高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫

全文

(1)目錄. 目錄表目錄--------------------------------------Ⅲ 圖目錄--------------------------------------VII 摘要----------------------------------------XI 英文摘要------------------------------------XII 第一章緒論----------------------------------1 第一節研究緣起與背景------------------1 第二節研究範圍------------------------3 第三節研究內容與重要性----------------5 第四節研究方法與流程------------------6 第五節預期成果------------------------9 第二章文獻回顧-----------------------------11 第一節都市防災救災基本概念之探討------11 第二節我國防救災體系與相關法令之探討--25 第三節國內外都市防救災相關研究--------37 第四節都市防災空間系統規劃流程--------54 第三章鳳山市防災空間資源探討 -------------61 第一節自然環境與潛在災害--------------61 第二節人口與產業----------------------67 第三節都市計畫與非都市計畫------------86 第四節道路系統------------------------92 第五節機關----------------------------107 第六節學校----------------------------124 I.

(2) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 第七節公園、綠地、廣場、體育館場-----146 第八節潛在危險場所-------------------163 第九節小結---------------------------168 第四章地區危險度評估 ----------------------171 第一節地區危險度評估的方式-----------171 第二節鳳山市防災生活圈地區危險度評估-176 第五章震災損失模擬推估---------------------225 第一節地震災害評估系統發展背景-------225 第二節方法論簡介---------------------227 第三節震災損失模擬推估結果-----------231 第六章鳳山市防災空間系統實質規劃-----------247 第一節鳳山市防災規劃構想-------------247 第二節防救災道路系統之規劃與檢討-----251 第三節防救災據點之劃設與檢討---------260 第七章鳳山市都市防救災實施計畫 ------------269 第一節短期實施計畫-------------------269 第二節長期實施計畫-------------------271 第八章結論與建議 -------------------------275 第一節結論---------------------------275 第二節建議---------------------------277 參考文獻附錄. II.

(3) 目錄. III.

(4) 表目錄. 表目錄表 2-1-1 防災生活圈劃設標準表--------------------20 表 2-1-2 避難生活據點劃設標準表------------------21 表 2-1-3 防救災據點劃設標準表--------------------23 表 2-2-1 各部會災害防救計畫表---------------------29 表 2-2-2 防救災相關法規彙整表--------------------32 表 2-3-1 防救災相關研究一覽表--------------------37 表 2-3-2 各都市防災系統規劃示範地區研究成果一覽表 ----------------------------------------50 表 2-4-1 都會區防災空間資源指定表----------------60 表 3-1-1 鳳山地區地質分布統計表------------------63 表 3-2-1 高雄縣近年各鄉鎮市人口統計表------------68 表 3-2-2 鳳山市 2000 年人口遷入遷出統計表---------73 表 3-2-3 鳳山市各里人口與居住密度表--------------74 表 3-2-4 鳳山市 2000 年三階段年齡結構、扶養率與老年化指數表----------------------------------79 表 3-2-5 高雄縣 2013 年各鄉鎮市人口分配結果表-----80 表 3-2-6 高雄縣近年就業者之行業統計表------------82 表 3-2-7 台灣地區、南部區域與高雄縣市每戶年平均經常性收入及支出表-------------------------83 表 3-3-1 鳳山市都市計畫（含五甲、臨海）歷程表---86 表 3-3-2 現行鳳山都市計畫（含五甲、臨海）土地使用分區表-----------------------------------87. III.

(5) 鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 3-3-3 鳳山市都市計畫之非都市發展用地面積表----90 表 3-4-1 鳳山市都市計畫交通相關用地統計表--------94 表 3-4-2 鳳山市 15 公尺以上道路名稱---------------98 表 3-5-1 鳳山市重要行政機關位置表----------------109 表 3-5-2 鳳山市警察單位概要----------------------113 表 3-5-3 鳳山市消防單位概要----------------------116 表 3-5-4 高雄縣政府消防人員組織表----------------117 表 3-5-5 鳳山市境內主要醫療院所統計表------------120 表 3-6-1 鳳山市各級學校一覽表--------------------124 表 3-6-2 鳳山市各級學校都市計畫編訂概要----------125 表 3-6-3 鳳山市各級學校空間資源統計表------------128 表 3-6-4 鳳山市中小學校學區表--------------------129 表 3-7-1 鳳山市公園現況概要表--------------------148 表 3-7-2 鳳山市兒童遊戲場現況概要表--------------149 表 3-7-3 鳳山市綠地概要--------------------------155 表 3-7-4 鳳山市廣場概要--------------------------157 表 3-7-5 鳳山市體育館場概要----------------------159 表 3-8-1 鳳山市潛在危險場所概要------------------164 表 5-2-1 921 大地震台中縣震災損失統計資料---------228 表 5-2-2 災害境況評估項目推估方法一覽表----------229 表 5-2-3 避難階段及特性一覽表--------------------230 表 5-3-1 建物毀損推估統計表----------------------234 表 5-3-2 全數死傷人數推估統計表------------------235 IV.

(6) 表目錄. 表 5-3-3 現況年與目標年各避難階段人口推估統計表—237 表 5-3-4 各階段可供避難據點空間統計表—----------241 表 5-3-5 現況年各避難階段使用空間供需檢討統計表—242 表 5-3-6 現況年公設 100％開闢各避難階段使用空間供需檢討統計表--------------------------------243 表 5-3-7 目標年各避難階段使用空間供需檢討統計表---244. V.

(7) 鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. VI.

(8) 圖目錄. 圖目錄圖 1-2-1 研究範圍圖-------------------------------4 圖 1-4-1 研究流程圖-------------------------------8 圖 2-1-1 地震發生時序圖--------------------------17 圖 2-1-2 都市防災空間系統架構圖------------------18 圖 2-2-1 災害防救體系架構圖----------------------30 圖 2-2-2 防救災相關法系組織圖--------------------31 圖 2-4-1 都市防災規劃作業流程圖------------------56 圖 2-4-2 規劃指導原則說明圖----------------------57 圖 2-4-3 規劃範圍說明圖--------------------------58 圖 2-4-4 都市防災資源圖--------------------------59 圖 3-1-1 鳳山市位置圖----------------------------62 圖 3-1-2 鳳山地區地質分佈示意圖------------------64 圖 3-1-3 鳳山市斷層、敏感地區示意圖---------------65 圖 3-2-1 高雄縣近年各鄉鎮市之年平均成長率圖------73 圖 3-2-2 各里人口分布圖--------------------------77 圖 3-2-3 鳳山地區未來空間發展示意圖--------------85 圖 3-3-1 鳳山市都市計畫示意圖--------------------91 圖 3-4-1 鳳山市周邊地區道路系統示意圖------------93 圖 3-4-2 鳳山市主要道路示意圖--------------------97 圖 3-4-3 鳳山市橋樑分佈位置圖--------------------100 圖 3-4-4 鳳山市高架橋等交通相關設施位置圖--------101. VII.

(9) 鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 3-4-5 鳳山市停車場用地計畫分佈圖--------------102 圖 3-4-6 鳳山市主要交通瓶頸路段圖----------------105 圖 3-5-1 鳳山市行政機關位置分佈圖----------------111 圖 3-5-2 鳳山市各派出所位置與轄區範圍圖----------115 圖 3-5-3 鳳山市消防單位位置圖--------------------119 圖 3-5-4 鳳山市主要醫療資源分佈圖----------------123 圖 3-6-1 鳳山市文小用地計畫分佈圖----------------136 圖 3-6-2 鳳山市小學學區分佈圖--------------------137 圖 3-6-3 國小 300、600 公尺服務半徑示意圖---------138 圖 3-6-4 鳳山市文中小用地計畫分佈圖--------------141 圖 3-6-5 鳳山市文中用地計畫分佈圖----------------142 圖 3-6-6 鳳山市文高用地計畫分佈圖----------------143 圖 3-6-7 國小、國中、高中 300、600 公尺現況服務半徑示意圖-----------------------------------144 圖 3-6-8 國小、國中、高中 300、600 公尺計畫服務半徑示意圖-----------------------------------145 圖 3-7-1 鳳山市公園用地計畫分佈圖----------------151 圖 3-7-2 鳳山市鄰里公園兼兒童遊樂場用地計畫分佈圖 ----------------------------------------152 圖 3-7-3 公園、公兒 300、600 公尺現況服務半徑示意圖 ----------------------------------------153 圖 3-7-4 公園、公兒 300、600 公尺計畫服務半徑示意圖 ----------------------------------------154 圖 3-7-5 鳳山市綠地帶用地計畫分佈圖--------------156. VIII.

