Party Negotiation Mechanism: An Analysis through the Lens of Institutionalization - 政大學術集成
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(2) 38. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 不因個案或個人（尤其是立法院長）的意志而有差別；第三， 黨團協商機制是否被政治行動者所普遍認同，是一個具有價值 的 存 在。本 文 以 第 八 屆 立 法 院 為分 析的 基礎，使 用的 方 法包 括： 對於立法院提案的內容分析，以就實際面去觀察黨團協商應用 的狀況以及其效果；其次是對立委的深入訪談與對立委助理的 調查訪問，期望如此得以從政治行動者的角度看他們對於黨團 協商的看法。研究結果顯示，首先，在實務運作上，黨團協商 機制相較於記名表決，已經成為最常被用來處理立法院爭議的 機制，而且是爭議法案要通過三讀的關鍵因素；其次更重要的 是，黨團協商機制獲得政治行動者，包括多數黨、少數黨與小 黨的認同，這有利於黨團協商的制度化。然而，黨團協商在實 務運作上並未完全遵照協商期一個月的規定，且立法院院長的 意志與判斷，也決定了相當一部份法案是否被交付協商，以及 協商成敗的命運，也就是說，黨團協商在實務運作上並沒有完 全 按 照 普 遍 性 原 則 來 運 作 ， 因 此尚 未達 到制 度化 的標 準 。. 關鍵詞：黨團協商、制度化、記名表決、議長中立化.
(3) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 39. 一、前 言 國會作為一 個代議機 體 ，本就要將 社會上各 式 各樣的聲音 、意 見與利益放在國會議 場 上辯論，並得到一個 最 後的結果，因此衝突 是民主國家國會在運作程序上的一個重要特色，而如何將處理衝突的 方式適當的制度化，是國會能夠發揮效能，透過立法以處理國家發生 重要問題的決定因素，也因此政治學者 Olson 在討論民主國家的立法 制 度 時 ， 就 指 出 「 國 會 制 度 化 衝 突 」 （ Legislatures institutionalize conflict.）的至理名言（Olson, 1994: 7）。既然衝突不可避免，為了 法案的通過，政治行 動 者之間就法案的內容 進 行協商，本就是法案 通過必不可少的潤滑 劑 ，台灣立法院比較特 殊 的是，不止有協商的 實質，更將黨團協商機制正式法制化。 時間推到 1980 年代中期，台灣在民主轉型過程中，面臨逐漸升 高的政黨競爭，因為 朝 野政黨席次懸殊，因 此 在野黨以肢體衝突的 策略，凸顯國會結構的問題（王業立，2014：3），同時因為黨際之 間的衝突，激化了原 本 在複數選區單記不可 讓 渡投票制下的黨內競 爭，立法委員為求連 任 而追求個人選票，在 立 法院議事過程中力求 表現（盛杏湲，2001） ，屢屢引發激烈的肢 體 衝突，致使立法院的 議事秩序混亂（ 周良黛 ，1994；廖達琪，1996；1997）。自第二屆 起，立法院中具有五 席 以上的政黨得成立黨 團 ，黨團之間就開始有 非正式的協商（王業立，2014：3），然而立法院議事秩序仍然混亂， 因此自第三屆第三會 期 開始，當時的立法院 院 長劉松藩就裁定委員 會審畢的法案，在送 院 會之前都必須要先經 過 黨團協商，此一黨團 協商機制在第三屆底正式法制化，並於第四屆時（1999 年）正式施.
(4) 40. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 1. 行。歷經十七年、六屆立法院的黨團協商機制，雖然飽受批評， 但 並未消失，反而一步 步 修正，成為立法院議 事 過程當中不可或缺的 一環，究竟何以如此？. 2. 過去的研究 指出幾點 原 因：首先， 黨團協商 機 制可以增進 議事 效率，黃秀端與何嵩 婷 （2007：37）的研究指 出黨團協商使得法案 容易三讀通過，黨團 協 商雖非萬靈丹，但若 政 治性爭議的法案沒有 黨團協商幾乎不可能 通 過。其次，政治行動 者 ，無論多數黨、少數 黨或小黨皆可以從黨 團 協商獲得利益，少數 黨 與小黨即便席次不及 多數黨，卻可以在黨 團 協商會議裡與多數黨 平 起平坐，若任一政黨 不簽字，協商即告破 裂 ，因此少數黨與小黨 可 以利用黨團協商要脅 多數黨，獲得比其席 次 更高的影響力（蔡韻 竹 ，2009）。而邱訪義 與鄭元毓（2014）指出 多數黨在推動自己所 偏 好的法案在通過黨團 協商時，因為掌控協 商 後的程序委員會與立 法 院正副院長的職位， 因此較少數黨具有優 勢 。此外，對於立委個 人 而言，他可以利用黨 團協商的機會將他偏 好 的提案過關，可以不 需 要花太多的時間與資 源，甚至有些他不想 讓 社會大眾知道的，也 可 以藉由黨團協商加以 掩飾，而對於立委不 感 興趣的提案，更可以 將 立法的責任交給黨鞭 與召委，自己則將時 間 放在其它事務，譬如 選 區服務上（盛杏湲， 2014）。. 1. 這些批評，諸如：委員會功能旁落、透明度不足、未遵循利益迴避原則、協商結論立法 理由不明、大黨小黨平起平坐不符政黨比例原則、也不符責任政治原理（王業立，2002； 2014；黃秀端、何嵩婷，2007；楊婉瑩、陳采葳，2004）。 2. 第九屆立法院雖非本研究範圍，但時代力量在未進入立法院前，極力抨擊黨團協商之流 弊（黃信維、劉智惟，2015）。然而，進入立法院後卻不再強烈建議廢除協商制度，反 而認可黨團協商的作用（鄭媁等，2016），參與並召集黨團協商（周思宇，2016）。立 法院中對於黨團協商機制的支持力量，可見一斑。本文正是要探討為何飽受外界批評的 黨團協商機制，在立法院內卻仍受到一定程度的支持，而能持續存在。.
(5) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 41. 本研究的主 要目的並 不 在駁斥上述 的觀點， 而 在於更 有系 統的 檢視黨團協商機制的 運 作，這是因為幾個原 因 ：首先，黨團協商機 制從正式法制化已有 17 年，歷經許多的修正與調整，且被認為是處 理立法院爭議的重要 機 制；其次，黨團協商 機 制相當程度決定了立 法如何通過，以及立 法 的內容，如立法結果 趨 向極小化、特殊化、 並且常常面臨修正的命運（Sheng and Huang, 2015），這些立法的 特色與黨團協商機制 有 相當大的關連性，因 此 要去理解我國的政策 制定之所以有如此的 形 貌與內容，黨團協商 機 制無疑是一個必須仔 細觀察的焦點；第三，經由黨團協商得以對我國立法院的議事運作、 政黨競爭、與立法委 員 的立法動機與行為加 以 瞭解。因此值得作深 入而有系統的分析。 本研究將以 制度化的 觀 點來有系統 檢視黨團 協 商機制的運 作， 根據 Huntington（1968：12）的說法，制度化指機構的組織與程序 獲得價值與穩定的過 程 。本研究的主要論點 在 於黨團協商機制近年 來已成為最常用來處 理 立法院的衝突與歧見 的 機制，且獲得政治行 動者，包括多數黨、 少 數黨與小黨的認同， 即 便多數黨與少數黨有 些差異，但基本上都 承 認黨團協商是處理衝 突 的重要機制。然而， 我們也發現，黨團協 商 在實務運作上並未完 全 遵照一套普遍性的原 則進行：首先，第八 屆 時黨團協商期雖然按 規 定為一個月，未完成 協商的就要送院會處 理 ，但僅有不到四分之 一 的法案可以在協商期 內完成，另外有三成 比 例，超過協商期之後 繼 續協商，最後完成協 商；而卻有四成二的提案是協商未完成，也未訴諸表決或其他機制， 最後不了了之；僅有大約 5%是協商未成，最後用記名表決處理。其 次是立法院院長的角 色 ，他的意志與判斷也 決 定了相當一部份法案 是否被交付協商以及 協 商成敗的命運。也因 此 ，黨團協商非全然依.
(6) 42. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 照普遍性的原則運作，這對於黨團協商的制度化造成不利的影響。 在本文中， 我們並非 從 黨團協商的 法制面著 手 ，而是著重 在立 法院實際上怎樣運作 此 一制度，以下，將首 先 說明評估黨團協商制 度化的指標為何，然 後 對本研究的研究設計 與 方法加以說明，接著 將按照評估制度化的 指 標來加以鋪陳：黨團 協 商機制的使用頻率與 效果、黨團協商機制 的 規則與程序是否依照 普 遍性原則來執行、政 治行動者是否認為黨 團 協商是一個值得存在 的 機制。最後，我們針 對黨團協商的制度化程度以及它所帶來的影響加以討論。. 二、衡量黨團協商制度化指標的建立 誠 如 Wilson（ 1999）所 指 出 的，任 何 一 個 國 會 都 會 面 臨 到 三 個 困 境：協 調、集 體 行 動，以 及 集 體 選 擇。協 調 的 困 境 是 因 為 國 會 是 一 個 合 議 制 的 機 構，許 多 法 案 與 決 策 方 案 勢 必 充 塞 在 國 會 殿 堂 裡 ， 因 此 必 須 建 立 領 導 機 制，以 有 效 去 組 織 立 法。而 集 體 行 動 的 困 境 之 所 以 產 生，是 因 為 提 出 政 策 與 法 案 會 加 重 國 會 議 員 的 工 作 負 擔，多 數 國 會 議 員 寧 可 由 他 人 努 力，自 己 搭 便 車（ free-rider），因 此 國 會 必 需 要 建 立 相 關 的 機 制，使 國 會 議 員 願 意 分 擔 工 作，有 意 願 在 特 定 委 員 會 發 展 政 策 專 業。至 於 國 會 之 所 以 有 集 體 選 擇 的 困 境，是 因 為 不同個人的偏好合併起來可能無法產生一個一致的、可預期的結果。 Wilson (1999) 指 出 ， 美 國 聯 邦 議 會 因 為 藉 由 組 織 與 程 序 的 建 立 ， 有 效 的 克 服 了 這 三 個 問 題，成 為 有 效 能 的 政 策 制 訂 者，這 些 組 織 與 程 序，包 括：第 一，建 立 立 法 領 導 機 制，以 控 制 立 法 議 程，解 決 了 協 調 的 問 題；第 二，建 立 委 員 會 機 制，各 委 員 會 有 清 楚 明 確 的 職 掌 ， 使成員願意穩定在同一個委員會內，發展特定的政策專業，如此.
