令對修繕、整建與重建等制度之彙整比較、現況結構受損建築物之調查，進而尋求建立共識與歸納結論。三、重要發現 (特簡述如下) 1.概念的釐清：對「建築物結構受損」後面臨修繕概念之認識：(詳 p7～11) (1)認識「建築物壽命」、「建築物耐用年限」之概念與內容。 (2)認識「修繕」、「整建」與「重建」之概念與內容。 (3)認識「瑕疵屋」、「危險建物」、「危險建築物」之概念與內容。 2.調查的發現：對「建築物結構受損」後面臨課題之深入瞭解：(詳 p12～17) (1)對台灣地區之「建築物結構受損」調查作業與統計統計。 (2)從本次有關「建築物結構受損」後統計調查之深入瞭解。 (3)從實務有關「建築物結構受損」後產生爭議之深入探討。 3.現況的掌握：正確掌握「建築物結構受損」後面臨之課題：(詳 p18～19) (1)「建築鑑定」機制仍待加強充實。 (2)「建築結構診斷」或「建築性能診斷」等相關機制應予建立。 (3)「修復」、「補強」、「全倒」、「半倒」等專業用語須加以釐清。 4.日本對建築物修繕、整建與重建之建築管理歸納：(詳 p20～34)。 (1)日本建築物修繕基本概念之建立。 VI.

(14) 摘要. A.「延長耐用年限」與「轉化為資本財」概念之說明。 B.「修繕、大規模的修繕」與「模樣替、大規模的模樣替」概念之說明。 C.「違反建築物」與「既存不適格建築物」概念之說明。 D.行政上「勸告」至命令「強制改修」之說明。 (2)日本建築物修繕、整建與重建法令制度之建立。 A.「既存建築物改修」及「公寓大廈建替圓滑化」制度之介紹 B.「老朽度判定基準」及「既存住宅性能表示」制度之介紹 C.「大規模修繕計畫」及「修繕週期」制度之介紹 D.「整建(改建或修建)」及「重建」合意形成制度之介紹 (3)如何借鏡日本對建築物修繕、整建與重建之建築管理。四、主要建議事項 (詳. p35～ 38). 經前述「三、重要發現」後，為認識「建築物結構受損後」所面臨之課題，本研究謹研提以下二點結論及四點可行建議： (一)結論：(詳 p35) 1.為追求建築永續發展，建築物結構受損後面臨之修繕、整建與重建等課題，亟待主管建築機關將相關法令整合。 2.為活化建築物資產價值，建築物結構受損後之性能診斷、品質評價等制度，亟需主管建築機關建立 (二)對行政機關之建議：(詳 p36～37) 建議一： 1.立即可行的建議：請營建署考量於《建築法》增訂「既存不適格建築物」之定義與強制修繕等條文主辦機關：內政部營建署協辦機關：內政部建築研究所說. 明：鑒於《建築法》對「持續受損傷、腐蝕等其他劣化情形或放置不修而有保安上危險或衛生有害」之「既存不適格建築物」，無法強制要求民眾進行修繕、整建與改建；謹建議參考《日本建築基準法》建築管理經驗，增訂「既存不適格建築物」定義與在行政勸告無效後，政府可命令強制改修等條文，以健全建築居住安全品質。. VII.

(15) 摘要. 建議二： 2.立即可行的建議：請營建署考量研擬「既存住宅性能表示制度」與「老朽度判定基準」等法規命令或行政規則主辦機關：內政部營建署協辦機關：內政部建築研究所說. 明：鑒於《建築法》第 81 條『傾頹或朽壞之虞』、《都市更新條例》第 6 條『建築物寙陋』、《公寓大廈管理條例》第 10 條『修繕』、同條例第 11 條及《九二一震災重建暫行條例》第 17 條之 1『重大修繕』等用語尚未定義。謹建議參考日本「既存住宅性能表示制度」與「老朽度判定基準」等內容，研擬適合國情之相關制度或基準。. 建議三： 3.立即可行的建議：請營建署考量於《公寓大廈管理條例》或《公寓大廈管理服務人管理辦法》增訂公寓大廈管理維護公司於一定條件下，應提出「長期修繕計畫書」等相關條文主辦機關：內政部營建署協辦機關：內政部建築研究所說. 明：鑒於建築物竣工後經過一定使用年數、建築物結構受損或被判定為『傾頹、老朽(舊)、寙陋』等條件下，謹建議參考日本《公寓大廈管理適正化法》及「公寓大廈管理適正化指針(行政規則性質)」等內容，於我國《公寓大廈管理條例》或《公寓大廈管理服務人管理辦法》增訂公寓大廈管理維護公司於一定條件下應提出「長期修繕計畫書」之相關條文，以適時適切提供該修繕服務建議。. 建議四： 4.中長期建議：請營建署考量研擬「既存住宅重建之合意形成應用手冊」，使民眾得客觀評估「重建」、「修繕」、「整建(改建或修建)」等做法主辦機關：內政部營建署協辦機關：內政部建築研究所說 VIII. 明：為考量住戶對其改善需求、改善效果及所需費用，仍可能無法獲.

(16) 摘要. 得共識及無從評估選擇「重建」抑或「修繕」、「整建(改建或修建)」等情況下，謹建議可參考日本「公寓大廈之重建合意形成手冊」，研擬符合國情之「既存住宅重建之合意形成應用手冊」或「推動都市更新合意形成手冊」，來順利推動相關修繕作業。. IX.

(17) 第一章. 第一章. 緒論. 緒論. 認識建築物結構受損後的修繕、整建與重建課題與正確看待此一課題是本章目的。本研究非著眼探討建築物結構受損的原因與後續應如何修補，並非此課題不重要，而是本研究認為與其追究原因，倒不如好好思考：今後能為這些受損建築做些什麼？要如何去做？以及做到何種程度？才符合政府與民眾的期待。據此，透過本次研究，在緒論方面，應如何正視及釐清這些觀點，不僅必要而且是非常重要。. 第一節. 研究緣起：我們能為結構受損的建築物做些什麼. 本研究緣於探討建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度面的課題，特別是在法律整合等行政制度上所可能欠缺的機制，而非一般技術上的課題。在台灣地區或因地震、海砂、鄰地施工、偷工減料、不當的室內裝修、違建等因素，致造成建築結構受損，且依不同受損程度而可能面臨：修繕、整建與重建等課題，眾所皆知當建築物結構受損的性質輕微與小範圍時，可透過適當的修繕來回復其性能；非屬輕微與小範圍時，則透過該範圍的改建、修建等整建註1手段來更新或充實原來的性能；而嚴重受損時，就只能以拆除及重建的方式來達到性能提昇的目的。然而這些課題與行為又多涉及到《公寓大廈管理條例》、《建築法》註2、《都市更新條例》、《災害防救法》等法律體系，最終並可能連帶影響至住戶的財產權與設定權利變換註3等複雜的課題，而亟需要有整合性及系統化的思考。. 註1：「整建」一詞依《都市更新條例》第 4 條第 2 款的定義，包括「改建」與「修建」二種方式；「改建」依《建築法》第 9 條第 3 款的定義，係指將建築物之一部份拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。「修建」亦依同條第 4 款的定義，係指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。註2：在《建築法》之體系方面，還涉及《建築物室內裝修管理辦法》，《建築物使用類組及變更使用辦法》、《違章建築處理辦法》等職權命令或法規命令。註3：「權利變換」依《都市更新條例》第 3 條第 5 款的定義，係指更新單元內重建區段之土地所有權人、. 1.