(10) 圖目錄. 圖 3-7-6 鳳山市廣場用地計畫分佈圖----------------158 圖 3-7-7 鳳山市體育館場用地計畫分佈圖------------160 圖 3-7-8 鳳山市主要廟宇分佈圖--------------------162 圖 3-8-1 鳳山市潛在危險場所分佈圖----------------167 圖 4-2-1 鳳山市防災生活圈區劃圖------------------178 圖 4-2-2 鳳山市防災分區 1 危險分佈圖、道路層級圖--179 圖 4-2-3 鳳山市防災分區 1 空間資源分佈圖----------180 圖 4-2-4 鳳山市防災分區 2 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------183 圖 4-2-5 鳳山市防災分區 2 空間資源分佈圖----------184 圖 4-2-6 鳳山市防災分區 3 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------187 圖 4-2-7 鳳山市防災分區 3 空間資源分佈圖----------188 圖 4-2-8 鳳山市防災分區 4 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------191 圖 4-2-9 鳳山市防災分區空間資源分佈圖------------192 圖 4-2-10 鳳山市防災分區 5 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------194 圖 4-2-11 鳳山市防災分區 5 空間資源分佈圖---------195 圖 4-2-12 鳳山市防災分區 6 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------198 圖 4-2-13 鳳山市防災分區 6 空間資源分佈圖---------199 圖 4-2-14 鳳山市防災分區 7 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------202. IX.

(11) 鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 4-2-15 鳳山市防災分區 7 空間資源分佈圖---------203 圖 4-2-16 鳳山市防災分區 8 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------206 圖 4-2-17 鳳山市防災分區 8 空間資源分佈圖---------207 圖 4-2-18 鳳山市防災分區 9 道路層級圖-------------209 圖 4-2-19 鳳山市防災分區 10 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------212 圖 4-2-20 鳳山市防災分區 10 空間資源分佈圖--------213 圖 4-2-21 鳳山市防災分區 11 道路層級圖------------215 圖 4-2-22 鳳山市防災分區 11 空間資源分佈圖--------216 圖 4-2-23 鳳山市防災分區 12 危險地區分佈圖、道路層級圖 ----------------------------------------219 圖 4-2-24 鳳山市防災分區 12 空間資源分佈圖--------220 圖 4-2-25 鳳山市危險巷道、危險設施、更新地區與敏感地區示意圖------------------------------224 圖 6-1-1 鳳山市防災生活圈區劃圖-----------------250 圖 6-2-1 20M 以上緊急道路分佈圖-----------------253 圖 6-2-2 15M-19M 救援道路分佈圖---------------256 圖 6-2-3 鳳山市消防局列管危險地區分佈圖---------258 圖 6-2-4 8M-14M 以上消防避難道路分佈圖--------259 圖 6-3-1 鳳山市醫療、指揮、物資集散、警察、消防據點分佈圖--------------------------------262 圖 6-3-2 臨時收容場所分佈圖---------------------265 圖 7-2-1 中長期收容場所分佈圖-------------------273. X.

(12) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：都市防災；空間系統規劃；鳳山市一、研究緣起自 1999 年台灣中部的 921 大地震之後，政府更重視地方市鎮的都市防救災體系。內政部建築研究所為協助地方政府未來進行都市計畫通盤檢討與建立防救災體系，已逐步建立台灣 9 處主要市鎮地區之基礎資料與空間系統規劃，本計畫即為 2004 年之延續性工作之一。二、研究方法及過程鳳山市西與高雄市比鄰，面積 2,674 公頃，人口近 33 萬人，為高雄縣最大市鎮亦為縣治所在。本計畫首先蒐集分析鳳山市之防災空間資源，再依據鐵路、河川與區域道路等永久性空地，將全市劃分為 12 處防災生活圈。逐一模擬與檢討全市與各分區之震災傷亡損失，及防救災道路、指揮救援中心、避難據點與物資集散據點等。三、重要發現鳳山斷層之位置與影響應進行詳細探勘與監測；高架道路與橋樑應定期舉行安檢；存在需積極改善 316 處狹窄之消防道路；建議透過軍事教育與工業等用地之分區變更加速取得長期安置場所與大型防災公園；中心商業區與五甲地區建物老舊巷道狹窄之 17 處都市鄰里，應透過都市更新手段提昇地區安全性；未開闢之公共設施應配合地區發展逐一闢建。. XI.

(13) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計劃. ABSTRACT Keywords: prevention and rescue system of urban disaster, spatial planning, Fen Shan City. Since the 921 Taiwan earthquake tragedy in 1999, the central and local governments both are emphasis on the establishment of prevention and rescue system of urban disaster. For the purposes of assist local governments to implement city comprehensive plan periodical review and to establish disaster prevention and rescue system, the Architecture and Building Research Institute, Ministry of the Interior, it had completed the spatial basic databases and system plans in 9 important townships and city districts. This plan is one part of the 2004 proceeding project. Fen Shan City, which located next to Kaoshiung city at west side, has 2,674 hector, nearly populated 330,000, she is not only the biggest township but also the capital of Kaoshiung County. This plan gathers and analyses the urban disaster prevention and rescue resources of Fen Shan City, according to railway, river and arterials, divided the whole city into 12 living zones. The death and wounded population of the whole city and each zone were simulated, this report also assesses the rescue roads, command and rescue centers, emergency shelters and goods delivery system. The conclusions are： (1).the inter-cities and city arterials are basically sufficient, but there are 316 sections of rescue road system needed to be enlarged or clearness; (2).command centers, police stations and fire department branches all distributed evenly; (3).hospitals within and nearby the city can provide satisfy services; (4).except zone 5, completed and planned emergency shelters are sufficient to meet the short term and middle term requirements; (5).in the long run, this plan suggests to acquire resettlement sites through rezoning of the 3 military education bases and 2 industrial districts; (6).urban renewal projects should be to promoted to increases safety of 17 neighborhoods which have narrowed alleys and deteriorate buildings in CBD and Wuga district.. XII.

(14) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒. 論. 研究緣起與背景. 壹、研究緣起台灣位於太平洋西岸的地震敏感帶上，上世紀以來歷經數次的大地震災害，造成國人生命財產嚴重損失。計畫、建設一個能讓國民安心生活的「安全」都市或環境，本來就是政府首要的職責，然而政府對「安全」生活環境，過去一直著重在以建築物的構造安全和建材的不燃化的小環境上，認為只要建築物之結構安全、建築物的建材不燃，就是「安全」的環境；而對於大環境的安全，所著重之處又以山坡地的開發和保育為重點。對於天然的地震災害，因其難以預測，且通常為數十年才發生一次重大之災害，因此建造一個防震、耐震的都市，以及建構一套因應發生大震災造成嚴重傷亡的完善救災體制就容易被忽略或不被重視。然而這十年來，政府已開始重視都市防地震災的研究、規劃，以及救災的體制。民國 88 年台灣中部 921 大地震，造成無數的傷亡以及財產的損失，更喚起全國人民對於地震災害的觀念由建築物的層次擴大都市防災救災，並對都市防災、救災的空間規劃和救災、救災體制的重視，此外，並積極的將都市防災系統規劃納入都市計畫通盤檢討中，以期今後都市的計畫和發展能隱含都市的防災救災系統，若萬一發生重大的地震災害時，能減少震災的破壞和有效的救災，以確保市民生命的安全。在此背景下，內政部建築研究所積極的推動都市防災和救災計畫，並指導、輔助地方政府規劃都 1.

(15) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 市防災空間系統規劃。本研究規劃即在這政策之下，選定高雄縣的鳳山市為研究規劃對象之都市。. 貳、研究目的本研究以鳳山市的行政區域為規劃範圍，除了含括都市計畫範圍之密集發展建成區外，亦包括都市計畫外次要發展用地區，分析其空間結構特性，探討自然或人為災害之預防、發生及災後復原所對應之空間防災系統。因此，本研究之目的主要有以下幾項：一、以內政部建築研究所「都市防災規劃作業彙編手冊」之作業方法與流程為基礎，據以研擬鳳山市都市計畫防災系統規劃之構想。二、藉由相關理論回顧及鳳山市有關空間防災資源的建構，透過 GIS 分析功能規劃出鳳山市未來空間防災系統與運作方式。三、透過鳳山市空間防災系統規劃，並檢視目前鳳山市都市計畫相關辦理情形，以彙整鳳山市空間防災課題，並進一步提出未來短中長期執行計畫，提供鳳山市公所日後參考之依據。四、協助鳳山市政府機關規劃完善的都市防災空間系統規劃。五、提出後續研究及作業之要點。. 2.