(7) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 43. 解決集體行動的困境；以及第三，建立處理爭議的規則以確保立 法 與 決 策 得 到 一 個 有 條 理（ coherent）的 結 果，如 此 解 決 集 體 選 擇 的問題。 無疑的，立 法院從其 成 立以來，經 歷民主轉 型 ，再到民主 化的 今日，建立了種種處理前述三種困境的制度，譬如建立程序委員會、 黨團制度處理協調的 問 題，建立委員會處理 集 體行動的問題，建立 黨團協商機制、表決 機 制等處理議事的爭議 與 衝突問題。 其中，黨 團協商機制在第四屆 開 始法制化後，已成為 立 法院中處理爭議和衝 突的主要機制之一。 根 據立法院職權行使法 ， 法律提案在委員會審 查完竣，送至院會二 讀 之前，委員會可決議 是 否交付黨團協商，即 便委員會未交付黨團 協 商，黨團或立法委員 連 署也可提出將提案交 付協商的動議。此外 ， 有少數法律提案在一 讀 的過程中， 也會由黨 團和立法委員提出動 議 將其逕付二讀，交付 黨 團協商。協商程序完 成後，法案才可繼續 進 行二讀和之後的三讀 程 序。換言之，即便法 案能夠通過委員會審 查 或順利逕付二讀，黨 團 協商在台灣立法程序 的最後關鍵階段，是 爭 議解決和衝突處理的 重 要機制，決定了法案 最後的命運。因此， 該 機制究竟如何運作， 在 台灣立法和政策制定 上扮演了舉足輕重的角色。 為了對於黨 團協商機 制 作有系統的 評估 ，本 研 究將採用制 度化 的觀點。制度化的概念是政治學者 Huntington (1965; 1968) 最早提 出，用來衡量政治系統的制度化，根據 Huntington (1968：12)的說 法，制度化是指機構的組織與程序獲得價值與穩定的過程，而 Mainwaring 與 Scully (1995:4) 也有很類似的觀點，制度化是指組 織、程序被妥善的建立，而且運作過程可以被廣泛接受。此外， Levitsky (1998) 指出制度化有兩個現象：價值注入 (value infusion).
(8) 44. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 和行為上的慣例化。 前 者指的是一個組織或 規 則被賦予價值，本身 成為一個有價值的存 在 ，而非僅是達成其他 目 的的工具；後者則是 規則或運作模式慣例 化 、規律化，不斷重複 ， 並被視為理所當然， 從 而 不 確定 性 減少 ， 可預 測 性 增加 (Levitsky, 1998： 80-81)。 歸 納 上述討論，一個機構 規 則或程序制度化，代 表 的是行為層面上有一 個規律而固定的運作 模 式，並且在認知層面 上 這個規則或程序廣泛 地被相關的行動者接受或認同其存在的價值。 制度化的觀 點被廣泛 應 用在國會制 度化與政 黨 及政黨體系 的制 度化的研究上。國會 制 度化之所以重要，是 它 相當程度地決定了政 治體制的治理方式： 它 決定了公共政策是否 在 國會殿堂經由論辯、 經由多數決的方式決 定 ，也決定了國會是否 具 有政策制訂的權威， 此外，經由國會內部 的 正式與非正式的規則 建 構立法程序，也建構 起國會議員足夠的動機與資源去執行其立法職務（Obando Camino, 2013）。 Polsby (1968) 是首位以制度化角度研究國會的學者，他使用三 個指標來檢視美國眾議院從 1789 年建立後，到 1962 年的制度化。 這三個指標是：第一 ， 國會與環境之間建立 邊 界：國會議員容易辨 識、國會議員的汰換率低、國會領袖從國會內出，而非從外部而來； 第二，建立國會內部 的 複雜性：國會委員會 分 工，以建立其自主性 與重要性；國會政黨 領 導機制的穩定與成長 ； 以及國會成員的各項 輔助、薪水、津貼、 空 間、設備…等的成長 ； 第三，建立普遍性而 非特殊性的法則：遵守各樣的先例與規則；功績主義取代偏坦主義。 Polsby 指出美國國會在研究的近兩百年來，是依照所提出的國會制 度化指標進展。 此外，政治學者也以制度化來比較不同國會的差異，如 Canon.
(9) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 45. (1989) 比較美國眾議院與參議院領導制度化的差異，發現二者制度 化的程度不一，相對而言，眾議院的制度化程度較高，而 Canon 也 指出制度化的程度受 到 政黨穩定度、外部條 件 、國會議員的目標， 以及領導個 人的技 巧與 意願的影響 而有不 同。 Chaffey (1970) 比較 Wisconsin 與 Montana 州議會，發現二者的制度化差異甚大，前者 無論是就議會開會時 間 長短、議員替換率、 所 擁有的幕僚、設備、 薪水等都比後者來得更為專業化（professional）。 晚近有些學 者指出， 美 國國會制度 化的趨勢 ， 並非全然向 前， 有時可能會停滯，或甚至反轉（Baldino, 1983; Hibbing, 1988）。如 自 1970 年代以來，美國國會面臨的制度變遷是強化政黨領導，弱化 委員會與委員會主席的權力（Aldrich and Rohde, 2005），同時資深 制被違反的次數也較多（Cox and McCubbins, 1993）。 此外，也有學者指出 Polsby 所提出的國會制度化的指標，不僅 不一定能解釋美國國 會 不同時期的發展，也 不 全然適合其他國家， 譬如內閣制或半總統制的國家，或新興民主國家。Hibbing (1988) 以 英國為例，指出英國 國 會雖然在建立邊界， 以 及內部的複雜性上， 有些進展，且逐漸依 照 普遍性原則處理國會 內 部事務，然而，在委 員會制度、政黨制度 方 面的進展，卻極為有 限 ，這一個發現並不令 人訝異，因為英國內 閣 制的決策中心在內閣 ， 行政機關，若國會內 的委員會或政黨過於強勢，勢必威脅到內閣的決策權威。 晚近，國會制度化的研究也逐漸擴展到拉丁美洲國家， Palanza et al. (2012) 有系統地檢視 18 個拉丁美洲國家國會的制度化，他們 主要著眼於國會議員 與 國會是否能制訂好的 公 共政策，使用的指標 包括：國會議員的生涯長短、國 會議員的教育、在委員會的專業度、 是否有相關資源作好 政 策、民眾眼中是否尊 重 國會，視國會為一個.
(10) 46. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 政治人物值得待的地 方 。接著他們也指出愈 是 制度化的國會愈容易 產生出好的政策，另 外 ，他們也發現民主存 續 的時間、中央政府體 制、選舉制度、制度 化 的政黨體系、獨立且 堅 強的司法體系、有能 力與制度化的官僚體系等因素對於國會制度化的影響。 除了國會制 度化之外 ， 政黨制度化 也是制度 化 研究的重要 焦點 之一。Panebianco (1988) 提出政黨制度化乃是政黨本身的存在被政 黨成員視為一個目標 ， 而不只是工具，而制 度 化的政黨通常內部具 有 系 統 性 (systemness)， 而 對 外具 有自 主 性。 Panebianco 的 說 法 與 Huntington 類似，都注重組織的存在被賦與價值，也都強調組織內 部的關係和對外的自主性。Randall and Svåsand (2002) 提出政黨制 度化應該同時重視行為模式和態度，並分為內、外兩個面向來討論， 政黨制度化包括內部 結 構上的系統性、內部 成 員態度上賦予政黨存 在價值，有對外決策自主性以及被外界視為一個具體的存在。 以政黨制度 化的概念 作 基礎，學者 也討論政 黨 體系的制度 化， Mainwaring and Scully (1995) 研究拉丁美洲政黨體系的制度化時提 出，政黨體系的制度 化 包含規則的穩定和政 黨 競爭的穩定、體系中 的政黨要有穩定的社 會 基礎、選舉過程和政 黨 要有合法性以及體系 中的政黨是團結且具自主性的。Hicken and Kunonta (2011) 則延續 上述概念分析亞洲國家政黨體系的制度化。與政黨制度化不同的 是 ， 政黨體系的制度化強調政黨間互動模式的穩定程度，而非個別 政黨的制度化程度。 政 黨體系的制度化雖然 仰 賴於個別政黨的制度 化 (Hicken and Kunonta, 2011)，但也有學者認為在某些情況下，例 如資源不均或某政黨獲特定族群支持時，兩者可能是反向的發展 (Randall and Svåsand, 2002)。.
