科學技術與創新政策研究---以芬蘭、瑞典、荷蘭、愛爾蘭、丹麥、比利時為例

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

科學技術與創新政策研究-以芬蘭、瑞典、荷蘭、愛爾蘭、

丹麥、比利時為例

研究成果報告(完整版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 95-3011-P-004-002- 執行期間： 95 年 10 月 01 日至 96 年 09 月 30 日執行單位：國立政治大學科技管理研究所計畫主持人：吳思華共同主持人：溫肇東計畫參與人員：博士班研究生-兼任助理：葉碧玲報告附件：國外研究心得報告處理方式：本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢

中華民國 97 年 01 月 15 日

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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

□期末報告

任務導向型科技政策研究計畫

科學技術與創新政策研究-

以芬蘭、瑞典、荷蘭、愛爾蘭、丹麥、比利時為例

--期末報告：

未來預測、區域創新與國家創新系統關係之研究：以芬蘭經驗

為例

計畫類別：□ 個別型計畫 □ 整合型計畫

計畫編號：NSC 95-3011-P-004 -002 -

執行期間：95/10/01 ～ 96/09/30

計畫主持人：吳思華（政大科管所教授）

共同主持人：溫肇東（政大科管所教授）

計畫參與人員：葉碧玲（政大科管所博士候選人）

成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 □完整報告

本成果報告包括以下應繳交之附件：

□赴國外出差或研習心得報告一份

□赴大陸地區出差或研習心得報告一份

□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份

□國際合作研究計畫國外研究報告書一份

執行單位：政治大學科技管理研究所

中華民國 96 年 09 月 30 日

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未來預測、區域創新與國家創新系統關係之研究：以芬蘭經驗為例目錄一、芬蘭國家創新系統及其 STI 體制介紹………(p3) （一）芬蘭國家創新系統之演化………(P5) （二）芬蘭科學、技術與創新（STI）組織架構與機構介紹………(p8) 二、芬蘭科學、技術與創新政策運作機制特色介紹………(p17) （一）未來導向長程規劃的前瞻願景型塑………(p16) 1、制度創新-議會「未來委員會」的成立 2、未來研究-對於未來的預測、想像與擘劃（1）芬蘭未來研究中心 (2)未來研究與 STI 政策的關係 (3)未來研究與地區創新系統的關係 (4)小結：「未來研究與預測」在政策循環中提供整合性專業知識對話平台（二）整合「科技與人文」的創新政策與系統………(p24) （三）Tekes 科技專案的網絡效益與影響評估………(p26) 1、 Tekes 科技專案的執行方式與網絡效益 2、 Tekes 的國際網絡與國際合作 3、「科學技術與創新策略中心的成立」

4、Tekes 與科技專案的影響分析（impact analysis）與評估機制

（四）赫爾辛基區域創新政策介紹……… (p32) 1、核心議題與創新策略 2、運作背景與策略規劃 3、二十六個具體行動方案三、討論與結論………(p41) （一）、從政策角度檢視政府干預之理性原則（二）、從知識管理觀點探究國家創新系統與政策（三）、芬蘭創新模式對台灣的啟示參考文獻附錄一：2007/06-08 芬蘭田野調查訪談名單與訪談問題………(p49)

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未來預測、區域創新與國家創新系統關係之研究：以芬蘭經驗為例

1 芬蘭的競爭力表現與創新系統在近來受到許多的矚目與報導，但是對於其整體國家創新系統的細部運作機制，卻缺少深入的理解。除了體制與機構的認識之外，少有細部的著墨。因此，在經過廣泛的資料蒐集整理與田野調查之後，本文希望提供不同的觀點來檢視與介紹芬蘭經驗，尤其是芬蘭在對於未來創新前瞻的策略規劃與建構，以及在科學、技術與創新政策的系統運作與專案管理等重要制度上，希冀能提供我國在相關 STI 運作與政策制訂上之參考。本文以下仍先針對芬蘭的國家創新系統進行簡要的體制與機構介紹，再分別對於芬蘭科學技術與創新政策運作機制之特殊之處或特色進行說明。最後討論部分由政府中介角色檢視政策之理性，以及知識管理的觀點探究整體國家創新系統之運作。並提出值得台灣借鏡之相關建議。

一、芬蘭國家創新系統及其 STI 體制介紹

創新是近年來受到大家持續關注的話題，尤其，在資本主義的經濟體制下，透過創新系統的概念來檢視廠商的創新與創新歷程成為一股主流。其中，國家創新系統的概念從 1990 年代即受到許多學者的持續發展與討論（Nelson & Winter,1977 ； Nelson, 1992 ； Freeman,1995 ； Carlsson and Stankiewics,1991 ； Lundvall,1992； Dosi, 1988；Patel and Pavitt,1994；Edquist,1997）。

現代對於創新的解釋來自 Schumpeter，「創新是新的或經過改進的產品或製

程、新組織形式、將現有技術運用到新領域、新資源的發現、新市場的開發」。依此觀點，創新發生在大型私人企業，其餘扮演次要角色，如中小企業、政府實驗室、大學或公部門。

創新系統的概念來自 Lundvall 將 Frederich Liszt 與 von Hippel 兩位學者的理

論加以結合，前者提出「national production systems」，後者則探究廠商間非正式

的技術合作，Lundvall 因而強調在國家經濟系統內，使用者與生產者之間的互動（user-producer interaction）。他認為，技術流通與技術發展等廠商間的互動，在國界內更頻繁於國界外，因此國內的互動成為解釋 NSI 的基礎。 Christopher Freeman 強調「社會與政治制度」伴隨著技術創新的過程。因此，其認為國家創新系統為「公私部門中的制度網絡，這些部門中的活動與互動創始、引進、修正與擴散新技術」（Freeman,1987）。這些制度不僅直接影響 R＆D 活動，同時也代表著資源的管理與組織方式，不論是個人企業或國家層級皆然。例如日本的生產體系、美國創新系統。 1 本研究題目中其他五國的科學、技術與創新體制，以及國家創新系統簡要介紹，已經在 94 年度的結案報告中敘述，故在此選擇以芬蘭為深度個案，進行田野調查後，進行深入探究完成此報告。

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Lundvall 則把分析焦點放在交互學習（ interactive learning ）與創新（innovation）上，創新是一個積累的過程，而互動學習與集體性的創新創業是整個歷程中的重要基礎。Lundvall＆ Bengt-Ake,1995）。因此 Lundvall 廣義地將國家創新系統定義為：以產出、擴散及利用經濟上有用的新知識之間的互動所產生之關係和要素，並形塑成的系統。

Nelson (1993)則以「國家」為具體分析單位，以十五個已開發和開發中國家的創新系統為個案，研究不同系統中：(1)研發活動的配置；(2)資金的來源； (3)公司的特徵；(4)重點產業；(5)大學的角色；(6)各個政府的政策。

總結來說，McKelvey (1991)回顧 Freeman (1987)，Lundvall (1992)和 Nelson (1993)等人對於國家創新系統的不同看法後認為，不同學者對於國家創新系統的研究，在採用新技術的機制及技術變遷的本質上有所不同。例如，Freeman 較強調社會與制度的調整，Lundvall 則強調生產者與顧客間的相互互動與學習，Nelson 重視廠商能耐與創新例規的建立。整體言，國家創新系統的概念從簡單走向複雜，成為一個複雜系統（制度、廠商、大學、政府研究機構、公部門、金融）。從國家經濟而言，其系統性的技

術要素包含（Noisi, Saviotti, Bellon, and Crow, 1993）：

第一，必須有市場與天然資源。（富有國家如美國容易有激進式創新，工業化國家易出現 capital-saving 創新，空間或原料上的創新可能在西歐國家與日本。）第二， Lundvall 指出的 user-producer 與其他形式的非正式協調或合作，在國界內發生的頻率較高。第三，以技術為基礎的相互依賴性。如日本的 TV 產業影響 VCR、高解析度 TV、video、相機的創新。第四，政策性的驅力與連結，如科學技術政策。國家在技術創新的方向與模式上扮演重要角色。換句話說，在國家創新系統中，不同單位（units）間的連結至少包含以下環節： 1. 金融上的流通（政府投資）； 2. 法律與政策的連結（智財、技術標準）； 3. 技術、科學與資訊上的流通； 4. 社會流通（廠商間、輪調、大學與產業）；然而，國家創新系統較強調單一主體在系統中的成功，來自於路徑相依的投入與循序漸進的產出；忽略多元主體同時在系統中，同步成長的微觀探討（吳思華、陳意文，2007）。Chang與Chen（2004）回顧一系列的創新系統研究，認為大部分的研究層次，僅觀察「由上而下」的取向，著重於巨觀的政策層級，而忽略微觀的廠商層級； Lundvall(200 7)也認為必須從微觀角度檢視系統中層次的運作與其學習的發生。因此，如何同時兼顧與結合創新系統的微觀與巨觀，將是後續研究的努力關鍵。本研究嘗試以芬蘭為個案說明其創新系統之運作與特色，瞭