(18) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 再者，從廿一世紀建築思潮省思，「環境永續發展註4」已是時代價值。因此，當下我們能為台灣的建築物特別是受損建築物做些什麼，更顯得迫切而重要。. 合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金、參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。註4：雖然筆者寧願選擇相信與願意去相信「環境永續發展」此一命題是可能可以達成，但已有學者指出：除非有永續的生態，否則任何發展都不可能是永續的，而為了要把「永續發展」的觀念從引起混淆的「無限地永續經濟成長」拯救出來，世界知名學者柯斯坦哲與達利(Constanza and Daly，1992)很仔細地區分經濟成長和經濟發展，其主張認為：我們應從「破壞環境的製造/消費經濟『轉移到』對環境友善的舒適/服務經濟」，筆者亦認同這樣的觀點。資料來源：陳慈美，2001.5.1，《當代》雜誌，環境哲學 vs.無限發展專輯，柯倍德的環境哲學信念，台祥圖書有限公司，p10～25。張逸華譯，2001.5.1，《當代》雜誌，環境哲學 vs.無限發展專輯，生態永續的保育，台祥圖書有限公司，p40～53。. 2.

(19) 第一章. 第二節. 緒論. 研究目的：我們須為結構受損的建築物解決面臨的困境. 本文研究目的在建立「建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度面」所需之觀念、基準註5與架構，以解決台灣地區的受損建築物所面臨之難題、困境，例如：強調「建築物資產活化之觀念」、建構「既存建築性能表示制度」及「既存建築物老朽度的判定基準」、創設「既存不適格建築物之定義」及可據以要求「整建」與「重建」之行政處分註6、對「整建(改建與修建)」與「重建」內容之綜合比較、要求公寓大廈管理維護公司在管理維護契約中增列「修繕計畫書」等等具有整合性及系統性之做法。「建築物結構受損後之修繕、整建與重建」與「都市更新註7」課題息息相關，尤其在政府「加速推動都市更新方案註8」之際，思考如何從健全建築行政管理之修繕、整建與重建等角度重新出發，並且積極從「活化建築資產價值」及消極以「回復建築品質性能」之概念及此目標之達成度，從較寬廣之思惟考量，以避免建築物結構受損後性質持續惡化，以及探討評估此一目標之可行性與研擬其落實. 註5：此處之「基準(Basis,Standard)」，本研究延用日文之解釋係指在政策目的上，能做為基礎之基本的標準或據以做為規範準據的標準；「基準」的概念略與「標準(Standard)」不同，「標準」係指在使用目的上，就平均狀態場合時之一般期望狀態的水準；另「水準(Level)」則是指在評價目的上，就該物所表現一定之質的程度。在中文裡對於「基準」、「標準」及「水準」等用語，一般使用上似無太大差異，然本研究係針對該法令制度等政策面而論，故選擇以「基準」用詞較為精準適切。資料來源：日本彰國社， 1985.10.30，《新建築學大系 14》，3.住宅政策論，p230。註6：此處之「行政處分」係指依《行政程序法》第 92 條第 1 項規定略以：行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。註7：「都市更新」一詞依《都市更新條例》第 3 條第 1 款的定義，係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。惟無論是老舊寙陋或結構體受損的建築物，都亟需透過重建、整建或維護措施等手段來回復或提昇建築品質。註8：本部營建署與行政院經建會除 88 年至 92 年間陸續運用中美基金及城鄉新風貌改造計畫結餘款，補助地方政府辦理都市更新計畫和建置都市更新推動機制外，並研提有「94-97 年度都市更新示範計畫」，報奉行政院 94 年 5 月 25 日核定，從 94 年度開始編列預算，補助地方政府積極推動都市更新。此外，本部並與行政院經建會共同研提「加速推動都市更新方案」，業於 94 年 8 月 24 日報奉行政院第 2954 次院會同意備查，以期整合目前都市更新推動計畫與資源，增進都市公共利益。資料來源：陳光雄，. 3.

(20) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 之可能性。據此，本研究研提具體可行方案，可望之三點效益如下：一、重視「活化建築資產」與落實「建築永續發展」的時代價值，並從建築管理之法制作業方面，研擬應有之整體性觀念與系統化的做法。二、對既存建築物硬體之品質或性能，參考日本管理經驗，建立客觀之判別標準，並創設諸如「既存不適格建築物」或「違反建築物」等定義。三、探討如何建立建築物「修繕」、「整建」與「重建」等應有制度，並與公寓大廈管理條例等既有法令整合，以強化建築環境品質。. 2005.10.4，《都市更新與都市發展研討會》，台灣都市更新之發展政策，行政院經建會，p1-1。. 4.

(21) 第一章. 第三節. 緒論. 研究內容與方法. 本研究內容圍繞在「建築修繕」此一命題，特別是建築物結構受損後，依不同受損程度而進行之修繕、整建與重建等法律制度面的課題，其目的係透過建築物再生手段，使其回復使用價值同時，而有活化建築資產之積極意義註9；又本研究方法有：文獻蒐集、國內相關法令分析、日本建築基準法相關法令對修繕、整建與重建等制度之彙整比較(透過網際網路取得)、現況結構受損建築物之調查、召開產官學界座談會等，進而尋求建立共識與歸納結論。「建築永續發展」係各國近年所強調的建築管理課題，也是各國建築管理政策追求之核心焦點，由於建築物在新建完成後，佔建築物生命週期 95﹪係為使用管理階段，其結構體逐漸走向老化或劣化，更何況台灣地區或因為地震、海砂、鄰地施工、偷工減料、不當的室內裝修、違章建築、違規使用等種種因素註10，以致造成有建築結構受損之現象，且依不同之受損程度而可能面臨：修繕、整建與重建等迫切課題。由於這些結構受損建築物愈來愈多，且在診斷、修復、評估、列管及解除列管等做法上，以現有《公寓大廈管理條例》、《都市更新條例》、《建築法》、《建築物室內裝修管理辦法》等個別法令檢討，在做法上已愈來愈不敷需求，在爭取時效上也愈來愈緩不濟急，故亟需重新建立某種新的觀念或從制度上檢討來予以連結註11，才能積極達到健全建築管理之施政目的。. 註9：在此需強調有關修繕、整建與重建等課題，僅是建築技術的手段，然其終極目的，係在回復使用價值時，有其活化建築資產之積極意義，甚至是促進都市發展之更新意涵。資料來源：佐藤考一，2005.5，日本《建築雜誌》vol.120/No1533，建築 - ， . 、 - . ，p28。. 註10：甚至是「道路施工」、「捷運施工」等政府公共工程施工，據報載都已有造成民房龜裂以致建築物結構受損的事例。資料來源：於維奕報導，2005.12.19，《蘋果日報》E11 版，道路施工/45 戶民宅龜裂。吳江泉等報導，2004.5.31，《中國時報》A5 版，高雄捷運下陷湧水/七屋塌斜。註11：甚至是「道路施工」、「捷運施工」等政府公共工程施工，據報載都已有造成民房龜裂以致建築物結構受損的事例。資料來源：於維奕報導，2005.12.19，《蘋果日報》E11 版，道路施工/45 戶民宅龜裂。. 5.

