各國中小學教師素質管理制度之比較與我國中小學教師素質管理機制之建構

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

我國中小學教師素質管理機制建構之研究

中 華 民 國 94 年 4 月 12 日

我國中小學教師素質管理機制建構之研究

壹、研究動機與目的

以知識經濟為主導的廿一世紀，教育在國家發展過程中扮演極重要的角色，提昇教育品 質 為 提 高 國 際 競 爭 力 的 一 大 指 標 ， 而 教 育 品 質 繫 於 師 資 素 質 的 良 窳 。 國 際 教 師 聯 盟 （Educational International）和聯合國教科文組織（UNESCO）在 2001 年 10 月 5 日第八屆 「世界教師日」（World Teachers Day）共同提出口號「有高素質的教師才有高品質的教育」 （Qualified Teachers for Quality Education）國際教師聯盟秘書長 Fred van Leeuwen（2001） 也呼籲各國進行四項具體措施以提高教師品質：至少 6﹪的國民生產毛額投注於教育預算； 提供所有教師職前與在職訓練；提供教師與學生永續學習的學習環境與設施；教師應自我評 鑑以找尋合於學生情境的最適切的教學方法。「聯合國教科文組織」總長（Director-General） Koichiro Matsuura、「國際勞工聯盟」（ILO）總長 Juan Somaria、「聯合國發展方案」（UNDP） 行政長官 Mark Malloch 以及「聯合國兒童急難基金會」（UNICEF）執行長 Carol Bellamy 更 在 2001 年 10 月 5 日發表共同聲明，指出優良教師是教育制度的有效運作，學習品質持續改 進至為重要的關鍵。呼籲各國正視教師教育、晉用及工作條件之改善，以吸引並留任具有熱 忱且專業涵養豐富的教師。

事實上，早在 1996 年聯合國教科文組織「國際廿一世紀教育委員會」（International Commission on Education for the Twenty-first Century）在 J. Delors（1996）的主持 下刊行《學習：內在的寶庫》就已經強調師資培育理念更新的重要。報告書指出「終身學習」 是為進入廿一世紀之鎖鑰。在「終身學習」的理念下，傳統的「職前教育」（initial education） 和「繼續教育」（continuing education）的界限將漸漸消逝，而代之以一種終身學習社會之 建立。在學習社會的理念下，教師的角色亦宜重新釐定。教師與學習者的關係宜由獨唱者 （Soloist）轉而為伴奏者（Accompanist），教師工作的重點已不在是分派知識給予學習者， 而是幫助學習者追求、組織並管理自己的知識。在這種教師角色的轉化過程中，社會對教師 的期待與日俱增。正如「經濟合作開發組織」和「聯合國教科文組織統計研究所」（OECD & UNESCO-UIS, 2001: 10）在「明日學校的教師」中所指出的，為了因應社會與日俱增的期待， 教師應具更高水準的學術能力，持續不斷更新專門知識與技能，以促進明日經濟與社會的進 步。也應具有激勵學習、創意與合作的教學能力。再者，新科技已漸漸成為新專業的特徵， 教師對新科技的潛能應有清楚的認識，也有能力運用於教育過程。更重要的是面對學習社會 的到來，教師專業已並不侷限於個人能力而已，更指的是在學習型的組織中扮演其重要的角 色，也因此教師應有意願也有能力進出各種其他不同的生涯與經驗，以提昇其教育專業知能。 質言之，隨著各國政、經、社會與文化的變遷與新科技的蓬勃發展，教師專業理念也有 相當重大的改變，一種因應時代需求的新專業主義（New Professionalism）逐漸形成（I. F. Goodson & A. Hargreares, 1996; A. Hargreares, 1994）。各國在這種新專業理念的影響下， 也進行師資培育的改革。美、英、德、法各國或就師資學程規劃、或就教師資格的取得、或 從進修體制等各作不同層面的改革，以培育符應新時代需求之教師。英國教育與就業部（DfEE, 1998）在 1998 年的綠皮書《教師：迎接改革的挑戰》（Teacher: Meeting the Challenge of Change） 就列專章規劃教師評鑑，以表現門檻（Performance threshold）來區分教師待遇，以激勵具有 高度能力的教師，並且專章說明未來教師教育與專業發展的規劃。美國布希（G. Bush）總統 甫於 2002 年元月八日簽署「2002 年帶好每個學生法案」（No Child Left Behind of 2002）（U.S. Department of Education, 2002）。在這個法案的第 1119 節中就責成各州以地方教育當局在 2005-2006 學年結束之前要保證教育核心科目的教師均應具有高素質（highly qualified），對此 要求地方、州及聯邦教育當局均須提出進度報告。隨後美國教育部即在 2002 年年度報告以《面 對高素質教師的挑戰》(Meeting the Highly Qualified Teachers Challenge)為題，提出以高標準的

表達能力(Verbal Ability)及內容知識(Content Knowledge)與精簡認證資格，作為不同於傳 統師資培育課程的高素質教師取得渠道。德國於 1999 年成立類似我國教育改革審議委員會之 教師組織「教育論壇」（Forum Bildung）經兩年的研議，於 2001 年 11 月提出「教育論壇建議 書」（Empfehlungen des Forum Bildung），對各國教育體制作了全面性的檢查，提出具體的改 革措施。其中第五章就明確指出教師是教育改革的關鍵（Schlüssel für die Bildungsreform）， 建議各邦（德國師資培育權限在各邦）對於教師與進修的課程，方法與實習作徹底的改革， 並改善工作環境，以激勵教師專業發展、提昇教師素質。（Arbeitsstab Forum Bildung, 2001: 12-13） 據上述所述可見，不僅國際組織強調教師素質的提昇至為重要，各國政府近年來也相應 採取積極的措施，加強教師品質的管理機制。我國也不見外於世界潮流，近年來對於師資素 質的提升也作了許多的努力。如在多元化師資培育的政策指導下，希望透過合理的培育制度， 有績效地培育出更優秀的教師使整體的教育素質邁向卓越。政府乃於八十三年二月七日公佈 「師資培育法」，確立我國多元化的師資培育制度，改變傳統的師範教育體制及結構。根據本 法，師範大學及師範院校以外的一般大學可申請設立教育系所及教育學程，加入培育高級中 學、國民中小學至幼稚園教師的行列。往昔封閉一元化的師資培育模式，由開放多元化的師 制師資培育制度所取代。師範校院不再享有「壟斷」教育市場的特權，必須與一般大學一起 角逐有限的市場資源。藉此，來自不同背景、經歷不同社會化過程的教師得以進入教學專業， 務期整體教育素質的改善與提昇。這種哥白尼式的大轉變：從特殊校園文化的涵育方式，轉 變成自由市場的競爭模式；使得我國師資培育的職前教育、實習輔導、檢覈與任用，以及在 職進修等實施步驟有了大改變。務期在多元化的師資培育政策下，使師範校院與一般大學形 成教育的社群，廣納有志教職者，並於教學實習階段，結合中、小學學校的力量，共同肩負 培育之責，轉化中、小學的教師文化，提昇教師素質，並形塑實習教師的實踐知識，使朝著 教師專業性發展。 再如八十四年十一月通過的「高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法」 中，明定教師資格的取得分為初檢採審定制，複檢以實習成績及格為門檻。職前課程與教育 實習因此成為師資培育制度中確保教師素質的關鍵過程，而嚴謹的規劃職前課程與教育實習 更是當前之要務。為落實與加強教育實習，於「高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及 教育實習辦法」中，明定實習教育機構應遴選實習輔導教師，協助實習教師進入教學實際情 境，引導其從事教學、行政、輔導等實務工作，務期實習教師於專業社會化過程中減少「現 實的震撼」，縮短理論與實際的差距，以增進教學表現、提昇專業知能與專業態度。這種賦予 基層學校輔導實習教師責任的理念與制度，是我國師資素質管理制度的一大突破。 由於教師權利意識的抬頭，為使教育人員有自己的法令可資依循，真正做到「公教分途」， 故規範教師權利義務的「教師法」亦於八十四年八月九日由總統公布明令施行。其中有關中 小學教師的聘任機制與方式產生了很大的轉變。「教師法」第十一條規定：「高級中等以下學 校教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之…..。」 各校必須組成教師評審委員會，就該校特色及需求，公開甄選適合之教師，並由校長聘任。 本法原意在擴大教師參與校務之範圍，並「增權賦能」學校選用最適合該校之人才。唯實際 施行之結果，缺乏公正專業、講人情走後門、參加甄選教師疲於奔命等問題卻常為人所詬病， 其後續影響和改進措施也更需要深入探討。 再就教師專業發展而言，我國主要係以在職進修之強化，以作為維繫教師專業素質之機 制。早在三十一年就頒佈「各省市辨理中心學校及國民學校教員進修辦法」，規定國民小學教 師在職進修辦法，同年公布「教育部獎勵中等學校教員休假進修辦法」為獎勵中學教師的在 職進修建立模式以來，便不斷推行教師在職進修活動。為因應新世紀教師在職進修之新需求， 我國「教師法」及「教師法施行細則」均有有關教師在職進修之相關規定。一九九六年十月