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解其在系統宏觀層次之網絡機制與微觀層次之政策設計。（一）芬蘭國家創新系統之演化要瞭解芬蘭的傑出表現以及其科學與技術運作機制就不能忽視芬蘭在其國家創新系統架構上的發展歷程。在歷經八零與九零年代的 NIS 架構調整，無疑為芬蘭的 S＆T 政策效用產生莫大助益，並逐漸發揮綜效。芬蘭是第一個採用國家創新系統概念以作為科學技術政策設計思維前提的國家。在 1980 年代，芬蘭目前整體的國家創新架構大至已經發展成型，其中重要的組織與其角色在八零年代陸續成立與確定其功能。但當時，芬蘭將創新視為「直線的發展過程」，因此，NIS 架構中的各單位均有其清楚對應的功能與目標。但進入 1990 年代後，芬蘭開始進行思維上的調整，並重新定調認為「創新有許多類型與階段，是一個系統性運作結果」，它是非線性與複雜的，因此，整體的政策架構開始強調 NIS 中各組織的整合與協調功能，意圖讓創意發展的整體過程中，皆能無縫銜接，得到適當支援。其轉變過程如下圖一與圖二所示2 。各機構間從「單一直線式」的銜接，轉為「不同層次的水平銜接」。現今，芬蘭的國家創新系統中的政策思維從資源基礎的觀點轉換為「知識基礎」的觀點，以建立知識社會，發展整體國家競爭力為目標，在操作上更偏向微觀角度的政策與經濟分析，而非以往的總體宏觀角度，這樣的轉變亦著重在從多層次的創新系統觀點，針對不同的子系統，提升系統的能耐，在治理邏輯上則強化其國家層級知識管理機制，不僅重視關係的網絡建立，而是重視整合與協調過程中知識的流通與未來潛在創新機會的掌握。圖一芬蘭 80 年代的國家創新系統架構

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圖二芬蘭 90 年代的國家創新系統架構簡單言，其發展階段與重點如下： (1) 建立基礎架構階段 (1960s ＆1970s) 重點在 ST 政策架構確立，重要機構的成立，如 STPC、FFI，補助大學研究機制的調整，高等教育的發展與制度建立。 (2) 科技導向發展階段 (1980s) 系統性規劃、目標導向政策制訂，Tekes 成立，扮演研發補助資助之角色，透過「國家級發展計畫」執行科技政策，強調「技術移轉」與「商業化」機制，各地的科學園區與創業中心成立。產業走向多角化與國際化，FFTA（外貿局） (later Finpro)扮演重要角色，八零年代芬蘭研發經費佔 GDP 比例大幅成長（10%），大部分來自企業的投入。 (3) 建立「知識社會」與「國家創新系統」階段（1990s）

由 STPC 重新定義 ST 政策意涵，提出「national innovation system」與「knowledge and know-how」兩個主要要素，強調以下四者：重視知識的創造與使用、研發體系扮演重要角色、重視科技發展對整體經濟社會或環境之影響、強調國家性與國際性合作。此階段科技政策主要目標在於研發經費的逐年增加。 (4)透過創新系統進行國家級知識管理階段（2000s）在千禧年後，芬蘭因為環境的變遷牽動其科技政策思維的轉變與優先性。這些因素包含全球化、ICT 或生技產業的整合發展、歐盟的整合。知識經濟下，重視資本市場的創新政策或公共政策。現今的政策應強調「能與產業發展緊密連

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結，並適時彈性回應快速的變動環境」，已將創新視為「複雜的回饋循環系統」，如下圖三所示3 ，強調不同的網絡機制、或是創新子系統中的知識管理。因此，如何透過制度創新與組織學習來累進能耐，進行創新管理成為重要議題。圖三知識基礎觀點下的創新系統功能架構目前芬蘭創新系統被視為是具有高度政府承諾和創新政策驅力的領導型國家創新系統。創新系統中各組織的運作領域相互交集，不管是在垂直面或是水平面都具有良好的溝通聯繫。芬蘭目前的國家創新系統，其中所包含的機構組織以及隸屬關係如下圖四： 3

資料來源：引自 Transformation of the Finnish innovation system: A network approach，Sitra Reports series 7，2001.

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圖四芬蘭國家創新系統圖4 整體而言，在科學技術與創新體制上，其創新系統特色如下： 1、芬蘭的 STI 決策體制架構簡單，但整體 STI 系統配套完善；S＆T 決策體制由議會主導，透過 STPC 規劃、Tekes、AOF 分配大部分補助經費，治理架構並不復雜，分「政策制訂、支援推廣、研究執行、組織連結技術移轉、創投」五個區塊，使創新過程各階段中所需之服務得到支持。 2、國家創新系統中，機構的能耐成為關鍵，芬蘭透過公部門支援與研究體系的重組或改革，藉由制度創新不斷的敦促或強化機構之間的整合功能與合作機制，不論是單一機構內同一計畫的團隊協作（例如在補助原則與評鑑上明訂產學言之間共同協作的專案原則）、或是機構間的聯合大型計畫（例如 Tekes 與 AOF 之間近來密切的合作），藉以積極促進整個知識網絡之建立與發展。 3、積極融入國際網絡與社群，積極參與歐盟，利用資源槓桿挹注不同資源，強化國際經驗。 4、在創新實踐過程的不同階段皆有專責的機構，同時強調機構之間的水平銜接與協作。 5、除了完整的國家創新系統架構外，芬蘭的地區創新系統、創新前瞻與技 4_{資料來源：引自 Country_Report_Finland_2005。European Commission。本研究繪製。}

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術預測兩者亦是值得關注與學習的議題。（二）芬蘭科學、技術與創新（STI）組織架構與機構介紹芬蘭的國家科技組織架構如圖五5 所示，在功能上包括五個層級：「政策制訂群體」、「科技政策推廣支援組織」、「國家教育單位和研發組織」、「組織連結及技術移轉機構」和「創投金援組織」五層。圖五國家科技組織架構圖 5_{資料來源：引自 Country_Report_Finland_2005。European Commission。} 芬蘭科學技術政策委員會 (Science and Technology Policy Council) 其他部會 (Other Ministries) 芬蘭科學研究院 (Academy of Finland (AOF))

國家技術處

(National Technology Agency (Tekes)) 推廣支援組織 芬蘭議會(Parliament) 教育部 (Ministry of Education) 貿易及工業部 (Ministry of Trade and Industry) 科學技術政策委員會 (Science and Technology Policy Council) 芬蘭創造發明基金會 (Foundation for Finnish Inventions ) 大學/技術移轉基礎研發公司 (Uni./research insitutes based technology transfer conpanies) 職業與經濟發展培育中心 (Employment and Economic Development Centers) 創投資助組織 國家研究發展基金會（sitra）產業投資有限公司私人創投資本家 Finnerva Finpro 組織連結及技術移轉機構 國家教育單位和研究組織/私人研發組織 大學 (Universities 20) 技術學院 (Polytechnics 29) 芬蘭技術研究發展中心 (Technical Research Center) 其他公家研究發展組織(19) 研發執行中心及協同研究機構