(22) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 有鑒於此，為考量國內對修繕、整建與重建等課題之法律制度與基礎研究相當缺乏註12，為考量國情，本研究主要以日本近年建築管理之改革經驗為參考，並結合我國《公寓大廈管理條例》、《都市更新條例》、《建築法》等架構與內容，進行比較檢討，性質上側重法令定性之研究方式，期藉由日本建管觀念的啟迪、管理手法的借鏡，探討如何建立建築物「修繕」、「整建」與「重建」等制度架構，並與《公寓大廈管理條例》等既有法令整合，強化建築環境品質。. 吳江泉等報導，2004.5.31，《中國時報》A5 版，高雄捷運下陷湧水/七屋塌斜。註12：甚至是與結構受損建築物相關之「名詞定義」、「統計數據」、「服務廠商及方式」等基礎資料研究，多有欠缺，以致本研究初步僅能先就架構。. 6.

(23) 第一章. 第四節. 緒論. 國內研究文獻回顧. 回顧國內有關建築物修繕、整建與重建等制度檢討之課題研究，較為少見，僅彙整如［表 1-4-1.1］，查其內容係以震災致建築結構受損之後續處理為研究重點，內容著重在技術面之判別認定與修復補強等評估，惟法令面乃至於政策面則較少述及；而本研究則試圖從制度面進行探討，並就避免建築物結構受損後性質持續惡化，以及探討評估此一目標之可行性與研擬其落實之可能性。［表 1-4-1.1］國內近年有關「建築物結構受損制度研究」之文獻摘要整理研究年月. 2001.9.. 2002.12.. 2005.11.. 著者. 內政部建築研究所/鄒本駒. 內政部建築研究所/蕭興臺等. 內政部建築研究所/廖文義等. 研究名稱. 建築物震後緊急調查方式之探討與災後判定機制之研擬. 九二一震後建築物修復補強技術彙編及探討. 建築耐震補強設計審查機制之研擬(期末報告初稿). 文獻性質. 內政部建研所自行研究報告. 內政部建研所協同研究報告. 內政部建研所協同研究報告. 鑒於九二一地震發生後，營建基於工程永續經營及專業技術針對建築物之「耐震補強」該署及公共工程委員會動員全國技考量之觀點，對於九二一震後實由誰設計？由誰施工？如何監研究動機師及建築師進行之震害建築物安際採用於台灣地區的各種修復補督？補強結果可靠嗎？等課題進全調查表並不一致，而應制定一強工法，不論其是否正確，實有行研究，並認為現況調查、耐震套調查機制。必要加以彙整作適當探討。評估與補強設計應為一體。研究方法. 參考日本 1995 年阪神大震災處資料蒐集、結構分析、成本效益文獻彙整、國外相關法令制度、理經驗、文獻蒐集、法規探討等評估等評估分析等. 鑒於震後建築物的補強復建需先經由受災度的判斷後，始能進行適當的復建計畫，而震後的研究角度復建與震災調查是一貫性的，惟「補強」依其緊迫性可分為「應急補強(以危險度判定)」與「長期補強(俟受災度判定)」。. 從「修補」、「修復」及「補 1.參考美、日與大陸對耐震評估強」等處理方式探討。「修補」與補強審查制度機制等文獻。係指對非結構體之復原修整， 2.檢討現有建築物耐震評估與「修復」則主要針對結構元件以補強計畫推動所可能遭遇的維持構件之現有強度，「補強」問題。則包括對於結構元件或整體結 3.研擬補強設計審查之流程、架構系統進行補強，使其恢復受損構、內容及補強設計審查等相前強度或提昇其強度。關配合規定。. 提出三種調查方法之目的、對 1.結構補強的最佳方案，應由專 1.在短期法令修改上，由於新修象及要求如下：業工程師決定。改建築物耐震設計規範實 1.危險度調查：對象為「人命」， 2.由於實務上尚未有標準的技施，現行「建築物實施耐震能要求為「保守」，目的為「阻術規範可循，故實際應用時，力評估及補強方案」需配合修研究發現止災害蔓延」。專業者應憑藉著學理的基改。或結論 2.受災度調查：對象為「建物」，礎、專業上的判斷與個人之經 2.就長期而言，應將現行之「建要求為「詳細」，目的為「加驗，詳查個案補強、補修之需築物實施耐震能力評估及補速震後復建」。求以及施工與技術發展之可強方案」由公有建築物推廣到 3.損害率調查：對象為「財產」，能性。供公眾使用之建築物。要求為「公平」，目的為「社 3.針對個別構件補強，之前仍須 3.研提「建築物耐震能力評估及會救濟順暢」。檢討整體結構系統對力傳遞補強促進條例」及其推動作業行為是否適當，有無負面影與施行細則。響。. 7.

(24) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 1.建議以「全壞」、「半壞」取 1.建築物補強設計須確實考量 1.根據建築物規模補助其耐震代「全倒」、「半倒」。其經濟性、耐久性與可行性。評估與專業審查費用，使審查 2.建議「危險度調查」於 1 至 5 2.在震度較高的地區與震度較制度能落實於私有建築物上。建議事項樓時由建築師及技師調查，6 低的地區，相同震損狀況的建 2.根據耐震補強計畫，對於耐震或其他之樓以上由技師調查。「受災度築物，所採用的補強方式、工補強實施所花費之工程款，在重點調查」不論樓層均由技師調法技術，應有相當的差異。年度稅制上予以適當減免。查。「損害率調查」不論樓層 3.結構物的耐震設計目標為：小 3.提供耐震評估與補強義務專均由建築師及技師調查。震不壞、中震可修、大震不業諮詢，並協助其工程監造。倒。資料來源：自製。. 8.

