新公共服務視野下探討公民參與在公共建設中之角色-以臺北縣政府水利局個案為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十屆碩士論文. 指導教授. 蕭武桐博士. 政治大新公共服務視野下探討公民參與在公共建設中之角色立 ‧. ‧ 國. 學. -以臺北縣政府水利局個案為例. The Role of Citizen Participation in Public Construction from a View. y. Nat. n. al. Ch. engchi. 研究生. er. io. Water Resources Bureau. sit. of the New Public Service--Case Study of Taipei County Government. i n U. v. 許少峰撰. 中華民國九十九年七月.

(2) 謝. 辭. 工作多年後，再回到學校學習，是一個解惑的實踐，尤其是跨越原本自身領域的學習更能體會其中的奧妙。二十多年前踏入社會時，一心只想成為一位工程師，看到建設實體一件件完成，就像是看到樹苗長岀地面般讓人歡喜。不惑之年因緣際會又重回公務生涯，似乎環境變了，單純的工程師理念難以解決問題，又有更多的疑問令人不解。不惑之年末能尋到解惑之道嗎？跨領域有系統的學習，針對工作不解之處的學習應該是可行之路。. 政治大報考行管碩的心願。感謝孫本初老師在課堂內外的指導、楊志誠老師立感謝陳義彥老師在公企中心課堂上不斷地鼓勵，啟動了個人正式. ‧ 國. 學. 對於突破思維盲點的指引，都使學生在論文寫作及工作上有所幫助。特別是指導教授蕭武桐老師教導的正念分明，使人置身複雜事務的茫. ‧. 茫大海忽焉理出頭緒、柳暗花明又一村。. y. sit. Nat. 在台北縣政府水利局共事的長官、同仁、技師及其他熱心公共事. io. er. 務的朋友，除了有您們參與的深度訪談及焦點團體座談使這本論文能夠完成之外，也感謝工作上的支持與砥礪。炳宏學長更是從一開始到 a. n. iv l C n 最後作為最忠實的顧問，感謝僅能表達萬分之一的心意。 hengchi U. 許少峰. 謹誌.

(3) 摘. 要. 公民參與是民主化程度的重要指標。對於公共建設而言，因為公共建設要解決的問題涵蓋面較廣，從概念構想經過可行性研究、規劃、設計、施工、使用、營運的期程較長，總經費也高。公共建設牽涉的利害關係人層面較廣，以往民眾參與困難，近年來民眾要求更深入的參與，除了環保、生態的顧慮之外，對於建設要解決的問題、建設目標、建設方式、建設內容、替代方案的選擇都要求參與。深度化參與之後，政府機關推動公共建設的難度也提高，對於公共建設的決策模式也需要考量增加公民參與的程度。新公共服務的主要核心概念是將「人」作為公共政策的核心，重視公民的參與過程勝於行政本身重視的績效。強調與民眾分享權力，共同解決問題之外，公. 政治大. 務人員更需要著重治理過程負責參與的角色，在民主、社區、公共利益系統中建. 立. 構公民參與及責任共承的架構。公共建設所追求的公共利益是經過公民不斷地對. ‧ 國. 學. 話、價值分享而形成。公民的對話內容因涉及公共建設的專業性、不確定性與複雜程度，因而對於公共建設計畫執行交易頻率的高低產生不同的效果。. ‧. 本研究發現：公民參與公共建設適合前階段為完全參與；後階段為形式參. y. Nat. 與。前階段是指公共建設生命週期的企劃調查階段、規劃階段和使用管理階段，. io. sit. 以建設功能探討、自然現象科學調查、住民經驗蒐集、公民偏好討論為主；後階. n. al. er. 段是指公共建設生命週期的設計階段、工程採購階段和施工竣工階段，以專業技. i n U. v. 術團隊的技術工作為主，透過細部設計圖、工程規範、施工標準的表現，移轉給. Ch. engchi. 施工廠商以誠實、成熟的工藝技術達成公民所託付的公共建設完成。辦理公共建設的公務人員具有新公共服務的核心概念—服務公民而不是顧客，願意與民眾分享權力，後現代公共行政需要公民參與來啟動解決問題的過程。公民參與對於公共建設的執行效率初步是降低的，但是整體效率可能是提昇。沒有公民支持的公共建設是無法執行。公共建設的專業技術團隊要增進公民參與首先要以公民為公共建設的主人，接著要設法以模型、3D 影像等新方式，讓民眾易於明瞭公共建設的內容，來增進公民參與程度。專業技術團隊要忠實的幫利害關係人推估出各個替選方案的優勢和缺點，提供民眾充分討論了解以利明智選擇。. 關鍵字：公共建設、利害關係人、新公共管理、公民參與.