二日教育部訂頒「高級中學以下學校及幼稚園教師在職進修辦法」對於教師在職進修機構、 內容、方式、時間、學分等有較為周詳的規定。惟徒法不足以自行，有關於教師進修的主管 機關、場所、課程規劃、獎懲、職級制度、專業發展、績效評估等仍有待審慎研究。 然而，上述這些辦法施行以來，卻也產生不少問題。首先，就教師素質計畫層面，包含 師資培育理念與課程規畫而言，師資培育仍未能確立專業理想。師資培育法於民國八十三年 公佈以後，不管行政界或學術界，甚至教育部官方文書，大多以多元化為新師資培育制度的 最大特色，往往予人錯覺，誤以為多元化即為師資培育專業素質的保證。事實上，多元化開 放師資培育市場後，如無適當的管理機制，隨時調整專業技能的標準，強化專業價值的培育， 不僅無法提昇教師專業素質，甚至於有劣幣驅逐良幣，損害教師整體的專業形象的危險。如 前所述，英國 1990 年代以降的師資培育改革，隨著專業理念的變遷，中央有逐漸介入專業標 準 的 訂 定 與 評 鑑 的 趨 勢 。 美 國 的 「 全 美 師 資 培 育 認 可 審 議 會 」（ National Council for Accreditation of Teacher）在確保師資生的專業標準，扮演相當重要的把關角色，1996 年「教 學與美國未來國家委員會」（National Commission on Teaching and America's Future）更訂定專 業標準，並以評鑑手段來使教師具備專業能力。德國師資培育權限原在各邦，1992 年「邦教 育廳長常設委員會」也達成協議，訂定各邦適用之最低專業標準。反觀我國師資培育之改革， 似乎以打破師範院校的壟斷為要務，而未考慮到教師專業知能之提昇與專業理想之陶冶。 另外，教育實習有名無實。新制「師資培育法」立法之初似有師法德國兩個階段的師資 培育之優點，規定修畢職前教育，須經初檢合格，取得實習教師資格，實習一年後，複檢合 格才能取得教師資格。立法用意確在於保證教師專業素質，再者也確立了實習教師係學習者 的法律地位，須有實習輔導教師及實習指導老師輔導其專業發展，也因而保障了學生受教權 益。然而，民國八十五年教師法公佈後，初檢採取檢覈辦法，修畢師資培育職前教育課程成 績合格者，即當然通過初檢，導致實習教師暴增，相對資源不足。再者，政府所發實習津貼 每月僅八千元，無法滿足實習教師之需求，有些實習教師對自己身分地位亦未有明確認知， 誤以為實習津貼即為薪資，因此抱怨不符最低工資之規定。如此造成政府既投注大量金錢於 實習津貼，而實習教師怨聲載道，浪費資源又未達實習的效果。而民國八十四年十一月七日 公佈之「高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法」雖然對於教育實習機構 之選擇、實習指導教師及實習輔導老師之職責及輔導方式有較為周詳的規定。惟因沒有有利 的誘因，實習指導教師與輔導教師負擔過重，也缺乏完整實習輔導規劃，缺乏對教育實習的 管考機制，以致成效不彰。 為解決上述問題，教育部在八十七年五月下旬成立專案小組，通盤檢討師資培育法之修 訂，修訂案並於民國九十一年六月二十日經立法院通過，並由總統於九十一年七月二十四日 明令公布。這次修定案的特色，根據教育部前部長的說明（立法院，民 90：討 428-429），有 以下七個重點：1.刪除其他專業人員之培育；2.師資培育由設有師資培育相關學系及師資培 育中心之大學為之；3.教育實習納入師資職前教育課程之教育專業課程中，並加強初任教職 教師之導入輔導工作；4.建立國外學歷師資培育學程認定標準與方式；5.建立教師資格檢定 考試制度；6.刪除公費生服務偏遠或特殊地區之規定；7.落實教師終身進修學習的理念。 然而，上述修法的重點特色，並未真能解決本文前述關於師資專業的問題，甚且治絲益 棻，製造更多難以解決的問題。尤其是專業知能與專業態度之涵育仍未受重視（楊深坑， 2002）。師資培育法修正案第一條規定：「為培育高級中學以下學校及幼稚園師資，充裕教師 來源，並增進其專業素養特制定本法。」由此條文立意觀之，本法制定之主要目的著重在「充 裕教師來源」，專業素養之增進是其附屬目的。再者，「素養」一辭似乎有貶低教師專業之意 味，因為素養（literacy）只須有最起碼的認識就夠了，不須以嚴格確實的知識為先決條件。 觀之世界各主要國家之立法，其第一條大多揭櫫所欲培養的教師應具備之專業知識、技能與 人格特質，甚少有以「充裕教師來源」為主要目的的立法方式。在第二條中雖然規定「師資

培育應著重教學知能及專業精神之培養」，然重點仍在教學知能，對於因應時代需求之專業知 能與態度之培養，仍未受到重視。而教育實習期限縮短，更使實踐能力難以培養。新修訂師 資培育法將原來修畢職前教育須經一年實習之規定，縮短為半年，併入職前教育課程，使得 原已形同虛設之教育實習更將惡化。實習學校、實習指導教師及實習輔導教師更難規劃實習 輔導活動，無法輔導實習教師之專業實踐能力。 其次，就教師素質控制層面，以教師資格取得而言，教師資格檢定顯然失之寬鬆。如前 所述，新制「師資培育法」立法之初似有意師法德國教育實習前後須經過兩次國家考試之規 制，以初檢來進行篩選具有充足專門學科知能及教育專業性向者進入實習學校，再以複檢嚴 格考核教師之專門學科、教育專業以及實踐能力，作為授證與否的依據。透過雙重檢定以確 保教師素質。惟「教師法」公佈後，初檢採「檢覈」方式辦理，而複檢得授權地方成立「縣 市教師複檢委員會」辦理。根據「中等以下學校及幼稚園教師資格檢定辦法」第三十三條規 定，複檢係由師資培育機構彙整實習教師之各項實習成績，將及格者造冊函報省市、縣市檢 定委員會，轉報教育部發給合格教師證書。如此一來，初檢只要修畢職前教育學程，複檢只 要實習成績及格即可。這與德國兩次國家考試均包括筆試、口試、論文及試教，美國、英國 教師資格之取得須經考試及實作之考評，比較起來，似乎寬鬆得太多，有違當初立法以兩次 檢定來控制教師素質之立法用意。上述檢定辦法雖經九十一年六月的修訂，教師資格檢定仍 難檢測專業知能。此次修法最大的特色是廢除初檢、複檢、實習縮減為一學期，增加教師資 格檢定考試。表面看起來似乎較以前只檢覈職前教育及實習成績較具篩選功能。惟教師資格 之取得實習成績佔百分之六十，檢定考試成績佔百分之四十。實習成績偏高，如未審慎規劃， 易有紛爭。檢定如流於筆試則難以測定實作能力。 就教師甄選與任用而言，「教師法」於八十四年八月九日由總統公布明令施行，其打破以 往中小學教師的任用方式，使整個教育生態起了極大的變化。「教師法」賦予學校自主權，使 學校可以本身之需要，選擇合適的師資。以往中小學教師的任用，除高中職係由學校自行聘 任外，其餘國中小教師皆經由分發或縣市政府甄選的管道，依各校提報之教師需求分發到各 校服務。至於教師任教後之調動，除高中職教師係自行前往應徵外，其餘國中小教師皆採「積 分調動制」，教師之調動最後結果完全依照教師的志願與積分之高低。雖然「積分調動制」不 是最好的方式，但至少是最公平、公開、公正的方式（吳鐵雄、李坤崇，民 85）。故其雖行 之有年，依然受到相當的肯定。但此種狀況卻因「教師法」第十一條規定：「高級中等以下學 校教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之…..。」 使我國中小學教師任用的機制產生 180 度的大轉變，此種轉變，使長久以來習於由有關單位 分發的教師深感不適應，自覺權益受損。尤其是被稱為「鐵飯碗」的國小教師，由派任制改 為聘任制後，更因變動過大，反彈更巨。故有若干研究（鄺執中，民 88；張喬媚，民 88；曾 榮華，民 86）指出，國小教師對於教師任用制度由派任改為聘任後，深感工作保障及其公平 性較以往降低甚多，故對於學校自辦教評會甄選老師的方式並不滿意。此外，為落實校園民 主與尊重教師專業的精神，「教師法」明文規定各校教師之聘任須經由教師評審委員會之審議 程序。固然此舉可擴大教師參與校務的範圍，進而增同教師對學校的認同，但是不可避免地 削減校長用人的權力，而使校長有權責不稱之感。 另外，就教師待遇及工作條件而言，目前我國有關教師之待遇、退休、撫卹、離職、資 遣及保險等，悉依「公立學校教職員敘薪辦法」、「公立學校教職員職務等級表」、「學校教職 員退休條例」、「學校教職員撫卹條例」、「公務人員保險法」、「公務人員資遣給與辦法」等規 定辦理。惟這些規定或辦法有時公私立不同，有時又公教不分，徒增許多困擾，而有必要重 新加以檢討改進，以保障教師權益。而在民國九十一年，政府宣布將取消中小學教師的免稅 權後（已於九十四年二月十六日行政院會通過，但仍須立法院立法通過），有關教師待遇與工 作條件的相關問題引起了相當多的討論。主張教師應課稅者，從社會公平的角度出發，指出