(11) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 47. 綜合上述對 制度化的 相 關研究得知 ，制度化 的 指標因檢視 的機 構而有異，且即便是 對 相同的機構加以檢視 ， 學者們檢視的指標也 並不完全相同，但是 都 緊扣著機構是否能達 到 其原始設計的目標， 以及欲達成這個目標 的 條件：建立內部組織 與 規則的規律性，同時 機構成員覺得該機構 的 存在具有價值與意義 。 這個制度化的概念提 供我們去系統性的評估黨團協商機制。 本研究要去 檢視黨團 協 商機制是否 能達到其 原 始的目的， 亦即 去解決因政黨或立委 的 對峙而致議事效能低 落 的問題，其相關程序 是否被妥善建立與確 實 執行，且被政治行動 者 認為 有存在的價值。 更具體的來說，本研 究 將用以下幾個標準去 檢 視黨團協商制度：首 先，黨團協商機制是 否 被頻繁的使用，以解 決 重大爭議，且黨團協 商機制解決重大爭議 是 否有效；其次，黨團 協 商機制的規則與程序 是否依照普遍性原則 來 規律地執行，不因個 案 或個人（尤其是立法 院長）的意志而有差 別 ；第三，黨團協商機 制 是否被政治行動者所 普遍認同，具有存在的價值。. 三、研究設計與方法 本研究以第 八屆立法 院 為分析的基 礎，之所 以 以第八屆立 法院 為分析基礎，是因為 第 八屆立法院是距離現 在 最近且已結束的立法 院屆期，自然是評估 黨 團協商制度化的最適 合 的一屆。本研究使用 的方法包括對於立法 院 提案的內容分析，這 部 分主要是就立法院的 實際面去觀察黨團協 商 應用的狀況以及其效 果 ；其次包括對立委的 深入訪談與立委助理 的 調查訪問，期望如此 得 以從政治行動者的角 度看他們對於黨團協 商 的看法，同時也揭開 在 政治制度面與提案量.
(12) 48. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 化資料下所觀察不到 的 真相。以下分別說明 本 文如何進行立法提案 的內容分析、立委深入訪談以及立委助理的調查訪問。. (一) 立法提案的內容分析 我 們 從 立 法 院 圖 書 館 「 立 法 院 議 事 及 發 言 系 統 ─法 律 提 案 及 進 度」中蒐集第 8 屆所有 5515 筆立法提案資訊。黨團協商是在正式二 讀 逐 條討 論前 的立 法程序 。. 3. 因 此， 我們 主要 分析 的 是委 員會 審查. 完竣或是逕付二讀，也就是到達二讀階段的 2654 筆提案，探討這些 同樣到達二讀階段的 提 案中，被交付協商與 未 被交付協商是否有所 差異。未到達二讀階 段 的提案，如一讀、委 員 會未審查通過或委員 會未排案審查者，沒 有 被交付黨團協商的可 能 性，其之所以未通過 三讀，是因為黨團協 商 之前的立法程序，而 非 黨團協商的影響，也 非本文的研究目的。除了過錄其中每一筆提案的提案人、提案日期、 提案名稱等基本資訊 ， 重要的是本研究希望 以 經驗資 料呈現實際的 黨團協商運作的模式，因此本研究過錄每一筆提案是否曾交付協商、 由委員會或院會交付 協 商、交付協商日期、 協 商主持人、是否有協 商結論、協商達成結 論 的日期、是否完成三 讀 以及是否超過法定協 商期等變數。透過分 析 這些資料，我們將可 掌 握立法院如何處理每 一筆提案，從提案的 處 理方式，便可瞭解黨 團 協商的運作是否有一 個普遍而穩定的模式，而達到行為層面上的制度化。. (二) 立法委員深入訪談 由於本研究 的目的主 要 在探討黨團 協商的運 作 ，深入訪談 的樣 3. 立法院國會圖書館的提案進度審議系統將黨團協商的提案進度皆列為「二讀廣泛討論」。.
(13) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 49. 本必須要盡可能涵蓋 各 政黨，並且希望能夠 同 時獲得黨團幹部和一 般委員對黨團協商的 看 法，也需要考慮區域 和 不分區的差異。基於 這些考量，我們依照黨籍、黨團幹部以及區域 /不分區來分層，然後 進行系統隨機抽樣。 總 計我們成功訪問了六 名 立法委員，其中國民 黨 2 名，民進黨 2 名，親民黨和台灣團結聯盟（台聯）各 1 名。受 訪委員的資訊如表一：. 表一. 深入訪談立法委員. 代碼. 黨籍. 黨團幹部. 區域/不分區. A. 民進黨. 否. 區域. B. 國民黨. 是. 不分區. C. 民進黨. 否. 不分區. D. 台. 聯. 是. 不分區. E. 國民黨. 是. 區域. F. 親民黨. 是. 不分區. 註： 排 序按 照 實際 訪 談時 間， 不 具其 他 意義 。. 訪談時，我 們詢問立 法 委員對於黨 團協商是 否 能有效解決 立法 院衝突的看法。例如 ， 我們詢問受訪委員： 「 當貴黨團與其他黨團 之間需要合作，或是 需 要化解衝突的時候， 通 常都依照何種程序或 模式處理？您覺得黨 團 協商制度是否是一個 好 的制度？是否需要進 行一些修正？您覺得 記 名表決制度是否是一 個 好的制度？是否需要 進行一些修正？您認 為 黨團協商還是記名表 決 比較能有效處理立法 院內的爭議？請您舉 一 些例子加以說明。」 此 外，我們也詢問受訪 委員：「您覺得立法 院 院長、總統、黨主席 在 解決立法院的爭議或 衝突時，是否有效？ 請 舉一些例子說明？」 透 過這些問題， 我們可.
(14) 50. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 以獲得立法委員對黨 團 協商的看法以及他們 對 此一機制實際運作情 形的觀察，並可補充 我 們從立法院外部觀察 和 量化資料無法得到的 資訊。. (三) 立法委員助理調查訪問 我們在 2015 年 11 月，針對所有立法委員國會研究室進行調查， 懇請其中一位立法委 員 助理（最資深或是針 對 特定題組最熟悉的助 理）填答，並回收了 81 份問卷，成功訪問率達 72%。雖然並非立法 委員親自回答，但是 助 理們實際處理立法提 案 以及就近觀察委員的 態度，他們的回答實 具 有相當的參考價值。 甚 至，立法委員親自回 答，可能會涉及一些 掩 飾或是策略的選擇， 助 理的回答反而可以 避 免這些問題。. 四、黨團協商機制使用的頻率與效果 (一) 黨團協商與記名表決的使用頻率 如前所述， 本研究是 以 委員會審查 完竣或逕 付 二讀，到達 二讀 階段的 2,654 筆（排除撤回和不予審議的）提案為分析的基礎。相 較於也是用來處理爭 議 的記名表決機制，黨 團 協商比記名表決更是 立法院較常使用的處 理 爭議機制。從表二的 結 果顯示，在所有達二 讀的提案中，有黨團協商而無記名表決的佔最大多數，有 1344 筆， 佔 50.64%的比例；而有黨團協商，也有記名表決的提案，僅有 75 筆， 佔 2.83%，這應該是相當具有爭議的提案；至於無黨團協商，但有 記名表決的提案，僅有 7 筆，比例不到 1%；另外也有幾近半數 1,228.
(15) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 51. 筆，46.27%的提案是既無協商也無表決的提案，這些提案的爭議性 應該是相當低，通常 是 在院會詢問是否對委 員 會的決議有異議，很 多是無異議通過的，成功完成三讀的比例高達 96.99%。 比較值得觀察與思考的是，在第八屆達到二讀的提案，僅有 82 筆提案有記名表決（無論是否有協商），所佔比例為 3.09%，相較 而言，卻有 1419 筆提案，大約 53.47%的提案送交協商，. 4. 顯然，. 相較於記名表決，黨團協商更被頻繁使用為處理爭議的機制。. 表二. 5. 黨團協商、記名表決與提案數、通過三讀提案數統計 提案數. 黨團協商. 記名表決. (佔所 有 達二 讀 提案 比 例 %). 有黨團協商. 有記名表決. 75 (2.83). 有黨團協商. 無記名表決. 無黨團協商. 有記名表決. 無黨團協商. 無記名表決. 合計. 1,344 (50.64) 7 (0.26) 1,228 (46.27). 通過三讀提案數 (佔該 類 提案 比 例 %). 67 (89.33) 738 (54.91) 3 (42.86) 1,191 (96.99). 2,654 (100.0). 資料 來 源： 作 者 自 行 整 理 自 立 法 院 國 會 圖 書 館 「 立 法 院 議 事 及 發 言 系 統─ 法 律提 案 及進 度 」。. 另外再看三 讀通過的 比 例，可以發 現，有黨 團 協商與記名 表決 的提案，有 67 筆完成三讀，佔該類提案的 89.33%。至於有黨團協 商，而無記名表決的提案，有 738 筆三讀通過，通過率大約 54.91%；. 4. 第八屆總共有 5,515 筆提案，送交協商的有 1,419 筆，亦即有 25.73% 送交協商，若與第 五屆送交協商佔總提案數 22.1% 做比較（黃秀端、何嵩婷，2007），得知送交協商佔一 屆全部提案的比例並沒有相差很多。 5. 為了讓讀者更易掌握立法院提案的整體圖像，第八屆所有的提案加以圖式，見於附錄。.