(4) Abstract Citizen participation is one of the most important indexs about degree of democratic development.For the complexity of public construction, from the original concept, feasibility study, planning, design, implementation to the operation, it takes time and cost a lot. Citizen participation in public construction is not a easy way to involve in many issues such as environment protection, ecology, construction content, the alternatives. There are more difficulties in decision making to public construction the more deeply degree of citizen participation. The “people” is the core concern in public policy from a view of the New Public Service. Sharing power and co-solving problem with the public, civil servant needs building a structure between democratic, community and public interests during the. 政治大 dialogue of the public and sharing values. The contents of public dialogue about the 立 governance process. The public interests for the public construction come from the. public construction are professional, uncertainty and complexity. It makes different. ‧ 國. 學. effects when the trade-off frequence in public construction is changed. The Study found that the most suitable access about citizen participation in. ‧. public construction is fully participated in pre-stage of construction and tokenism. y. Nat. participation in late-stage of construction. The pre-stage of public construction life. sit. cycle is from investigation to planning and the operation. The late-stage of public. al. er. io. construction life cycle is from design, implementation and completion. The civil. n. v i n Cpublic customer, sharing power with the h e nandgencourage i Ucitizen participation to solve h c problems. Efficiency in public construction pre-stage is lower than ever for the citizen servant who is in charge of public construction knows that serve in the public not. participation, but it is grown up in public construction late-stage for the citizen participation. The professional engineers must translate their planning into easy understanding by model or 3-Dimension drawing. Be a faithful designer to serve in the public in order to make a good choice in public construction.. Key words: public construction,stakeholder , the new public management, citizen participation.

(5) 目次第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的…………………………………………1 第二節研究方法與架構…………………………………………4 第三節研究限制與範圍…………………………………………6 第四節重要名詞解釋……………………………………………7 第二章. 文獻探討. 第一節新公共服務與公民參與……………………………… 8 第二節公民參與………………………………………………18 第三節. 研究設計與實施. 第四節. y. 辦理公共建設之公務人員深度訪談分析……………62. al. v i n Ch 辦理公共建設之專業技術團隊人員深度訪談分析…67 engchi U n. 第三節. io. 第二節. sit. 研究分析. 第一節. 第五章. 焦點團體與實施………………………………………58. er. 第四章. 深度訪談與實施………………………………………55. Nat. 第三節. 研究架構………………………………………………54. ‧. 第二節. 學. 第一節. ‧ 國. 第三章. 治政大公共建設………………………………………………34 立. 參與公共建設之民眾或民眾代表深度訪談分析……71 焦點團體座談分析……………………………………77. 個案分析. 第一節. 中港大排整治計畫……………………………………84. 第二節. 淡水河北側平面道路…………………………………85. 第三節. 雙溪河整治計畫………………………………………87. 第四節. 二重疏洪道划船道計畫………………………………89 I.

(6) 第六章. 結論. 第一節. 研究發現………………………………………………92. 第二節. 研究建議………………………………………………93. 第三節. 後續研究方向…………………………………………95. 參考書目 ……………………………………………………………96 附錄一、深度訪談大綱……………………………………………101 附錄二、第一類人員深度訪談記錄………………………………104 附錄三、第二類人員深度訪談記錄………………………………141. 政治大附錄四、第三類人員深度訪談記錄………………………………203 立. ‧ 國. 學. 附錄五、焦點團體法書面資料……………………………………238. ‧. 附錄六、焦點團體法記錄…………………………………………240. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 表目次表 2.1. 公共建設參與模式與公民參與階梯……………………25. 表2.2. 公共建設公民參與五階段表…………………………… 53. 表4.1. 訪談大綱與問題面向表………………………………… 60. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(8) 圖目次圖 1.1. 研究流程………………………………………………… 6. 圖 2.1. 溝通過程圖………………………………………………14. 圖 2.2. 崔維斯模式示意圖………………………………………26. 圖 2.3. 羅伯茲模式示意圖………………………………………27. 圖 2.4. 麥考內爾模式示意圖……………………………………28. 圖 2.5. 麥當勞模式示意圖………………………………………29. 圖 2.6. 營建投資執行程序………………………………………36. 圖 2.7. 專案工程實施過程………………………………………36. 圖 2.9. 公共建設生命週期與公共政策研究架構對應圖………39. 學. ‧ 國. 圖 2.8. 治政大公共建設九階段生命週期………………………………37 立. 圖 2.10 公共建設五階段生命週期公民參與圖…………………41 研究架構…………………………………………………54. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 3.1. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(9) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機公民參與是民主化程度的重要指標。對於公共建設而言，以往公共設施嚴重缺乏時，是由政府單獨決定公共建設的方向及內容，民眾欣喜接受，例如 1969 年起十大建設的高速公路興建和鐵路電氣化的發展；漸漸地民眾沒有全盤接受公共建設，像是鄰避設施類型的公共建設，政府對於設置地點的決定，受到當地民眾的反對，甚至發生嚴. 政治大處理廠的興建；近年來，公共建設的方向及其內容不再是如同以往由立重的抗爭，例如 1987 年起臺北近郊污水下水道建設計劃的八里污水. ‧ 國. 學. 政府決定就確定，民眾要求更深入的參與，除了環保、生態的顧慮之. 外，對於建設要解決的問題、建設目標、建設方式、建設內容、替代. ‧. 方案的選擇，民眾都有參與的要求，例如 2000 年起蘇花高的興建就. sit. y. Nat. 是最明顯的案例。其實，除了像是蘇花高興建屬於全國性的公共建設具有民眾參與深度化的呼聲之外，地方性的公共建設亦是有同樣的狀. er. io. 況發生。由公民參與公共建設的程度增加現象，可見臺灣民主化程度 a. n. iv l C n 的增加，也反映政府對於公共建設的決策模式內涵亦有增加公民參與 hengchi U 的需要性。. 公共建設一向是政府主導民眾難以參與的一環，主要是因為公共建設要解決的問題涵蓋面較廣，從概念構想經過可行性研究、規劃、設計、施工、使用、營運的期程較長，總經費也高。在各個期程政府要投入的預算經費漸漸增加到施工期為高峰，興建期對國民經濟 GDP 有相當的貢獻，完工使用營運後對於整體環境、經濟活動、人民生活有大規模的改變影響。公共建設牽涉的利害關係人層面較廣，以往民眾參與度困難，深度化參與之後，政府機關推動公共建設的難度也提. 1.