(16) 第一章緒論. 第二節. 研究範圍. 鳳山市地理位置位於高雄縣西南方，位處高雄平原東部，距高雄市中心約 8 公里，為高雄縣治所在地。本市東接大寮鄉，西臨高雄市，南達高雄市小港區之鳳山溪，北至鳥松鄉之赤山分水嶺，全境東西寬約 3.8 公里，南北長 8.5 公里，呈長方形狀，總面積為 2674.51 公頃。鳳山市的都市計畫面積共計 2465.3752 公頃，分別涵括了鳳山都市計畫區 1636.94 公頃、高速公路五甲交流道附近特定計畫區（台灣省部份）738.77 公頃、高雄臨海特定計畫區（台灣省部份）87.84 公頃。總人口是 323799 人（91 年底），人口密度為 12105.19 人/平方公里。另外再以行政區域劃分方面，包括鳳山都市計畫區之 66 個里，五甲交流道附近特定區計畫（台灣省部份）之 8 個里及臨海特定區計畫（台灣省部份）之 4 個里，全部共計 78 個里，本研究並以此 78 個里作為本研究範圍之行政分區（見圖 1-2-1）。. 3.

(17) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 1-2-1 研究範圍圖. 委. 託. 4. 單. 位：高. 雄. 縣. 政. 府. 規. 劃. 單. 位：內政部建築研究所.

(18) 第一章緒論. 第三節. 研究內容與重要性. 壹、研究主要內容一、鳳山市都市防災系統的資源調查及建立有系統的資料庫。二、鳳山市都市計畫中的土地利用計畫，配合都市防災規劃手冊之檢討。三、鳳山市都市防災資源之檢討。四、研擬鳳山市災害救助的防災生活圈的劃設。五、指定不燃化及耐震地區。六、研擬防災空間計畫實施的短、中長期計畫。貳、研究計畫的重要性此計畫的完成，可做為鳳山市都市計畫通盤檢討之規劃和審議的參考，同時也可以納入鳳山市防災事業計畫以及鳳山市短、中長期施政計畫之參考。再者，經由此都市防災空間系統規劃的完成，可提升市民對地震災害防災、救災的了解，提升市民防災意識。萬一重大的地震災害發生，市民易於適應規劃的逃生避難系統，以降低災害的傷亡和損失。此計畫的完成，可有效的提升鳳山市防災、救災的能力和效率。. 5.

(19) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 第四節研究方法與流程壹、研究方法為落實本研究計畫的可實施性，本研究以內政部建築研究所「都市計劃防災規劃手冊彙編」之作業程序、內容為範本，並參酌其他相關研究之成果為參考，配合苗栗市發展現況、防災資源等，來做鳳山市都市防災空間系統計畫，並落實到鳳山市數值化圖形上。具體的研究方法如下：一、文獻回顧針對都市防災相關文獻做回顧、整理和分析，主要用在都市防災作業程序和內容，以及各個都市防災計劃案例的分析，以便了解後續進行鳳山市防災空間系統規劃之參考。二、資料蒐集蒐集必要的的都市計畫書圖、人口相關資料、公共設施、文教設施、維生管線(道)設施，以及其他都市相關的計畫，做為了解本研究地區之基本資料與現況之參考。三、現況調查透過實地調查研究地區之土地利用、公共設施、文教設施、沿主要街道兩旁建物之型態、構造、樓層數、橋樑、及相關防災設施及據點的方式，來確認本研究地區之現有空間資源，做為本市建構防災空間系統之基礎。四、專家學者座談會邀請都市計畫、都市防災相關專家學者以及行政人. 6.

(20) 第一章緒論. 員、實務工作者在本研究進行中的不同階段，共同參與座談，以期確立鳳山市都市防災空間規劃的內容和可行性。五、GIS 的技術應用依據空間防災相關理論與研究的劃設標準，並輔以 GIS 地理資訊系統(ARC VIEW)的操作，提出鳳山市空間防災系統；另外並試圖把防災資源予以影像化，提供相關部門日後參考之所需，最後並提供作為現在及未來都市計畫圖說檢討之基礎。. 7.

(21) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 貳、研究步驟圖 1-4-1 研究流程圖. 鳳山市都市防災空間系統規劃. 確定研究範圍. 研究方法. 相關法令. 文獻回顧. 鳳山市現況資料調查與分. 鳳山市都市防災資源的分析調查與課題鳳山市都市防災空間系統規劃防災避難生活圈. 綠帶延燒防止帶. 各種防救災害據點空間規. 防救災難路徑規劃. 鳳山市都市防災計畫原則計畫實施結論建議短中長期事業計畫 8.

(22) 第一章緒論. 第五節預期成果壹、預計完成工作項目一、國內外都市防災相關文獻的彙整與分析。二、防災避難路、救助路的指定與兩旁建物狀況調查。三、防災救災空間據點資源調查。四、鳳山市都市防災空間系統分析與課題。五、研擬鳳山市都市防災構想。六、擬定鳳山市都市計畫防災系統之規劃。七、擬定鳳山市都市防災空間系統與劃設避難生活圈。八、建議鳳山市都市防災空間系統規劃中，緊急和中長期的實施事業。貳、具體成果一、擬定鳳山市都市防災系統規劃。二、建構鳳山市都市防災空間資源資料。三、建議鳳山市都市防災空間系統規劃中，緊急和中長期的實施事業。. 9.

(23) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 10.

(24) 第二章文獻回顧. 第二章文獻回顧過去數年來，台灣歷經了數次重大風災、震災之衝擊後，造成無數人民生命財產的重大損失，影響民生甚鉅，然而也喚醒了政府及人民災害預防、災害發生之處理及救災等課題之重視。再者，我國災害相關研究成果及法令體系之建立相較於其他先進國家來說，其發展歷程稍晚，因此有諸多理論方法及成果必須借鏡他國，爾後來檢討目前國內在進行都市防災空間規劃時，其所面臨到的問題與困境，以便研擬出未來相對應之改進方針及對策。是故，故本研究係以相關理論文獻以及既有法令規範作為建立本研究後續探討及劃設防災空間之理論基礎。. 第一節都市防災救災基本概念之探討. 壹、都市防災與地震災害一、都市防災（一）都市防災定義 1.從狹義觀點而言都市與建築防災應建立在都市計畫區內之有關都市空間、都市設施、公用設備及建築物等，對風、水災害、震災、火災、危險物災害等所發生之一切災害之預防、災害搶救及重建之工作(蕭江碧、黃定國，民 85)。. 11.

(25) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 2.從廣義觀點而言其層面應擴及至國土保全，依日本建設行政之規劃，主要涵蓋：都市行政。河川行政 (河川整備、砂防、山坡地崩塌、海岸等災害防治及復舊)。道路行政(各種層級道路規劃、道路設施及防震災之整備)。這三大項之防災規劃理應含蓋在總體防災規劃架構內。都市防災應做一貫性、全面性的考量，使防災能面面俱到、發揮最佳功效，並能與日常生活結合、不浪費資源的有效利用。（二）都市災害原來的自然災害，由於人為因素、都市結構使其內容變質，造成受害規模擴大；或者是人為因素、都市結構與自然災害(條件)互相組合而造成新的複合性災害，此為都市災害(葉光毅，民 80)。以下就災害類型與特性說明。 1、災害類型：都市災害因素繁多，可歸納為自然因素及人為因素二大類，其中自然災害包括地震、海嘯、颱風、豪雨等。人為災害大致區分為四大項：都市火災與爆炸災害：使用可燃性氣體、引火性液體、爆炸性物質或用電不慎所引起。地質災害：山坡地開發、地下水過度抽取，使 12.

(26) 第二章文獻回顧. 地層下陷。產業公害：產業活動造成的污染、水污染、噪音、廢棄物等。交通事故：海、空難及路上交通事故。 2、災害特性：災害依其所產生的原因不同而具有不同之特性，說明如下: 災害預測之不確定性：由許多小事件逐漸累積其影響效果。空間性和時間性：不同時間與不同空間使用特性與強度的差異，使得人口和活動分佈所形成之動態環境各不相同。因此，災害的形成因素、影響因素與結合條件各不相同，而導致同一災害發生於不同的時段或不同區位所產生的災害現象也不相同。連鎖性和累積性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會互相影響，甚至波及、擴大而形成連鎖性之災害。更常會累積不同時間、空間之影響，波及、連鎖而擴大災害之影響區域。複合性：災害重建之困難性，災害經常不是單一的呈現，而是不同災情的綜合。災害重建之困難性：都市災害，往往對社會、環境造成極大之衝擊，除生命財產的損失外，對整個土地、環境等資源所造成的破壞，往往不是短期內可以重建。都市災害對於平衡機制破壞而導致生活環境資源之衝擊影響極為嚴重。由此可見災害與其防救問題無法單純或獨 13.