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芬蘭國家科技組織架構，最上層為「政策制定群體」，包含中央政府、芬蘭科學技術政策委員會、芬蘭議會、教育部、貿易及工業部、以及其他部會；第二層為國家級的「科技政策推廣支援組織」，主要參與者為芬蘭科學研究院與國家技術創新處；第三層為「國家教育單位和研發組織」，主要組成者為 20 家大學、 19 間技術學院、芬蘭技術研究發展中心、19 個公家研究發展組織、以及其他研發中心或機構；第四層為「組織連結及技術移轉機構」，包含科學技術政策委員會、芬蘭創造發明基金會、大學/技術移轉基礎的研發公司、職業與經濟發展培育中；第五層為「創投資助組織」，包含國家研究發展基金會（sitra）、產業投資有限公司、私人創投資本家。整個系統強調的是「網絡機制」（Networking），以及「影響與效益」（Impacts and effectiveness），以下先就上圖中芬蘭國家創新系統中重要的組織機構加以介紹。（1）教育部（Ministry of Education）是政府層次對科技決策的關鍵組織，扮演芬蘭和歐盟研究組織的主要溝通關鍵，教育部直接負責監督全體教育系統和基礎研究，和貿易及工業部兩部會，佔去公共總研發支出的三分之二預算，社會公共健康部、農業林木部等部會，都是芬蘭重要的研究基金提供者。

（2）貿易及工業部( Ministry of Trade and Industry）

貿易及工業部負責提供支援產業的研究發展，貿易及工業部掌管的具最先進技術的企業。下面有國家技術創新處負責將國家提供技術應用研究，以及工業研發的主要資金來源。補助各項透過技術上的發展領域，尋找可以促進研究發展的應用，促進芬蘭工業和服務業的競爭性。

（3）科學技術政策委員會(the S & T Policy Council of Finland, STPC) 「芬蘭科學技術政策委員會」自 1987 年成立，由政府任命三年為一期，是芬蘭最高階的政策制訂和協調單位，主要任務包括參與規劃整體科學研究暨教育發展，管理芬蘭國際科技合作，指導和協調科學政策與技術政策，另就科技經費分配提出報告與建議。分成「科學政策」與「技術政策」兩個子委員會。在前述的芬蘭國家創新系統架構中，處於最上層的 STI 政策治理者芬蘭議會，而 STPC 則對於芬蘭議會提供重要諮詢。隨著創新政策在整合上的需求愈來愈高，芬蘭科學技術政策委員會處於最高層級的權威地位，不但透過議會責成

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Tekes 與 AOF 兩個重要單位的政策與專案協作，在科學技術與創新政策的部門間「水平整合」上更扮演重要的協調與影響角色（Pelkonen,2006）。 STPC 由總理主持委員會，成員包括教育部部長、貿易及工業部部長、財政部部長、四位其他部會部長，以及十名其他精通科學或者技術的成員(來自芬蘭科學研究院、國家技術創新處 Tekes、產業界以及雇主和受雇人的組織中)。新近的政府決議中也明確指出，「科學技術政策委員會」未來將發展成為芬蘭處理主要科學、技術、創新問題的主要平台。同時，為了提升合作，教育部和貿工部等部會也將一併討論科學、技術和革新政策，以便促進和科學技術政策委員會的交流溝通。 STPC 重要活動包含： A、國家創新系統發展； B、推動芬蘭研究暨發展系統； C、促進國際合作； D、研議國家歐盟研發策略； E、訂定改善知識傳播與應用的措施； F、創新財務支援；爭取促成研發經費之提升。

（4）芬蘭科學研究院（The Academy of Finland,AOF）

芬蘭科學研究院自 1983 年創立，除了提供政府科學政策專業諮詢，專責贊助科學基礎研究、宣傳基礎研究重要性、保護基礎研究發展資源、補助多邊基礎研究，作為創新應用的研究基礎。另外也積極贊助獨立科學計畫和專案，鼓勵進階科學研究，並且發展國際科學合作，和歐盟科學專案計畫相輔相成，受補助的計畫多數在大學進行，2004 年就有 14%的政府研發基金由 AOF 提撥分發出去。2006 年，由 AOF 資助的經費為€257 million。芬蘭科學院（AOF）多著重在基礎研究、研究訓練與科學政策上的資金補助與策略規劃。芬蘭科學研究院最高決策單位為七人委員會，委員會主席由科學院院長出任。底下設有四個研究委員會：「文化與社會」、「自然科學與工程」、「健康醫學」以及「環境與自然資源」。每一委員會設主席一人，委員十人。任期都是三年一任。其主要任務包含： A. 推動芬蘭科學研究； B. 促進國際研究合作； C. 提供科學政策諮詢服務； D. 補助高水準研究； E. 科技研究人才培訓定期計畫； F. 凡可促進研究的有利條件，如參與國際研究合作及研究成果發表補助；

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G. 幫助大學校際；大學及研究單位之間的研究合作；透過共同研究計畫，可更新研究項目及研究人才訓練；

H. 協調國際連繫改善。

（5）國家技術創新處(Tekes, Finnish Funding Agency for Technology and Innovation)

2006 年初，為強化對創新的推廣，Tekes 經過組織重整與改名，由「National Technology Agency」改為「Finnish Funding Agency for Technology and Innovation」。國家技術創新處（Tekes），是芬蘭國家制訂技術政策和實施過程中最重要的中心單位。是芬蘭國家提供技術應用研究和工業研發的主要資金來源。其補助各項技術發展領域，尋找可以促進研究發展的應用，促進芬蘭工業和服務業的競爭性。準備資金並且協調國家科技計畫，也提供較具風險的研發工業資金補助，並尋找適合的應用研究提供技術服務。有助於國家技術政策的準備。國家技術創新處設有一個綜合的地區性就業和經濟發展中心，和主體技術處業務同步行動，協調中央和各地區間的資訊流動。Tekes 不只資助研究機構的專案，也同時資助產業計畫，特別推動具創新和具風險性的專案。Tekes 也同時扮演芬蘭和國際科技伙伴的溝通要角國家技術創新處（Tekes）的主要功能： A、技術政策之形成。 B、協調產學研究之技術創新合作，將創新成效資訊、新興技術、技術標準及產品規格予以推廣。 C、補助應用及高風險技術研究暨發展。

D、全國設有十二處區域辦事處(Technology Relay Center)。輔導暨推展中小企業研發。 E、在海外共設有十個辦事處，蒐集海外市場情報，推廣芬蘭技術及促進國際合作。國家技術創新處（Tekes）的研發資助是直接經由專案，或是間接的經由長期社會經濟最有利益的投資分配出去，其資助原則包含： A、使新資訊和技術可以被創造和開發； B、鼓勵企業增進研究發展以及配合風險管控； C、影響具挑戰性專案的品質、網路和完成；

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D、分散技術資金和商業化風險。國家技術創新處（Tekes）的主要評估專案的條件包含： A、技術和能力的發展程度； B、和先進國家的合作和聯盟； C、聯盟對專案資料可取得性的貢獻； D、對社會環境和福利的直接影響； E、對 Tekes 專案和專家網路的貢獻； F、履行完成度。國家技術創新處（Tekes）的組織資助服務方式是與國家各行政機構、大學、研究機構和企業相互聯繫，共有 300 人，在國外有 6 個分部。它的宗旨是提高芬蘭企業、科技和出口產品的競爭能力，創造新的就業機會和社會福利。國家技術創新處（Tekes）對於技術與創新政策的形塑與執行扮演主導位置。是主要的研發資助單位。截至 2006 年底，Tekes 有 270 位員工，256 位於赫爾辛基，14 位在海外。同時，有 85 位員工在其督導下位於技術與經濟發展中心(T&E Centres)工作。 27 位的外部的科技專案協調者（ technology programme coordinators）。員工

平均年齡 44 歲，76％具大學學歷。其組織圖如下所示6

：

6

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圖六國家技術創新處（Tekes）組織圖從以上組織圖中可見，其組織架構在董事會之下，包含策略管理部門、支援部門、科技與研究領域部門、國際與區域網絡部門、以及最後的財物與行政部門。在支援部門，主要針對「創新活化、科技專案、專案資助」三者為核心業務；而「科技與研究領域部門、國際與區域網絡部門」兩者則將支援部門的核心業務聚焦在產業與其發展上。從資助機構的「核心能耐」或實力來看，我們可以發現，Tekes 與一般科技補助機構不同之處在於奇將將創新活化、科技專案與專案資助三者當成主要的核心事項，透過這三者，在產業部門中去促進研究開發與網絡的建構。也因此，專案的評估機制、透過專案或科技專案所形成的網絡效益兩者成為 Tekes 備受重視的關鍵要素。 2006 年，由 Tekes 資助的總經費為€465 million。其提供的資金佔全部政府研究補助的 28%。而 Tekes 本身的 R＆D 研發補助分配，以補助給大學、研究機構、以及企業研發佔大部分比例。而 Tekes 在公部門研究上的補助分配，以大學與 VTT（技術研究中心）佔最多比例。對於企業部分的研發補助分配上，以中小企業佔多數，對於員工少於五十人的中小企業，佔 Tekes 企業研發補助的三分之一；介於 50~249 之間的企業之補助約 10％；介於 250~499 之間的企業之補助約 5％；而對於員工超過五百人的大企業，則補助不到 3％。