(10) 高，在新公共服務的觀念下是否有提高公民參與的機會，同時也不使完成公共建設的效率效能降低，值得探討。對於經濟上弱勢者，其所能掌握之環境資源較一般人受限，例如居住地處偏遠、交通不便、水源不足、空氣不佳、陽光缺乏等之環境，在社會競爭的情勢下難以獲得有利的資源。而為了解決都市化帶來的廢棄物質，嫌惡性設施往往選擇在弱勢者居住的周遭，所謂環境正義是他們所企求而不可得。政府大型計畫，尤其是大型基礎建設如公路、橋樑、污水處理廠、高速公路、垃圾掩埋場、焚化爐等設施皆為人所惡。防洪設施如堤防、護岸、抽水站、水門等是讓人們恐懼水患. 治政大而被迫接受，但對這些設施若是對於其生活環境有所不便、衝突時，立則希望這些設施能遷走。眼不見為淨，遠離風險其心同理。如何使公. ‧ 國. 學. 共建設兼顧弱勢者的權益，是否有要特別注意的要點或特別的規劃流. ‧. 程進行，值得探討。. y. Nat. 公共建設一般稱為基礎建設，其規劃設計施工具有其專業技術. er. io. sit. 性，如土木、水利、結構、機電、機械、建築等之領域，其配置設計、估價自成系統，屬於工具理性的領域，一般民眾難以了解，談何深入. al. n. v i n Ch 參與。是否有增進與民眾溝通的方式又不妨礙設計專業而可得確保公 engchi U 共建設執行效率的方式，值得探討。. 目前公共建設的規劃設計流程中大都有民眾說明會，企求讓民眾知道政府要做什麼；也會邀請各方專業人士參與審查會，以免有所疏漏；依據行政程序法也有相關法律的規定。但是，同樣的程序，不同的案例，民眾確有不同的反應，有的滿意可以接受，有的不滿意不能接受。是該項公共建設的內容使然，或是因不同的地區，不同的利害關係人所造成。有沒有更為理想的公民參與的方式，可以使專業技術的工作者將公民參與的反應融合在公共建設的可行性方案之中，獲得. 2.

(11) 皆大滿意的成果。是否調整工作流程、增加善於溝通、公共關係的專業者、改變方案表達方式、或是要針對公共建設的特性與利害關係人的特質的不同採用不同的溝通方式，值得探討。一項公共建設計畫的進行，受到一部分人支持，但是造成另一部分人擔心、不贊成的個案似乎日漸增多。公共建設的目的最終仍是為公眾所有的公共利益，公共建設完成之後的公共利益的認可，向前延伸對於公共建設的內容、推動方式、規劃過程的共同參與，甚至於公共建設構想的提出是經由公民關心社區發展所共同討論的方案，由下而上的公民參與來推動公共建設，應是發展厚實的民主社會的一份力量。. 立. 政治大. 公共建設是以建立經濟發展所需的基礎設施、改善人民生活環境. ‧ 國. 學. 所需的基礎建設為目的，在民主政治發展漸漸茁壯的臺灣社會越來越. ‧. 引起民眾的關心，而成為公民參與和公共建設不可避免的緊密結合，. y. Nat. 探究此二者的關係性以利於更能掌握推動公共建設的關鍵點，這是促. er. io. sit. 使作者撰寫本文的動機之一。. 其次，臺北縣人口已達三百八十多萬人，成為臺灣人口最多的行. al. n. v i n Ch 政區，但是公共設施仍是極為缺乏，建設的速度趕不上人口增加的需 engchi U 求速度，如何增進臺北縣公共建設的速度且切合民眾需求的優先順序，這是促使作者撰寫本文的動機之二。再次，臺北縣水利局歷年的個案執行過程中，民眾溝通說明有的花很多時間在，有的花不多的時間。但是對於執行的成果或是績效的好壞與投入民眾溝通、參與的程度似未見比例關係。公民參與的深入程度與公共建設成果好壞是否有關聯性，這是促使作者撰寫本文的動機之三。復次，顧慮公共建設從構想、規劃、設計、施工到啟用營運的效. 3.