(27) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 立的探討，對災害防救觀念也應該是兼具整體性與系統性的。 3、都市災害特徵要瞭解都市災害發生對於都市損害程度，首先則需從都市災害發生的特徵以及構成要素探討，以下即分述說明。根據行政院經建會住都處(1989)對於都市災害的特徵闡述，陳建忠、彭光輝等(民 91)歸納為以下三點：（ 1）都市因人口及設施發展高密度化，單純的災害發生經常造成多樣的損害程度與型態都市由於多數人居住，建築物分佈密集，因此一旦發生災害，受損之建築物以及公共設施 (如維生管線)容易成為新的災害誘因，促使單一災害發生演變成為大面積、大範圍涉及層面眾多的複合式災害型態。（2）都市地區災害受重視程度應依地區區位而有所不同解決對策都市內發生的天然災害種類繁多，應受重視順序依地區的不同有所差異，有些地區是地震最受重視(如位於斷層帶附近或是地震頻繁區)，有些則是水災較被重視(如低窪地區)，而都市發展則針對地區區位特性必須不同的因應對策(如土地使用劃設禁限建地區)，藉以減少災害發生所造成的損害。（3）容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害. 14.

(28) 第二章文獻回顧. 長期以來，都市或聚落經常為大量人口聚集而成，然而為因應人員的生活需求，經常需要藉由造橋、鋪路來運送所需物資，卻也因此造成河川或部分天然環境遭受破壞，無形中也增加周邊地區災害發生的機率及次數。. 二、地震災害都市災害種類中以地震發生屬於無法控制及避免之天然災害，更是目前尚無法預測之災害類型，而都市環境也因為地震災害發生將可能造成不同時間及程度的破壞。學者何明錦、李威儀(1999)指出，地震對都市環境的破壞可概分為直接災害．間接災害及後續災害，其簡述如下：（一）直接災害在地震發生的同時引發的災害，稱為直接災害。如地盤隆起、陷落、土壞液化、建築物崩壞、橋樑斷裂、瓦斯管線破裂及建築物火災等。（二）間接災害由於直接災害的擴大波及而造成的災害，稱為間接災害。例如由於建築物倒塌、橋樑斷裂以致影響交通，造成避雞及救災的困難。其他如建築物個別火災、因消防延誤而形成市區大火，諸如此類皆屬於間接災害。（三）後續災害前述的直接災害或問接災害，經過一段長時間的救助仍無法解除，或由於這些災害而引發更大範圍、長期性、複合性的災害，例如都市機能降低，導致經 15.

(29) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 濟衰退、社會不妥，甚至因衛生條件不佳引發疾病，造成人畜大量傷亡。. 三、地震災害發生時序與防範由於地震災害之發生經常在無預警情況下造成都市環境及人民生命財產的損傷，並可能牽扯到其他層面的問題，如避難場所、避難路徑及救難物資的提供、消防措施以及復災等課題，因此瞭解地震發生階段特性以及儘早提出因應對策將可作為都市防災空間系統建構之參考。如下圖 2-1-1 所示，地震災害發生分成六個時期，包括發震期、混亂期、避難行動期、避難救援期、避難生活期及最後的殘留、復舊期，各階段造成的都市環境破壞從最早的建築物倒塌、起火等現象到最後的環境救援、復原或人員的安置均需要對應的行動步驟，才能減少因地震災害所造成的都市大規模災害。. 16.

(30) 第二章文獻回顧. 圖 2-1-1 地震發生時序圖 0. 10 min. 1 hours. 3-5 hours. 10-40 hours. 3-7 days. 1 month. 災害曲線. 避難救援期. 避難生活期. 殘留.復舊期. •建築物倒塌 •起火 •人員傷亡 •交通混亂. •火災發生 •機能癱瘓 •建築物倒塌 •緊急對策. •延燒擴大 •危險因素產生 •避難行動 •資訊混亂. •避難救援期 •都市全面火災發生 •人心恐慌 •避難地集中 •人員傷亡. •復原行動 •社會混亂. 對應行動. •市區大火救災 •物資缺乏 •救護行動 •移往避難地. •初期滅火. •緊急對策. •避難行動. •待援行為. •滯留生活. •復原行動. •狀況掌握. •消防行動. •救急救助. •救護行動. •物資供給. •生活恢復. 現. 避難行動期. 象. 時序. 反映出地震災害發生之對應行動以及潛在需要的空間形式發震期. 混亂期. 資料來源：陳亮全等，有關台灣都市地震災害及其成因之初步探討，1988。貳、都市計畫防災系統規劃在理解到都市災害 (特別是地震災害 )之特徵及特性，以及發生重大地震災害時，各發生時序及所對應的現象後，我們更能清楚地明白重大災害對都市環境及人民生命財產所造成的損傷。因此，規劃完善之都市計畫防災系統能將重大災害對都市損害之機率降到最低，甚至達到一個零損傷的情境。故，本研究依據都市計畫防災規劃手冊彙編將都市防災空間系統分為三種次系統(見圖 2-1-2)，分別為防災避難圈之劃設、防災據點指定及防救災動線系統劃設，以下將分別概述這些次系統間的劃設基礎及方法。 17.

(31) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 2-1-2 都市防災空間系統架構圖都市計畫防災空間系統劃. 防災避難圈之劃設. 防災據點指定. 防救災動線系統劃設. 1. 避難據點. 1. 緊急通道. 2. 消防據點. 2. 救援通道. 3. 醫療據點. 3. 消防通道. 4. 物資據點. 資料來源：何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所，2000。. 一、防災避難圈防災避難圈的劃設，除了作為避難救災的行政管理依據外，對於都市居民的避難導引與避難行為模式也有一定的助益。各區域內可以根據其本身的地理區位及空間設施條件，分別訂定適合的避難行動，並作為相互支援的最小單位。同時也是警察、消防、醫療、物資等其他救災空間系統的基本單元。防災避難圈其圈域內避難人員為 3 萬～4 萬 5 千人之間，人員的掌握較為可能，且可能的自發性避難範圍，盡可能控制在 300 公尺以內，所有人員在 5 到 10 分鐘可步行至避難場所。避難圈之劃設方式則應以都市的人口分佈，學區、鄰里組織、道路系統、避難空間分佈等相關資料一併考量劃設而成。. 18.

(32) 第二章文獻回顧. 如下表 2-1-1 所示，李威儀、何明錦(2000)將防災生活圈依不同距離之劃設指標區分為三個層級之防災避難圈域，最短步行距離的鄰里避難圈為發生災害初始，所接觸到最鄰近自身居住環境的鄰里區域；因此，劃設單元必須以一般居民所熟悉的據點為中心，像是國小或鄰里單元都能讓居民在就近的鄰里區域搜尋到是安全的避難空間。再來就是進一步的地區避難圈和全市性避難圈，在重大災害第一時間發生後，其後續的收容、救災等問題所需場所，都需特別加以指定，因此避難圈便可以醫療、消防、警察據點或國、高中為核心，劃設地區及全市性避難生活圈，來處理災害後續問題。. 19.

(33) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-1-1 防災生活圈劃設標準表避難圈層級. 空間名稱. 全市防災避難圈地區. 防災避難圈. 鄰里. 防災避難圈. 學校全市型公園醫學中心消防隊警察局倉庫批發業車站國中社區性公園地區醫院消防分隊警察分局國小里鄰單元診所或衛生所派出所. 劃設指標. 防災必要設施及設備 1.提供避難居民中長期居住之空間 2.提供避難居民所需糧. 以全市為單位. 食生活必需品儲存。 3.緊急醫療器材、藥品。 4.區域間資料蒐集、建立 1.區域內居民間情報聯. 步行距離 1500-1800 公尺約三個鄰里單元. 步. 行. 距. 離. 500-700 公尺約一個鄰里單元. 絡及對外聯絡之設備。 2.消防相關器材、緊急用車輛器材。 1.居民進行災害因應活動所需之空間及器材。 2.區域內居民間情報聯絡及對外聯絡之設備。. 資料來源:何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所，2000。. 二、防救據點指定都市空間防災系統規劃通常均以都市實質公共空間為對象，以滿足災害發生時提供防災避難行為上之最低機能需求，而在實際作法上依據「都市計畫防災規劃手冊彙編」中針對都市公共空間即可分為收容場所、道路、消防、醫療、物資、警察等六大空間系統為主，分別依空間層級訂定相關防災設施劃設指標，藉此作為各項防救據點之組成結構。對於防災據點的指定上，應參照先前調查之現況資料，依有效避難面 20.