有所得就需納稅，且教師工作條件與福利比起其他職業可說是相當豐厚，實無理由繼續享有 免稅的福利。另一方面，教師及教師團體也意識到社會公平，認為納稅當然也是義務。但是 他們要求政府必須將納稅所得實際運用於改善教師工作條件與福利，而非挪為他用以填補政 府施政錯誤的錢坑。他們認為，教師工作條件與福利其實沒有外界想像的優渥，真要精算， 教師們的上班時間及精神壓力並不比其他職業遜色，社會不能因為不景氣就將矛頭指向相對 安定的教職。可見，有關教師的工作條件與待遇等，教育界與外界的觀點並不一致，有待進 一步探討與釐清真相事實，並深入研究當前教師待遇與工作條件是否合理？有何待改善之問 題？以建構建構符合教師及社會均認同的制度。 最後，在教師素質改善的教師專業發展層面，以教師的評鑑與升遷規畫而言，目前並無 明確之教師評鑑機制與標準，教育部僅配合新制「師資培育法」第十六條之規定，於民國八 十五年十月重新頒訂「高級中等以下學校及幼稚園教師在職進修辦法」，規定教師在職期間須 進修十八小時或一學分，或五年內累積九十小時或五學分（第九條）為教師在職進修訂定了 全國性的下限標準，使教師知所依循。惟由於法令規定欠缺週延，未有對進修學程規劃及評 鑑單位或機制的建立，課程也未必能滿足教師專業發展需求，使得教師在職進修流於形式， 教師大多僅止於參與有教育當局認可之演講會或研討會，完成五年九十小時的法定進修義 務，無助於其專業成長。而修訂後的新版「師資培育法」仍沿舊法規定師資培育機構，各級 政府得設機構，辦理在職進修。惟並非強制性規定，在沒有進修學程規劃與評鑑機制情況下， 教師在職進修仍難落實。 就不適任教師的處理而言，根據「教師法」第十四條規定，各校教師評審委員會有解聘、 停聘、不續聘教師的權責。因而，不適任教師的處理是由學校教評會負責。然而，由於教評 會委員有一半以上都是校內教師，基於同事情誼，通常無法客觀評審；再者，委員之中缺乏 足以評鑑不適任教師的各類專業人員，致使在處理不適任教師問題上，成效不彰。而為了協 助學校處理不適任教師的問題，目前台北市、高雄市及部分縣市教育局也訂定有相關處理或 作業原則。如台北市在民國九十年訂定「台北市政府教育局審議不適任教師作業要點」，將不 適任教師之處理過程分為察覺期、輔導期、評議期、報局備查等階段（台北市政府教育局， 民九十一）。然而，在認定不適任的行為上，如「班級經營、親師互動或同儕關係明顯不佳」 等論斷仍嫌不夠具體明確，且舉證困難，易起爭議。教育部雖也於九十二年一月修正了部分 的教師法條文，以規定不適任教師的相關處理程序，但仍有相當爭議。 綜上所述，環顧國內近年來各項關於提升師資素質的教育改革，其目的無非是要促進中 小學師資素質的合理、績效和卓越。然而，從上述分析，卻可發現我國教師的專業素質距離 理想仍然甚遠，而亟需進行系統性的研究以提出改進之道。事實上，也唯有透過縝密周詳的 規劃與確實的執行，改革方能克服阻礙、獲致成果。否則，「合理、績效和卓越」的目標將淪 為一時的改革口號而已。且在此種社會急劇的轉變情境中，也應建構適宜可行的教師素質管 理機制，以使教師素質得以健全的發展。基於上述，我國為確保師資培育的素質，並奠定教 師專業發展的基礎，亟須透過以世界主要國家之教師素質管理運作情況的系統性研究結果為 基礎，並針對我國語言、文化、社會情境、政治、經濟與教育體系等之特殊性的了解與認識， 進一步研究探討我國中小學教師素質管理機制的各個層面，以謀求一合理、健全及可行的制 度，使我國教師素質管理能夠儘速擺脫嘗試錯誤的困境，建立我國整體發展的良好基礎，以 大步邁向新世紀。 本研究即基於上述的考量，試圖就我國師資素質管理機制之歷史發展、現況及其問題與 未來解決策略，從教師素質計畫層面：包括師資培育理念與課程規畫；教師素質控制層面： 包含教師資格取得、教師甄選與任用制度、教師待遇與工作條件；以及教師專業發展模式教 師素質改善層面：含括教師評鑑與升遷規畫、不適任教師之處理等層面與問題深入探討。希 望整合出一個理想的教師素質管理模式，建構我國中小學教師素質管理之理想機制。

具體而言，研究之研究目的如下： （一）瞭解我國中小學教師素質管理的現況與措施； （二）比較各國中小學教師素質管理制度的政策與具體措施； （三）探討教育工作人員對現行中小學教師素質管理措施的看法； （四）建構我國中小學教師素質管理的理想機制。 貳、文獻探討 （一）教師素質管理 面向二十一世紀世界各國政治、經濟、社會、文化等隨著科技的進步、生活素質的改善， 歷經了劇烈的改變。面對社經的改變，各國莫不以教育的提升為社會進步的基礎。聯合國教 科文組織（UNESCO）掀起提升教師地位與教師終身學習的概念，出版《關於教師地位之建 議》（Recommendation Concerning the Status of Teacher,1966）與《學習：內在的寶庫》（Learning: The Treasure Within,1996），各國也莫不期以教師素質之提升來促進學校改革成功與因應社會 變遷。然而，教師教學文化舊有的孤立感、教學工作的保守性與教師面對改革的懼變性（單 文經，民 89：23），在在使得教師對於學校教育改革與提升教師專業產生了抗拒之感。在亟 需改革與提昇教師素質之際，教師抗拒之心的產生，成為教育改革的絆腳石，教師素質提升 的停滯，扼殺了所有改善的可能。 事實上，許多研究都顯示，教師素質是學生成功的要件。例如，Coleman(1996)的研究顯 示，學生成就與教師在詞彙測驗上的分數有正相關。影響了近年來全美超過 25 個州制訂法律 來提昇教師招募、教育、證照與專業發展(Darling-Hammond,1997)。Andrew 與 Schwab(1995) 的研究也顯示，培育完善「well-prepared」的初任教師較有教學效能。而缺乏完整培育（如無 教育學程或短期緊急授證）之教師會加深課程設計、教學、班級經營等的困難(Bents & Bents, 1990)。Ferguson 與 Ladd(1996)調查阿拉巴馬州教師對學生的影響力，指出教師專業背景、教 師學歷、教學經驗與家長因素等都會影響學生的學業成就。而在德州與加州的研究都顯示， 由 擁 有 證 照 的 教 師 指 導 之 學 生 較 容 易 通 過 州 的 成 就 測 驗 (Fuller,1999 ； Fetler,1999) 。 Darling-Hammond(1999c)根據全美 1993-1994 年的 Schools and Staffing Surveys(SASS)與 National Assessment of Educational Progress(NAEP)等研究指出，無論是從量化或質化的研究都 發現素質高的教師會增進學生學業成就的表現。

有鑑於此，近年來美國許多民間與官方的報告書與法案均致力於呼籲提昇教師素質。美國 教學與國家未來委員會（National Commission on Teaching and America’s Future）在 1996 年發 表《什麼最重要：為美國未來而教》（What Matters Most: Teaching for America’s future），發表 教師素質是改善學校的重點。而為配合柯林頓總統對提高教師素質的呼籲，Mary B. Blegen 提出具體的六方向進行：1.改善未來教師的進用與培育並留住新任教師；2.提倡嚴格的教師標 準；3.加強教師在職進修；4.促進學校在教師培育、進修上的參與與領導；5.支持有關教師人

力的研究、發展與宣傳；6.增進教師角色的認識（轉引自劉慶仁，民 87：36）。1998 年九月，

美國教育部提出「前瞻的措施：改善教師素質的新方法」(Promising Practices: New Ways to Improve Teacher Quality)報告書。其中歸納整理了全國提升教師素質最成功的十八個例子，指 出可以透過篩選師資培育生、提升師資培育學程品質、提高證照標準、給予初任教師輔導、 促進教師專業發展、強化教師教學的責任感與動機等方面來改進教師素質管理。「1999 學童 教育卓越法」(Educational Excellence for All Children act of 1999)中則提出：協助教師配合高標