(16) 52. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 至於無黨團協商，卻有記名表決的提案，僅有 3 筆成功完成三讀， 佔 42.86%。雖然僅有黨團協商或僅有記名表決的提案獲得三讀通過 的比例相差不大，但 是 次數卻有天壤之別。 再 次顯示黨團協商是爭 議法案要通過三讀的重要關鍵。 照理說超過 協商期而 無 共識，可以 用記名表 決 來處理，按 照立 法院議事規則第三十五條，經出席委員 15 人以上之連署或附議，即 可記名表決，但是在 實 際運作上卻是，若在 野 黨不同意表決，則多 半時候就不會進行表 決 。這是因為在第八屆 立 法院，國民黨居於席 6. 次上的優勢， 再加上自 2000 年以來由於政黨之間的對峙而導致的 政黨內部的團結（盛 杏 湲，2008），若在院會 付諸表決，在野黨必 定全盤皆輸，所以若國民黨強勢進行表決，在野黨會用「焦土抗戰」 的方式癱瘓議事，如 此 使得立法院院長在維 持 立法院正常議事運作 的目標下，不得不與在野黨妥協，既不會動 用警察權維持議場秩序， 且在沒有在野黨同意 的 狀況下，也不會用記 名 表決的方式強渡關山 執行國民黨的意志（ 公 民監督國會聯盟，2012）。有關於此，在我 們訪談的各黨立委皆有同樣的看見： 「你知道立法院不是說你要表決就可以表決的，立法院的表 決…要各黨都同意，否則你表決不了的，…因為只要有一個 人、一個黨不同意你得話，你就表決不了，這就像上次，原 來賴士葆想要表 決 ， 後 來 台 聯 提 了 四 百 個 案 子 ， …程 序 的 議 題 得 先 處 理 啊 !」 （ 立 法 委 員 B， 國 民黨 ） 「國民黨…人數他是最多的耶，理論上他愛什麼案件過就是 7 會 過 ， 可 是 他 不 敢 ， [因 為 在 野 黨 的 ] 焦 土 政 策 啊 ！ 」 （ 立 法 委 員 A， 民 進 黨 ）. 6. 第七屆時，國民黨席次 71.7%，後來雖因若干選區補選而有變化，但仍近七成席次；第 八屆時國民黨席次 56.6%。 7. 中括弧中的文字是作者為將受訪者的意思表達完全而加的文字。.
(17) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 53. 「 最 後 變成 這 樣子，… 連投 票 這 件事 情 都要 有 共識才 可 以 投。」 （ 立 法 委員 F， 親 民黨 ） 「幾乎協商壟斷了所有的運作，只有在少數的例外情況下才 有 表 決。協 商 壟斷 了 國會的 運 作。」（ 立 法 委員 E，國 民 黨 ）. 此外，即便 是多數黨 ， 表決也帶來 龐大的動 員 成本，再加 上少 數黨也可提案將表決 過 的法案再重付表決， 對 於多數黨的黨團幹部 和一般委員來說都會 是 很大的負擔，因此其 所 屬立法委員也希望避 免表決。訪談中台聯 立 委談到他對於多數黨 很 多時候也不願意表決 的觀察： 「因為表決他們就需要出席啊，（協商）他們就是交給黨鞭 去處理啊…如果他甲動，他就是要被罰一萬塊啊…協商他們 會 覺 得 比較 簡 單 … 他 們愛協 商，就 是因 為 他們 可 以不 用 參 與。」 8 （ 立 法 委員 D， 台 聯）. 由於記名表 決幾乎在 野 黨都是輸， 唯有當他 們 要社會大眾 知道 自己政黨的訴求，並 讓 多數黨為政策負責時 ， 才會付諸表決，一位 民進黨立委表示： 「…能夠協商就盡量去協商，可是大家已經沒有辦法形成共 識的時候，付諸表決，可是表決當我們是小黨的時候表決一 定輸。所以你就會看到我們每次就拿牌子大家互相叫囂，就 是說讓社會大眾知道說我們在主張什麼，為什麼沒有通過， 當然這裡…就是各黨要去對民眾負政治責任。」（立法委員 C， 民 進 黨 ）. 另外，一位台聯立委也有相同的表示：. 8. 多數黨甲級動員未到要罰款已見於媒體報導之中（自由時報，2013），與訪談委員的說 法吻合。.
(18) 54. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 「我們就是杯葛幾次，…表決處理的話就是，就輸啊，但是 就做成一個紀錄就是說我們有這樣子的表達立場。」 （立法 委 員 D， 台 聯）. 綜上所論， 記名表決 成 為一個不太 常使用的 機 制，而黨團 協商 成為一個慣常使用的處理立法爭議的機制。. (二) 提案送交協商後是否達成協商結論 被交付黨團 協商的提 案 佔所有達二 讀提案的 半 數以上，那 麼， 這些送交協商的提案是否會達到協商結論？達成協商結論即完成 （結束）協商的程序 ， 可以繼續進行下一個 立 法程序。依照立法院 職權行使法第 71 條，各黨達成共識後，各黨團代表都必須簽名，才 能作成協商結論，而 此 一結論於院會宣讀後 ， 協商程序便在此時完 成，該提案會進入二 讀 逐條討論的程序。根 據 表三，記錄上有真實 召開協商會議而有協商結論的提案有 773 筆，在所有交付協商提案 中佔 54.47%，而沒有結論的有 646 筆，佔 45.53%，雖然達成協商 結論的較多，但也有 許 多提案沒有達成協商 結 論。從交付協商的方 式來看，委員會交付協商的提案中，有 50.44%的提案達成協商結論， 49.56%未能達成協商結論。委員會未交付，而由院會交付協商的， 有約 70%都能達成協商結論。至於委 員會和院會都交付協商的，有 將近七成都無法達成 協 商結論，這些提案為 修 憲提案、有線廣播電 視法以及會計法，可 能 是因為爭議過大才會 在 委員會交付協商後， 再經院會協商，而因為其爭議過大，也因此較不容易達成協商結論。.
(19) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 表三. 提案交付協商與是否有協商結論比例. 誰交付協商. 有結論. 無結論. 委員會交付. 517 (50.44). 508 (49.56). 1,025 (100.0). 院會交付. 240 (69.57). 105 (30.43). 345 (100.0). 16 (32.65). 33 (67.35). 49 (100.0). 773 (54.47). 646 (45.53). 1,419 (100.0). 委員會與院會都交付 合計. 55. 合計. 資料 來 源： 作者 自 行整 理 自立 法 院國 會圖 書 館「 立 法院 議 事及 發言 系 統─法律 提 案及 進 度」 。 註 1： 括弧 內 為橫 列 百分 比。 註 2：. =47.82，p<.001。. (三) 達到協商結論是否有助於三讀通過 從表四可以得知，獲得協商結論的提案，有 98.97%可以通過三 讀；相對地，無法獲得協商結論的，通過三讀的比例極低，僅有 6.19%。 顯然，有爭議的提案 是 否能夠獲得協商結論 ， 是提案能否通過三讀 的關鍵因素。實務上 ， 各黨和立法委員處理 在 委員會或院會中未能 化解歧見的提案，交 付 協商處理幾乎已成一 個 慣例，而這些被交付 協商的提案，若能達成結論，有極高比例能夠通過三讀。.
(20) 56. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 表四. 協商有無結論與三讀通過與否的關聯 未通過三讀. 通過三讀. 無結論. 606 (93.81). 40 (6.19). 646 (100). 有結論. 8 (1.03). 765 (98.97). 773 (100). 614 (43.27). 805 (56.73). 1,419 (100). 合計. 合計. 資料 來 源： 作者 自 行整 理 自立 法 院國 會圖 書 館「 立法 院 議事 及 發 言系 統 ─法 律 提案 及 進度 」。 註 1： 括弧 內 為橫 列 百分 比。 註 2：. =1200，p<.001。. 上述統計數 據充份證 實 ，黨團協商 幾乎已成 為 立法院處理 爭議 法案的必經之路，而 且 一旦達成協商結論， 幾 乎就成為三讀通過的 保證，但是若無法達 成 協商結論，則要三讀 通 過的機會微乎其微。 資料上也顯示，若協商未通過，多數黨要啟動記名表決來強行通過， 其實案例並不多，這 呼 應了前面深入訪談立 委 的結果，亦即，要啟 動記名表決必須各黨 達 成共識，也因此黨團 協 商幾乎壟斷了爭議法 案的審查，且其成敗幾乎就決定了爭議法案的命運。. 五、 黨團協商機制的規則與程序是否依 照普遍性原則執行 黨團協商機 制得以制 度 化，其中一 個重要條 件 是其規則與 程序 要能夠依照普遍性原 則 來規律地執行，而不 會 因為個案或個人因素 而有差異，在這裡我 們 將觀察黨團協商機制 的 規則與程序是否被嚴 格遵循；另外，我們 也 觀察王金平院長是否 因 個人的意志與判斷而.
(21) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 57. 影響黨團協商的使用。. (一) 黨團協商機制的規則與程序是否被嚴格遵循 在 1998 年規範的黨團協商協商制度，所有提案在委員會審查完 畢送院會之前，要送黨團協商，根據統計，有 92.1%立法成功的提 案經歷完成協商的程 序 ，且協商結果常常大 幅 更動委員會所做成的 決議（楊婉瑩、陳采葳，2004：132），黨團協商實質修正委員會決 議的比例高達八成以 上 ，如此使得委員會的 專 業性不被尊重，委員 會的權力被架空（楊婉瑩、陳采葳，2004：136）。因此在 2002 年 第二波國會改革時（ 第 四屆底，並於第五屆 開 始正式施行），修改 成 由 委員 會決 定是 否將審 畢 的議 案送 交協 商，. 9. 第 五 屆所 有提 案當. 中 ， 送 交 協 商 的 比 例 僅 佔 所 有 提 案 的 22.1%（ 黃 秀 端 、 何 嵩 婷 ， 2007： 20）。. 10. 此外，為增加委員會的影響力，規定各黨團指派的. 代表，其中一人需為審查委員會成員。. 11. 議案交由黨團協商時，由. 該議案之院會說明人所屬黨團負責召集，後來演變成一個不成文的慣 例，以將該議案排入委員會的召集委員擔任黨團協商會議召集人。. 12. 如此一來，可能使得 委 員會的意見在黨團協 商 會議內比較被尊重， 而排案召委擔任召集 人 ，也可能有較強烈的 動 機去推動該議案，而 使黨團協商可以順利推動。 針對有時黨 團協商遲 遲 沒有結論而 耽誤法案 審 查進度，在 第二. 9. 若要改變委員會不交付協商的決定，需有出席委員提出異議，並有 20 人以上的連署或附 議，才可以將議案交付黨團協商（立法院職權行使法第六十條第二項）。 10. 但注意此一數據的計算係將所有的提案納入，而非僅計算達到二讀程序的提案，請比較 註 4 說明。 11. 但若黨團所屬委員均非審查委員會時，不在此限（立法院職權行使法第七十條第二項）。 12. 即便該位召委後來已不擔任該委員會召委，仍由其擔任黨團協商會議之召集人。.