(34) 第二章文獻回顧. 積至各層級道路的可及性，人員疏散可及避難圈之最短距離 350 公尺為半徑考慮。（一）避難生活據點分別對應不同的避難人員可停留時間的長短，也對應了災害發生之不同時序列中扮演的角色，避難生活據點之劃設可分為四個層級：1.緊急避難場所、2. 臨時避難場所、3.臨時收容場所、4.中長期收容場所。其中臨時避難場所以上層級為進行較有秩序之避難行為，且需要較高的安全要求，因此將針對特定場所加以指定，詳細指定項目請參見表 2-1-2。表 2-1-2 避難生活據點劃設標準表類. 別. 緊急避難場所. 空間名稱. 劃設指標. 基地內開放空間. 週邊防火安全植栽. 鄰里公園道路鄰里公園大型空地. 臨時避難場所廣場. 1.鄰接避難道路 2.至少鄰接一條輸送、救援道路 3.平均每人 2 ㎡的安全面積 4.至少兩向出口. 臨時收容場所. 中、長期收容場所. 全市型公園體育場所兒童樂園廣場學校社教機構醫療用地. 鄰接輸送、救援以上道路. 鄰接輸送、救援以上道路. 醫療衛生機構. 資料來源:何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所，2000。. 21.

(35) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. （二）醫療據點醫療空間據點分為兩大部分，一為發揮機動醫療設施緊急功效於每一可能災區之臨時醫療場所；另一則為收容傷病避難人員之中長期收容場所。（三）物資支援據點支援物資運送據點大致上可分為接收及發送兩大體系，為求避難生活物資能有效運抵每一可能災區供災民領用，其中發放據點將以各防災避難圈所劃設之中長期收容場所為對象，接收據點可分為全市與區域兩個層級，其中全市據點乃在於接收外援物資以及分派各受災區域所需支援物資；區域據點應考慮交通運輸之便利，每個避難圈域區選定至少一處交通便利、區位適當且方便車輛進出之大型公園為據點。（四）消防據點消防資源之運用，主要以各消防分隊為指揮處所，配合防災避難圈之劃定，並分派每一消防分隊之服務範圍，以達到最短路徑救災之功能。（五）警察據點警察據點之設置，主要目的為進行情報資訊的收集與災後的秩序維護，便於災害指揮中心下達正確的行動指令。上述醫療、物資配送、消防及警察等防救災據點，依其不同的劃設標準各自有對應的指定空間名稱及層級，相關劃設標準請參見表 2-1-3。. 22.

(36) 第二章文獻回顧. 表 2-1-3 防救災據點劃設標準表防災系. 層級. 空間名稱. 劃設指標. 全市型公園體育場所臨時醫療場所. 鄰接輸送、救援以上道路. 醫療. 兒童遊樂場廣場中長期收容場. 醫療衛生機構. 所. 鄰接輸送、救援以上道路. 航空站. 接收場所. 市場港埠. 物資. 學校. 鄰接輸送、救援以上道路. 體育場所發放場所兒童遊樂場全市型公園指揮所. 消防隊. 臨時觀哨所. 學校. 指揮中心. 市政府、警察局. 情報收集站. 派出所. 消防. 鄰接輸送、救援以上道路. 警察. 鄰接輸送、救援以上道路. 資料來源:何明錦、李威儀，都市計畫防災規劃手冊彙編，內政部建研所，2000。. 三、防救災動線系統（一）緊急通道指定路寬 20 米以上之主要聯外道路為第一層級之緊急道路。災害發生後，為使搶救的工作順利進 23.

(37) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 行，應對緊急道路之人員及車輛實施通行管制。（二）救援輸送通道對於輸送通道必須維持在 15 公尺以上，配合緊急通道架構成完整之交通路網。此層級道路主要提供避難人員通往避難區路徑，及車輛運送物資至各防災據點之機能。（三）消防通道此層級是消防通道，它是連結到每一個街廓，因為它屬於非常態，所以在執行上是將緊急救災型的道路予以區隔，也因為它分佈的太密，現考慮消防車輛投入滅火的活動，以區域內路寬 8 米以上之道路為指定對象。除保持消防車輛行進暢通與消防機具操作空間之確保外，所架構的路網，還必須滿足有效消防半徑 280 米的要求，避難圍蔽的街廓產生消防死角。（四）避難通道以區域 8 米以下道路為指定對象，此道路層級的劃設，主要作為在各個指定作為避難場所、防災據點之設施無法臨接前三個層級之道路網時，而劃設一輔助性的路徑，以連絡其他避難空間、據點或連通前三個層級道路。調查結果比較，大部分都市中 4-6 米的道路，不適於做為避難輔助道路，且當人員避難為避難輔助道路之最主要功能時，避難輔助道路約有 40% 需要重新劃設。. 24.

(38) 第二章文獻回顧. 第二節我國防救災體系與相關法令之探討. 壹、防救災體系一、我國防救災體系之肇始民國 83 年我國政府有鑑於中華航空公司於日本名古屋發生空難事故，日本有關單位處置應變明快適當，執行效率高。乃於當年 5 月「天然災害防救方案」第三次審查會議中，將「天然災害防救方案」擴大修正為「災害防救方案」，於 83 年 8 月 4 日函頒「災害防救方案」，以因應國內發生各種天然災害及人為災害之防救措施。「災害防救方案」從災害預防、災害應變、災害復原重建三階段，規定各機關應執行工作項目，經由各相關部會及各級地方政府共同努力之下，建立我國災害防救體系架構。當 1994 年政府頒行「災害防救方案」之同時，即開始著手進行「災害防救法」(草案)之研擬，並歷經數年之審議與修訂；直至 88 年 9 月 21 日發生南投集集大地震，有鑑於「災害防救方案」的現行災害防救體系及緊急應變能力遭受空前未有的衝擊與考驗，行政院乃指示國家科學委員會協助內政部消防署對「災害防救法」(草案)加速研議、修正、補充，遂於同年 11 月函送立法院，於 89 年 6 月 30 日三讀通過，並經總統公布施行。因此，我國災害防救體系的建構始於災害防救方案，而落實至災害防救法之相關法令規定中。二、防救災體系基本架構我國之防救災體系，依據災害防救法之規範內 25.

(39) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 容，主要包括了「災前預防」及「災害發生時之應變」及「災後復原重建」三部分，載明防各階段防救災之目標及實施項目，並將都市防災規劃納入，其防救災組織體系共分為中央、縣(市)及鄉(鎮、市、區)等三級防災會報，於災害發生時應設立各級救災指揮組織，並由中央防災會報訂定「防災基本計畫」，指定行政機關或公共事業訂定「防災業務計畫」，各級地方防災會報訂定「地區防災計畫」，以落實防災業務之執行，其災害防救體系分述如下：（一）各級災害防救會報. 1.中央災害防救會報：中央災害防救會報置召集人、副召集人各一人，分別由行政院院長、副院長兼任；委員若干人，由行政院院長就政務委員、有關機關首長及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼之。主要任務為：決定災害防救之基本方針。核定災害防救之基本計畫及中央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫。核定重要災害防救政策與措施。核定全國緊急災害之應變措施。督導、考核中央及直轄市、縣(市)災害防救相關事項。其他依法令所規定事項。 2.直轄市、縣(市)災害防救會報：直轄市、縣(市)災害防救會報置召集人一人，副召集人一至二人，分別由直轄市、縣(市)政府正、副 26.