（6）國家研究發展基金會（SITRA,the Finnish National Fund for Research and Development） 1967 成立，直屬於芬蘭議會下獨立的公共基金會，活動觸角從資助技術研究和發展，延伸到教育和創投活動，款項來源有，從國家研究發展基金會基金捐贈領域的資本家和成功創投的企業回報，金流補助出去給企業之後，成功之後企業又將資金回饋基金會，給予社會經濟動力。目前國家研究發展基金會主要運作項目為：研究和訓練、創新專案和商業發展，以及創投事業。（7）Finnvera （國家基金會）國營企業的基金會，提供相對於銀行和其他金融機構不能承受的風險金融服務，全國有 16 個分部辦公室，主要負責國內執行企業和相關顧客管理之間的附屬金融決策，Finnvera 的各分部銷售金融計畫商品，支撐企業的國際化和出口，同時也扮演降低出口風險的角色，如：扮演芬蘭出口信用中心，提供出口商業服務。

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FII 致力於股票投資和創投投資基金，對目標企業提供股票基金和直接金援幫助，FII 的投資資本都來自私部門經營最新進技術的收益，專注於資本投資和發展有限合作投資(limited partnership ,LPS)，而 Finnvera 則對區域基金的官方利益負責，2003 年底 Finnvera 設立子機構 Veraventure Oy，發展區域組織的投資基金，Finpro 則是致力於加速芬蘭企業國際化的程度，用本身組織的資源，也運用其他合作組織的服務達到相同的目標

（9）芬蘭創造發明基金會 ( The Foundation for Finnish Inventions) 1971 成立，支援推廣發明活動和報導挖掘創新發明活動，組織成員包括全芬蘭的大學創新經理人，和地方就業和經濟發展中心的創新經理人，基金會的主要任務是諮詢、鑑價評估和保護發明，資助產品發展建構和創新發明的產品行銷商業活動，資助條件主要評估以：「市場潛力、發明能力、保護發明的能力、技術層次的高低」作為評估標準，贊助的目的是在培養私人和小型新創事業的發明，鼓勵技術研發產品化進入市場，使創業家和發明家的結晶有機會成型，甚至變成具有法律專屬性的發明。

（ 10 ）地方就業經濟發展中心（ The regional employment and economic development centres ,TE-Centres)

1990 年中期成立，由貿易及工業部、農林業部、和勞工部三個部會的地方辦公室組成，目前在地方就業經濟發展中心，可以看到來自國家技術創新處（Tekes）、芬蘭創新發明基金會等地的專家在各地十五個中心，在全國各地提供完整的商業和創業的建議，如，2004 年提出了地方就業經濟發展中心的評估方式，發展焦點集中在：營運環境規劃、策略性計畫、組織競爭力、獲利能力和活動效率性等之協助與諮詢。（三）小結從歷史沿革來看芬蘭大致的 ST 架構在 80 年代即已完備，重要六大機構（The

group of six）也均陸續成立，而在 90 年代即以 NIS 概念制訂 S＆T 政策，是第一 個以國家創新概念與架構來制訂其科學與技術體制的國家，從直線性思維轉化為強調機構間水平銜接。而在 2000 年，透過 NIS 的架構評估報告，在知識經濟與全球化下，芬蘭重新以系統取向檢視其科技政策與發展，為了強化創新對於整體社會的影響，在政策制訂上傾向更微觀之角度，介入與協調不同創新環境或創新

(17)

類型可能遇到的矛盾與衝突。在實際實務上，國家創新系統即為「國家級」之知識管理系統，NIS 內的網絡不再強調關係的建立而已，更重視其知識流通、自然互動、學習與協調合作。因此，創新的歷程變的重要，創新實踐的結果成為跨組織間協調合作共演化之結果。而知識的產出則呼應不同創新環境下的多元創新類型，如新產品、服務、組織、商業模式等。此時，芬蘭更重視「社會創新」，此面向以往常被忽略，但在未來將益加重要。因為在創新的廣度上，四處皆可有創新，但在創新的深度上，從基礎或架構上根本破壞的不連續創新，必定是系統性的運作，必定襄嵌在社會文化生活中。是故。社會創新以需求與脈絡為起點，涉及個體的生活風格與整體文化框架之探究，亦即科技必須結合人文。在這個思維上，也反應出芬蘭在未來研究上的重視。

(18)

二、芬蘭科學、技術與創新政策運作機制特色介紹

在芬蘭整體國家創新的運作之下，針對其科學、技術與創新政策之運作機制，本文從以下三個不同面向加以說明。

首先，在整體國家創新系統的運作與決策過程中，本文將特別介紹芬蘭議會

中的「未來委員會小組」（The Committee for the Future），透過這個特別的團

體，芬蘭對於國家科學技術與創新的政策的「未來前瞻」方向與議題進行掌握，並進行重要的「科技評估」，在對話的過程中，讓產、官、學、研等不同利害關係人對於國家未來發展圖像得到理解，並逐步取得共識。其次，介紹芬蘭結合科技與人文的「整合創新政策」。再者，針對芬蘭最重要的研發補助單位 Tekes 的運作機制，尤其是在網絡的積極促進、專案的影響評估作法與水平式合作平台等措施上，試著說明並找出值得借鏡的政策作法。最後以赫爾辛基之區域創新政策為實際個案說明芬蘭在整個實際政策運作上之實際實踐。（一）未來導向長程規劃的前瞻願景型塑 1、制度創新-議會「未來委員會」的成立隨著科技的發展及其對於社會的影響遽增，面對科學與技術對於產業經濟的各項影響與政策制訂，美國的國會曾於 1972 年成立「科技評估辦公室」（the office of technology assessment, OTA），將其規模，由原本小型研究室擴增

為將近有 140 位員工的研究性機構7

。因此，在 1980 年代，許多歐洲國家也相繼成立類似的科技評估（TA）辦公室，例如荷蘭、丹麥與英國，以對於議會的決策

進行政策建言與支援8

。

芬蘭「未來委員會」（the committee for the future），是一個特別的制度設計，專職於對於廣泛「未來相關議題(future-related)」的關注。而此新制度的初始則奠基於芬蘭在 70s 與 80s 年代在未來導向議題研究上的強化，其後 1992 年政府被要求必須對於芬蘭的未來提出論述，而考量到議會成員平日關注與著力的焦點在於短程的議題，對於長程未來的政策卻缺少宏觀思維，因此於芬蘭 1993 年於議會開啟「未來委員會」的運作。 1993 年至目前為止，此「未來委員會」仍在運作中，其歷史變革在此略為說明。其於 1994 年提出第一份政府對於未來論述的報告，第二次論述於 1996/10~1997/04 提出，第三次則於 2001 年秋，這些對於國家未來政策發展與 7 美國的科技評估辦公室成立於 1972～1995 年，近來，因應複雜的科學、技術與社會發展，美國學者正提出呼籲希望能回復其組織運作，從廣泛的社會文化立場，跳脫政治立場或產業思維，對於國家未來發展進行研究與分析，進而對議會提出建議。 8

EX：the Rathenau Institute in the Netherlands; Teknologiradet in Denmark; and the Parliamentary Office of Science and Technology (POST) in the United Kingdom.