(22) 58. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 波改革時新增規定， 議 案自交黨團協商逾四 個 月無法達成共識者， 由院會定期處理；此一規定到 2008 年第六屆底時，更進一步縮短為 一個月。. 13. 然而，法制面雖然這樣規定，在實際執行上，提案在交. 付協商後大致有幾 種情 況：(1) 一個月內順利 達 成協商結論； (2) 超 過一個月協商期，未達協商結論，但繼續協商，最後達到協商結論； (3) 超過一個月協商期之後，或者繼續協商，或者就不了了之，總之， 到第八屆終了前都未 達 到協商結論，也未用 表 決方式或其它方式處 理；(4) 超過協商期，仍無法達成協商結論，最後用記名表決處理； (5) 尚 未 超 過 協 商 期 ， 即 以 記 名 表 決 處 理 。. 14. 表五以第八屆送交協. 商的 1419 筆提案加以統計。. 表五. 送交協商後的處理 次數. 百分比. 一個月內順利達成協商結論. 316. 22.27. 超過協商期，但繼續協商，達到協商結論. 430. 30.30. 超過協商期，最後不了了之. 601. 42.35. 超過協商期，最後記名表決處理. 70. 4.93. 未超過協商期，即以記名表決處理. 2. .14. 合計. 1,419. 100.0. 資料 來 源： 作 者 自 行 整 理 自 立 法 院 國 會 圖 書 館 「 立 法 院 議 事 及 發 言 系 統─ 法 律提 案 及進 度 」。. 13. 立法院職權行使法第七十一之一條。 14. 由於立法院沒有公開官方協商起算日期，而第九屆之前協商過程和結束日期也沒有完整 的公開紀錄，此處一個月的計算方式為委員會或院會交付協商日期起算至協商階段結束 進入二讀逐條討論為止，也就是法案停留在協商階段的時間。.
(23) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 59. 1. 一個月內順利達成協商結論 對於政黨歧見較少，或者各黨有共識要儘速完成立法的，可以很 順利的在一個月內完成協商，這些提案大概有四分之一（22.27%）。 譬如因應社會上不斷 爆 發的食品安全問題， 立 法院針對食品衛生管 理法，在 2014 年 10 月 29 日到 11 月 18 日短短三個星期之內，開了 九次朝野協商會議，最後達成協商結論，並很快的完成三讀。. 2. 超過一個月協商期，未達協商結論，但繼續協商，最後達到 協商結論 在形式上， 未完成協 商 的議案，排 進院會議 程 後，會作成 「協 商後再行處理」的決 議 ，有些法案就不斷的 被 排入院會議程，再不 斷的被作成「協商後 再 行處理」的決議，這 些 法案之中，最後還是 能達成協商結論的，大約佔所有交付協商提案的三成 (30.30%)。例 如：公教人員保險法 以 及有線廣播電視法等 法 案，雖然最後都協商 完成，並通過三讀， 但 是從交付協商到完成 協 商，總共時間遠超過 一個月，有線廣播電 視 法的協商期甚至長達 三 年之久。換言之，有 三成的提案雖然能達成協商，但實際的協商期遠超過一個月。. 3. 超過協商期，最後不了了之 有些法案政 黨或委員 間 立場歧異極 大，即便 一 再付諸協商 ，也 無法達成協商結論， 最 後的進度是停在「協 商 後再行處理」，但最 後就不了了之，沒有 進 一步的處置。另一種 可 能性是一直到第八屆 結束都未召開協商， 因 此完全石沉大海，沒 有 下文。較為有趣的案 例有溫泉法第八條及 第 三十一條修正案，關 於 溫泉標章及給予溫泉 業者延長緩衝期的爭議，在 102 年 5 月交付協商後，一直到過了緩 衝期限（同年 7 月），才在同年 11 月召開第一次協商，而一直到第 八屆結束都未有更多 的 進度，未協商完成， 也 未通過二讀和三讀。.
(24) 60. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 又如反媒體壟斷法等四個相關法案，最早於 102 年 5 月底交付協商， 但歷經兩年多，到了第八屆結束都仍未有協商結論。. 15. 除這些案例. 外，包括公民投票法 、 內政部組織法、公務 人 員退休法、勞工保險 法、政治獻金法等， 都 是一直到第八屆結束 都 沒有下文。類似這樣 的提案共佔了交付協商提案的 42.35%。. 4. 超過協商期，最後記名表決處理 有些法案政 黨立場歧 異 極大，無法 完成協商 ， 譬如馬英九 政府 上任後所推動之證券 交 易所得稅，在立法院 時 爭議不斷，版本多且 混亂，送出委員會後 ， 交付協商，但協商無 法 完成，在一個月後送 到院會處理，最後以 記 名表決方式通過。又 如 募兵制推動暫行條例 的立法過程當中，經 過 六次王金平院長召開 的 朝野協商，針對協商 時某些有異議的條文 ， 最後是用記名表決的 方 式處理。然而，這樣 的提案其實相當有限，僅佔有 4.93%。. 5. 未超過協商期，即以記名表決處理 比較特別的 是還在一 個 月的協商期 內，卻用 記 名表決的方 式來 處理，但這樣的提案 非 常少見，第八屆時僅 有 兩筆，分別是老年農 民福利津貼暫行條例第三條修正（加入農保 15 年才能領津貼的條文 表決），以及所得稅 法 部分條文修正（有關 首 次公開募股是否課稅 的問題），協商期未 達 一個月，即進行表決 ， 這是極少數的例外， 應該是比較急迫要通 過 的法案，所以很快即 進 行表決，之所以得以 進行表決，是因為該 二 筆提案，基本上不涉 及 政黨間的競爭，但涉 及利益分配的爭議， 所 以表決的話，可能打 破 政黨的界線，多數黨. 15. 此四個提案包括跨媒體壟斷防制法、廣播電視壟斷防制與多元維護法、反媒體壟斷法、 媒體壟斷防止暨多元維護法。.
(25) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 61. 不一定贏，少數黨或 小 黨也不一定輸，也因 此 少數黨與小黨立委較 有意願進行表決。 歸納上述的 討論，可 以 得知實務上 約有四分 之 三被交付協 商的 提案，協商期都超過 一 個月，而其中還有四 成 多是沒有結果，最後 不了了之的，此外， 真 正協商後又進行表決 的 少之又少。因此，實 務上協商的運作並非 按 照協商期一個月來運 作 ， 也沒有在協商未如 期完成後就送交院會 ， 由全體委員表決處理 ， 如此弱化記名表決機 制，也延誤法案的通過時間，無法有效地提升議事效能。. (二) 立法院院長的角色與黨團協商 從訪談立委 結果得知 ， 黨團協商制 度的運作 ， 事實上與立 法院 院長的角色與作為有 極 重要的關係，立法院 院 長既不像英國國會議 長的角色那樣退出黨 派 、完全中立，也不像 美 國眾院議長的角色， 肩負國會多數黨法案 成 敗的責任，帶領多數 黨 議員衝鋒陷陣，一起 去護衛政黨的立場， 將 該黨要的法案通過， 將 該黨不要的法案阻擋 (Cox and McCubbins, 1993; 2005)。就過去王金平院長而言，他的角 色主要在於維持立法 院 正常議事運作，而非 執 行自己政黨的意志， 這是因為他如果偏袒一方，另一方就會杯葛，以至於協商無法達成。 一位受訪民進黨立委這樣表達： 「 王 院 長當 那 麼久，… 雖然 他 是 國民 黨 的立 委，又是 不 分 區， 可 是我覺得他其實是有某種程度的中立，因為我會覺得說，當 然會來協商的就是大家吵得沒有辦法，…這部分院長其實會讓 大家去吵，…你說你的，我說我的，但是院長 …還滿敏銳的， 他能夠馬上抓到那個問題點，所以有時候他就會兩邊各切一 半，也不一定各切一半，他就會抓一個東西說『啊！好啦好啦！ 這樣啦（台語）！』大家就不吭聲了，大家就是覺得雖是不 滿 意，但是還可以接受。」（立法委員 C，民進黨）.