(12) 率，加深公民參與程度在公共建設的生命週期各階段是不是只可以有形式上的參與，或是可以有更深入的參與？這是促使作者撰寫本文的動機之四。最後，公共建設執行機關以及辦理公共建設專業團隊成員大多為非社會科學學識背景，公民參與對他們辦理公共建設而言是阻力或是助力，專業團隊成員的態度和認知以及增進公民參與程度與公共建設執行成效的途徑為何?這是促使作者撰寫本文的動機之五。. 二、研究目的. 治政大依據上述的研究動機，本文的研究目的具體而言有下列數項：立. 1、公民參與在公共建設的不同階段的最適方式為何?. ‧ 國. 學. 2、公共建設執行團隊對公民參與的接納程度為何?. ‧. 3、公民參與造成公共建設執行績效的降低如何提昇?. y. sit. io. n. al. er. 哪些?. Nat. 4、公共建設的專業技術團隊對增進公民參與程度可以採行的方式有. Ch. engchi. i n U. v. 第二節、研究方法與架構. 一、研究方法本文以公共建設政府機關人員及專業技術者的觀點，探討臺北縣政府水利局個案研究途徑進行，分析比較不同的個案中公民參與的形態、頻率、程度和政府人員和專業技術規劃者之互動，對於個案的發展的變化。. 4.

(13) 1、文獻分析法藉由國內外與本研究主題有關之論文、期刊、書籍、政府出版品及網際網路上的資料研究比較，以瞭解與本主題有關之研究現況及不足之處。 2、深度訪談法以立意抽樣依照本研究主題的需要，抽取最具代表性的樣本為調查對象進行訪談。掌握質性研究的深度訪談法的特色：有目的的談話、雙向交流的過程、平等的互動關係、彈性的原則、積極的傾聽（潘淑滿. 治政大 2003：138-139)。以便對研究的現象有全面式的瞭解。立. 3、焦點團體法. ‧ 國. 學. 以雪球抽樣先找出原始受訪者，再藉由此人找出其他受訪. y. Nat. 行訪談。. ‧. 者，加上立意抽樣找出的受訪者共約 6 至 10 人組成一個團體來進. er. io. sit. 我們可以用焦點團體來增進調查研究的內在效度；而以調查研究來增進焦點團體研究的外在效度（周雅容 1997：70)。. al. n. v i n Ch 整體而言最重要的概念是「整體設計」與「標準化程序」，由研 engchi U. 究設計開始，對抽樣、資料蒐集及資料處理等執行過程做整體考量，規劃完善的流程，確保每一工作項目的正確性，建立標準化的程序，以確保調查的品質（陳義彥 2001：249)。. 5.

(14) 二、研究流程. 研究目的. 研究資料蒐集方式. 個案分析. 文獻回顧. 立. 深度訪談. 焦點團體. 政治大資料分析. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 結論與建議. 圖 1.1. Ch. engchi. i n U. v. 研究流程 (本研究自行繪製). 第三節研究限制與範圍一、研究範圍限制本研究以台北縣政府水利局個案：中港大排整治計畫、淡水河北側平面道路計畫、雙溪河整治計畫及二重疏洪道划船道計畫為研究範圍，公共建設的類型以河川排水、快速道路及水域遊憩場地為限，未必代表全面性的公共建設。 6.

(15) 二、研究對象限制本文受限於案例類型、地區性的差異、參與人員的個別經驗和個案發生的時間性，可能有所限制而不適推論於其他個案。. 第四節、重要名詞解釋：一、公共建設：政府機關為達成國家或地方發展目標、促進經濟活動、改善人民生活品質，以自辦、委辦方式進行之硬體基礎建設。. 治政大二、利害關係人：公共建設自構想、規劃、執行各階段過程，改立. 變了部份民眾原有的生活環境、經濟競爭條件及可能發展之背景，其. ‧ 國. 學. 所影響的民眾可為利害關係人。. ‧. y. Nat. 三、新公共管理：以市場交易模式，經濟人之假設，模仿企業經. n. er. io. al. sit. 營模式所建構的公共事務管理架構。. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(16) 第二章. 文獻探討. 第一節、新公共服務與公民參與一、新公共服務理論新公共服務一詞最早是在英國布萊爾政府 1999 年的執政藍圖中所提出的用語，Robert B. Denhardt 和 Janet Vinzart Denhardt 夫妻檔在 2000 年 Public Administration Review 期刊發表「新公共服務：以服務代替導航」（The New Public Service：Serving Rather than Steering）提出了理論，開啟公共行政改革的新途徑。新公共服務針對傳統文官體. 政治大修正，倡議以由下到上的治理模式取代傳統由上到下的治理模式；以立. 制和企業型政府融入政府文化之後，偏離了公民社會建立的缺失做了. ‧ 國. 學. 重視公民參與的動態調和分享公共利益模式取代靜態個人利益加總. 的公共利益取向模式；強調建立公民為中心、協助公民對話、共同討. ‧. 論解決問題、培養公民合作信任來累積社會資本。在反思公共服務的. 下的新態度、新參與及新公共行動。. er. io. sit. y. Nat. 核心價值，尋找公僕本身工作的意義、建立公民資格的協力治理關係. 新公共服務的理論根基是源自於傳統公共行政和新公共管理的 a. n. iv l C n 若干理論（孫本初，2007：141） h e n，其中和公民參與有關的說明如下： gchi U 1、民主的公民資格理論的實踐在於公民參與。. 公民資格是指個人在政治群體中因其身份而有關的一般性事項。個人因為政治的主動參與產生對政治系統的影響力。這種政治利他主義是一種需要被滋養與維護的公共精神，其焦點有正義感、參與和審慎的議論。正義感可以喚醒被剝削者的情感成為有力的反對力道，成為政治的影響力來源。參與可以使個人產生偏好而產生支持的力量。審慎的議論可以避免參與變成形式化，使參與的深度增加。新公共服務強調公民關心廣泛的公共利益而. 8.