(25) 第一章. 第五節. 緒論. 用語定義說明. 本文基於研究需要，並為避免造成名詞混淆，相關之用語定義臚列如下： 1.重建：依《都市更新條例》第 4 條第 1 款定義，係指拆除更新地區內原有建築物，重新建築，住戶安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度。 2.整建：依《都市更新條例》第 4 條第 2 款定義，係以「改建」、「修建」更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施。註13 3.不動產：依《民法》第 66 條、《不動產證券化條例》第 4 條第 1 款及《不動產經紀業管理條例》第 4 條第 1 款等規定。係指土地及其定著物。註14 4.建築物：依《建築法》第 4 條定義，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。 5.公寓大廈：依《公寓大廈管理條例》第 3 條第 1 款定義，係指構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地。註15 6.區分所有：依《公寓大廈管理條例》第 3 條第 2 款定義，指數人區分一建築物而各有其專有部分，並就其共用部分按其應有部分有所有權。 7.都市更新：依《都市更新條例》第 3 條第 1 款定義，係指依本條例所定程序，. 註13：又「改建」則是依《建築法》第 9 條第 3 款定義，將建築物之一部份拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者；「修建」亦依同條第 4 款定義，就建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。註14：依《不動產證券化條例》第 4 條第 1 款對「不動產」定義則是指土地、建築物改良物、道路、橋樑、隧道、軌道、碼頭、停車場及其他具經濟價值之土地定著物。其列舉之「定著物」項目，亦可供本研究參考。又《不動產經紀業管理條例》第 4 條第 1 款對「不動產」定義則是指土地、土地定著物或房屋及其可移轉之權利；房屋指成屋、預售屋及其可移轉之權利。註15：此處「公寓大廈」係法令用語，與坊間對集合住宅無電梯稱公寓、有電梯稱大廈之習慣不同。. 9.

(26) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。 8.既存不適格建築物：依《日本建築基準法(2004.6.18.)》第 3 條第 2 項定義略以：依本法或者其命令或條例之規定，於實施或者適用時，既有建築物或其建築基地或者現正進行建造、修繕、或改樣工程中之建築物或其建築基地，若無法適用本規定或者有不符本規定之部分時，該建築物、建築物的建築基地或者建築物或其建築基地的部分，不適用本規定。註16. 註16：「既存不適格建築物」的最大特色是如果將這些建築物置之不理，則會因持續的劣化而增加危險性。. 10.

(27) 第一章. 第六節. 緒論. 研究架構流程. 研究背景､目的､內容及方法之說明. 文獻回顧､研究架構及流程之建立. 對結構受損建築物之認識、深入瞭解與掌握. 國內外結構受損建築物相關管理制度之借鏡. 對我國結構受損建築物面臨之課題與探討. 1.認識結構受損建築物之種類與發展. 1.探討建築物永續發展之制度與應有觀念. 1.對目前結構受損建築物之調查與問題分析. 2.深入瞭解結構受損建築物之法令與處理情形. 2.介紹國外相關之法令與制度(以日本為例). 2.現行相關法令､制度所面臨之課題檢討. 3.掌握我國對結構受損建築物面臨之困境. 3.探討結構受損建築物之後續管理與應有作法. 3.現行相關法令､制度之整合檢討. 綜合分析檢討及召開座談會尋求共識. 歸納研究結論與研提建議事項. 結論與建議. 11.

(28) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握對「建築物結構受損」後面臨課題之清楚認識、深入瞭解及正確掌握是本章目的。探討「建築物結構受損」現象前，我們需認識：何謂建築物「耐用年限」？「建築物結構受損」後面臨之課題為何？又如何以「修繕、整建及重建」來延長建築物耐用年限？換言之，惟有認識、深入瞭解及正確掌握其本質後，才有助於後續章節之探討。. 第一節. 概念的釐清：對「建築物結構受損」後面臨修繕概念之認識. 一、對「建築物壽命」與「建築物耐用年限」概念之認識在追求環境永續下之建築物耐久使用，一般有著以「建築物壽命」與「建築物耐用年限」思考二種角度。對於前者，可從過去相關統計來推論，係就建築物之硬體或設備機能而言，其強調重點為「耐久性」；惟對於後者，則有著以建築物性能為考量，而以滿足使用者之需求為角度，強調重點為「耐用性」註17，關於「耐久性」與「耐用性」之論述，在建築物之使用管理階段，各國多鼓勵以回復或提昇性能耐用性，包括積極透過適當之人為修繕、整建等手段及其補貼政策，來延長建築物之耐用年限。以文獻有關住宅資產之更新週期為例：在英國為 141 年、美國為 103 年、日本為 30 年，在我國因相關統計有限，雖無法具體得知，惟以近年住宅研究調查，可知亦約在 30 年左右註18，但若考量我國住宅硬體品質以及住戶多普遍有「違建」. 註17：資料來源：真鍋恒博，2002.10，日本《建築雜誌》vol.117/No1494，機能• 用途上限界/耐久性耐用性，p20～21。註18：雖然國內尚無大規模住宅修繕調查可瞭解我國住宅資產更新週期，惟據台灣科技大學建築系杜功仁. 7.

(29) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 或「違規」之使用情形註19，與其他先進國家相較，則恐使用不到 30 年即需進行修繕、整建；另由於台灣地區或因地震頻繁、海砂屋、輻射屋、鄰地施工、偷工減料、不當之室內裝修等因素，導致有「建築物結構受損」之現象，這些結構受損建築物所面臨之課題，亦恐怕較先進國家嚴峻，而亟需整合一套包括：修繕、整建與重建之機制。. 教授研究在屋齡 25～34 年以上之住宅進行「重新裝修」及「改善隔間」的比例為最高約占 10.6﹪及 5.2﹪。資料來源：小松幸夫，2002.10，日本《建築雜誌》vol.117/No1494，建築壽命推定，p28～29。杜功仁，2002.2，中華民國建築學會《建築學報》第 39 期，台灣住宅整建需求之特性，p87～99。註19：此情形指包括違反《建築法》、《違章建築處理辦法》等「違建」行為及違反《公寓大廈管理條例》、《建築物室內裝修管理辦法》，《建築物使用類組及變更使用辦法》等「違規」行為。. 8.