(26) 62. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 台聯立法委員也曾談到王院長主持協商時的圓融作風： 「（王院長）他是蠻會搓的啦…他不給你過，他有定見，但 他 不 會 給你 很 難堪 。 」 （立 法 委 員 D，台 聯 ）. 而王金平院 長這樣的 行 事風格，其 實他自己 政 黨的立委也 有些 不滿： 「我覺得王院長其實真正憑良心講，…他還真的蠻中立的， 所以這樣就成了國民黨長期對他不滿的原因。」（立法委員 E， 國 民 黨） 「他作為一個…國會議長，他本來就應該保持中立，這是應 然 面，可 是實 然 面的 時 候，他實 際 上是 沒 有辦 法 完全 中 立 的， 因為他一定有人的好惡，還有他跟民進黨之間的、跟老柯長 期之間的交情，還有他必須要了解 …他要用什麼樣的方法才 能夠讓民進黨支持他想要協商過的法案，所以你也不能否認 很多的…協商能夠通過也是因為他的功勞啊！因為他清楚民 進黨要什麼東西、不要什麼東西，他了解民進黨可能會妥協 什麼東西、不妥協什麼東西，所以 …他變成很複雜的一個政 治 判 斷 。」 （ 立法 委 員 E， 國 民 黨）. 立法院職權 行使法規 定 院長和法案 院會說明 人 可擔任協商 召集 人和主持人，而院會 說 明人在第八屆實務運 作 中就是法案主審委員 會的召集委員。然而 ， 該法並未明確規範何 時 由院長，何時由院會 說明人來召集、主持 協 商。也因為此一法規 上 的模糊空間，王金平 的意志與判斷，影響 他 是否召集協商，譬如 同 樣是國民黨立委的提 案，王金平院長有時 會 為它召集朝野協商， 但 有時不會，一位國民 黨立委說： 「 朝 野 協 商 那 個 會 議 是 在 你 [立 委 自 己 ]私 下 全 部 都 溝 通 完 之 後，去 拜 託王 院 長說，院長 可 不 可以 幫 我召 開 一個朝 野 協 商， 可是王院長不可能去幫你跟每一個委員去喬，不可能啦，他 會 先 問 我說 你 有沒 有 都溝通 完 了。…就 是 說您 自 己先 去 溝 通。」 （ 立 法 委員 B，國 民 黨 ）.
(27) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 63. 另一位國民黨立委說： 「 我 是 協商 的 召集 委 員，… 條 例 只剩 四 條是 關 鍵 的、有障 礙 ， 其他都沒有問題，那我就拜託王院長，可不可以只剩四條拿 出 來 協 商 一 下 ， [即 便 ]不 成 ， 那 四 條 先 放 著 也 沒 關 係 ， 先 過 了。…那很遺憾，王院長到最後因為太複雜的考量，他不想 花 那 個 時間 ， …就 沒 過了」 （ 立 法委 員 E，國 民 黨）. 從第八屆的 資料來看 ， 並非所有協 商都由王 金 平主持，約 有四 分之三都是由法案的 院 會說明人召集主持。 從 表六可以看出，經協 16. 商而沒有王金平主持協商的提案中，. 有約 57%的提案無法達成結. 論，而王金平（曾）有主持協商的提案，則有高達 87%會達成協商 結論。. 表六. 王金平院長是否擔任協商主持人與提案有無結論的關連性. 主持人 非王金平 王金平 合計. 無結論. 有結論. 合計. 600 (56.60). 460 (43.40). 1,060 (100). 46 (12.81). 313 (87.19). 359 (100). 646 (45.53). 773 (54.47). 1,419 (100). 資料 來 源： 作 者 自 行 整 理 自 立 法 院 國 會 圖 書 館 「 立 法 院 議 事 及 發 言 系統 ─法 律 提案 及 進度 」 。 註 1： 括弧 內 為橫 列 百分 比。 註 2：. =207.36，p<.001。. 此外，王金 平主持的 協 商，也可以 比較快達 成 協商結論， 從表 七看出，非王金平主持協商的提案，僅有約 15%的提案能夠在一個. 16. 有些提案不僅有王金平擔任協商主持人，也有其他立委，主要是委員會召委擔任協商主 持人，此類提案列為王金平曾主持協商的提案。.
(28) 64. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 月內完成協商，有約 53%的提案超過協商期而石沉大海，有約 26% 的提案超過協商期繼續協商而有結論。. 表七. 王金平院長是否擔任主持人與提案是否超過協商期及 其處理的關連性 是否超過協商期及其處理. 主持人. 一個月內 完成協商. 超過. 超過. 超過. 未超過. 協商期. 協商期. 協商期. 協商期. 完成協商. 合計. 不了了之 表決處理 表決處理. 非王金平 161 (15.19) 279 (26.32) 559 (52.74) 59 (5.57). 2 (.19). 1,060 (100). 王金平. 155 (43.18) 151 (42.06). 42 (11.70) 11 (3.06). 0 (.00). 359 (100). 合計. 316 (22.27) 430 (30.30) 601 (42.35) 70 (4.93). 2 (.14). 1,419 (100). 資料 來 源： 作 者 自 行 整 理 自 立 法 院 國 會 圖 書 館 「 立 法 院 議 事 及 發 言 系 統─法律 提 案及 進 度」 。 註 1： 括弧 內 為橫 列 百分 比。 註 2：. =226.96，p<.001。. 然而，王金平主持協商的提案，有 43%的提案可以在一個月內 就能完成協商，約有 42%的提案超過協商期而繼續協商，最後達成 協商結論，而僅有約 12%左右的提案會超過協商期而石沉大海。也 就是說，總共大約八 成 五的提案在王金平的 主 持下，最後都能達成 協商結論，相對上而 言 ，非王金平主持的協 商 ，總共僅約四成二完 成協商。這差異雖然可能是因為很多爭議到了王金平主持的協商時， 都已經被解決，到最 後 能夠通過只差臨門一 腳 ，因此王金平主持的 協商可以較快、較容 易 通過。但這也顯示， 政 黨之間無法處理的爭 議，到了王金平主持 協 商的時候，大部分都 能 夠處 理，使得政黨都 願意簽字完成協商，使法案通過三讀。.
(29) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 65. 從上述說明 得知，王 金 平的 職位、 聲望、資 歷 、人脈關係 ，提 供給他一些權威，這 個 權威除了因其院長之 職 ，更因為他靈活運用 他的優勢，使他可以 透 過勸導、說服，讓兩 方 或多方協商代表都有 給與取 (give and take) 的空間，因此，容易順利完成協商。而根據 我們之前的分析得知 ， 達到協商結論之後， 極 容易三讀通過，因此 可以說王金平若願意 主 持協商會議，則對法 案 的通過具有絕對正面 的效應。此外，王金 平 因為避免少數黨或小 黨 的議事杯葛，即便在 協商破裂的情況下， 仍 避免使用記名表決， 來 作為最後的解決爭議 手段，如此使得許多 法 案最後不了了之，影 響 議事效能。然而，並 無明確法律規範王金 平 主持協商的時機或條 件 。包括前文所提到的 委員會和院會都交付協商的提案中，某些提案，即是因為爭議過大， 在院會中有黨團再次 提 出動議要求王金平協 商 ，不過何種提案會直 接交付給王金平協商 ， 何種提案是另外提出 動 議，端視當下法案審 議情形，無明文規範 ， 而在沒有黨團或委員 提 出動議的情況下，王 金平的意志與判斷， 影 響是否由他主持協商 ， 也影響法案是否能達 成協商結論，以及法 案 最後是否三讀通過， 如 此使得黨團協商的實 務運作並不完全按照 著 一套固定的制度和規 則 ，這對於黨團協商的 制度化無疑有不良的影響。. 六、政治行動者對黨團協商的看法 一個機制要制度化，必須要獲得政治行動者的認同，也就是必 須有價值注入的過程 ， 進而被政治行動者認 為 是一個有價值的存在 (Huntington, 1968; Levitsky, 1998)。前文中，經驗數據顯示黨團協商 已成為立法院處理爭 議 法案的重要機制，達 二 讀程序的提案有大約 五成多的機會被交付 協 商。因此，雖然黨團 協 商的實務運作並不完.
(30) 66. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 全按照著一套固定的 制 度和規則，但是黨團 協 商確實是經常被用來 解決爭議，而且是能 夠 主導法案審議結果和 政 策產出的一套遊戲規 則。理論上，黨團協 商 之所以能夠成為立法 院 中處理爭議的重要機 制，其 中 的 重 要 原 因 就 是 黨 團 協 商 機 制 是 政 治 行 動 者 的 利 益 匯 聚 之 處。立法委員，不論是多數黨、少數黨，或是小黨都能夠從中獲得一 些立法上的利益。這些立法上的利益包括法案的通過、立法的效率或 是意見的表達等，可能都是在沒有協商機制的情況下無法取得的。那 麼，究竟政治行動者實際上是否也這樣看待黨團協商呢？黨團協商是 否獲得立法委員的認同是一個有效處理立法院爭議的機制呢？ 在探討各黨政治行動者對於黨團協商的看法之前，我們首先觀 察在實務操作上，黨 團 協商究竟對多數黨、 少 數黨、或小黨有利， 因為這會直接影響他們對於黨團協商的看法。. (一) 各政黨在黨團協商的表現 1. 各黨協商是否有結論比較 過去的研究 對於究竟 黨 團協商是對 多數黨還 是 少數黨或小 黨有 利，有著不一樣的看 法 。有論者認為由於黨 團 協商只要有任一黨團 不同意協商結論，則 協 商就告失敗，因此少 數 黨或小黨可藉此要脅 多數黨，而不利於多 數 黨設定議程與決定立 法 產出。而邱訪義與鄭 元毓（2014）卻認為因 為多數黨控制事後程 序 （包括程序委員會與 立法院院長職位）， 因 此多數黨在推動自己 所 偏好的法案上在通過 黨團協商時，較少數 黨 具有優勢。以下，我 們 就以各黨提案在黨團 協商的表現來加以觀察。 從表八得知 ，國民黨 和 行政院的提 案都僅有 不 到五成被送 交協 商，而且兩者的比例 十 分相近，民進黨和小 黨 的提案則有六成以上.