(17) 非利己的利益考量，在審慎的議論過程中使公民參與得以實質地實踐。 2、社群與公民社會的模式依賴公民參與來維繫。社群是一個自由社會的系統，形形色色的人們在系統及法律容許的範圍內追求共同之善的不同願景，並且由相互協調的方式使系統得以運作。所以社群是以關懷、信任與合作為基礎，並透過參與、溝通與衝突協調來維繫。這種社會資本賴於公民參與的信任感和連繫網路的加強來厚植基礎。 3、組織的人本主義與新公共行政藉由公民參與來提昇。. 治政大現代社會的複雜問題需要有專業訓練的公共行政管理者和立. 相關的專業技術人員共同接受不同的價值的挑戰以合作解決問. ‧ 國. 學. 題。講求更人性的組織需要有公民參與之衝擊才可以提昇為更開. ‧. 放、信任和誠實的組織形態。. y. Nat. 4、後現代公共行政需要公民參與來啟動解決問題的過程。. er. io. sit. 客觀的認知「事實」與主觀的肯定「價值」有落差時，以透過討論的方式要比理性的分析更能解決問題，而公民參與的交. al. n. v i n Ch 流和互信的建立正是新公共服務強調的精神。 engchi U 二、新公共服務核心概念. 新公共服務的核心概念和市民關係理論、民主與市民社會、組織人本主義以及後現代理論的公共行政理論的概念是相互增強而非相互排斥的： 1、服務比領航好（以輔導代替引導）。政府的重要角色以擺脫傳統的控制、管制和帶領新方向，而趨向協助公民對話、匯集意見與創意來解決共同的問題分享共同. 9.

(18) 的利益。新公共服務建議公務員和公共管理者不只是回應公民的需求，更是在積極的公民關係世界中，扮演調解紛爭的角色。公民參與的程度增加正是公務員調整角色的契機，借由公民參與促使公民意見容易匯集成為公民共同的利益，使其更易浮現，解決現有問題的途徑也更有共識。 2、公共利益是主要目標，而不是副產品。公務員和公共管理者以提供一個共同和分享的公共利益概念為主，其目標是分享利益和分擔責任的創造而非被動的去尋找個人選擇的快速解答。政府的角色是協助人民去建立確保公平和. 治政大正義的社會。公民參與可以讓公務員服務的對象擺脫少數積極參立. 與政治活動者，免除僅是簡陋的管理效率的達成，而是共創共同. ‧ 國. 學. 和分享的公共利益。. ‧. 3、思考要有策略、行動要符民主。. y. Nat. 透過集體的努力和共同合作的程序以提出符合民眾需求的. er. io. sit. 政策和計畫，才是最有效且有責任的達成目標的手段。政策與計畫在公民參與之下才可以提出符合民眾需求的目標，符合需求的. n. al. Ch 目標的達成才有績效可言。. engchi. i n U. v. 學者 Steve Martin 在《Engaging with Citizens and Other Stakeholders》一文中將公民的實質參與程度分為八種不同的公民涉入(involvement)層次，從真正的「公民權力」(citizen power)到非實質的「假參與」(non-participation)（王皓平，2009）。在推動公共政策的過程中，重視公民實質參與的程度，由層次八的單方控制（manipulation）走向層次一的公民控制（citizen power），方為「民主更新」的進程。 4、服務公民而不是顧客。. 10.

(19) 公共利益是來自於價值的分享，而不是個人利益的加總。公務人員所回應的是公民需求而非市場的顧客，並且把焦點著眼於建設信賴關係和與公民合作。由公民參與加強政府與公民的合作，增強公民信任感的建立。 5、重視人民，而不是只重視生產力。透過基於尊重公民的合作過程與領導分享的觀念，公務人員比較容易成功的參與組織公共組織與社會網絡。公民參與重視過程，由參與強化社會網絡的連結性。 6、公民資格的價值勝於企業精神。. 治政大透過公務人員及公民對於貢獻社會認同下的公共利益會比立. 視為個人財產的企業精神認定的公共利益更容易被提昇。公民參. ‧ 國. 學. 與對於公民而言是盡義務的公民精神的表現。. ‧. 7、「課責」並不容易。. y. Nat. 公務人員除了注意市場之外，要同時注意憲法、法律常規、. er. io. sit. 社群價值和公共利益。由於公民實質參與之運作，傳統式的「課責」觀念難以全部運用。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 以上是和公民參與有關的主要核心概念，將「人」作為公共政策的核心，重視公民的參與過程勝於行政本身重視的績效。總而言之，新公共服務強調與民眾分享權力，共同解決問題之外，公務人員更需要著重治理過程負責參與的角色。對於多元性、流動性、動態性的公共事務，政府要在民主、社區、公共利益系統中建構公民參與及責任共承的架構，是新公共服務的政府服務與輔導民眾的新角色。「新公共服務整合了傳統公共行政，新公共行政及新公共管理的核心內容，其分析單位回歸到人的本質。」（蕭武桐，2006）。所尋求的公. 11.