(30) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 二、對「修繕」、「整建」與「重建」等概念之認識在建築物之使用管理階段，依建築結構受損之不同程度，面臨著：修繕、整建與重建等課題。惟在現階段，我國有關修繕、整建與重建等建築相關用語，或因基於不同需求或目的，而散見於各相關法令內，惟經本研究檢視，部份用語或仍需進一步明確定義註20、或互有涵攝註21、或尚需精準界定註22［表 2-1-2.1～2］；此外. ，. ［表 2-1-2.1］有關修繕、整建與重建等建築相關用語彙整表室內裝修. 修繕. 重大修繕. 整建改建. 重建修建. 幾近「新建」. 室內空間裝修似指一般空間似指重要空間部分空間改造建築物結構之拆除後重建內容行為或局部處之或大範圍之修理或變更「修護營繕」「修護營繕」《建築物室內《公寓大廈管《公寓大廈管改建為《建築修建為《建築《都市更新條法令裝修管理辦理條例》用語理條例》及《九法》用語；惟「整法》用語；惟「整例》用語；惟「新二一震災重建建」為《都市更建」為《都市更建」為《建築法》用語法》用語暫行條例》用語新條例》用語. 《建築物室內《公寓大廈管《公寓大廈管條文裝修管理辦理條例》第 10 理條例》第 11 定義法》第 3 條條第 1 項條第 1 項、《九出處二一震災重建暫行條例》第 17 條之 1. 新條例》用語. 用語. 改建為《建築修建為《建築《都市更新條法》第 9 條 3 法》第 9 條 4 例》第 3 條第 1 款；惟「整建」款；惟「整建」款、第 4 條第 1 為《都市更新條為《都市更新條款；惟「新建」例》第 3 條第 1 例》第 3 條第 1 為《建築法》第款、第 4 條第 2 款、第 4 條第 2 9 條第 1 款款款. 指固著於建尚未定義；尚未定義；「改建」係「修建」係係指拆除更用語築物構造體之指將建築物之指建築物之基新地區內原有定義天花板、內部惟本研究認惟本研究認一部份拆除，礎、樑柱、承建築物，重新牆面或高度超為應止於「非為似應已涵括於原建築基地重牆壁、樓地建築，住戶安過一點二公尺結構體」表面「整建 ( 包含範圍內改造，板、屋架或屋置，改進區內固定於地板之粉刷、鋪貼磁「改建」與「修而不增高或擴頂，其中任何公共設施，並隔屏或兼作櫥磚以及建築物建」之範圍)」大面積者。一種有過半之得變更土地使櫃使用之隔屏附屬之設施、等觸及「結構修理或變更用性質或使用之裝修施工或設備等維修。體」行為。者。密度。 ※惟「整建」係 ※惟「整建」係 ※惟「新建」係分間牆之變. 註20：例如「修繕」一詞尚未定義。《公寓大廈管理條例》第 10 條雖有「修繕」及第 11 條「重大修繕」或「改良」等語，但何謂「修繕」、「重大修繕」或「改良」？則尚未定義。因此，有部分學者認為「修繕」應包括：隔間、水電設備、管線等改良工程；亦有學者主張「修繕」應包括：空間變更、整建及室內裝修等。資料來源：黃忠發、王子瑋，2005.12，中華民國建築學會《建築學報》第 54 期，建築修繕產業創新事業經營模式之研究，2-1 建築修繕之定義及相關研究，p91～112。註21：例如《都市更新條例》之「整建」一詞，即為《建築法》第 9 條之「改建」與「修建」。註22：例如《都市更新條例》之「重建」一詞，即幾近《建築法》第 9 條之「新建」。. 9.

(31) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 指改建、修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施。. 更。但不包括壁紙、壁布、窗簾、家具、活動隔屏、地氈等之黏貼及擺設。. 指改建、修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施。. 指為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。. 資料來源：本研究製. 在民間另有「裝潢(璜)註23」、「整修」、「翻修」、「維修」、「改裝」等習慣用語註24，察其語意亦屬某種程度之修繕或整建。［表 2-1-2.2］有關修繕、整建與重建等建築相關用語之法令規定彙整表. 室內裝修. 修繕. 重大修繕. 整建改建. 重建修建. 幾近「新建」. 向直轄市、縣專有部分、約共用部分及其相關設有下列各款情形之一時，直轄市、相關 (市)主管建築定專用部分之施之拆除、重大修繕或改縣(市)主管機關應視實際情況，迅行法令機關申請許修繕、管理、維良，應依區分所有權人會劃定更新地區；並視實際需要訂定或規定可。(《建築物護，由各該區分議之決議為之。(《公寓變更都市更新計畫：所有權人為一、因戰爭、地震、火災、水災、風大廈管理條例》第 11 條室內裝修管理之，並負擔其費災或其他重大事變遭受損壞。辦法》第 19 條) 用。共用部分、第 1 項) 二、為避免重大災害之發生。約定共用部分公寓大廈之重建，應經三、為配合中央或地方之重大建設之修繕、管理、全體區分所有權人及基前項更新地區之劃定或都市更新計維護，由管理負地所有權人、地上權人或畫之擬定、變更，上級主管機關得指責人或管理委典權人之同意。但有下列定該管直轄市、縣(市)主管機關限期員會為之，其費情形之一者，不在此限：為之，必要時並得逕為辦理。(詳《都用由公共基金一、配合都市更新計畫而市更新條例》第 7 條) 支付或由區分實施重建者。二、嚴重毀另按《建築法》規定，建築物非經所有權人按其損、傾頹或朽壞，有危害申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關共有之應有部公共安全之虞者。三、因之審查許可並發給執照，不得擅自建分比例分擔造或使用或拆除。但合於第 78 條及第之。(《公寓大廈地震、水災、風災、火災 98 條規定者，不在此限。(《建築法》管理條例》第 10 或其他重大事變，肇致危第 25 條第 1 項) 條第 1、2 項) 害公共安全者。(《公寓大廈管理條例》第 13 條). 註23：「裝潢」原為書畫裱糊、裱褙之動作，後引申為對物品之組構、展示及空間裝修行為。資料來源：林義傑，《第二屆中華民國室內設計學術研會》，室外的抽離，樹德科技大學室內設計系，p203～208。註24：以筆者至 Google 網站查詢，「建築＋裝潢」有 1,770,000 筆資料、「建築＋整修」有 396,000 筆、「建築＋翻修」有 140,000 筆、「建築＋維修」有 2,780,000 筆、「建築＋改裝」則有 550,000 筆資料。. 10.

(32) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 發動門檻. 無. 視其「專有區分所有權人會議之決實施者擬定或變更都市更新事業計部分」、「約議，除規約另有規定外，應畫報核時，其屬依第 10 條規定申請獲定專用部分」有區分所有權人 2/3 以上及准實施都市更新事業者，除依第 7 條其區分所有權比例合計 2/3 劃定之都市更新地區，應經更新單元或「共用部以上出席，以出席人數 3/4 範圍內土地及合法建築物所有權人均分」、「約定以上及其區分所有權比例占超過 1/2，並其所有土地總面積及合法共用部分」而出席人數區分所有權 3/4 以建築物總樓地板面積均超過 1/2 之同有不同。上之同意行之。(《公寓大廈意外，應經更新單元範圍內土地及合管理條例》第 31 條) 公寓大廈因震災毀損辦理重大修繕者，得經區分所有權人二分之一以上及其區分所有權比例合計二分之一以上之出席，召開區分所有權人會議，不受公寓大廈管理條例第三十一條第一項規定之限制。重大修繕之決議，應經全體區分所有權人及其區分所有權應有部分合計均超過二分之一同意為之。 (《九二一震災重建暫行條例》第 17 條之 1 第 1 項). 法建築物所有權人均超過 3/5，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過 2/3 之同意；其屬依第 11 條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過 2/3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過 3/4 以上之同意。(《都市更新條例》第 22 條). 資料來源：本研究製. 11.