(40) 第二章文獻回顧. 首長兼任；委員若干人，由直轄市、縣(市)長就有關機關、單位首長、軍事機關代表及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼。任務：核定各該直轄市、縣(市)地區災害防救計畫。核定重要災害防救措施及對策。核定轄區內災害之緊急應變措施。督導、考核轄區內災害防救相關事項。其他依法令規定事項。. 3.鄉(鎮、市)災害防救會報：鄉(鎮、市)災害防救會報設置召集人、副召集人各一人，委員若干人。召集人由鄉 (鎮、市)長擔任；副召集人由鄉(鎮、市)公所主任秘書或秘書擔任；委員由各鄉(鎮、市)長就該鄉(鎮、市)地區災害防救計畫中指定之單位代表派兼或聘兼，主要任務為：核定各該鄉(鎮、市)地區災害防救計畫。核定重要災害防救措施與對策。推動災害緊急應變措施。推動社區災害防救事宜。其他依法令規定事項。（二）各級災害應變中心 1.中央災害應變中心重大災害發生或有發生之虞時，中央災害防救業務主管機關首長應立即報告中央災害防救會報召集人。召集人得視災害之規模、性質成立中央災害應變 27.

(41) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 中心，並指定指揮官。 2.地方災害應變中心為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市) 災害防救會報應視災害規模成立災害應變中心，並由地方首長擔任指揮官。 3.緊急應變小組災害發生或有發生之虞時，為處理災害防救事宜或配合各級災害應變中心執行災害應變措施，災害防救業務計畫及地區災害防救業務計畫指定之機關、單位或公共事業，應設緊急應變小組，執行各項應變措施。（三）災害防救計畫. 1.災害防救基本計畫災害防救基本計畫由行政院災害防救委員會擬訂，經中央災害防救會報核定後，由行政院函送各中央災害防救業務主管機關及直轄市、縣(市)政府據以辦理災害防救事項。 2.災害防救業務計畫中央災害防救業務主管機關應依災害防救基本計畫，就其主管災害防救事項，擬訂災害防救業務計畫，報請中央災害防救會報核定後實施。公共事業應依災害防救基本計畫擬訂災害防救業務計畫，送請中央目的事業主管機關核定。地區災害防救計畫 3.地區災害防救計畫直轄市、縣(市)災害防救會報執行單位應依災害 28.

(42) 第二章文獻回顧. 防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報備查。鄉(鎮、市)公所應依上級災害防救計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報所屬上級災害防救會報備查。表 2-2-1 各部會災害防救計畫表計畫名稱. 主要內容. 訂定單位. 1.防災之長期綜合計畫。 2.防災業務計畫及地區防災計畫應規定之防災基本計畫. 重要事項。. 中央防災會報. 3.防災業務計畫及地區防災計畫之訂定基準。 1.關於所掌事務或業務應採行之防災措施。防災業務計畫 2.關於所掌事務或業務之地區防災計畫訂. 各相關部會. 定基準。該地區有關防災措施、災害預防、情報蒐集地區防災計畫. 傳達、預警、災害應變復原對策等計畫及防各級地方防災救設施、設備、物資、基金之整備調度、分會報配、輸送、通訊等相關計畫。. 資料來源：陳崇賢，都市防災體系之建構，都市危機管理研討會實錄，1997。. 29.

(43) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 圖 2-2-1 災害防救體系架構圖災害防救. 中央災害防救會. 中央災害應變中心 ----由災. 基本計畫災害防救業務計畫. 害防救業務主. 各編組單位成立. 管機關動員各相關部會組成. 緊急應變小組. 直轄市災害. 各編組單位成立. 應變中心. 緊急應變小組. 鄉鎮市災害. 各編組單位成立. 應變中心. 緊急應變小組. 直轄市縣市地直轄市縣市. 區災害防救計. 災害防救會報. 畫. 鄉鎮市災害防. 鄉鎮市地區災害防救計畫. 救會報. 災. 害. 資料來源：內政部消防署貳、防救災法令體系在民國 89 年災害防救法公佈實施之前，我國的防救災法令體系主要包括有行政、都計、建管及消防等層面，散佈在諸多法令體系之中。然而，相關規範與制度，仍欠缺系統性與整合性。因此，有鑑於防救災體系建構之必要性，為了建立中央及地方完整之防災體系，於民國 89 年訂「災害防救法」，明訂防救災之目標及實施項目並將都市防災規劃納入，將我國防救災體系之層級及規範予以明確訂定之。在災害防救基本計畫第五編─災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重點事項中，第二章災害預防相關事項第十項中，明確載明災害預防所應遵循之法令依據，其敘述如下：都市防災規劃相關事項─遵循建築法、都市計劃法及消 30.

(44) 第二章文獻回顧. 防法之規定；考慮災害特性之土地開發引導；整備避難場所、避難路線、緊急運送路線、防災據點及救援活動據點，並進行土地規畫整理、城鄉再造等營造防災都市之相關計畫。因此，從防救災計畫的觀點來談的話，災害防救主要涉及到四個法令體系，最上指導位階的： 1.災害防救法，再來是併行的：2.都市計畫法系、3.建築法系及 4.消防法系等，後者三項法系雖然都屬於同一法令位階，但是依照災害防救之步驟，這些法令體系仍有各自的時序。此外還有都市更新條例及山坡地開發建築管理辦法在災害預防及災後復原重建的階段上提供了適當的法源依據。圖 2-2-2 防救災相關法系組織圖防救災法體系. 災害防救法. 都市計畫法. 建築法. 消防法. 都市計畫通盤檢討實施辦法. 建築技術規則. 消防法施行細則. 其他. 都市更新條例. 山坡地開發建築管理辦法. 資料來源：本研究彙整. 31.

(45) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 表 2-2-2 防救災相關法規彙整表災害法規防救名稱階段災害防救法災害預防都市計畫法. 32. 相關規定. 本研究應用層面. 第 22 條第 5 項 1. 經由都市防救機能及建老舊建築物、重要公共建物及災害物的整備，減少災害發生防救措施、設備之檢查、補強、維所造成之影響。護及都市災害防救機能之改善。 2. 針對地區災害潛勢及危第 22 條第 7 項險度的調查分析，建立地以科學方法進行災害潛勢、危險度區危險地域資料庫以供及境況模擬之調查分析，並適時公後續規劃之用。佈其結果。第 15 條市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並 1. 針對該地區都市計畫發視實際情形而須分別表明之：展現況，以都市防災觀點第 3 項－人口分佈。檢討地區開放空間及據第 6 項－主要道路及其他公眾運點分佈現況。輸系統。 2.配合都市計畫現況，進行第 8 點－學校用地、大型公園、批都市空間防災避難空間發市場。及據點之選取。第 22 條 3. 建議應另從都市防災觀細部計畫應以細部計畫書、圖表明點來檢討都市計畫之土下列事項：地使用及公共設施用地第 2 項－居住密度及容納人口。之需求，進而提高都市防第 3 項－土地使用分區管制。災機能。第 5 項－道路系統。第 6 項－地區性之公共設施用地。第 43-46 條 4. 先從法令所明文規定的公共設施用地應就人口、土地使公共設施用地劃設原則用、交通等現狀及未來發展趨勢決來檢討，進而採用都市防定其項目、位置與面積。災角度來審視公共設施用地數量、面積等條件。 5. 可提供本研究在劃設鄰里防災生活圈規模之範圍。.

(46) 第二章文獻回顧. 災害法規防救名稱階段. 相關規定. 本研究應用層面. 第6條有關針對舊有建物密集、畸零破 1. 作為災害事前降低建物舊、影響公共安全等劃定更新地危險度之手段之一。區，研定更新基本方針，納入計畫書規定都市計畫定期通盤檢討實施辦法. 第7條都市計畫通盤檢討時，應就都市防 2. 作為都市空間防災規劃災避難場所、設施、消防救災路依據之法令。線、火災延燒防止地帶進行規劃及檢討。第 16 條遊憩設施用地檢討標準在公園部份，包括閭鄰公園及社區公園。閭鄰公園按閭鄰單位設置，社區公園 3. 可將公園作為基本鄰里每一計畫處所最少設置一處。臨時避難據點之選擇。第 18 條 4.評估國小、國中之服務範學校用地之檢討標準，國民小學依圍，並作為鄰里防災生活閭鄰單位分佈，以每一閭鄰單位或圈劃設範圍之依據。服務半徑不超過 600 公尺配設為原則；國民中學依每一社區或服務半徑不超過 1500 公尺設置為原則。. 33.