(31) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 67. 送交協商。可見，送 交 協商的提案有政黨的 差 異，多數黨以及多數 黨支持的政府所提出 的 提案較少被送交協商 ， 而少數黨和小黨提案 中交付協商的比例較高。. 表八. 各黨提案送交協商比例 是否交付協商. 提案政黨. 未交付. 交付. 國民黨. 407 (52.99). 361 (47.01). 768 (100). 民進黨. 264 (38.15). 428 (61.85). 692 (100). 29 (34.94). 54 (65.06). 83 (100). 行政院. 221 (50.92). 213 (49.08). 434 (100). 其它. 314 (46.38). 363 (53.62). 677 (100). 合計. 1,235 (46.53). 1,419 (53.47). 2,654 (100). 小黨. 合計. 資料 來 源： 作者 自 行整 理 自立 法 院國 會圖 書 館「立 法 院議 事 及 發 言系 統 ─法 律提 案 及進 度 」。 註 1： 「其 它 」包 含 跨黨 或 行政 院之 外 的政 府 提案 。 註 2： 各 黨 提 案 包 含 主 提 案 人 和 連 署 提 案 人 合 計 超 過 90%都 是 該黨 成 員的 提 案以 及 黨團 提案 。 註 3： 括弧 內 為橫 列 百分 比 。 註 4：. =40.28，p<.001。. 進一步比較 協商成果 ， 從表九得知 ，各黨經 協 商的提案中 ，國 民黨經協商提案中有結論的超過 60%，行政院提案協商有結論的大 約 56%，而民進黨提案略低，也有約 50%的比例達成協商結論，至 於小黨則僅有三成左 右 達成協商結論，顯然 多 數黨提案達成協商結 論的成績較佳，少數黨居中，而小黨提案達到協商結論的比例最低。.
(32) 68. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 表九. 各黨提案是否達成協商結論 有無結論. 提案政黨. 無結論. 有結論. 合計. 國民黨. 142 (39.34). 219 (60.66). 361 (100). 民進黨. 218 (50.93). 210 (49.07). 428 (100). 小黨. 36 (66.67). 18 (33.33). 54 (100). 行政院. 94 (44.13). 119 (55.87). 213 (100). 其它. 156 (42.98). 207(57.02). 363 (100). 合計. 646 (45.53). 773 (54.47). 1,419 (100). 資料 來 源： 作 者 自 行 整 理 自 立 法 院 國 會 圖 書 館 「 立 法 院 議 事 及 發 言 系 統─法律 提 案及 進 度」 。 註 1： 其它 包 含跨 黨 或行 政 院之 外的 政 府提 案 。 註 2： 各 黨 提 案 包 含 主 提 案 人 和 連 署 提 案 人 合 計 超 過 90%都 是 該 黨 成 員的 提 案以 及 黨團 提 案。 註 3： 括弧 內 為橫 列 百分 比 。 註 4：. =21.48，p<.001。. 雖然如此， 由於少數 黨 與小黨居於 席次上的 劣 勢，若訴諸 表決 一定較為吃虧，以表 決 處理所有提案，小黨 可 能難以通過三成的提 案，換言之，與表決 相 比，小黨在協商中獲 得 了與席次不成比例的 立 法 成 果，送 交 協 商 可 以 有 比 較 好 的 機 會 獲 得 較 大 的 利 益。此 外 ， 黨團協商也是小黨可以在各類提案上發聲的一個機會，有一位受 訪小黨立委告知，由於小黨在立法院的席次僅有二、三席，不可 能在每個委員會都有席次，因此可以透過黨團協商的機會在提案 上發言。 對於大黨而 言，考量 到 反對黨及小 黨在院會 中 可能採取的 焦土.
(33) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 69. 杯葛策略，六成的提 案 可以達成協商結論， 並 極可能通過三 讀，也 是在現實條件下，不 錯 的立法成果。可見， 各 黨在協商中都得到了 一定程度的立法成果，雨露均霑。. 2. 各黨提案經歷協商期的處理比較 如前文所述 ，能夠在 一 個月內完成 協商的， 比 例並不高， 大約 僅有近四分之一。但 各 黨的表現略有差異， 從 表十得知，國民黨的 提案中，在一個月內能順利完成協商的比例最高，但也僅約略三成， 而民進黨提案僅有 21%在協商期內就能完成協商，小黨則僅有略高 於一成的提案能夠在協商期內完成協商。國民黨提案中約有 36%超過 協商期，可能繼續協商，也可能還未召開協商，到了第八屆結束都石 沉大海、不了了之。民進黨提案中，這類提案將近五成，比例上比國 民黨和行政院的提案稍高。小黨提案中則約有超過半數（55.56%）屬 於這樣的提案。此外，在超過協商期之後繼續協商，最後有完成協商 的，國民黨約三成，民進黨有 25.93%，小黨約兩成。行政院的提案， 在一個月內完成協商的比例不高，僅有 16.90%，但是超過協商期之 後繼續協商，最 後完成 協商的比例在所 有類型 的提案者中最高 ，達 38.03%，應該是行政院的提案通常規模較大，因此需要花較多時間進 行協商，即便如此，行政院的提案也有高達四成以上是超過協商期而 石沈大海的。此外，提案最後訴諸記名表決的相當有限，超過協商期 之後以表決的方式處理的，各黨提案中均極為有限。.
(34) 70. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 表十. 各黨提案是否超過協商期及其處理的比較 是否 超 過協 商 期及 其 處理. 提案 政黨. 一個 月 內 完成 協 商. 超過 協 商期 完 成協 商. 超過 協 商期 不 了了 之. 超過 協 商期 表 決處 理. 未超 過 協 商期 表 決 處理. 合計. 國民黨. 104 (28.81) 105 (29.09) 131 (36.29) 21 (5.82). 0 (.00). 361 (100). 民進黨. 90 (21.03) 111 (25.93) 203 (47.43) 24 (5.61). 0 (.00). 428 (100). 小黨. 6 (11.11). 12 (22.22). 30 (55.56). 5 (9.26). 1 (1.85). 54 (100). 行政院. 36 (16.90). 81 (38.03). 88 (41.31). 7 (3.29). 1 (.47). 213 (100). 其它. 80 (22.04) 121 (33.33) 149 (41.05) 13 (3.58). 0 (.00). 363 (100). 合計. 316 (22.27) 430 (30.30) 601(42.35) 70 (4.93). 2 (.14). 1,419 (100). 資料 來 源： 作 者 自 行 整 理 自 立 法 院 國 會 圖 書 館 「 立 法 院 議 事 及 發 言 系 統─法律 提 案及 進 度」 。 註 1： 「其 它 」包 含 跨黨 或 行政 院之 外 的政 府 提案 。 註 2： 各 黨 提 案 包 含 主 提 案 人 和 連 署 提 案 人 合 計 超 過 90%都 是 該 黨 成 員的 提 案以 及 黨團 提 案。 註 3： 括弧 內 為橫 列 百分 比 。 註 4：. =50.51，p<.001。. 綜合上述， 雖然送交 協 商的提案， 少數黨與 小 黨的提案還 是不 如多數黨或行政院易 於 完成協商，但卻都能 獲 致一定的立法成果， 黨團協商機制可說是 各 黨利益匯聚之處。也 因 此，媒體或政治評論 家說小黨（與少數黨 ） 藉由黨團協商「少數 霸 凌大黨」（陳長文， 2013）、「小黨綁架法 案」（王健壯，2013） 或「少數暴政」（中 國時報，2013），絕對 言過其實。但是，若 說 多數黨可以利用協商 不成之後的記名表決 來 逼迫小黨或少數黨就 範 ，也非事實，因為超 過協商期而以記名表 決 方式處理的提案，極 為 有限。最大多數的提.
(35) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 71. 案（42.35%）是超過協商期之後，或者 繼續協商、或者就停擺，最 後不了了之，顯示黨 團 協商是一個阻絕法案 的 相當有效方式（邱訪 義、李誌偉，2013）， 少數黨或小黨提案固 然 易被阻絕，多數黨提 案照樣易被阻絕，這 應 該是因為黨團協商必 須 要所有黨團代表簽字 才算完成協商的制度 設 計所致，也因為阻絕 容 易，各黨在期待立法 成功的動機下，不得不相互妥協，各讓一步。. 3. 王金平院長是否偏袒國民黨 那麼，王金 平主持協 商 是否會偏向 國民黨？ 從 表十一中的 統計 數據，發現只要是王 金 平主持的協商，不管 對 任何政黨的提案都有 明顯的增加三讀的機 會 。行政院經過王金平 主 持協商的提案中，有 大約 96%都會經過三讀，而沒有經過王金平主持的協商僅有 45.63% 會通過三讀。國民黨經過王金平主持協商的提案中，有 87.50%可以 通過三讀，但非經王金平協商的提案僅有 53.58%可以通過三讀。民 進黨提案也有類似的 差 異，雖然三讀通過的 比 例還是比國民黨或行 政院的提案低，但王 金 平主持過協商的提案 ， 三讀通過的比例，還 是比非王金平主持協 商 的提案高出許多，尤 其 ，由於民進黨在此類 別中的提案數較多， 民 進黨實際通過三讀的 提 案個數甚至還多於國 民黨提案。小黨也類 似 ，沒有王金平主持協 商 的提案，小黨提案僅 有三成能通過三讀， 而 經過王金平協商的提 案 ，卻有八成能通過三 讀。不過值得注意的是，國民黨和民進黨有較多的提案，分別是 26.59%和 28.27%會經過王金平協商，但小黨僅有 18.52%左右的提 案會經過王金平協商 ， 這中間的選擇機制為 何 ，值得後續研究深入 探討，但是在這裡我們可以看到王金平並沒有獨厚國民黨。.