(33) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 三、對「瑕疵屋」、「危險建物」、「危險建築物」等概念之認識我國對於「建築結構受損」之建築物，經彙整現行相關用語如［表 2-1-3.1］；在「法律層級」現有「瑕疵屋」較為社會大眾接受，按「瑕疵屋」一詞係由《民法》第 354 條、359 條有關「物之瑕疵」擔保關係而來，惟該「物之瑕疵」涵義甚廣，其種類包括「效用瑕疵(性能瑕疵)」及「價值瑕疵」二種，前者如漏水屋、海砂屋、輻射屋、有鄰損狀況等之效用瑕疵(即性能瑕疵)屋況而連帶造成「價值瑕疵」，後者則不在本文討論之列，例如因「凶宅」現象而僅有「價值瑕疵」註25。在特別法方面，《都市更新條例》則有「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞」之描述，惟未有進一步定義。相同之情形，在《建築法》亦有「傾頹或朽壞有危險之虞必須立即拆除之建築物」、「傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物」等稱呼。據瞭解在日本以住宅為例對這些現象多統稱「欠陷住宅註26」，但在我國則尚未有用語定義及特設專有名詞註27。［表 2-1-3.1］我國對「建築物結構受損」之相近用語彙整表用語出處. 法律性質. 瑕疵屋 (通說包括「價值瑕疵」與「效用瑕疵(性能瑕疵)」二種). 《民法》第 354 條(物之瑕疵擔保責任) 第 359 條(物之瑕疵擔保之效力(一)). 法律. 建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞. 《都市更新條例》第 6 條(劃定更新地區). 法律. 傾頹或朽壞有危險之虞必須立即拆除之建築《建築法》第 78 條(得不請領拆除執照) 物、傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物、第 81 條(停止使用並限期拆除). 法律. 註25：依《民法》第 354 條第 1 項規定略以：物之出賣人，對於買受人應擔保其物依第 373 條之規定危險移轉於買受人時，無減失或減少其價值之瑕疵，亦無滅失或減少其通常效用，或契約預定效用之瑕疵。但減少之程度無關重要者，不得視為瑕疵。此即「效用瑕疵(性能瑕疵)」及「價值瑕疵」由來；另有關「通常效用」即買賣標的物在一般交易觀念上應有的使用價值，具客觀的效用標準。又此處之「凶宅」係指曾發生「非自然身故」情事，例如發生兇殺或自殺致死情事，惟其屋況則無「效用瑕疵(性能瑕疵)」現象。註26：據悉在日本，「欠陷住宅」是指相對未達「住宅性能」基本要求之用語，惟「欠陷住宅」仍是描述用語而非法令用語。註27：詳《建築法》第七章拆除管理第 78 條內載有「傾頹或朽壞有危險之虞必須立即拆除之建築物」及第 81 條內載有「傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物」等稱法，或許因當時立法背景，咸認為尚屬少數而不需有用語定義及特設專有名詞，而僅就現象描述。. 12.

(34) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 危險建物. 《災害防救法》第 27 條第 13 款 (各級政府實施災害應變措施). 法律. 受損建築物. 《災害防救法施行細則》第 23 條第 9 款 (各級政府實施災害復原重建項目). 法規命令. 危險建築物. 內政部「九二一大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」第四點之(二)規定. 行政規則. 危屋. 台北市政府「危屋及房屋倒塌傾斜」緊急處理及應變計劃. 行政計畫. 危樓、災屋. 社會習慣. 無. 資料來源：本研究製. 13.

(35) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 從相近類似之涵義或法令用語探討，經卷查《災害防救法》則有「危險建物」及《災害防救法施行細則》有「受損建築物」等二種名稱［表 2-1-3.1］，前者應屬法律性質，後者則為法規命令性質註28。又雖然該「危險建物」與「受損建築物」之概念核心，已較接近本研究主題之「建築結構受損」之建築物，然此二種名稱在中央主管機關惜未有進一步明確定義註29，現階段似由直轄市、縣(市)政府逕予認定。另據卷查 88 年內政部「九二一大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」則見有「危險建築物註30」之評定歸類方式，惟此歸類係因地震導致建築物受損而來，屬於行政規則性質，惟似未能涵括本研究主題所指其他因海砂、鄰地施工、偷工減料、不當的室內裝修、違建等因素致造成結構受損之建築物，且「危險建築物」之評定目的，係做為有無立即危險之判斷，而僅能被視為是上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而定頒之解釋性規定及裁量基準註31。除中央主管機關外，以台北市政府為例，其「危屋及房屋倒塌傾斜」緊急處理及應變計劃中尚有「危屋註32」一詞，但亦未定義，察其法律性質屬「行政指導」，. 註28：詳《行政程序法》第 150 條(法規命令之定義)規定。註29：詳《災害防救法》第 27 條(實施緊急應變措施之工作項目)第 13 款僅載有「危險建物之緊急鑑定」及《災害防救法施行細則》第 23 條第 9 款僅載有「受損建築物之安全鑑定及處理」等稱法，而未進一步去定義何謂「危險建物」或「受損建築物」。註30：詳內政部 88.10.1.台(88)內營字第 8874792 號函「九二一大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」第四點之(二)將建築物之危險程度區分評定為「危險建築物(貼紅色標誌)」、「需注意建築物(貼黃色標誌)」及「安全建築物(貼綠色標誌)」等三種，其中「危險建築物」又區分為「危險 A 建築物(必須拆除者)」及「危險 B 建築物(必須暫停使用者)」二類。註31：詳《行政程序法》第 159 條(行政規則之定義)第 2 項第 2 款規定。註32：詳台北市政府工務局建管處「危屋及房屋倒塌傾斜」緊急處理及應變計劃，惟卷查該計劃內，亦未對「危屋」一詞予以定義。以筆者 95.1.27 至 Google 蒐尋網站查詢為例，「危屋」一詞有 949 筆資料。一個現象是大陸地區則多稱「危房」，以筆者至 Google 蒐尋網站查詢，「危房」有 835,000 筆資料。. 14.