準教學計畫、支援全國性校長人才招募計畫、施行「配合高標準教學計畫」、強化各州教師檢

定程式、協助教師使用科技等方式來提昇教師素質。美國布希（G. Bush）總統甫於 2002 年元 月八日簽署「2002 年帶好每個學生法案」（No Child Left Behind of 2002）（U.S. Department of Education, 2002）。在這個法案的第 1119 節中就責成各州以地方教育當局在 2005-2006 學年結

束之前要保證教育核心科目的教師均應具有高素質（highly qualified），對此要求地方、州及 聯邦教育當局均須提出進度報告。因此美國教育部在 2002 年年度報告《面對高素質教師的挑 戰》(Meeting the High Qualified Teachers Challenge)中就指出，為廣收及吸引優秀學生，尤其 是具備有表達能力與內容知識的學生，教育部提出建議，用一種不同於傳統師資培育課程的 方式，以精簡認證過程的方式協助有資格的學生快速地進入學校。他們必須通過同樣的認證 與執照考試，但是一些教育課程如教育哲學、教學方法、教學原理等，可以縮短或完全取消。 高素質教師中最重要的是口語表達能力(Verbal Ability)與內容知識(Content Knowledge)。 既然教師素質為教育改革之鑰，而又礙於教師教學文化的桎梏，教師如何維持及提升專業素 質儼然為教育當局所應關心的課題，教師素質之管理勢為當務之急。 1.教師素質管理系統 教師素質在簡茂發、李虎雄、黃長司、彭森明、吳清山、吳明清、毛連塭、林來發、黃瑞 榮、張敏雪等（民 86）學者針對國內外有關教師素質的分析，歸結出中小學教師應具備的基 本素質為普通素養（人文素養、科技素養）、專業知能（專業知識、專業能力）、專業態度（教 育信念、教育態度）及人格特質。在彭森明（民 85）探討美國中小學教師素質的分析中，得 出教師素質可以包括：1.一般條件與特質；2.專修學科知識；3.教育專業知識與技能；4.施教 能力；5.專業精神（彭森明，民 85：40）。Hopkins 與 Stern(1996)則認為，高素質的教師必須 具備有幾項特質：投入(commitment)、熱愛孩童、精熟學科知識與多元的教學模式、協同教 學的能力、反省的能力。因此，教師素質的內涵可以包基本條件與特質、專業知識、專業能 力與專業態度。其次，教師素質管理的理念來自於工商業界的「全面品質管理」（Total Quality Management, TQM），鑒於品質是企業生存與致勝的關鍵，在服務或製造過程中，揚棄過去的 檢測方式，將管理品質的任務下放到所有成員的責任上，如有發現任何缺失立即改進，以確 保最後的品質是最佳的（吳清山，民 89：27-8）。這種管理品質的哲學在一九八０年代初期經

過 W.Edwards Demings、Joseph M. Juran、Philip B. Crosby Sr.等學者的努力，已經成為九０年 代管理界的主流，帶動企業組織再造。一九八０年代末期，教育界也開始注意全面品質管理 在教育上的運用，美英等國在高等教育與職業教育上紛紛採用全面品質管理的理念與技巧， 藉以提昇學校教育的品質（吳清山，民 89：27）。全面品質管理理念在教育界上的運用並非 沒有阻力，誠如 Roger Peters(1993:3)指陳全面品質管理是企業的產物，而教學是一種任務而 非工作，是無法據以改善教學的。另 Med Maguire(1991)觀察，教育本質與市場趨向的管理， 存在著基本的矛盾。然而，全面品質管理應用在教學的研究卻有不同的結果，如 Hamid Falatoonzadeh 與 Sandra K. Bailey（1997）針對全面品質管理應用在學院教學的研究中顯示出， 全面品質管理運用在教學上是有成效的，教師在教學的過程中不僅已經運用了品質管理的一 部份，同時也提供教師有用的組織方法，而實施的成果也實質促進了學生學習的進步。同樣 的在 1990 年 Philip A. Griswold 也提出相似的結論，認為設定學習目標後，教師若能據以妥切 安排教學過程，學生學習成就是可以提升的。國內在吳清山、林天祐（民 83）、吳清山、黃 旭鈞（民 84）、吳清山（民 85、民 89）、高麗鳳（民 87）、黃久芬（民 85）、黃旭鈞（民 84） 等學者的努力下，為臺灣的教育實施全面品質管理帶來了研究與討論的熱潮。之後應用在教 學上的研究，包括楊宗明（民 87）年《嘉義市公、私立中小學實施全面品質管理可行性之研 究》、陳師榕（民 87）《國民小學級任教師全面品質管理特質與班級經營效能之相關研究》、 鄭宏財（民 87）《國民小學教師全面品質管理信念與教師效能關係之研究》等研究均顯示出 教師使用全面品質管理理念應用在教學有正面肯定的結論。 全面品質管理的哲學應用在教師素質的相關研究上，如 Anne C. Lewis 的〈為全美所需的 高素質教師〉（High Quality Teachers For All Americans）（2000）一文中反省了教師素質的不 佳，文中 Lewis 亦建議以經濟觀點來管理教師素質，包括管理教師的入學、培育、雇用標準、

專業發展的激勵、協助不適任教師離職、提供最佳教師協助表現欠佳的學校、對不積極教師 採用「零容忍」（zero tolerance）的政策等等。英國學者 Jim Graham 和 Ronald Barnett 在 1996 年〈師資教育素質的模式〉（Models of Quality in Teacher Education）一文中指出師資教育應有 「控制」的觀念，校內應改變以往同儕模式，而講求管理模式的控制方式；而外部的控制模 式，包括 CATE（Council for the Accreditation of Teacher Education）、TTA（Teacher Training

Agency）、HMI 等以經費、證照、視察、評鑑等方式來維持師資培育所培育出來的教師素質 能夠達到國家所設定的標準。反觀國內有關教師素質的研究，多侷限於單層面的角度出發， 如張德銳（民 89）〈從中美兩國教師證照制度之比較談如何提昇我國教師素質〉、李海燕（民 88）〈終身教育和學習化社會與現代化教師素質的價值規範〉、張玉成（民 88）〈師資培育多 元化與教師素質之提升〉等針對證照、終身學習、在職進修及師資培育單方面進行研究雖然 均強調評鑑、管理教師素質的重要，但卻也難以窺探管理教師素質的整體。 根據 Juran 對於品質管理的概念，特別著重管理過程中的，品質計畫、品質控制、品質改 進三個要素（Tenner& DeToro,1992），亦即前文所稱「裘蘭三部曲」（吳鄭重譯，民 83）。結 合國內外教師素質相關研究與全面品質管理的理念，將「裘蘭三部曲」的品質計畫、品質控 制、品質改進將教師專業素質之持續與提升的過程劃分為：計畫層面：師資培育理念與課程 規畫；教師資格取得、教師甄選與任用制度、教師待遇與工作條件、教師專業發展模式；改 進層面：教師評鑑與升遷規畫、不適任教師之處理，由於教師專業發展模式因其內在追求教 師專業化以及外部對教師專業的重視，使得維持與提升教師素質的整個過程中，均佔重要的 成分。雖然將之列為控制層面之一，但整個維持與提升教師素質的過程，均重視教師的專業 發展因素。根據以上的結果，教師素質管理系統如下圖所示： 2.教師素質計畫層面：師資培育理念與課程規畫 回顧師資培育史，師資培育理念在 1960 年代起便處於博雅教育與專業教育的理念辯證 中。當時的學者諸如 A.E.Bestor（1985，該書原出版於 1963）、J.B.Conant(1963)、J.D.Koerner(1963) 就嚴厲的批判師資培育理念與課程的不恰當，尤其教學實習課程，致使教師素質不高，而強 調師資培育中博雅教育的重要性。 一九六０年代是追求科學化與現代化的熱潮期，師資培育在此時也達到了極致，重視科 層體制、技術控制、效率管理滲入了師資培育的領域中，講求行為目標、能力本位、系統管 理的課程設計與評估成為師資培育的重心，而能力本位的師資培育模式即是師資培育陷入技 教師資格取得 教師甄選與任用制度 教師待遇與工作條件 師資培育理念與課程 規畫 教師評鑑與升遷規畫 不適任教師之處理 教師專業發展模式 計畫 控制 改進 _教 師 專 業 素 質 之 持 續 與 提 升 目標

術宰制的一例（楊深坑，民 88:27）。為縮短理論與實踐的差異，1983 年 D. A. Schön 出版《反 省實踐者：專業人員如何思考》（The Reflective Practitioner: How Professional Think in Action） 強調教師不斷的思考與反省為專業的重點，而不再僅徒專業知識與技能即可，此種實踐的專 業理念具體呈現在各國倡導的探究模式或批判反省模式的師資培育上（楊深坑，民 89：75）。