(47) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 災害法規防救名稱階段. 相關規定. 本研究應用層面. 第6條都市更新條例. 直轄市、縣 (市 )主管機關可依下述情形得優先劃定為更新地區：第 1 項─建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安以更新方式來解決有危及全之虞。第 2 項─建築物因年代久遠有傾地區防災機能之老舊建物。頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。第 3 項─建築物未符合都市應有之機能。. 建築法. 第 47 條主管建築機關應商同有關機關劃提供環境敏感地及危險地定範圍予以發布易受洪水氾濫及區禁限建之法令規定。土地崩塌之地區，禁止在該地區範圍內建築。. 建築技術規則. 第 69 條. 1. 建築物為都市空間中易因災害發生而造成對使有關防火建築物之樓層數及總樓用者直接的損傷。地板面積之規定。 2. 建築物個體防災雖不在第 89-99 條本研究探討內容內，亦建有關建築物出入口、走廊、樓梯防議應對個體建物定時檢火避難設施及消防設備之相關規測個別防災能力。定。第6條. 消防法. 34. 下列場所之管理權人應設置並維護其消防安全設備： 1.依法令應有消防安全設備之場所。 2.工廠、倉庫、林場。 3.公共危險物品與高壓液體製造、分裝儲存及販賣場所。 4.大眾運輸工具。. 提供本研究在都市防災空間規劃時，所需特別注意致災場所之災害預防。.

(48) 第二章文獻回顧. 災害法規防救名稱階段. 相關規定. 本研究應用層面. 山坡地開發建築管理辦法. 第5條. 第 12 條. 災害防法. 災害發生之應變. 山坡地不得開發建築之規定： 1.坡度陡峭者、地職結構不良、確認地質、地盤及崩塌危險地層破碎、活動斷層或順向坡地區開發之限制。有活動之虞者。 2.有崩坍之虞者。. 為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞災害應變中心。時，直轄市、縣 (市 )及鄉 (鎮、市 ) 災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心。第 27 條第 3 項 ─ 受災民眾臨時收容、社會 1.臨時物資儲存據點。救助及弱勢族群保護措施。第 10 項 ─ 民生物資及飲用水之供 2.避難、救援、物資輸送及替代道路規劃應與分配。第 12 項 ─ 鐵路、公路、捷運 … 等公共設施之搶修。第 16 條. 消防法. 1. 救護指揮中心成立之時各級消防機關應設救護指揮中心，以統籌、以統籌指揮調度、管機。制及聯繫救災、救護相關事宜。第 20 條消防指揮人員對火災處所周邊得劃定警戒區。. 2. 消防通道之劃設應配合消防單位。. 第 25 條直轄市縣 (市 )消防機關，遇有天然 3. 明確指定災害發生之應災害等其他重大災害發生時，應即變為消防機關所轄。配合搶救與緊急救護。. 35.

(49) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 災害防救法. 災害法規防救名稱階段. 相關規定. 本研究應用層面. 第 36 條各級政府、相關公共事業應依法令政府及相關公共事業辦理及災害防救計畫，實施災後復原重災後重建工作之依據。建。. 災害防救法施行細則. 第 23 條第 10、 12 項. 災後復原. 住宅、公共建築之復原重建、都市災後復原重建之相關事務更新、地權處理。港口、鐵路、公路等設施及大眾運輸之復原重建. 都市更新條例. 第7條直轄市、縣 (市 )主管機關可依下述情形視實際狀況，迅行劃定更新地區；並視實際需要訂定或變更都市更新計畫： 1.因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事故遭受損害 2.為避免重大災害之發生. 資料來源：本研究彙整. 36. 將迅行劃設重大災害災害損害地區之手段視為都市防災空間規劃後續復災處理之參考。.

(50) 第二章文獻回顧. 第三節國內都市防救災相關研究壹、都市防救災相關研究成果都市防救災的相關研究與文獻在過去都市計畫的領域中之探討並不多，因此相關理論基礎並未引起產官學界廣泛地討論。此外，一套符合我國民情的完善都市防災理論與體系也付之闕如，政府與人民對於防救災之重視的態度也不夠積極。是故在此背景之下，內政部建築研究所扮演者官方研究機構的角色，從 1997 年開始，積極推動都市計畫防災規劃之相關研究，多年來已有諸多研究成果，加上 1999 年發生的 921 大地震之後，也重新喚醒了政府及社會大眾對於災害防救之重要性。因此，本研究將透過文獻回顧的方式，去了解過去在都市防災規劃的相關文獻上，有哪些寶貴的研究成果，可供本研究之參考。一、國內的防救災相關研究表 2-3-1 防救災相關研究一覽表研究名稱. 都市計畫有關都市防災系統規劃之研究. 主要研究內容. 研究成果. 都市計畫防災內容架構之研訂。都市計畫防災計畫目標、課題與對策分析。防災系統規劃 /實施要領研擬。. 提出都市計畫有關都市防災業務及地區防災計畫架構。訂定都市計畫實施對策系統。建立自然災害與都市社會災害防災計畫實施要領。. 研究人員 (計畫年度 ). 何明錦、黃定國 (1997). 37.

(51) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 從都市防災系統檢討實質空間之防災功能 (一 ) ─防救災交通動線系統及防救據點. 從都市防災系統檢討實質空間之防災功能 (二 ) ─學校、公園及大型公共設施等防救據點. 38. 依據「台北市都市計畫防災系統規劃」之部分成果，檢討道路空間系統之有效面積與寬度，防救據點之有效開放空間與通達性。. 依據「台北市都市計畫防災系統規劃」之成果，檢討學校、公園等防救據點之防災功能。選定南港區內進行調查分析。進行全市區防救災據點及據點本體之防災機能檢討。. 研究地區內所指定道路都可確保計畫之要求，惟應檢討高架道路或其他設施遭受破壞所形成之阻隔。避難輔助道路為配合消防運作需要，寬度應提高至八米，救援輸送道路則應提高至十五米。八米以下道路因雙側停車及其他佔用狀況影響人員通往避難據點，應考量規劃替代道路。學校作為收容場所基本應維持百分之八十的有效開放面積，以供緊急避難用。南港區除保護區外，其餘部分區分為七個防災避難圈。南港區缺乏大型公園，南港公園因地形變化、內部設施及區位因素，無法發揮較大避難功能。防救據點的有效性進一步考量據點周邊環境對防災立即有效性之影響。從日本防救據點所具備之防災功能檢視南港防救據點. 何明錦、李威儀 (1998). 李威儀、錢學陶 (1999).

(52) 第二章文獻回顧. 都市計畫防災作業規劃手冊. 參酌日本「區域防災計畫」的內容及操作方法，建構都市計畫防災規劃的操作規範。. 應用 HAZ-Taiwan 系統進行都市計畫防災規劃方法與方式探討. 評估 HAZ-Taiwan 系統應用於城鄉規劃與防救災規劃之可行性及應用時所面對的限制以台北市士林區為案例進行境況模擬，並利用境況成果，分析實證區之地震災害淺勢、危險度與災感度分布。. 之現況，提出應改進之處。彙整歷年都市防災相關研究成果，並參酌國外都市防災計畫的擬定與操作方法，據以編訂適合於國內使用之「都市計畫防災規劃作業手冊」。界定整體防災空間系統規劃的操作方式，並逐年修正與改進。本研究提出 HAZ-Taiwan 應用於都市計畫之防災規劃的四個層面：地區防災計畫擬定。都市計畫通盤檢討。都市更新選址與規劃。都市開發與建設之審議。. 何明錦、李威儀 (2001). 何明錦、洪鴻智 (2002). 資料來源：本研究彙整二、日本的防救災相關研究（一）地震にする地域危險度測定調查報告書（第五回）東京都都市計畫局（2002）說明：這調查報告是 1999 年到 2002 年共計 4 年所實施第五回地域危險度測定調查之結果。東京都為了打造讓都民能安心生活的防災都市，擬定其推動之. 39.

(53) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 計畫，進行了都市基盤準備，促進建物的不燃化等防災造街事業。為了推動建造強耐災害的街區，讓都民正確理解其居住地域的危險性，以便平時就能充分講究對策之準備。地域危險度的測定分成三部分：1.建物倒毀危險度 2.火災危險 3.避難危險度。 1.建物倒毀危險度的測定分成二部分：（1）地盤特性（2）建物之種類、棟數、構造、用途、建築年代。此部分是有完整數位化資料，套上策定單位所開發之程式來計算，測定結果將危險度分為五級，第五級為最危險地區。 2.火災危險度的測定分為二部分：（1）發火危險度：是地震時什麼強度的地震之下，什麼地方會有什麼程度的火災發生之預測，以此來評估其危險度。測定因素包括町丁目別發火件數，此又分為夏天、冬天、白天、晚上等來算出町丁目別發火危險量、危險度。（2）是延燒危險度：預測地震時全倒、半倒建物所在市街地之延燒性狀況（預估是發火後 60 分鐘後燒掉建物的總面積之合計），以此來評估危險性之大小。同樣分為 5 級，第 5 級為最危險地區。 3.避難危險度：是由於地震發生火災，產生延燒擴大之危險或怕餘震造成的危險，每個人從自己居住地域到安全避難所為止的避難容易度之指標。避難危險度的測定以町丁目為基本單位，測定之項目分為 5 部份：（1）到避難場所的距離。（2）避難 40.