(19)

方向的評估報告之展望時程為未來 5~10 年，討論的政策議題包含各領域，正對應未來委員會的運作係以聆聽各領域專家意見為基礎。其間於 1997 年，未來委員會曾經再成立一個專職為 TA 活動負責的 TA 子小組，以協調與組織 TA 活動。在 2000 年，未來委員會成為正式的議會委員會（目前芬蘭議會中共有十六個各領域的委員會）。在組機架構上，該委員會包含 17 位成員，三位公職人員： counselor、研究員、秘書。其主要的功能包含：對於政府未來的發展方向提出回應與說明、對於未來研究進行深入檢視與監控、替議會進行科技評估 (technology assessment, TA)活動以及協調。

但在 1999 年經過討論，將子 TA 小組停止，用意在於議會認為「未來委員會」應該以其整體為議會關注的 TA 活動負責；同時間，Sitra（the Finnish National Fund

for Research and Development），由議會直接督導的獨立公共資助機構，於同年決

議聘請 Dr Osmo Kuusi（未來研究方法學專家，亦為 Chair of the Finnish Society for

Futures Research）為科技評估顧問專家（TA advisor）。整體未來委員會的運作更

直接仰賴未來研究及其方法學，更專注於科技評估。而整個委員會的運作在傳統媒體上亦有高度的曝光，在 TA 報告中所提出的各種不同觀點，以及對於未來的不同想像藍圖，在媒體上受到注意，也引起相關興趣團體的注意。

除了代表政府對於未來發展提出論述外，其可說是「科技評估」活動的啟始者(initiator)、催化者與提倡者，對於整體芬蘭社會發展，扮演相當活躍角色。因此，芬蘭的 TA 運作模式與上述其他國家並不相同（Salo & Kuusi, 2001）。

相對於其他國家的 TA 活動，芬蘭的「未來委員會」不僅僅替議會成員進行 TA 研究與分析，同時，議會成員本身也是 TA 的參與者，對於 TA 活動的研究構成、研究報告產出的管理以及與知識擴散都有其影響力。亦即，從 S＆T 政策發展的過程來看，TA 活動成為「中介」的角色，在對話過程中將 TA 研究的觀點具體外顯化，成為或影響具體政策，具知識管理上的外化功能。正因為 TA 報告在未來委員會中受到重視，使得其後由未來委員會選擇出的重要科學與技術相關議題，在其後受到產官學界持續的討論，引起社會注意。因為 TA 活動與研究，使得未來委員會成為獨特的制度，在社會-政治環境皆具其影響力。細究之，未來委員會的任務如下： 1、替議會準備報告文件以提出回應，例如對於政府所釋出的未來發展政策，提出議會的回覆與意見。 2、因應其他議會委員會之要求，將相關的重要未來議題進行論述。 3、對於未來經濟社會的發展要素與模式，提出討論的方向與議題。 4、對於未來研究專家學者所提出的報告與方法學，進行分析與討論。 5、對於科學技術的發展及其對社會的影響，在議會中扮演專職的評估者角色。目前，2007~2011 年政策期間，未來委員會所選定的主題為『氣候與能源』，在 2007 年的選舉過後，委員會挑出以下主題：

(20)

1. Finland renewing herself through learning—the challenge of metropolises and new general educations.

2. Taboos of the welfare model, “sacred” misconceptions. 3. Forests and the future of using them.

總結來說，芬蘭議會中「未來委員會」的成立是芬蘭科學與技術（S＆T）政策上一個重要的制度發展，其最重要的兩個功能即在於「未來研究」（future

studies）與「科技評估」（technology assessment）此兩項重要的任務上。在

芬蘭的國家創新系統與 STI 體制架構中，芬蘭議會對於 Tekes 與 AOF 這兩個帶領芬蘭科學技術與創新發展的最重要機構有其一定程度的影響力。近來，芬蘭議會決議，力主芬蘭「貿工部」與「教育部」兩大部的密切合作，連帶影響的就是 Tekes 與 AOF 這兩個機構的聯合專案執行。而議會中的未來委員會，仰賴未來研究與科技評估，對於芬蘭未來長程的技術-經濟-社會之發展，立於高層級的政策決策者位置，憑據廣泛的專家意見、論壇、國際研討，扮演知識管理中的知識創造者與擴散者的角色。在每四年的選舉政策期間，未來委員會的報告使得政府政策的合理性、正當性、前瞻性得到檢討、修正與協調的機會。最重要的就是其所提供的「廣泛多元」對話溝通過程，發現與討論經濟社會的實際問題、提出想像、型塑願景。因為這樣的對話過程所產出的重要洞見，可以傳遞給議會成員與政府，「重要資訊的傳遞」以及「合作網絡的創造」兩者，正是未來委員會的重要功用。未來委員會中的科技評估報告，進而影響兩大部會的相關政策，在科技發展上，進而影響 Tekes 的科技專案之構成與運作。芬蘭這項特殊的制度機構，目前也受到其他國家的重視，例如英國議會曾於 2004 年籌組研討會討論並組團前往訪問，而於 2005 年決議以企業運作的獨立方式成立「Future Forum for Scotland」，於 2006 年選定的第一個專案主題為老年世代。然而，芬蘭議會未來委員會，除了參與者對於科學技術與創新政策上的影響力之外，其實其重要的意涵在於政策議題方向形成之前，透過專業專家國內外社群高品質的對話與研究報告，藉以讓所有關於未來的可能性，在嚴謹的質性或量化資料的呈現之下，得以對於未來經濟科技社會的發展討論與決策更具效益。此方面的效益則關乎以下所要提及的未來研究。 2、未來研究-對於未來的預測、想像與擘劃從上面的介紹中，我們發現「未來研究」的重要性，未來研究領域亦可說是芬蘭重要的學術領域與專業。因此本文接續對於芬蘭的「未來研究」領域提出介紹，說明這個學科在芬蘭學術領域的發展，以及此領域對於科學技術與創新政策決策者或政策形成的影響。其中最重要的機構代表即為位於芬蘭土庫的芬蘭未來

(21)

研究中心9

（Finland Futures Research Centre）。（1）芬蘭未來研究中心

「芬蘭未來研究中心」設立於 1992 年，於土庫、赫爾辛基與 Tampere 設有辦公室。在成員組成與運作上，總計該中心之人員有 42 人（Turku: 22, Tampere: 10,

Helsinki: 10），包含 10 位執行董事。其倚重許多「跨領域」的專家與社群，以保

持其競爭力。這些中心研究成員加入許多國際網絡，成為其重要外部專家，包含有 the Club of Rome10

、千禧專案（the Millennium Project11

）、World Futures Studies Federation (WFSF)、World Futures Society (WFS)等這些重要的未來學研究網絡。芬蘭土庫大學經濟與商學院並於 2005 年開始設立「未來研究」的碩士學位課程。

該中心研究重點在於「未來前瞻研究」（Foresight Research）、「教育研究」

（Educational Research）、「文化研究」（Cultural Research）、「願景領導」（Visionary Leadership）、「環境研究」（Environmental Research）領域。透過這些研究針對「未來知識社會」的可能發展機會有更進一步瞭解、預先揭示其威脅並發展策略因應其挑戰。該中心並致力於未來研究領域的「方法學」之創新與應用，扮演社群建構與組織諮詢之角色，幫助政府單位發展未來預測之能耐、策略建構以及理性決策。其研究專案跨越不同主題、具多元性，包含博士後研究。「芬蘭未來研究中心」針對未來可能發生的社會形貌、其所將面臨的相關挑戰與機會等進行研究，發展與提供各種未來想像的知識基礎，以為政府部門在政策決策上的建議。其客戶包含政府部門與企業創業家，尤其是那些位居需求端上的管理基層或專家。其以專業領域與國際市場為出發點，提供經過嚴謹探究、以未來為導向的重要資訊。在合作對象上，其客戶包含歐洲政府部門與基金會的首長、芬蘭的七個政府部門、芬蘭國家研發聯盟(Sitra)、芬蘭科技單位、芬蘭學術單位、芬蘭最大的貿易聯盟、以及許多的私人商業單位或公司。 (2)未來研究與 STI 政策的關係未來研究此學門在芬蘭以及其他西北歐（瑞典、丹麥、荷蘭等）等國家頗受重視，整個學門之發展約為二十年。芬蘭在 70s 與 80s 年代即已致力於 foresight 與 forecast 的研究與活動，而芬蘭土庫的未來研究中心則於 1992 年成立。 9 資料來源：http://www.tukkk.fi/tutu/default_eng.asp。 10

The Club of Rome is a global think tank and centre of innovation and initiative.