(20) 共利益不是個別利益的集合而是經過公民不斷地對話、價值分享而形成。對於公共建設而言，其建設計畫非但有受益者，可能也有受害者，其計畫取向的價值對於不同的群體可能也有贊成和反對。公民的對話內容將涉及公共建設的專業性、不確定性與複雜程度，因而對於公共建設計畫執行交易頻率的高低產生不同的效果。柯林斯（Jim Collins）（2001）在研究企業從優秀到卓越的奧秘時，提出了「史托克戴爾弔詭（The Stockdale paradox）」，主張認清事實要比做夢好，同時要面對殘酷的現實，但是不喪失信心。史托克戴爾是越戰期間在越共戰俘營中軍階最高的美國軍官，有長達八年被囚禁，遭受二十多. 治政大次酷刑的經驗。他的經驗告訴他，樂天派的人通常無法堅持到最後；立反而是勇敢面對殘酷的眼前的現實，同時不喪失對未來的信心，弔詭. ‧ 國. 學. 的兩者兼顧才是存活下去之關鍵。政府機關辦理公共建設也面對著公. ‧. 民多元聲音反映出互相衝突的需求，同時要求行政效率提昇的吊詭現. io. er. 政策的希望，如此方為存活之道。. sit. y. Nat. 象。政府機關勇敢面對民眾各種聲音，又懷著有程序和方法可以達成. 以公共建設所需使用之土地徵收程序中必要的聽證程序而言，. al. n. v i n Ch 雖然行政程序法第65條規定主持人認當事人意見業經充分陳述，而事 engchi U. 件已達可為決定之程度者，應即終結聽證。但是第66條規定聽證終結後，決定作成前，行政機關認為必要時，得再為聽證。並無次數的限制，亦是尋求不斷地公民對話的精神。新公共服務與舊公共行政和新公共管理三種治理模式的最大差異在於強調人際間網絡關係，涉及組織內外多面向的社會關係（吳瓊恩，2007）。因此，新公共服務重視社會資本的累積，建立人際間的互信感，鼓勵公民參與，建立以公民為中心的治理。對話的基礎在於溝通，在溝通的過程中，人們解釋對方行為時常. 12.

(21) 有自以為是的認知偏差：當對方有不友善的行為時，我們會解釋為對方的本質是壞的；當自己有不友善行為時，我們會解釋為自己是迫於情勢，沒辦法的行為。還有一種偏見是自以為傳達給對方的訊息，對方已經完全接收了，不管自己是用怎樣的方式，對方已經正確地接收了，因此對方沒有反應就是拒絕了此一訊息的提議。學者對於國與國之間的訊息傳達是示好的有三項要件：一是示好的一方要付出一些代價，二是示好的一方要承擔一些風險，三是示好的行為必須可以查證（劉必榮，2008）。三度空間的公共建設計畫在構想及規劃階段原本就不易表現其實體，專業規劃者是經過學術與實務的訓練才能達到. 治政大「畫」、「看」、「懂」的階段，甚至也可能發生錯誤，更何況如何立將公共建設的計畫訊息傳達給公民。邁入民主行政時代，政府機關辦. ‧ 國. 學. 理公共建設的各個階段，有必要運用不同的溝通方式，鼓勵公民參. ‧. 與，獲取民眾對政府的信任。. y. Nat. 溝通過程的模式可以用七個組成部分來說明：（1）傳送者，（2）. er. io. sit. 訊息，（3）編碼，（4）管道，（5）解碼，（6）接收者，（7）回饋（李青芬、李雅婷、趙慕芬譯，2006）。傳送者將其意圖轉換成某. al. n. v i n Ch 種訊息，藉由某種管道傳遞給接收者，並且也從接收者的回饋得知其 engchi U. 意圖被了解的程度。在傳送者和接收者之間以及管道、回饋等部分都有干擾存在（圖 2.1）。干擾代表訊息被扭曲的溝通障礙，可能的干擾障礙來自於認知問題、過濾作用、資訊過荷、語意爭論和文化差異等。有效的溝通可以藉由正確的管道、有效的傾聽、不斷地對話來減少干擾。檢視公共建設計畫的表達方式，在傳遞訊息給民眾的過程，如何減少干擾、達成有效的溝通，亦是重要的課題。. 13.