為使教師教學知識具系統化，L.S.Shulman 針對教師教學的過程發展出教學內容知識 （pedagogical content knowledge, PCK），係具有結構性與系統性的教學知識。除從教育基礎理 論科目發展來檢視師資培育課程中的教育專業科目之外，不少學者另從教學情境的微觀角度 發展出教師的知能。其中包括美國一些學者如 J. J. Schwab 與 L.S. Shulman 即針對教師的實際 教學過程進行分析，以探討師資培育課程的內容。Schwab（1964:16-17）將教育知識形式劃 分為：一、理論學科（theoretical disciplines），係指學科知識內容具規律性並具穩定性者；二、 實踐學科（practical disciplines）係指基於慎思熟慮的選擇、決定與行動，在活動過程中具有 變通性與調適性；三、製作學科（productive disciplines），係指關注於製作的知識，具有可預 視成果的屬性，並以個體預定設想之成品為目的。而 Shulman（1987:8-11）則認為師資培育 課程的來源包括：一、學科內容知識（scholarship in content disciplines），即學科知識的歷史 與哲學研究，以及任教科目的知識結構、組織概念的原則、探究原則等等；二、教育資料與 組織結構（educational materials and structures），即可以促進完成教學活動的學校環境 與各類教育組織。前者包括：課程領域和順序、測驗與測量工具等；後者包括：學校科層體 制、專業教師組織、政治層級的管理等；三、正規教育學術（formal educational scholarship） 即教育研究所累積的知識，包括教學、學習、人類發展的實證研究之發現，以及教育的倫理、 規範與哲學理論基礎；（四）實踐智慧（wisdom of practice）係指教師運用理論知識於實際 情境互動中所磨練出的智慧。教師在教學情境中，運用其經驗與知識判斷、選擇、決定教學 策略或偶發狀況，教師的教學專業建立在實踐智慧中。基本上，學者的研究仍不外歸結於三 種知識領域：為何教（why）、如何教（how）、教什麼（what）等三種領域。 一九八０年代起全球政治經濟劇烈的變遷，後現代思潮、市場經濟邏輯影響全球人民的 生活，彰權賦能（empowerment）、學校本位、家長選擇權、多元文化與知識經濟等理念瀰漫 在社會中，教師專業也受到了新時局的影響，為發展一種新的教師專業文化，提供了良好的 契機。就在後現代思潮衝擊、後福特主義（post-Fordism）管理模式的影響、新科技發展的突 破、全球政經新情勢之矛盾、多元文化的影響與地球村理念和本土化意識的對立等情勢之際， 更是促使師資培育面臨新的挑戰（楊深坑，民 88:29-34），傳統的師資培育課程為因應社會變 遷也需要極大的改革。如 M.Young（1998）所指出，師資培育政策改變的四大取向：1.忽略 教育理論科目；2.走向學校為本的培育方式；3.教師能力的集權管理；4.加重中小學學校對教 師專業發展的責任。這樣的師資政策已瀰漫於全球，對於傳統師資教育的專業權威，不啻為 一種挑戰。這些挑戰均對各國師資培育理念與學程規劃，形成極大的衝擊，有待進一步深入 的探討。 以美國為例，美國國會於 1998 年的修正高等教育法案時，通過以受過師資培育的畢業生 所通過的教師檢定考試的數量來評斷師資培育的品質。旋即，師資培育機構便整合相關專家 學者進行研究，以瞭解如以通過教師考試的數量來評斷師資培育優劣的合理性。雖然研究報 告指出以通過教師考試的數量來評斷，有失權衡師資各層面考量之虞，並建議政府能以其他 評鑑方式取代之（Basinger,2001）。雖然研究報告所做出結論有違政府所定立場，但是礙於政 府對於高等教育的補助，師資培育機構不得不依循政府的主張（Basinger,2001）。此為政府主 導師資培育方向的一個實例，政府以其經費補助的絕對優勢，主導師資培育的理念，而走向 績效責任。 而有鑑於師資培育理念與課程的發展，要培育博雅的教師抑是學科教師，或要培育文化 人抑是專業人，均受到當時的教育理念與社會影響甚劇。尤其當代的市場觀，左右了師資培

育的方向。這樣的趨勢對於師資培育的發展以及對於師資培育相關制度的規畫，產生了質變 與量變的結果，因此，值得加以研究以確立教師素質的教育根本。 3.教師素質控制層面：教師資格取得、教師甄選與任用制度、教師待遇與工作條件、教師 專業發展模式 教師專業發展有其理念，卻也必須關照實際的問題。各國雖然均有教師取得教師資格的 機制，然而，資格取得之後的教師任期與教師缺額問題卻也是重要的課題。另外，專業發展 的理念如以教師生涯中不同時期或不同階段的特色或任務為核心，探求教師於該時期或階段 的特色與任務，而尋求可轉換至另一時期或階段的可能因素或條件。基本上持本觀點進行探 究者，諸如 F.Fuller(1969)針對教師關心的焦點，進行訪談研究，最後歸結出四個階段，分別 為：教學前階段（Preteaching concerns）、早期生存階段（Early concerns about survival）、教學 情境階段（Teaching situations concerns）及關心學生階段（Concerns about pupils）。最具規模 莫過於俄亥俄州研究（The Ohio State Studies）於 1979 年由 K. Ryan、R. Flora、P. Burden、K. Newman、A. Peterson 等人共同進行結構性的訪談，提供實徵的累積性資料，為教師生涯發展 的理論發展提供了穩健的基礎，其研究結果發現初任教師專業發展的隱含因素包含管理與組 織知能的了解、合理的學校性計畫、清楚且可接受的表現標準、可支援的系統、使教學更具 創造力的技術及資料，其中課程/委員會運作被視為好的在職進修。而有經驗教師專業發展的 隱含因素包括需要承認教師和學生的角色改變、教師必須學習成人發展階段與瞭解發生的因 素等（Fessler,1992:25-6）。另外將生涯發展時期或階段觀點的視為一種具有可循環、可重生、 非依序發展的發展系統，持本觀點的學者如 M.Huberman（1992），歸納出教師專業生涯的模 式是從「生存與發現」到「穩定」，「實驗或自我懷疑」到「沉穩或保守」，「離職或懷怨」。Huberman 提供了教師專業生涯的循環觀點，其特性是這階段或時期發展的複雜性以及變換性，任何一 階段均無法肯定確保下一階段的發展方向。另一重要的學者是 R.Fessler 自 1984 年開始與 J.C.Christensen 及 P.Burke 合作，發展出教師生涯循環論。在 Fessler 的循環論中，教師的生涯 發展非時期或階段發展，而是可重生、可跳躍不同時期或階段；並且以社會系統理論說明了 教師生涯發展的影響因素，包括個人因素與組織因素，且是動態與彈性的（Fessler,1992:35）。 在 Huberman 與 Fessler 的論點中，均提及社會影響教師發展的因素。如 Huberman 即認為「更 新」（renewal）因素，即結構性的改革對教師的影響，對教師後續發展可能產生正面、防禦 與理解的發展趨向（Huberman,1992:129）。為使教師的專業發展得以落實，各國紛紛以證照、 評鑑、教師個人檔案管理等措施，來確保教師專業素質得以發展。

而為了增進教師的專業發展，大學與中小學以伙伴關係相互合作也成為重要的模式。例如 美國「專業發展學校」(professional development schools)的概念，由師資培育研究團體 Holmes Group 在 1990 年發表的《明日學校─專業發展學校的設計原則》報告書中提倡。所謂「專業 發展學校」是指與師資培育機構共同合作，以培育中小學專業師資，促進中小學教師專業成 長，以及進行教學專業研究之公立學校。類似英國 Hillgate Group 的主張，Holmes Group 也 認為教學的專業訓練與發展，必須建立在學校實際情境的基礎之上才有意義。因此，師資培 育機構有必要與中小學建立合作的夥伴關係，一方面透過專業發展學校培訓優質的中小學師 資，另一方面提供中小學教師在職進修管道，並與中小學合作進行教育研究，達到互惠的雙 贏局面。我國目前師資培育機構與中小學間之關係也朝向上述的「伙伴關係」發展，鼓勵大 學與中小學「大手牽小手」的合作計畫。教育部希望藉由師資培育機構與中小學之間建立夥 伴關係，以助於提升中小學教學品質與師資培育機構的水準，可見這是一個需要深入探究與 進行國際比較研究的重要議題。 教師待遇與工作條件則直接關係到教師任教意願的高低，可能左右了意願投入教職的人力 素質與數量。以美國為例，有關美國教師任期與缺額及其工作待遇的問題，已有許多研究如