As a non-profit, non govermental organisation (NGO), it brings together scientists, economists, businessmen, international high civil servants, heads of state and former heads of state from all five continents who are convinced that the future of humankind is not determined once and for all and that each human being can

contribute to the improvement of our societies.資料來源：http://www.clubofrome.org/。

11

The purpose of the Millennium Project is to be an international utility to assist in organizing futures research by continuously updating and improving humanity's thinking about the future and making that thinking available for feedback as a geographically and institutionally dispersed think tank. 資料來源：http://www.acunu.org/。

(22)

未來研究的起始點前提包含：1、「未來不是可正確加以預測的」，唯有不斷超前的的建立新的意象與提出新創想法（idea），因此需要從多元觀點，提出許多不同想像藍圖。2、「未來不是命定的」，因此必須對各種可能性，加以關注與討論。3、「未來是可以被型塑的」，在考慮各種未來發展機會與藍圖後，透過具體的行動，未來是被抉擇的，因此，價值的意義與重要價值的討論是必須的。相較於其他國家如瑞典，芬蘭的未來研究偏重學術研究取向。

目前，此領域在芬蘭之整合由「芬蘭未來研究學會」（Finland Futures Academy,

FFA）加以維持，FFA 是一個國家級的教育與研究未來研究大學學術網絡，在此網絡中包含芬蘭 17 所大學，並由芬蘭土庫大學的未來研究中心擔任協調角色。 FFA 的運作則起使於芬蘭教育部所執行的「芬蘭虛擬學院」（Finnish Virtual University）政策，經費亦來自教育部。主要的目標在於未來研究學理與方法學的推廣與教學發展，因此，整個網絡的組成在於提供廣泛科際整合與跨領域多元的未來研究觀點，同時進一步將其研究產出所提出的可能方案，轉化為實際教育與研究模式。因此，緊密的專家互動，包含 interdisciplinary 與 multidisciplinary 的研究與合作，是未來研究網絡獲取不同學門觀點的重要機制，其所採用的研究方法基本者如，scenario、Delphi technique、foresight 等，兼重質化與量化研究方法，同時也與國際網絡 World Futures Academy 有緊密關係，在國家創新系統中則與議會中的「未來委員會」、Tekes 與 AOF 等有網絡關係。在科學技術與創新政策的體制中，未來研究的專家對於國家層級的政策決策，以及芬蘭地區性的創新系統有重大的影響力。

實際的例子如，「2015 芬蘭創新前瞻計畫」（Finnsight 2015 foresight study），在議會未來委員會的決議後，係由 Tekes 與 AOF 共同合作的計畫，120 位芬蘭優秀學者與產業專家參加，於 2005~2006 間執行，對於芬蘭未來（2010s）的社會與經濟發展進行前瞻規劃與預測。不同利害關係人參與團體從基礎研究學者、政府部門至高階企業管理者皆有。而技術創新前瞻活動主要是希望能發現未來新機會，選擇國家合適的未來發展重點，其規劃包含三年、五年至十五年不同階段，以利制訂與設定政策，也是用來協助政府資源分配與型塑未來的重要工具，取得社會與經濟發展間的平衡，促進跨領域合作與不同知識網絡的連結。Finnsight 2015 是芬蘭目前最重要的政策願景文件。 (3)未來研究與地區創新系統的關係在未來研究的方法學中，本文將針對 foresight 加以介紹。芬蘭從七零年代起，即開始透過 forecast 活動來預測地區性的經濟發展。早期是採取「由上而下」的方式進行，主要進行的是量化的研究調查，輔以產學專家團體參與。而在 1995~1999 年期間，「European Social Fund 4 –program」在芬蘭執行，該計畫由勞工部協同，主旨在於對未來勞工環境、勞力市場與競爭力的

(23)

改變進行研究，總共執行了 174 個專案（共 17 million €）。來自產官學的許多研究者或行動者共同參與或執行，因此產生許多 foresight 的專家學者，並且將相關知識加以流通與擴散出去。其後，貿工部與 Tekes 亦曾支持相關的專案，然而，這些 foresight 活動的邏輯並非要由中央開始來建構一個總體經濟或宏觀分析的 foresight 系統，而是建立一個以專案為基礎（project-based）的子系統，具有緊 密聯繫的網絡（networking）效益。 在未來研究的 foresight 實務與歷史上，芬蘭的創新前瞻或技術預測與其地區 性的創新系統有密切關係。在實際運作上，foresight 活動與 Tekes 下的「技術中 心」（Employment and Economic Development Centres ,TE-Centres)有緊密的關 係。技術中心以廣泛的專家團體為基礎提供服務諮詢與支援協助，在貿工部、勞工部與農務部的協作督導下，目前有 15 個技術中心。而 foresight 在 TE-Centres 係屬重要的活動，其目標包含：（1）系統性與長程的未來願景規劃、（2）察覺威 脅與機會以助於決策考量、（3）地區性重要行動者（actors）之網絡建立與維護、 （4）開啟知識的分享。 簡單言，技術中心的前瞻預測活動之功能，在於支援地區發展，強化區域創新系統，以及推廣區域經濟發展與提升競爭力。並且，雖然不同的地區有其不同的特色焦點，但一般而言，技術中心的地區性前瞻預測包含以下五個重要面向：產業面（Industries）、競爭技能（Competences and skills）、環境面（Working

life）、社會面（Social life）、科技面（Technology），以完整探究經濟、技術、社

會的輪廓。TE-Centres’ foresight activities 實際運作之架構可從以下圖中加以理解

12_。

12

(24)

圖七技術中心前瞻預測活動架構圖（The framework of TE-Centres’ foresight activities）

在這個架構圖中，具體指出 TE-Centres’ foresight activities 奠基於兩個關鍵： 「foresight 網絡」與「未來研究方法學」。在 foresight 網絡面向，此合作網絡因 長期合作而樹立其正當性，來自產官學的不同專家學者在這個網絡平台中進行資訊的溝通與知識的交流，在具有共通語言的基礎下，相互知識學習與協作，因而對於未來的發展願景獲得共識。在方法學方面，廣泛的運用未來研究中的研究方法如：foresight、Industry forecasts、scenarios、visions SWOT-analyses、mega trends、 weak signals、Delphi technique、Cluster analyses、Expert panel、Database13（MTI

OnLine、TE-CENTREs’ EIS、）、等，同時輔以質性或量化的短中長期調查資料，

如 industry reports（SSDEL14_）_{、Technology programmes 等。}

從知識的投入與產出觀點而言，以上各項未來研究領域上的研究即是在這各地區創新系統中的「知識投入」，而具體的「知識產出」則是包含「願景想像」

13

MTI OnLine is an industry database of the Ministry of Trade and Industry, TE-CENTREs’ EIS is the Executive Information System of the TE-CENTREs’.

14

MTI industry reports are reports on the state and development of industries produced by the Ministry of Trade and Industry, and SSDEL = Survey Study for Demand in Education and Labour Force. KNOWLEDG METHODS STRATEGIC PLANNING NETWORKING

INTRA- AND INTERNET FORESIGHT-PORTALS, DATABASES, BSC

QUESTIONNAIRES,

BAROMETERS, FORECASTS, CLUSTER ANALYSES SUB-REGIONAL EXPERT PANELS &

INDUSTRIAL PANELS OF TE-CENTRES

ACTION PLANS SHARED VISIONS COMMITMENT, TRUST, COMMON LANGUAGE, LEARNING, CO-ORDINATION

QUANTITATIVE & QUALITATIVE

SHORT-TERM, MEDIUM-TERM & LONG-TERM FORESIGHT ANALYSES LIKE SCENARIOS VISIONS SWOT-ANALYSES MEGATRENDS WEAK SIGNALS TE-CENTRE-FORESIGHT

(25)