(22) 傳送者欲傳. 接收者訊息. 接收. 訊息. 訊息. 解碼. 管道訊息. 編碼. 干擾. 回饋. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2.1 溝通過程圖（修改自李青芬等，2006）. ‧. 三、民主行政（democratic administration）. y. Nat. io. sit. 民主行政已經是世界性的趨勢，民主行政不僅是強調民主的價值. er. 觀和程序，而且不是教條化的程序，是要使政府不失去和環境互動的. n. a. v. l C 活力（吳定，2006）。在民主行政的理念下，政府的資訊公開化，過 ni. hengchi U. 程透明化，政治社會化，都是政府應該積極辦理的事項，實際上，也是近年來推動的方向。此一方向即是為了實現民主行政的重要內涵-鼓勵公民參與。 Ostrom 在1989 年《美國公共行政的思想危機》(The Intellectual Crisis in American Public Administration) 文中提出民主行政的幾個基本特徵：（林啟新，2005） 1、符合平等主義的假設，每個人皆有參與公共事務的資格。 2、保留所有重要的決策由社區所有成員與其選出的代表考量。 3、限制指揮的權力到必要的最小程度。 14.

(23) 4、將行政功能的地位修正，由公共的主人改為僕人。. 另外也認為民主行政應該將指揮(command)的權力範圍予以最小化，人民可以參與對憲政決策的意見，民選官員必須對選民負責、政府的權力應該分散及於人民，民主是由公民直接組成與親自管理他們的事物，而形成人民的政府(popular government) (徐仁輝，1999：6-7)。依此看法將政府一部分治理的權力分散至民眾，即是在政府治理中納入公民參與機制。. 四、公民精神與公民參與. 立. 政治大. 新公共行政不贊成傳統科學管理的看法以效率為行政的唯一目. ‧ 國. 學. 標，強調人文關懷及重視平等價值，也認為在吸引當事人或標的團體. ‧. 被動的參與之外，應加入一些新的自發性、積極性的力量，參與實質. y. Nat. 的政策制定，也參與行政方案的規劃與執行。如果公民冷漠，不願積. er. io. sit. 極參與公共事務，可能就會產生集體行動邏輯理論(Mancur Olson，1971) 所稱，由於規模越大的團體，個體從集體財中所獲得的好處越少，所. al. n. v i n Ch 以個體就越不願意參與，因此，大規模團體的集體財供給是沒效率 engchi U. 的，或是次佳狀態。大規模團體不易組成，而小規模團體卻容易組成，這種情形容易造成少數人往往剝削多數人的現象，公民參與是破除此種現象的利器。因此可以說公民參與是一種公民意識的表現，更是一種社會責任。. 五、黑堡宣言與公民參與在新公共行政學術思潮下所產生之黑堡宣言可為常任文官提供一個值得參考及努力的治理方向。這篇宣言的催生者Gary L.Wamsley. 15.

(24) 和其同仁Charles T. Goodsell、John A. Rohr、Orion F. White 及James F.Wolf 等四位教授在1982 年元月利用教員渡假會議，以Charles T. Goodsell 所著的書《為官僚辯護》(The Case for Bureaucracy)為基礎，腦力激盪所提出關於對公共行政的看法，討論結果撰寫成宣言，全名為「公共行政與治理過程：轉變美國的政治對話」(Public Administration and the Governance Process：Shifting the Political Dialogue)，簡稱黑堡宣言(黑堡是美國維吉尼亞理工學院暨州立大學之主要校址所在地)，在 1982 年經過多次修改之後，於1983 年春天，Wamsley 等人於紐約發表此宣言，並得到廣大迴響(余致力，2000：3-4)。. 治政大黑堡宣言對於公共行政與治理，認為公共行政不只是治理的工立. 具，也不是一種價值中立的手段，公共行政應該追求的是崇高的目標. ‧ 國. 學. 與道德承諾，並且以追求公平、效率與民主為職志。另外，黑堡宣言. ‧. 也呼籲常任文官扮演以下的角色：. y. Nat. 1、扮演執行與捍衛憲法的角色：營造一個穩定且有效運作的政. er. io. 品質。. sit. 治體系，並增加社會的各種機會，促進平等及持續的提升全民的生活. al. n. v i n Ch 2、扮演人民受託者的角色：在治理過程中不能屈服強烈短視的 engchi U. 壓力，應不畏強權，考量全民的利益，除此之外也不應妄自菲薄，不應只把自己當作工具，應努力追求公眾利益。. 3、扮演賢明少數的角色：不能人云亦云，隨波逐流，跟著喧嚷的多數或有權的少數的意見搖擺，應該要堅持對的道理，並能設法說服理性無知的多數，使賢明少數可以成為多數。 4、扮演著平衡輪的角色：在各個機關中與自己的專業責任之間扮演平衡輪的角色，不能夠只一味地忠實聽命令，而是必須以維持公共利益、追求社會公平為前提，視情況對於總統、國會、司法機關、. 16.