K. Chapman（1998）、D. Grissmer & S.N.David（1997）、R.M.Ingersoll（1997）、D. Ballou & M. Podgursky(1997)。而誠如 Ingersoll（1997）所指出 1997 年教師缺額比在 1980 年代中期增加， 其原因包括社會變遷的外在因素，如學生增加、師資培育多元化、師資機構培育出的畢業生 增加等，而這些原因融合教職本身專業知能與技巧不足而產生的地位低落、合格且適任教師 數量不多、面對市場壓力產生教師大量退休、教師薪資差異不大、教師證照與資格取得容易、 教師升遷無望等等，使得教師不僅無法提升專業地位，也無法彌補教師缺額所帶來的不足。 因此，為讓優秀教師得以長期留在教育界，也讓教職的環境可以吸引優秀的人才進入。 Grissmer &.David（1997）便建議以教師的經驗、學歷、學校的類型、教師的教學表現等等來 做為教師薪資的劃分依據。 美國自 1980 年代教學專業化的教育改革之後，提高教師的授證標準作為專業發展的主要 改革措施。在 1997 年時已有十一州共同致力於建構中小學教師的專業證照與生涯進階之整合 體系（李新鄉，民 88：29）。1997 年七月美國國會通過「教師增權賦能法」（Teacher Empowerment Act），讓各州及地方教育機關能更有彈性的採取各項措施以改善教師素質，除了通過國會立 法直接辦理教師進修活動外，更運用教師證書發給的種類與有效年限的方式，推動中小學教 師在職進修活動（蔡清華，民 90：114）。而以教師表現來敘薪，像是功績薪給制(merit pay)、 生涯發展階梯(career ladders)、能力敘薪制(competency-based pay)、額外支付制(contingency pay) 與團體表現獎賞制(group performance awards)等方式均成為教師待遇的改革方式。

英國在 1998 年公布的教育綠皮書《教師：變遷中迎接挑戰》(Teachers: meeting the challenge of change)中，也主張以「依表現敘薪」(performance related pay)作為提高教 師工作誘因的方案。綠皮書中建議：1.讓好老師在接受評估後，邁入高一級的敘薪表；2.每 年對個別教師進行更沿革的考核來決定薪資；3.以「學校表現獎方案」(school performance award scheme)；4.更系統化的學校管理；5.清楚的績效並對新系統加以追蹤（陳怡如，2000）。 另外，像師資培訓局(TTA，Teacher Training Agency)為因應長期以來師資短缺的問題，所 提出的學士後師資班(PGCE, Post-graduate Certificate of Education)一年六千到一萬英 鎊的「金歡迎」(Golden Hello)津貼、教育部提出的「大學畢業生轉任教師培訓方案」(Graduate and Registered Teacher Programme)補助每人每年 17,000 英鎊薪資與培訓的費用等（黃藿， 2002）也都是希望從改善教師的工作待遇來提昇教師的水準。

而為了改善教師教學工作的條件，2003 年一月，DfES 和英國國內主要教師組織及教育 團體（ATL, GMB, NAHT, NASUWT, NEOST, PAT, SHA, TGWU, UNISON, WAG）共同簽署一 份提昇教師水準與處理工作負擔的全國協議書，指出教師不應從事例行性的非教學性質的工 作，例如指揮路隊、收取代辦費等；教師應擔任校內的監考工作，但不需擔任例行性的校外 監考工作；明訂了教師每年代課時數不應超過 38 小時；並要求給予教師不得少於教學時間 10%的必要的計畫、準備與評量時間；同時也允諾在未來四年內，達成減少教師整體工作時 數的目標(DfES,2003)。 如我國教師法及教師法施行細則之規定，教師必須修畢師資職前教育課程，取得實習教 師之資格，經過一年之實習、成績及格以後才具有合格教師之資格。而在新的師資培育法修 訂後後，實習改為半年，並需經教師資格檢定考試通過後才能取得合格教師資格。國內如歐 用生（民 87）即呼籲教師進行分級制，讓教師的級別能夠符合教師的教學表現，並且伴隨教 師薪資與福利的差異，使得教職能夠更具有發展性與保障性；吳貞宜（民 90）更直陳教師待 遇的分級以及類型分類。然而，教師分級以及教師待遇仍舊有其標準、誰來判斷升級與否、 與教評會的權限之分等等的問題，需要進一步探討。國內學者呂錘卿、林生傳（民 90）在兼 顧各種理念的優劣下，便發展出一套國民中小學教師專業成長指標，以供實際瞭解教師專業 成長的情形。然而教師聘任的標準與實際如何操作的問題，亦是值得再深入探討的問題（歐 用生，民 85）。

4.教師素質改善層面：教師評鑑與升遷規畫、不適任教師之處理

有關教師評鑑的問題，亦是各國在教師素質管制系統中的一個重要課題。英國 1983 年公 布師資素質白皮書，強調要對中小學教師實施教學評鑑，以確保教師的專業能力得以不斷提 升與發展（張德銳，民 85：89）。於 1985 年出版了《更好的學校》（White Paper: Better School）， 便要求地方教育當局必須建立對教師工作進行定期正是評鑑制度，以提高教學質量。而 1989 年後，皇家督學（HMI）亦提出教師評鑑的豐富裁員和做出適當的準備是進行當前教育改革 的有效途徑（轉引自諶啟標，民 87：53）。1998 年的綠皮書《教師：迎接改革的挑戰》(Teachers: meeting the challenge of change)，則提出以市場機制對教師進行評鑑，以作為調薪之依據。對 於那些在「表現門檻」(performance threshold)之上的教師賦予較高薪資範圍，而形成了教師 分級。美國自 1983 年出版《危機中的國家》（A Nation At Risk）中，便明言指出必須建立一 項有效的評估制度，以確保中小學教師的薪資、升遷、職務保障、及停職等決定能制度化， 使優秀的教師得已獲得獎勵、中等的教師受到激勵、劣等教師被要求改進或解雇（轉引自楊 啟棟，民 77：157）。而近年來，由於「績效責任」(accountability)意識的抬頭，教師評鑑與績 效責任制度的結合成為教育改革的主流。「2002 帶好每個學生法案」即提倡以學生閱讀與數 學測驗成績作為評鑑教師與撤換教師的標準。「明日的教師」報告書則主張施行教師分級制。 我國行政院教育改革審議委員會，在第一期諮議報告書中第六節中亦提及，建議各校設置 教師審議委員會以處理教師之任用、考核與評鑑，對教師的考核與評鑑重視其工作態度與理 念是否合於教育原理。其項目可以包括在職進修之成果與教學績效，並將評鑑之結果與薪資、 退職、分級與換證之制度相結合，以維持師資之素質（行政院教育改革審議委員會，民 84： 49）。由各國對於政策與立法將教師評鑑列為教師薪資、升遷、退職等標準的情勢來看，教師 評鑑工作已是英美等國家近年來相當重視的教育改革項目之一。我國國民中小學每年度實施 「教師成績考核」事實上也是教師評鑑的一環，然而卻常有偏失現象的產生，諸如形成性考 核記錄不完備、考核以輪流、抽籤、獎金均分的方式來處理、考核標準中的教學、訓導及品 德方面不列入考核標準等等（張德銳，民 85：90），使得教師考核制度既無助於評斷教師教 學成效，更無助於教師素質的提升。然而對於哪個單位來進行教師評鑑；評鑑中的配套措施， 如配合教師專業發展進程、教師自我改進、教師評鑑檔案；教師評鑑實際運作因學校不同所 產生程序與方法上的可能變項因素等等較無法有整觀的探究。 另外，根據教育部公布的教育人員任用條例第三條之規定，教育人員之任用應注意其品德 及對國家之忠誠，其學識、經驗、才能、體格應與擬任職務之種類、性質相當。同法第三十 一條又規定，具有下列情事之一者，不得為教育人員，其已任用者，應報請主管教育行政機 關核准後，予以解聘或免職：1.曾犯內亂、外患罪經判決確定或通緝有案尚未終結案者；2. 曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未終結者；3.依法停止任用，獲受休職處分 尚未期滿，或因案停止職務，其原因未消滅者；4.褫奪公權尚未復權者；5.受禁治產之宣告尚 未撤銷者；6.經醫師證明有精神病者；7.行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。教師的 不適任標準有其法律的界定。 美國因實施地方分權，各州有各州的差異，如德州即以教學策略、教室管理與經營、呈現 主題、學習環境、專業成長與責任等五個領域來評鑑教師。佛羅里達州則以計畫、教學組織 與架構、呈現主題、語言與非語言溝通、學生行為管理、評量來視導教師的教學成效等（轉 引自黃裕城，民 88：90）。但基本原則是透過換證的方式，一方面促進教師的專業成長，一 方面據此以淘汰不適任的教師。唯這樣的聘任制度實際上在處理不適任教師時仍成效不彰， 主要原因在於這樣的聘任制度實際上在處理不適任教師時仍成效不彰，主要原因在於不適任 標準的認定之上。美國教師的不適任標準，在於教師的教學效能與對學生的管理績效（黃裕 城，民 88：90）。由於教師的工作權受到法律的保障，因此在適任與不適任的評斷上，則不