(36) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 係行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃註33。最後，按社會一般習慣，對建築結構有受損之虞者，報章雜誌媒體有以「危樓」、「災屋」等籠統指稱註34，顧名思義係突顯其具危險性、已受災害損失等狀態。從以上探討，可瞭解有關「建築結構受損」之稱呼雖未達到一致，但已獲政府各相關單位之重視。. 註33：詳《行政程序法》第 165 條(行政計畫之定義)規定。註34：「危樓」、「災屋」是報章雜誌或網路上較常見之用語。以筆者 95.1.27 至 Google 蒐尋網站查詢為例，「危樓」一詞有 231,000 筆資料，「災屋」一詞則有 433 筆資料。. 15.

(37) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 第二節. 調查的發現：對「建築物結構受損」後面臨課題之深入瞭解. 一、對台灣地區進行之「建築物結構受損」調查作業與統計雖然坊間曾有平均每 700 戶就有 1 戶是疵瑕屋的概估註35，然本研究為進一步深入瞭解台灣地區各直轄市、縣(市)政府對「建築物結構受損」掌握情形，本所設計有調查表如(p40 之［附錄一］)，並於 94 年 7 月 15 日行文函請各直轄市、縣(市) 政府協助調查有關該「海砂屋」、「地震受災屋」及「其他原因致結構受損」等受災戶數(戶)或受災建築(棟、處)情形［表 2-2-1.1］註36，調查結果除台北縣政府有統計及台北市政府、桃園縣政府及高雄市政府有部分統計及回覆本所外，餘即使有回覆本亦無統計數據，且有十個縣(市)政府未予回覆［表 2-2-1. 2］。［表 2-2-1.1］本所對台灣地區各直轄市、縣(市)政府「建築物結構受損」調查之統計彙整表. 受災類型. 其他原因致結構受損因混凝土氯九二一大地震或其 (92 年 1 月至 94 年 6 月) 離子含量過他地震致結構受損高 (海砂屋) 紅單黃單施工瓦斯不當風災老舊致結構受損 (危險) (需注意) 損鄰氣爆修繕水災倒塌其他. 受災戶數(戶). 4137 327. 台北市受災建築(棟、處) 受災戶數(戶). 台北縣受災建築(棟、處). 589 17. 1059 26. 580 580. 353 333. 15 3. 9 5. 18 3. 20 15. 91 5. 註35：根據房仲業者多年累積列管包括輻射屋、海砂屋，地震屋、凶宅等四大瑕疵屋的列管總量，目前房屋數量已直逼一萬戶，若加上房屋「界址」不清等產權複雜的爭議屋等，更超過一萬戶以上；若以目前全台房屋總數約 700 萬戶換算，平均 700 戶就有 1 戶是疵瑕屋。另因國內相關單位對有關「輻射屋」、「海砂屋」，「地震屋」之戶、棟統計出入頗大，例如以「輻射屋」為例，1992 年 8 月經披露後，經全面清查有 1609 戶，行政院原子能委員會於 94 年 6 月 27 日傳真本所數據為 1660 戶，惟網路流傳有 2911 戶，而台灣輻射屋促進會則表示約有 180 棟約 2900 戶被列管；在「海砂屋」方面，1995 年工業技術研究院依海砂開採建設量 15000 萬坪除以 30～50 坪為一戶而估計全省約 30 萬～50 萬戶，另依各直轄市、縣(市)政府民眾向政府通報數據亦達 2000 戶以上；「地震屋」數據則最缺乏，因「紅單(危險)」與「黃單(需注意)」之判定事涉該棟建築或該戶之資產價值，又各直轄市、縣(市)政府之統計基礎不盡相同(有以棟、戶、件、全/半倒等統計方式)且分見於各直轄市、縣(市)政府及鄉鎮市公所，故台灣地區現有多少戶住在紅、黃單「地震屋」，實無法確切得知，而觀乎本研究此次調查，亦然。資料來源：列管瑕疵屋直逼一萬戶 http://egroup.idv.tw/enews/9312/new05120304.htm 及其他相關資料。註36：或有部分人士可能認為「輻射屋」亦對人體有潛在且持續之傷害影響，查「輻射屋」係建築房屋時所使用之鋼筋或其他建材受到輻射污染，這種受到輻射污染之鋼筋會產生對人體有害之放射物質。資料來源：金融資訊－不動產資訊網站 http://www.landbank.com.tw/bank/infor/b_4.htm#2。. 16.

(38) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 受災戶數(戶). 桃園縣受災建築(棟、處) 受災戶數(戶). 高雄市受災建築(棟、處) 備註. 13. 17 約 400 約 200. 1.本次調查行文時間為 94.7.15。 2.本次調查僅「台北市、台北縣、桃園縣、高雄市」有填寫數據，餘「高雄縣、新竹縣、南投縣、台中市、彰化縣、嘉義市、台南縣、屏東縣、宜蘭縣、澎湖縣、金門縣」等縣(市)政府或鄉公所雖有函覆或傳真本所，但未填寫數據或填寫數據為 0(本表以空白表示)；另「基隆市、新竹市、苗栗縣、台中縣、雲林縣、嘉義縣、台南市、台東縣、花蓮縣、連江縣」等縣(市)政府則未回覆。 3.「海砂屋」係以高氯離子混凝土建築物善後處理辦法鑑定。. 資料來源：本研究調查統計. 17.

(39) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. ［表 2-2-1.2］本所對台灣地區各直轄市、縣(市)政府「建築物結構受損」調查之彙整表答覆之答覆有無解除承辦受災之「戶數」或「棟處」統計統計方式列管之機制或單位推動策略. 備註. 、「戶」僅「施工損鄰」有僅選擇性有「海砂屋」、「九二一受災建築」、以「棟」為統計解除列管機制；餘填寫回覆台北市政府工務局「施工損鄰」數據。無。、「戶」僅「海砂屋」、「九完全依本有「海砂屋」、「九二一受災建築」、以「棟」二一受災建築」、所設計之「施工損鄰」、「瓦斯氣爆」、「不為統計「施工損鄰」有解表格內容台北縣政府工務局當修繕」、「風災水災」、「老舊倒除列管機制；餘填寫回覆塌」等數據。無。. 、「處」僅「九二一受災建僅「九二一受災建築」有統計數據，以「棟」為統計築」有解除列管機桃園縣政府工務局計紅單(危險)13 戶、黃單(需注意)17 制；餘無。戶。. 嘉義市政府工務局無任何數據。台南縣政府工務局未有相關統計與數據紀錄，歉然提供。僅「施工損鄰」有僅選擇性解除列管機制填寫回覆. 高雄市政府工務局. 僅「施工損鄰」有受災戶、棟之統計數據。. 高雄縣政府工務局. 、「處」僅「施工損鄰」有除六鄉有「風災水災」戶、棟數據以「棟」為統計解除列管機制外，餘無任何資料。. 台中市政府消防局無任何數據。轉請各鄉鎮市公所答覆，惟僅二鄉公彰化縣政府建設局所(秀水鄉、埔鹽鄉)答覆本所略以：無災戶棟統計數據。. 無解除列管機制. 澎湖縣政府建設局無災戶棟統計數據。. 無解除列管機制. 無災戶棟統計數據。金門縣政府建設局. 僅對「老舊倒塌」建築有解除列管機制. 新竹縣政府. 未填無相關資料。. 南投縣政府. 、「戶」未填僅有「九二一地震」之房屋判定「全以「棟」為統計倒」及「半倒」統計數據。. 屏東縣政府. 未填轉請各鄉鎮市公所答覆，惟僅二鄉公所(牡丹鄉、獅子鄉)答覆本所略以：無任何數據。. 宜蘭縣政府. 未填無類似個案紀錄。. 基隆市政府新竹市政府苗栗縣政府台中縣政府雲林縣政府嘉義縣政府台南市政府台東縣政府花蓮縣政府 18. 未回覆.