(54) 第二章文獻回顧. 路上是否有障礙物和道路混雜情形（3）是否會因火災之延燒而阻礙避難道路之通行（4）避難速度（5）避難人口的多少。測定之結果分為 5 級，第 5 級危險度最高。 4.綜合危險度：是以啟發都民的防災意識為目的，包括建物倒毀危險度、火災危險度、避難危險度等三個危險度的綜合化，讓都民很容易了解的綜合性危險度指標，同樣是 5 級分類。 5.危險度特性評估：此是針對三個危險度評估中，有某一個危險度有「突出危險量」之檢討。其評估方法是將原分成 5 等級，1、2、3 級為一組，4、 5 級為一組，改為 2 等級，所以三種危險度之組合是 2 3 共 8 種類型，分別說明此 8 類型防災上特性。（二）防災基本計畫內閣政策總括官（防災擔當）編. 2001. 說明：此為日本內閣之各部會整合有關防災事宜，重點是防災行政的綜合性、機動性以及效率性的提升，強化充實災害對策，包括所有的自然和人為災害，於此僅限地震災害這部份有下列四部份： 1.災害預防：災害應急對策為預防地震遭受災害，提出建構強耐震的國家、都市、街區、建物之措施。包括（1）都市構造（2）建物安全化（3）維生管線設施等機能的確保（4）土壤液化對策（5）危險設施等安全確保。 41.

(55) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 2.災害應急對策：災害預防是建構萬一遭受大地震之災害時迅速且順暢的災害應急對策，進行災害復舊、復興之準備包括（1）資訊的收集與連絡關係機制（2）災害應急體制之建構（3）救助、救急、醫療及滅火活動（4）有關救援活動之制度與空間（5）有關避難收容活動（6）有關救濟的糧食、飲水及生活必需品的調度和供給活動。（7）有關設施設備的應急復舊活動（8）有關防止二次災害活動（9）實施防災關係機關的防災訓練（10）準備災害復舊、復興。 3.災害復舊、復興：遭受到大地震災害之後，災害復舊、復興，包括（1）決定地域復舊、復興的基本方向（2）迅速恢復原狀的進行方式（3）復興計畫的推動方式（4）受災者生活再建等之支援（5）受災中小企業的復興及其經濟復興的支援。 4.海嘯對策（三）平成 14 年防災まちづくリ共同研究推進會議報告書防災まちづくリ共同推進會議（2003）說明： 1.建造強耐震都市、街區的必要性和推動方式：依都市規模別和課題別，從防災的觀點，提出建造都市、地區之基本。 2.評估都市或地區的災害危險性：建構都市、街區危險度評估方法。. 42.

(56) 第二章文獻回顧. 3.建造強耐震都市的計畫方法：提出都市、街區防災計畫課題和計畫方法。 4.建造街區防災的計畫方式。（四）都市防災實務 Hand book（地震防災編）都市防災實務 Hand book 編集委員（1997）說明： 1.新的都市防災對策要點：從建築基地、地區到都市層級，大地震時其被害的擴大過程和評估項目的設定。 2.都市防災對策手法的解說：各評估項目的指數的解說。 3.都市防災制度的解說：都市防災制度，從法的演變到依法來實施的關連事業的制度及其推動的機制。 4.都市防災的問與答。 5.實例介紹（五）東京にをける直下地震の被害想定に關する報告東京都政府（1997）說明：東京遭受到直下型地震襲擊的境況模擬，假設強度是 7.2 級震央深度是地下 20~30KM，發生時間是冬季、平日，下午 6 點，晴天，風速 6m/秒(冬季平均 3.5m/秒)。此假設是選擇可能造成最大災害的季節、時刻、氣象條件。. 43.

(57) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. 在預測被害狀況之際，先掌握東京各區鄉鎮市的人口，以及推估地震災害發生時間的各鄉鎮市人口數，然後從地盤地質來推估各地區的地震強度，土壤液化的可能狀況。依此來推估各地區各種建物構造的損毀狀況、圍牆倒塌狀況、建物發生火災和延燒狀況、鐵公路的受害狀況、維生管道的受害等。依上述的推估，進一步估算傷亡人數和醫療的需求、建築廢棄物發生量、避難場所需求、糧物、飲水之需求等。（六）安全と再生の都市づくり─阪神‧淡路大震災を超えて日本都市計畫學會. 防災復興問題研究特別委員會編. 著說明：這本書是日本都市計畫學會防災、復興問題研究特別委員會之階段性研究成果編輯而成的「建造安全與再生的都市—經歷阪神淡路大地震」內容分成三部分： 1.第一部分：防災都市計畫‧地域防災制度檢討從防災的觀點來探討都市應該怎樣才能防災，檢討防災空間的硬體空間體系與支援空間防災性能的軟體制度的應有方式。 2.第二部分：計畫支援：住民參與檢討研究以計畫來支援市街地復興和住民參. 44.

(58) 第二章文獻回顧. 與的方式。以阪神大震災後的實踐復興為基礎，檢討為建造「支援安全且好居住都市之計畫，住民應怎樣來參與計畫」。 3.第三部分：計畫事業制度檢討此為有關復興都市計畫以及防災都市計畫的計畫，事業制度之研究。針對「建造安全且好居住都市」，在制度上應如何來支援，此包括從都市災害到復興以及為實現更廣泛的防災都市計畫的都市計畫提案，或其制度的提案，檢討計畫制度的機制。. 與本研究案有關的是第一部分，其標題是「目標建造安全都市」內容包括： 1.「防災都市計畫‧地域防災體系」的基本觀想首先是對防災都市計畫地域防災體系等之基本理念的整理，其次是從歷史的考察，這領域到底是怎麼來推展和施策，整理出今後的課題。 2.「防災都市計畫‧地域性防災體系」的今日課題與方向：於論及課題別之事項及今後方向性，包括下列 6 點：（1）首先釐清課題的意義評價（2）從阪神大震災的教訓以及檢討其課題 45.

(59) 高雄縣鳳山市都市防災空間系統規劃示範計畫. （3）依所提出的課題，具體的從研究計畫對策制度手法。實踐等來做簡單介紹代表性或先驅性的事例，以及該事例所採用的方法。（4）處理該當課題之際，其基本的考慮方式，以條列式來表示。（5）明示該單當課題於施策、計畫、研究等進行時的方向性，應注意事項，也包括今後的展望問題提出。（6）處理該當課題時，應明示其基本文獻和參考資料. 此部分之課題包括：（1）都市防災評估（2）國土、廣域、地域特性的防災（3）都市基本計畫、都市骨架架構防災（4）市街地整備、防災造街（5）都市環境、維生管線、水利確保（6）都市的地域防災體系（7）復興與防災都市計畫（8）防災都市計畫、體系的實踐方式以上之內容主要的是在實質空間的防災計畫、體系面之問題。 3.為建造更安全的都市：從「防災都市計畫、地域防災體系」之觀點， 46.

(60) 第二章文獻回顧. 震災是由地震這種自然現象所產生一連的災害現象，此不僅會危及市民的生命安全，對建物造成倒塌，甚至引發火災之災難，對公共建設之構造物也會有傷害，甚者影響到國家的經濟成長。於災害復舊與復興的期間，對生活造成相當的不便。今後如何來防止震災的被害，考慮建造對應震災的都市或社會，有必要計畫更安全的防災都市計畫。從防災都市計畫、地域防災體系之觀點，要建造一個更安全的都市，應注意下列 9 點：（1）都市生活圈的自立化：廣域層級的機能分散和都市自立。（2）建造永續的都市：以成長管理形成防災都市構造。（3）防災計畫的綜合性：軟體與硬體、預防與對應復興。（4）防災計畫的日常性：防災與日常性、寧適性。（5）防災資訊的公開與共有化：基於共同的認識、擬定建造防災都市的目標、計畫。（6）尊重地域性：地域資源的活用與地域文化的繼承。（7）作為計畫目標的安全性層級：以持續的、階段性的配組來提升層級。（8）防災計畫的參加與協議：以各主體間 47.