可失之草率。教師不適任於教學工作者，可歸納為三種類型：1.心理方面有疾病者；2.專業能 力不夠者；3.缺乏專業道德及敬業精神（鄭文嵐，民 86）。但是要如何處理「不適任」的定義 與標準，則是個具有爭議性的問題，包括誰來鑑定；鑑定小組的成員？鑑定小組的法定地位； 不適任的標準為何？如何界定不適任？學校校長、家長會、教師會及教評會對於「不適任」 的認知差異？施行的強制力？（鄭文嵐，民 86；楊可耘，民 88；鍾華，民 88）。準此，近年 來，美國許多研究機構也正積極研擬處理不適任教師的相關措施，例如 Clearinghouse on Educational Management 即於 1984 年出版「不適任教師之處理」(Management the Incompetent) 一書，並於 1990 年二版中提出處理不適任教師的八個步驟：1.學區先要將「建立良好的教育 品質」當作第一要務；2.建立合理的教師評鑑標準，並加以公布；3.建立完整的教師評鑑程序； 4.給予不符合評鑑標準的教師輔導及改善時間；5.確定評鑑教師的人員具備足夠且必須的專業 能力；6.提供評鑑人員足夠的資源；7.評鑑人員對於整個評鑑過程及對不適任教師的相關處理 錯失有解釋的義務；8.在決定解聘一個不適任教師之前，要給予該教師聽審的機會。 由上述文獻可見，在美國，要處理一位不適任教師雖然有相關程序可資依循，但實際上， 運作起來是相當繁複、費時且費力的，也因此處理成效不彰。 國內有關教師不適任的研究，多針對個案實例說明，如鄭文嵐（民 86）、楊可耘（民 88）、 鍾華（民 88）等曾指出判定不適任教師的無力感。黃裕城（民 88）則藉由文獻分析的方式探 討國內外不適任教師的類別及其形成原因，歸納處理不適任教師之原則與方法以供參考。林 翠香（民 91）則以行動研究法針對單一個案為研究對象，瞭解學校在處理不適任教師時的過 程。上述雖對國內處理不適任教師相關問題有所貢獻，但仍乏較大規模的實證研究，有待進 一步發展。 以上所初探師資培育理念與課程規畫、教師資格取得、教師甄選與任用制度、教師待遇 與工作條件、教師專業發展模式、教師評鑑與升遷規畫、不適任教師之處理等議題與教師素 質有關之文獻。然而，各學者均以其關心的議題進行探究，但是就教師素質而言，這些議題 均與教師素質息息相關，而且彼此不可分割。從上述相關研究來看，無論國內外的研究以其 一角窺探教師素質的整體，不僅忽略了對教師素質之管理邏輯，而且也忽略了各議題間的不 可分割的相關性。因此，整體瞭解教師素質的管理單位、各階段的評斷標準、管理的實施程 序、改善的標準等，實有助於深刻理解教師素質的內涵與實施的可行性。 貳、研究設計 一、研究對象 本研究之研究對象為國小、國中及高中職之教師、行政人員與校長。為取得有代表性的 樣本並顧及經濟上可行性之考量，本研究採二階段分層隨機抽樣，在每一階段建立抽樣架構 後，進行抽樣程序： （一）依樣本所在位置分為北、中、南與東等四個區域，於每個區域抽取一至三個縣市， 分別為北區的台北縣與桃園縣、中區的台中縣、台中市與南投縣、南區的台南市以及東區的 花蓮市等，合計七個縣市。 （二）依教育階段分為國小、國中與高中職等三組，在上述七個縣市中，抽取 10 所國小、 6 所國中以及 3 所高中職。總計寄送 1100 份問卷，有效回收 638 份問卷，回收率達 61.82％。 本研究樣本基本資料如表 1 所示。

表 1 研究樣本基本資料表 項目 人數 百分比 性別 男性 281 44.0 女性 353 55.3 未填答 4 .6 年齡 30歲以下 142 22.3 31~40歲 316 49.5 41~50歲 151 23.7 51歲以上 26 4.1 未填答 3 .5 教育背景 師範院校(四年、五年制) 398 62.4 一般大學教育學程 110 17.2 師資班(教育學分班) 121 19.0 其他 3 .5 未填答 6 .9 服務年資 5年以下 184 28.8 6~15年 228 35.7 16~25年 158 24.8 26年以上 59 9.2 未填答 9 1.4 班級人數 25人以下 106 16.6 26~30人 89 13.9 31~35人 239 37.5 36人以上 186 29.2 未填答 18 2.8 學校規模 12班以下 92 14.4 13~24班 84 13.2 25~48班 272 42.6 49班以上 176 27.6 未填答 14 2.2 學校所在 市區學校 314 49.2 鄉鎮學校 253 39.7 偏遠學校 52 8.2 未填答 19 3.0 學校性質 國小 396 62.1 國中 122 19.1 高中職 97 15.2 完全中學 3 .5 未填答 20 3.1 擔任職務 教師 290 45.5 教師兼任行政工作 319 50.0 校長 10 1.6 未填答 19 3.0 二、研究工具 本研究採用的研究工具為自編之「我國中小學教師素質管理機制建構之研究調查問卷」。 根據文獻探討之結果，將我國中小學教師素質管理機制的建構劃分為七個面向（圖 1），包括 師資培育理念探討與課程規劃、教師資格取得模式之建構、教師甄選與任用制度之探討、教 師待遇與工作條件之探討、教師專業發展模式之建構、教師評鑑與升遷制度之規劃、不適任

教師之處理模式等。在上述七個面向之下，再劃分總計有 21 題的問卷內容，其中前 20 題為 四點量表型態，第 21 題則為開放式問題。 圖 1 我國中小學教師素質管理機制建構圖 教 師 素 質 管 理 機 制 之 建 構 一 、 師 資 培 育 理 念 探 討 與 課 程 規 劃 六 、 教 師 評 鑑 與 升 遷 制 度 之 規 劃 七 、 不 適 任 教 師 之 處 理 模 式 師 資 培 育 課 程 內 容 的 重 要 性 五 、 教 師 專 業 發 展 模 式 之 建 構 四 、 教 師 待 遇 與 工 作 條 件 之 探 討 三 、 教 師 甄 選 與 任 用 制 度 之 探 討 二 、 教 師 資 格 取 得 模 式 之 建 構 對 師 資 培 育 機 構 進 行 數 量 管 控 教 師 資 格 檢 定 考 試 科 目 教 師 資 格 檢 定 之 負 責 機 構 現 行 師 資 培 育 法 取 得 合 格 教 師 資 格 之 規 定 教 師 甄 選 之 辦 理 方 式 教 師 薪 資 的 決 定 標 準 教 師 工 作 條 件 與 待 遇 的 擬 定 方 式 教 師 工 作 條 件 協 商 的 內 容 教 師 應 具 有 的 專 業 能 力 有 助 於 提 升 專 業 能 力 之 活 動 有 助 於 提 升 教 師 專 業 素 質 的 制 度 與 組 織 教 師 分 級 制 度 之 晉 級 標 準 教 師 分 級 制 度 之 評 鑑 程 序 教 師 評 鑑 的 目 的 教 師 評 鑑 制 度 之 評 量 方 式 教 師 評 鑑 制 度 之 評 鑑 方 式 現 行 教 師 法 第 十 四 條 能 否 解 決 不 適 任 教 師 問 題 不 適 任 教 師 評 估 小 組 的 成 員 解 決 不 適 任 教 師 的 問 題 時 應 先 處 理 之 事 項

三、資料分析 本研究用以分析資料的統計方法如下： （一）本研究以 SPSS 統計軟體進行資料的統計分析。 （二）採平均數與眾數瞭解填答者對於各個問題選項同意程度的高低。 （三）採單因子變異數分析以比較不同背景變項的填答者對於各項問題在看法上的差異。 參、問卷調查研究結果分析 對於第一題「現行教師法第十四條能否解決當前不適任教師」的問題，在 602 份有效問 卷中，有 64 人非常同意，佔 10.6﹪；同意者有 293 位，佔 48.7﹪；不同意者有 198 位，佔 32.9﹪；非常不同意者有 47 位，佔 7.8﹪（表 2）。 表 2 「現行教師法第十四條能否解決當前不適任教師」填答結果百分比表 47 7.4 7.8 7.8 198 31.0 32.9 40.7 293 45.9 48.7 89.4 64 10.0 10.6 100.0 602 94.4 100.0 36 5.6 638 100.0 非常不同意 不同意 同意 非常同意 總和 有效的 99 遺漏值 總和 次數 百分比 有效百分比 累積百分比 不同學校所在的填答者對於現行教師法第十四條能否解決當前不適任教師的問題，根據 變異數分析的結果（表 3），發現不同學校所在的填答者對於此問題（F（2，582）＝3.876，p＝.021 ＜.05）的看法有差異。根據事後比較的結果發現，任教於市區學校的填答者(M=2.66) 比任 教於偏遠學校的填答者（M=2.31）更同意現行教師法第十四條能夠解決當前不適任教師的問 題。 表 3 不同學校所在填答者對於「現行教師法第十四條能否解決當前不適任教師」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 4.650 2 2.325 3.876 .021 1＞3 組內 349.104 582 .600 總和 353.754 584 1＝市區學校（M＝2.66） 3＝偏遠學校（M＝2.31） 對於第二題「專業教師應具備的能力」（表 4），從眾數來看，選項 A「專業的教學能力」、 選項 D「團隊合作、輔導與溝通的能力」、選項 F「自我反省與再學習的能力」皆為 4，選項 B 「設計課程與編寫教材的能力」、選項 C「運用資訊及教學科技之能力」、選項 E「創造、批判 與研究的能力」皆為 3，由此可知六個選項基本上填答者都是偏向同意的，其中選項 A「專業 的教學能力」平均數 3.68 最高，也就是同意程度最高，填答非常同意者佔 68.1﹪，若再加 上同意者則其同意的比率達到 99.7﹪。