(40) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 連江縣政府資料來源：本研究調查統計. 二、從本次有關「建築物結構受損」後統計調查之深入瞭解從本次台灣地區各直轄市、縣(市)政府之「建築物結構受損」調查結果，不難發現有以下幾點現象值得吾人深思： (一)「承辦單位不同」的現象根據各直轄市、縣(市)政府回函，回覆本次調查之承辦單位計有：工務局(使用管理課)、消防局、建設局(建築管理課)及再轉請各鄉鎮市公所答覆等做法，此. 顯示相關職掌似有待釐清，由工務局(使用管理課)、消防局所承辦之理由或因「建築物結構受損」之法律關係與《建築法》、《災害防救法》相關，然據瞭解比較特殊的是澎湖縣，其建築管理課係在建設局轄下，故此次答覆係由建設局答覆。 (二)「數據基礎不同」的現象本次調查發現：各直轄市、縣(市)政府對「建築物結構受損」之數據基礎不盡相同，各直轄市、縣(市)政府分採棟註37、戶註38、件、全倒與半倒註39等. 註37：按「棟」已是建築法令專業用語，依《建築技術規則》建築設計施工編第 1 條第 43 款規定：「棟」係以具有單獨或共同之出入口並以無開口之防火牆及防火樓板區劃分開者。惟筆者認為各直轄市、縣(市)政府對受災戶以「棟」之認定方式恐非如此嚴謹。註38：此處之「戶」應是指設有門牌之「家戶」而言。註39：依行政院 88 年 9 月 30 日台(88)內字第 36179 號函有關九二一大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準及受災戶慰助金、租金之核發之說明內容所稱：住屋「全倒」係指「不堪修復，應拆除重建者。」，其要件有二：1.受災戶住屋烈痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，致不能修復者。另有關住屋「半倒」係指「修復後，仍可居住。」，其要件有二： 1.受災戶住屋屋頂瓦片連同椽木塌毀面積超過 1/3；或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住；或住屋修建費用為重建費用之 50﹪以上者。2.受災戶住屋因遭砂石掩埋或積砂泥，其面積及深度達簷高 1/2 以上者。察「全倒」及「半倒」原係做為認定受災戶(特別是九二一的受災戶)發放慰助金之標準(全倒發放 20 萬，半倒發放 10 萬)，其本質係供社會局實施災害救助、慰問，然因現代建築多為鋼筋混凝土造而非木造，以致對「全倒」及「半倒」往往認定不易，又屢有「一屋兩戶(兩戶各自設籍於同一屋)」及「兩屋兩戶(兩戶共用一個戶籍)」、「房東」、「房客」. 19.

(41) 建築物結構受損後之修繕、整建與重建等法律制度整合研究. 方式統計，因此在整體數據之累積與呈現上，已失去共同比較之基礎，加以全倒與半倒爭議不斷，致難以成為運用的數據。 (三)「缺乏列管與解除列管」的現象對於「建築物結構受損」受災戶，本次調查發現僅部分縣(市)有列管機制，惟雖有列管機制亦限於「九二一受災建築」、「施工損鄰」及「老舊倒塌」類別，而更多縣(市)則不知如何列管以及無解除列管之機制或推動策略，此恐是值得另人擔心的課題。. 等及「行政限期壓力完成鑑定」以及甚至還有以災戶拆除與否的意願來認定「全倒」或「半倒」及「三分之一半倒(埔里鎮家天下社區)」或者「改認」等特殊現象。資料來源：安置未果!何來重建？勞動人權協會埔里鎮工作小組有關集合住宅的報告 http://921.sinica.edu.tw/confer/001.txt。. 20.

(42) 第二章對「建築物結構受損」後面臨課題之認識、深入瞭解與正確掌握. 三、從實務有關「建築物結構受損」後產生爭議之深入探討「建築物結構受損」後產生之爭議，多來自於「受損程度」的判定，亦由於該「受損程度」的判定涉及建築物「資產價值」之認定，因此如何判定建築物究竟「有無受損」乃至於其「受損程度」，即成為實務上一個極為重要的課題。在實務上對於建築物「有無受損」之課題探討，據瞭解在法律關係上，多透過「品質有無瑕疵」的概念來說明。惟「品質」是什麼？「建築品質」需如何鑑定？我們又需要什麼性質的「建築(品質)鑑定報告」？便成為本小節討論的焦點。 (一)品質的論述－概念、內涵、定義、評價「品質(Quality)」一詞雖在日常生活中經常使用，但一般人對其概念卻十分抽象；「品質」具有多面向與強調「質」的涵義，「品質」概念的出現與受到重視，據卷查係源自製造業對其產品的要求，住宅被視為市場商品，自不例外，查早期製造業對「品質」之概念，多以產品效用(或稱性能)的角度，解釋為「合乎某種規格或要求以達被使用之目的」；惟近二十年間，各品管專家開始從以下較寬的視野，對「品質」賦予新的內涵註40： (1)裘蘭(J.M.Juran)：品質是『讓顧客感到適用的』。 (2)費根堡(A.V.Feigenbanum)：品質是『讓顧客感到滿意的』。 (3)戴明(W.E.Deming)：品質是『由顧客觀點任何能增加滿意度的事物。』。. 從品管的研究領域，「品質」具有形而上、產品導向、使用者導向、製造導向、價值導向等五種向度含義註41 ；美國品管學會 (American. Society for Quality. Control,ASQC)與歐洲品管組織(European Organization for Quality,EOQ)歷經研究，將「品質」. 註40：資料來源：楊錦洲，1997.7，《品質是競爭的最佳策略》，漫談品質，華宇企管出版，p227。註41：資料來源：戴久永，1991.8，《品質管理》，1-2 品質的意義，三民書局出版，p8～9。. 21.