(36) 72. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 表十一. 王金平院長是否擔任主持人與提案三讀通過與否的關連性 三讀與否 王金平主持. 非王金平主持. 提案 政黨. 未三讀. 三讀. 合計. 國民黨. 12 (12.50). 84 (87.50). 96 (100). 123 (46.42) 142 (53.58). 265 (100). 民進黨. 28 (23.14). 93 (76.86) 121 (100). 178 (57.98) 129 (42.02). 307 (100). 未三讀. 三讀. 合計. 小黨. 2 (20.00). 8 (80.00). 10 (100). 30 (68.18). 14 (31.82). 44 (100). 行政院. 2 (3.77). 51 (96.23). 53 (100). 87 (54.37). 73 (45.63). 160 (100). 其它. 8 (10.13). 71 (89.87). 79 (100). 144 (50.70) 140 (49.30). 284 (100). 合計. 52 (14.48) 307 (85.52) 359 (100). 562 (53.02) 498 (46.98) 1,060 (100). 資料 來 源： 作者 自 行整 理 自立 法 院國 會圖 書 館「 立 法院 議 事及 發言 系 統 ─法 律提 案 及進 度 」。 註 1： 括弧 內 為橫 列 百分 比。 註 2： 王金 平 主持 ，. =13.99，p<.01； 非王 金 平主 持. =12.46，p<.05。. (二) 立委助理對黨團協商的看法 那麼，究竟政治行動者對黨團協商怎麼看呢？調查的結果顯示， 多數立法委員助理都 認 可黨團協商機制的存 在 ，以及在處理政黨之 間爭議的作用。首先，在問卷中，我們請受訪者回答「就您的觀察， 立法院中處理各政黨之間爭議最有效的機制是？」在回答的 71 個受 訪者中，有 62 個，也就是 87%的受訪者認為黨團協商是處理爭議的 最有效機制，而僅有 5 名受訪者回答表決是最有效處理爭議的機制。 由此可見，得以就近 觀 察立法院運作的國會 助 理已普遍認可用黨團.
(37) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 73. 協商來處理立法院爭議的果效。. 表十二. 就立委助理的觀察，立法委員認為處理立 法院中爭議是否有效果 黨團協商. 記名表決. 次數 (%). 次數 (%). 非常有效. 15 (18.75). 11 (14.10). 還算有效. 57 (71.25). 39 (50.00). 不太有效. 8 (10.00). 24 (30.77). 完全無效. 0 (.00). 合計. 80 (100.00). 4 (5.13) 78 (100). 資料 來 源： 作 者自 行 蒐集 整理 。 註 1： 括弧 中 數字 為 直行 百分 比 。 註 2：. =15.97，p<.01. 關於立法委 員對協商 和 表決的看法 ，我們詢 問 受訪者就他 的觀 察「貴委員認為黨團協商處理立法院中爭議是否有效果？」以及「貴 委員認為記名表決處 理 立法院中爭議是否有 效 果？」受訪者的回答 整理如表十二。針對 黨 團協商處理爭議的效 果 ，大約五分之一的受 訪者觀察到委員認為黨團協商非常有效，而有 71.25%的受訪者認為 還算有效，兩者合計 ， 九成受訪者觀察到立 法 委員認為黨團協商能 夠有效處理立法院中的爭議，僅有 10%的受訪者認為不太有效，而 沒有一個受訪者觀察 到 委員認為黨團協商完 全 無效。可見，政治行 動者員幾乎一致認可 黨 團協商處理立法院爭 議 的 效果。相較之下， 對於記名表決處理爭 議 的效果，政治行動者 之 間就有較大的分歧。 14.10%的受訪者觀察到委員認為記名表決能非常有效地處理立法院.
(38) 74. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 爭議，50.00%的受訪者表示委員認為記名表決在處理爭議上還算有 效，合計約 64%認為記名表決在處理爭議上有效，比例上比認為黨 團協商有效的委員低了不少。此外，30.77%的受訪者觀察到委員認 為記名表決不太有效，也有 5%認為記名表決完全無效，比起黨團協 商來說，認為記名表決無法有效處理立法院爭議的比例高出許多。 進一步分析 這些回答 之 間是否有政 黨差異。 為 使結果更為 簡單 明瞭，我們將回答簡 化 為無效和有效兩種類 別 ，整理為表十三。首 先對於黨團協商的有 效 性，各黨之間幾乎沒 有 差異，僅有國民黨和 民進黨兩個大黨中有 少 數助理觀察到委員認 為 黨團協商無法有效處 理立法院爭議，但兩 大 黨仍有九成左右的助 理 回答其委員認為黨團 協商有效。小黨的立 委 助理則是一致觀察到 委 員認為黨團協商能有 效處理立法院爭議。 這 些數據顯示，不論多 數 黨、少數黨或小黨， 大多數的立法委員都 認 同黨團協商處理爭議 的 果效。另一方面，對 於記名表決，各黨之中就有較大分歧。國民黨有 73%左右的助理回 答委員認同記名表決的果效，但少數的民進黨僅有 58%左右的助理 回答委員認同記名表 決 能有效處理爭議。小 黨 如親民黨中，立委助 理回答委員認為有效 的 和無效的各有一個委 員 ，而台聯則是全數認 為記名表決無法有效 處 理立院爭議。此一數 據 顯示，即便是多數黨 的國民黨也有多於四 分 之一的助理回答立法 委 員認為記名表決無法 有效處理爭議，而少 數 的民進黨有更高比例 的 助理回答立法委員認 為記名表決無效，而小黨則是幾乎全數不肯定記名表決的效果。.
(39) 黨團協商機制：從制度化觀點分析. 表十三. 75. 就立委助理的觀察，各政黨立法委員對黨團協商和 記名表決效果的看法. 政黨. 無效 次數 (%). 黨團 協 商 有效 次數 (%). 國民黨. 4 (9.30). 39 (90.70). 43 (100.00). 11 (26.83) 30 (73.17) 41(100.00). 民進黨. 4 (12.90) 27 (87.10). 31 (100.00). 13 (41.94) 18 (58.06) 31 (100.00). 親民黨. 0 (.00). 2 (100.00). 2 (100.00). 1 (50.00). 1 (50.00). 2 (100.00). 台聯. 0 (.00). 3 (100.00). 3 (100.00). 3 (100.00). 0 (.00). 3 (100.00). 其他. 0 (.00). 1 (100.00). 1 (100.00). 0 (.00). 1 (100.00) 1 (100.00). 合計. 8 (10.00). 72 (90.00). 80 (100.00). 合計 次數 (%). 無效 次數 (%). 記名 表 決 有效 次數 (%). 合計 次數 (%). 28 (35.90) 50 (64.10) 78 (100.00). 資料 來 源： 作 者自 行 蒐集 整理 。 註： 括 弧中 數 字為 橫 列百 分比 。 註； 黨 團協 商 ：. =.98，p>.1；記 名 表決 ：. =8.05，p<.1. 除了對黨團 協商處理 爭 議效果的評 估，調查 中 也詢問受訪 者有 關立法委員對黨團協 商 和記名表決的偏好。 我 們請立委助理回答： 「就您對貴委員的觀 察 ，貴委員偏好黨團協 商 還是記名表決做為解 決立法院爭議的機制 ？ 」去除掉兩者並重和 看 情形等模稜兩可的回 答，我們將各黨的差 異 整理如表十四。很明 顯 的，多數黨國民黨助 理中，回答委員偏好 黨 團協商和偏好記名表 決 的委員約各佔一半， 而少數黨民進黨則是 超 過四分之三的委員偏 好 黨團協商，小黨如台 聯也是多數偏好黨團協商。總體而言，有 59.46%偏好黨團協商，僅 有 40.54%偏好記名表決作為處理立法院爭議的機制。.
(40) 76. 東吳政治學報/2017/第三十五卷第一期. 表十四. 就立委助理的觀察，各政黨立法委員處理爭議機制 的偏好 偏好的機制 黨團協商. 記名表決. 合計. 次數(%). 次數(%). 次數(%). 國民黨. 19 (48.72). 20 (51.28). 39 (100.00). 民進黨. 22 (75.86). 7 (24.14). 29 (100.00). 親民黨. 1 (50.00). 1 (50.00). 2 (100.00). 台. 聯. 2 (66.67). 1 (33.33). 3 (100.00). 其. 他. 0 (.00). 1 (100.00). 1 (100.00). 合. 計. 44 (59.46). 政黨. 30 (40.54). 74 (100.00). 資料 來 源： 作 者自 行 蒐集 整理 。 註 1： 括弧 中 數字 為 橫列 百分 比 。 註 2：. =6.71，p>.1. 由以上的數 據來看， 多 數黨國民黨 雖仍認可 黨 團協商處理 爭議 的效果，但較其他政 黨 不偏好使用黨團協商 機 制。民進黨和少數黨 則多數認可協商的效 果 ，也偏好使用政黨協 商 機制。如果單單比較 國民黨和民進黨對使 用 黨團協商或表決的偏 好 ，兩者之間的差異達 到統計上的顯著 (chi-square=5.12, p=.024)。此結果也意味著，即便 如過去研究指出國民 黨 可控制協商後的議程 ， 因此其主持的協商較 容易達成協商結論（ 邱 訪義、鄭元毓，2014） ，其立法委員也並不 特別偏好使用黨團協 商 機制，反而，少數黨 和 小黨，如一般看法， 多數偏好使用黨團協商來處理爭議。.
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