表 4 「專業教師應具備的能力」各個選項填答結果之平均數與眾數 630 627 626 627 627 626 8 11 12 11 11 12 3.68 3.36 3.37 3.56 3.39 3.62 4 3 3 4 3 4 有效的 遺漏值 個數 平均數 眾數 專業的教學能力 設計課程與編 寫教材的能力 運用資訊及教 學科技之能力 團隊合作、輔導 與溝通的能力 創造、批判與 研究的能力 自我反省與再 學習的能力 根據變異數分析的結果（表 5），發現不同服務年資對於此問題的選項 A「專業的教學能 力」的看法有差異（F（3，617）＝6.668，p＝.000＜.05）。其中對於選項 A「專業的教學能力」， 服務年資在 16-25 年之間（M＝3.82）的填答者比起服務年資在 5 年以下（M＝3.65）、6-15 年（M＝3.62）、以及服務年資超過 26 年（M＝3.61）的填答者更認為教師應具備專業的教學 能力。 表 5 不同服務年資填答者對於「專業教師應具備的能力」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 4.383 3 1.461 6.668 .000 組內 135.204 617 .219 總和 139.588 620 3＞1 3＞2 3＞4 1＝5 年以下（M＝3.65） 2＝6-15 年（M＝3.62） 3＝16-25 年（M＝3.82） 4＝26 年以上（M＝3.61） 不同學校規模的填答者對於「專業教師應具備的能力」，根據變異數分析的結果（表 6）， 發現選項 C「運用資訊及教學科技的能力」（F（3，608）＝6.757，p＝.000＜.05）有差異存在。 根據事後比較的結果發現，學校規模在 12 班以下（M＝3.59）的填答者比起學校規模在 13-24 班（M＝3.26）、25-48 班（M＝3.32）、49 班以上（M＝3.38）的填答者更同意教師應具備運用 資訊及教學科技的能力。 表 6 不同學校規模填答者對於「運用資訊及教學科技的能力」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 6.100 3 2.033 6.757 .000 組內 182.959 608 .301 總和 189.059 611 1＞2 1＞3 1＞4 1＝12 班以下（M＝3.59） 2＝13-24 班（M＝3.26） 3＝25-48 班（M＝3.32） 4＝49 班以上（M＝3.38） 第三題「師資培育課程內容的重要性」（表 7），選項 A「任教學科專長科目（國文、英文、 數學等）」、選項 C「實務經驗課程（教學實習、教學觀摩等）」大多數人皆非常同意，選項 B 「教育專業課程（教育心理學、教育哲學等）」大多數人選填同意。同意程度最高者為選項 C， 其平均數 3.56，選填非常同意者 60.6﹪，同意者 35.2﹪，總和 95.8﹪。

表 7 「師資培育課程內容的重要性」各個選項填答結果之平均數與眾數 626 624 625 12 14 13 3.48 3.37 3.56 4 3 4 有效的 遺漏值 個數 平均數 眾數 任教學科專長科目 教育專業課程 實務經驗課程 不同服務年資對於「師資培育課程內容的重要性」，根據變異數分析的結果（表 8），發 現不同服務年資的填答者對於選項 B「教育專業課程（教育心理學、教育哲學等）」，（F（3，612） ＝7.478，p＝.000＜.05）的看法有差異。而根據事後比較發現，服務年資為 16-25 年之間（M ＝3.52）的填答者比 5 年以下（M＝3.20）的填答者更認為師資培育的課程內容中教育專業課 程最具重要性。 表 8 不同服務年資填答者對於「師資培育課程內容的重要性」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 9.100 3 3.033 7.478 .000 組內 248.249 612 .406 總和 257.349 615 3＞1 1＝5 年以下（M＝3.20） 3＝16-25 年（M＝3.52） 不同學校規模的填答者對於「師資培育課程內容的重要性」，根據變異數分析的結果（表 9），發現選項 C「實務經驗課程（教學實習、教學觀摩等）」（F（3，607）＝4.156，p＝.006＜.05） 有差異存在。根據事後比較的結果發現，學校規模在 12 班以下（M＝3.64）以及 25-48 班（M ＝3.61）的填答者，比 13-24 班（M＝3.37）的填答者更同意師資培育的課程內容中實務經驗 課程最具重要性。 表 9 不同學校規模填答者對於「師資培育課程內容的重要性」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 4.062 3 1.354 4.156 .006 1＞2 組內 197.732 607 .326 3＞2 總和 201.794 610 1＝12 班以下（M＝3.64） 2＝13-24 班（M＝3.37） 3＝25-48 班（M＝3.61） 不同學校性質的填答者對於「師資培育課程內容的重要性」，根據變異數分析的結果（表 10），發現選項 B（F（3，602）＝4.644，p＝.003＜.05）有差異存在。根據事後比較的結果發現， 國小教師（M＝3.43）國中教師（M＝3.22）更同意師資培育的課程內容中教育專業課程最具 重要性。 表 10 不同學校性質填答者對於「師資培育課程內容的重要性」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 5.733 3 1.911 4.644 .003 1＞2 組內 247.727 602 .412 總和 253.460 605 1＝國小（M＝3.43） 2＝國中（M＝3.22） 第四題「教師檢定考試包含的科目」（表 11），除了選項 I「地方鄉土文史」大多數人選

填不同意之外，其餘選項大多數人皆選填同意，其中選項 E「教學演示」同意度最高，非常 同意者佔 46.5﹪，同意者佔 47.0﹪，總計同意人數達 93.5﹪。 表 11 「教師檢定考試包含的科目」各個選項填答結果之平均數與眾數 628 627 627 625 626 623 624 627 622 10 11 11 13 12 15 14 11 16 3.30 3.19 3.25 3.26 3.38 2.74 3.05 3.34 2.37 3 3 3 3 3 3 3 3 2 有效的 遺漏值 個數 平均數 眾數 國語文能力測驗教育原理與制度青少年發展與輔導 課程設計 教學演示 英語能力測驗電腦能力測驗任教學科能力測驗地方鄉土文史 不同教育背景的填答者對於「教師檢定考試包含的科目」，根據變異數分析的結果，發現 不同教育背景的填答者對於選項 A「國語文能力測驗」（表 12）（F（3，618）＝8.151，p＝.000 ＜.05），選項 G「電腦能力測驗」（表 13）（F（3，614）＝5.136，p＝.002＜.05）的看法有差異。 根據事後比較的結果發現，師範院校畢業者（M＝3.39）比一般大學教育學程畢業者（M＝3.03） 更同意教師檢定考試應包含國語文能力測驗；對於選項 G「電腦能力測驗」，師範院校畢業者 （M＝3.12）比師資班畢業者（M＝2.82）更同意教師檢定考試應包含電腦能力測驗。 表 12 不同教育背景填答者對於「國語文能力測驗」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 11.128 3 3.709 8.151 .000 1＞2 組內 281.251 618 .455 總和 292.379 621 1＝師範院校（四年制、五年制）(M=3.39) 2＝一般大學教育學程(M=3.03) 表 13 不同教育背景填答者對於「電腦能力測驗」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 7.819 3 2.606 5.136 .002 1＞3 組內 311.626 614 .508 總和 319.445 617 1＝師範院校（四年制、五年制）(M=3.12) 3＝師資班(M=2.82) 不同學校規模的填答者對於「教師檢定考試包含的科目」，根據變異數分析的結果（表 14），發現對於選項 A「國語文能力測驗」（F（3，611）＝3.684，p＝.012＜.05）的看法有差異。 根據事後比較的結果發現，學校規模在 12 班以下（M＝3.49）的填答者比起學校規模在 49 班 以上（M＝3.20）的填答者更同意教師檢定考試應包含國語文能力測驗。 表 14 不同學校規模填答者對於「國語文能力測驗」填答結果之變異數分析表 平方和 自由度 平均平方和 F 檢定 顯著性 事後比較 組間 5.163 3 1.721 3.684 .012 1＞4 組內 285.384 611 .467 總和 290.546 614 1＝12 班以下(M=3.49) 4＝49 班以上(M=3.20) 第五題「教師分級制度的晉級標準」（表 15），選項 A「教師年資」、選項 B「教師學歷」、 選項 D「著作」、選項 E「經歷」、選項 F「參與進修或研習」、選項 G「歷年考績」、選項 H「國