（visions/ scenarios）與「行動方案」（action plans），整合教育面、技術面、環 境面、社會面、生活面提出各面向的策略建議。 (4)小結：「未來研究與預測」在政策循環中提供了整合性的專業知識對話平台從創新政策治理的觀點而言，整個創新系統運作的良窳取決於其「整合」的程度，在 OECD（2005）的創新系統個案研究報告中15 ，芬蘭的 Finnish Model 個案被著墨的即是在其高度整合的網絡機制，而該報告從政策治理的觀點，依照芬蘭模式之特殊處，提出「政策循環」（policy circle）架構的觀點，來加以檢視整體創新政策的治理機制。在此架構中，所謂的「政策循環」包含五大面向：議題的設定、政策的設計、政策的執行、政策的學習、政策的評鑑。在這五大面向中，更細緻地包含八個政策循環階段：國家策略、產業策略、執行策略、政策工具、影響評估、績效評估、政策評估、策略智慧。在這個政策循環體系架構中，並非直線式的階段思維，而是一個相互影響的迴路，尤其，強調體系左半邊在政策的議題設定、設定、執行的階段，同時間體系右半邊亦有對應的評鑑與學習。在這個「政策循環」架構中要探究的是系統運作的「縱效」（synergies），亦即在整個創新系統中能否能兼具「水平式」間與「垂直式」間整合協作的機制。前者必須從國家整體未來發展的角度思維，尋求不同利害關係人的水平整合；後者從科學技術發展的角度切入，尋求經濟社會發展的垂直整合。在這樣的整合過程中，勢必有衝突的發生，因此政府創新政策的制訂必須更為動態與細緻。而五政策循環並非直線式的思維，而著重在資訊回饋與知識學習的機制。以芬蘭的個案為例，我們可以理解「未來研究與預測」社群所提供的知識網絡成為很好的專業對話平台。在這個知識平台中所得到的共識，經過嚴謹研究方法所提出的論述，從「議會中的未來委員會、未來研究學術社群與國際聯盟、地區性前瞻預測活動」整體所建構出來的產官學緊密網絡，對於國家創新政策的決策與治理產生重要影響。最直接的效益則反應在此政策循環的過程中，可以理解這樣的一個整合性平台，降低了此政策循環中的可能衝突、風險與不確定性，得到共識，也對於政策的決策過程，透過專業研究提供充分支援，讓重要資訊得以流通獲取，亦即，透過政策與制度創新，更微觀地在處理知識的流通、創造與加值。 15

(26)

圖八芬蘭政策循環（policy circle）架構與未來研究之關係

（二）整合「科技與人文」的創新政策與系統

芬蘭的科學技術與創新體制，除了從前述的體制設計與重要機構能耐之外，其特殊之處在於其促進整個系統中不同子系統之「網絡（networking）」機制上。因此，我們必須先理解這樣的政策作為之策略思維轉換。

首先，在前面機構介紹曾提及 Tekes 在 2006 年初，由「National Technology Agency」改名為「Finnish Funding Agency for Technology and Innovation」。此

舉之用意在於「強化對創新的推廣」，避免過去只從科技面考量，以及 R＆D 資源投入與產出的直線思維，期望突顯在知識經濟全球化競爭中，未來芬蘭在整體社會資本的強化與社會創新的經驗創造。再者，要強化所謂的「網絡」，促進不同利害關係人的組織間協作與互動，從更實務的經驗領域來看，在芬蘭的例子中，我們就必須了解芬蘭在「區域創新系統」之網絡機制上的運作。除了前述的「區域性技術創新前瞻」活動（TE-Centres’ foresight activities）之外，對於地區性的創新系統而言，重要的尚有「群聚」(cluster) 的效應與研究。所謂的「地區創新系統」包含成員有：包含就業與經濟發展中心（15）、技術研究中心（VTT 14 個育成中心）、大學（20）、大學中心（6）、技職院校（29）、議會未來委員會未來研究社群與國際聯盟地區創新前瞻活動未來研究社群與國際聯盟地區創新前瞻活動議會未來委員會

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卓越中心（22）、地區企業、科技園區（22）。以芬蘭北部著名的科技群聚網絡 Oulu Region 為例，為了更細緻的了解創新系統不同參與者中的「互動」，以及其「微觀」層次的創新歷程，比較其發展策略間關係，芬蘭學者提出以下的「整 合式創新政策模式」（integrated innovation policy-model）。

此模式的提出是希望強化在創新的過程中，能夠啟動「科學、技術與社會（STS）」三者間的共演化，不特別獨重單一的社會、技術或經濟的創新面向，而是強調三者間在共同演化（co-evolution）的互動網絡機制之下，所創造出來的異質歷程與創新要素。此模式的主張也呼應目前在學術上關於「開放式創新」的議題。此「整合式創新政策模式」如下圖所示16 。在此模式中，將創新的歷程拉出科學技術與市場三個軸線，包含三個層次的創新環境分析：「科技分析」、「社會組織」、「文化經驗」。對應三種不同的知識基礎：科學或工程知識、社會學知識、人文或符號性知識。同時也對應不同種類的創新：產品或製程創新、社會或系統性創新、文化或創造性創新。最後也大致區分出不同的產業或經濟面向發展，其座落於那一種創新環境與創新類型。圖九芬蘭整合創新政策架構圖綜之，這樣的創新政策思維不再僅從資源有效分配的觀點來看待創新這件事。更重要的是將「創新」視為一個「歷程」，並且是社會性互動的歷程，對應創新的複雜與不確定性本質，在這個創新歷程中，廠商加以整合各種內部與外部網絡資源，在市場競爭上掌握各種可能的創新機會，符應各種可能的創新環境與 16

引自 New Knowledge and Competence for Technology and Innovation Policies, ProACT Research Programme 2001–2005, p117.

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類型。此時，創新歷程不再是直線的發展模式，而是一個持續循環的迴路，而在許多不同行動者的互動與活動中，我們不能忽略創新實踐後的「集體」特徵，意味著一個新價值或新生態系統的出現。此時，廠商的能耐與競爭力在歷程中不斷發展，但廠商同時也必須面對當破壞式創新出現時的衝擊。因此，政府的公共政策必須面對，從系統取向來看待創新時，不同的面向所可能產生的各種問題。在複雜的創新體系中，廠商的創新必定以其既有的技術或知識為基礎，面臨「有限願景」（bounded vision）的限制（Fransman, 1994），其創新偏重問題導向的市場擷取，不必然是創新導向的未來創造。這正是政府創新政策必須重視與著力之處，因此需要從科學、技術與社會的多重觀點整合創新政策，這也是為什麼在芬蘭「未來研究」或前瞻預測活動受到重視的原因。 （三）Tekes 科技專案的網絡效益與影響評估 在此部分要特別介紹科技專案的執行，及其網絡機制、國際化合作，以及「科學技術與創新策略中心的成立」。最後說明科技專案的影響分析與評估機制。 1、 Tekes 科技專案的執行方式與網絡效益在芬蘭的 STI 體制中，芬蘭技術創新處（Tekes）在科技政策與研究發展補

助上扮演最重要的角色。其中，「科技專案」（Technology programmes）是 Tekes

達成其策略目標的重要方法。科技專案隸屬大型計畫，決定研發補助的重點領域，同時透過制度規範，促進企業與研究機構間網絡的合作、知識與資訊的交換。在執行的過程中特別要求產學之間的平行協作執行與網絡（parallel execution and networking）。其基本架構與規模如下圖所示17 。在下圖中要強調的是政府輔助的專案計畫，必須要與企業的研發專案計畫兩者間進行共同協作，這項規定是能否得到經費補助的重要審核標準。Tekes 主導了專案計畫的協調合作機制與決策，同時將專家意見在專案執行的過程中導入。科技專案的計畫時程約在 3~5 年，每年約有兩千家廠商的參與，800 個研究單位參與。 17

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圖十 Tekes 科技專案的執行方式與規模從專案執行成果來看，由 Tekes 資助的專案計畫，在網絡機制上包含「研究機構、科技專案、國際合作、企業合作」此四種不同的網絡，包含高等教育與產業間的合作與企業間的合作。Tekes 採用此四種指標，確保計畫的網絡效益，詳見表 1。表 1 由 Tekes 資助的專案所達成的網絡成效18

Networking in projects funded by Tekes (%)

2000 2001 20002 20003 2004

Subcontracting from research institutes 66 68 67 71 62

Part of technology programme 41 46 53 42 39

International cooperation 27 29 37 31 36

Large company subcontracting from SEMs 62 61 63 66 64

至於在科技專案的國際化合作（international co-operation）部分，也特別值得一提的是，整個專案國際合作的前置政策規劃與專案執行過程。簡單分成「定義、執行與追蹤」三個階段，在「定義」階段係屬策略決策的前置階段，必須進行情境分析，確認其需要性，並尋找可能之國際合作之夥伴，此後才提出專案計畫書。而在「執行」階段，細分成三個子階段，主要是專案的啟動計畫書徵求、執行過程網絡合作的中程評估、最後的結案報告，並考量其未來可能性與國際推廣的市場可行性。在「追蹤」階段進行最後的專案評估工作，並檢視專案成果國際化的可能性。詳如下圖所示19 。在這個專案國際合作的過程中，值的注意的是其對於專案在實際效益或影響 18 http://www.research.fi/yrityht_en.html 19

資料來源：Competitiveness through internationalisation – Evaluation of the means and mechanisms for promoting internationalisation in technology programmes.Evaluation Report

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力，不論是在定義階段、執行階段或最後追蹤階段，專案的實際國際合作程度與效益評估是持續進行的過程。其評估重點並非單一績效或指標導向，而是實際商業機會的獲取。圖十一科技專案的國際化合作執行階段 2、Tekes 的國際網絡與國際合作在 Tekes 約有 40%的受補助專案具國際化合作。而其國際合作對象包含歐盟、北美、中國、日本。其國際化合作網絡的策略與焦點為以下三項：

A、歐洲研發網絡的維持（For European R&D networks , EU FPs, EUREKA, COST, ESA) ，維持發展目前的良好發展與水平，持續網絡的連結與雙向交換。

B、世界技術領先國之關係網絡（Towards the currently leading technological regions ,USA, Japan) ，透過技術合作、移轉與資訊交換等增加合作與強化網絡。 C、未來潛在技術發展關係網絡（Towards regions of potential or rapid technological development , South Korea, China, Israel)，取得與監控其創新環境的發展，並與重點領域之發展取得合作網絡。

近來新執行的吸引國際專家學者至芬蘭計畫：the Finland Distinguished Professor Programme (FiDiPro)，第一階段資助 24 個研究計畫，預算為€17.5 million，等同於 24 位頂尖的國際訪問學者或研究員，至 12 所不同的芬蘭大學或研究機構工作，時程為二至五年。

目前的海外創新中心有以下兩者：

A、 FinNode – the Finnish Innovation Centre in North America。 B、FinChi – Finland–China Innovation Centre。

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2006 年, Tekes 新簽約的國際合作包含新加坡與南韓：

A、 Singapore's Agency for Science, Technology and Research 。

B、 The Korea Institute of Industrial Technology Evaluation and Planning (ITEP)。

3、「科學技術與創新策略中心的成立」（Strategic Centres for Science, Technology and Innovation, SCSTI ）

在 2006 年 6 月，芬蘭科學與技術政策委員會（Science and Technology Policy Council of Finland ）決議成立。由 Tekes 與 AOF 共同主導。主導芬蘭『未來』的重要社會、商業與產業發展。提供新機會給予企業的新創事業，與各類創新活動的資助。致力於創造企業、大學與研究機構間的協作網絡。「科學技術與創新策略中心」的成立主要是因為考量以下現狀因素：1、芬蘭無法在各方面均能應付未來挑戰，2、對於研發與創新的資助通常都是短期的專案計畫形式，3、芬蘭需要新的方式強化重要的技術與研究，以發展創造具國際競爭力的新領域。因此藉由此中心，強化 1、企業、大學與研究機構必須聯合執行研究計畫。2、研究計畫的目的在於開發未來五至十年內，企業技術在實務上可能的各種應用與需求 3、政府補助單位承諾在長期上的資金投入。第一階段決議的領域包含以下中心：energy and the environment、metal products and mechanical engineering、forest cluster、health and well-being、information and communication industry and services。

4、Tekes 與科技專案的影響分析（impact analysis）與評估機制20

在芬蘭「創新政策循環」（innovation policy cycle）體系中（如前述圖七），

Tekes 在「評估」（evaluation）面向上扮演重要角色。而在細部的執行階段上，

包含「績效評估」（performance evaluation）、「影響評估」（impact evaluation）、「政策評估」（policy evaluation）、「策略規劃」（strategic intelligence）與「研究」（research）等。簡單的說，旨在進行政策需求（policy need）分析，以及政策實際執行過程之管理。 整體的「評估」機制，透過創造一個「資訊系統」（information system）， 提高了由 Tekes 所資助之專案與計畫等活動的「效益」（effectiveness）。評估策 略就是要確保 Tekes 的活動，的確讓所有不同利害關係人獲得應有的資訊，確認專案計畫的合作執行對於產學雙方的發展有助益，所資助之專案必須具備或扮演驅動組織能耐或創新系統發展之動能，重要資訊或知識有所流通、應用與擴散，評估的結果也要回饋給社會理解，尤其是政府相關重要決策部門（議會、公民、大眾）。 20

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而「評估機制」的架構由下而上包含四個層次：研發活動、顧客評價、企業發展、社會影響。如下圖十一所示。對於科技專案或計畫執行後之結果，依照影響時程之長短與影響層面之深淺，進行不同時間點與不同面向之評估。

在實際執行上，包含以下四種方式的評估方式：

A、影響效益指標與統計（impact indicators and statistics）--國家總體經濟發展之相關指標與統計、跨國比較數據與標竿。而此類的評估資料多用於策略規劃與評估時。

B、經濟計量創新研究（econometric innovation research）--與創新、研發、公共資助、價值創造相關等之研究，以及由 Tekes 資助之企業資料。此類評估資料在於現況掌握與縮短創新鴻溝。

C、問題導向評估（problem-oriented evaluations）--科技專案的評估，關注科技專案產出的附加價值，偏重行為面上之評估，在資助原則與規範上有其相關規範。此類評估亦希望縮短創新鴻溝。

D、內部專案資料庫（internal project database）--包含產出的量化統計資料、委託產學專家進行的質性訪查定性資料。此類的評估資料多用在專案活動的監控上，亦協助其他部門進行經濟發展與效益評估。

因此，在實際的操作上，在前置審查階段，不論是應用性或研究性質之專案， Tekes 的專案資助原則大致包含以下兩項：「資格條件審查」（qualification criteria）與「支援條件審查」(supporting criteria)。在資格審查部分，包含以下問題：廠商的競爭力與成長潛力、技術或科技的競爭優勢、廠商的資源、Tekes 要如何給予資金才能影響專案進行。在支援條件審查部分，包含檢視以下幾點：此廠商與其他企業之網絡、共同投資、此地區中小企業是否具有與大企業合作之專案合約、參與國家科技專案的經歷、是否與其他芬蘭研究機構或大學合作之契約、國際合作與推廣之程度。而挑選出的專案，從專案成立到後續執行完畢，整個歷程必須歷經以下三個階段的重要評估追蹤管核：

A、起始資助之決策階段（founding decision phase）:其評估包含，挑戰、

技術或市場風險、人力資源之流動、Tekes 之科技顧問之審查等。 B、專案結案階段之結案評估（at the end projects report to Tekes）：此結案報告經由 Tekes 之科技顧問加以審查，評估面向包含以下如，專案的內容與品質，此專案產出可能導致的改變或問題，此專案對於相關執行機構組織之影響效益（策略上、營運上、網絡上），專利、論文與引用等數目指標，實際產出如新產品、新製程、新知識等，持續之發展潛力如創新或探索性。

C、專案結束後三年之效益評估（three years after the project has end）：此階段之評估面向包含以下幾點--

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礎、競爭力提升。 (b) 專案執行廣泛地對於相關產業或不同部門之影響，亦即對其他機構之影響，如對新企業之影響、分包契約、國際化與合作。 (c) 專案執行的社會面影響，廣義如對於芬蘭知識累積、服務提升或提供就業機會等。 (d) 對於中小企業人員流動、工作提供、專家流動之相關實際影響。 (e) 此專案執行所產出之科學或技術，受到大型企業採用在其營運上之實際結果，包含不同商業發展或產品應用等不同面向。 (f) 此專案執行之產出知識，對於研究組織或機構在採用後之實際影響。以上之評估活動或相關資料，都將呈現在 DataWareHouse，供專案執行者或顧客可取得，而上述的評估機制最重要的一點在於這些資料對於決策過程的資訊回饋作用，透過 Balance Scoreboard 資料分析、技術分析、專家分析，將相關結論提供給決策機構如貿工部，或呈現於年度報告，亦提供給外部專家。圖十二 Tekes 影響評估之架構 Tekes ＊ R&D 活化＊科技專案＊計畫資助＊增加研發投資＊較佳的研發品質＊國家創新系統發展 新技術/能耐資本： ＊創新＊知識＊網絡＊程序＊經濟成長、升級、生產力＊新創事業＊新的或較佳的研發服務與制度＊公民福利＊經濟財富＊環境與社會的穩定發展更好的 R＆D 顧客評價的立即結果企業與經濟發展效益社會面效益