(25) 利益團體等，以自己的專業及判斷力在治理的過程中加以回應，扮演平衡輪的角色。 5、扮演分析者與教育者的角色：必須對自己決策的價值有充分的了解，為自己的作為提出合理的說明，並將人民納入治理過程之中。扮演分析者及教育者的角色，以增加民選首長、民意代表、所有在治理過程中的參與者及一般民眾，對公共事務的了解，並灌輸他們有關公共利益的概念。為平衡扮演上述的五種角色，常任文官可以運用公民參與的互動與了解，分析相關計畫的背景，擔負起教育者之職，激發公民與規劃. 治政大，以達成人民之託。者及政府人員之對話，降低少數權勢者的壓力來源立 ‧ 國. 學. 六、績效管理與公民參與. ‧. Epstein et al. （2002）的績效治理模式的三個組成成分有：政府. y. Nat. 的政策與執行、績效衡量和公民參與（孫本初，2005）。公民參與是. er. io. sit. 指公民介入治理的過程，而廣義的公民不只是個別的人民，還包括團體、非營利組織、企業和法人。對於具有外在廣泛的、包容的、代表. al. n. v i n Ch 公民和群體利益特質的政府政策而言，公民參與是最佳的選擇。 engchi U. Epstein et al. 舉出紐約、波特蘭、聖保羅、明尼蘇達等地的公民角色，認為公民涉入地方政府的運作模式，可以成為議題塑造者（issue framers），甚至可以成為願景規劃者。公民參與所趨近的公民中心和新的公民－政府關係，期許可以實現治理的理想。而政府也可以藉由此一外部力量，進一步將公民納為夥伴，深化信任和治理的基礎。. 17.

(26) 第二節、公民參與一、公民參與的意涵公民參與理論認為公共政策是經由政策議題的利害關係人或具有興趣的人以各種方式參與政策運作過程的結果。最典型的是以多數原則（majority rule）做決定，最佳的表現方式是選舉。其理論基本假設是公民是理性的、公民有充分的資訊了解決策的過程、公民對政策決策中心擁有接近管道、公民基於公益觀點而參與，所以一人一票，每票等值，公民參與公共政策決策可以獲得最佳的決定。理論上對於公民品質及參與政治的意願寄以極高期望，要求公民能無所憂慮參加. 治政大政治事務，對執政者抱有健康的批判態度，對政治能充分介入。但是立這樣的假設和實際的公民行為有很大差距。. ‧ 國. 學. 公民參與的起源來自民主國家社會發展過程中公民民主意識提. ‧. 高下，要求參與公眾事務的政治性產物（鄭明仁，1999）。公民參與. y. Nat. 是被規劃者身份之公民與政策決策者共同分享及分擔政策與提案的. er. io. sit. 形成之角色；因而在決策者和被規劃者之間，隱含了雙方合作和相互教育的實質意義（Glass，1979）。參與指任何由使用者參與其環境的. al. n. v i n Ch 塑造過程，最低的參與方式是令使用者作為建築師的客戶來協助設 engchi U 計；最澈底的參與方式是使用者真正自行建造自己的房屋（祈明真. 譯，2008）。人們參與設計生活環境，便能融入該環境。一方面，人們有主動的機會對他們的環境做決策，滿足了人們創造的基本需求，從有機會改變周遭環境的參與，享受參與，並從中獲得極大滿足；另一方面，人們因為有機會參與環境改變的機會，感受隨意的控制權、所有權，從而認同自己安居樂業的環境。以都市設計而言，狹義的參與對象是指受到該計畫所影響且為法律上所認可的個人和利益團體。凡是影響都市公共空間使用者權益的決策或規劃之內容皆是參與. 18.

(27) 的項目。因而原來由公部門和規劃設計專業者決策的權力轉移為公部門、規劃設計專業者和使用者三方共同決定。環境規劃、公共空間計畫及執行的過程中，使用者的參與可以保障個人及群體的權益和利益。在規劃專業調查、分析方法難以獲得的資訊，透過使用者參與的過程，往往可以發掘出一些隱藏的問題和需要，增加作為規劃分析的依據和參考。對規劃者和使用者是一種相互教育的機會。使用者因為參與而有關注環境、抒發意見的管道，促使參與者對環境的認同和歸屬感，進而增加支持規劃的力量。透過參與的過程，帶動使用者、專業規劃者和決策者之間的相互了解，有助於. 治政大決策的周全性，提高執行的可行性。立. 水利規劃的層面而言，除了水文、地文的大自然環境資訊的搜集. ‧ 國. 學. 之外，當地人們生活體驗的真實資訊可以彌補工程師工具的不足，公. ‧. 民參與的過程，當地居民可說是在地資訊的教育者；工程師基於專業. y. Nat. 知識的瞭解與訓練所分析提供的訊息可以告知當地民眾排水不及、淹. er. io. sit. 水的原因，並且可以提出對策。在解決淹水問題的方式及策略方面，工程師秉持專業的知識提出的多項對策，在公民參與之下，容易選擇. al. n. v i n Ch 出民眾所偏好而易於執行的方案。具有可執行性是一個好的公共政策 engchi U. 三大必要條件之一，另兩個條件是具有需要性和正當性。易於執行的公共建設在整體時間因素考量下同時也是較經濟的方案。二、公民參與的模式亞恩斯丹（Arnstein，1969）的公民參與階梯，將公民參與計畫決策的程度，從政府操控的完全無參與到公民控制的完全參與分成八個等級，呈現階梯狀排列，而依公民是否參與的本質可分為「無參與」（Nonparticipation）、「形式參與」（Tokenism）與「公民權力」（Citizen Power）三大階梯，涵蓋可再細分的八個公民參與等級，說明如下：. 19.

(28) 1、「無參與」（Nonparticipation）：（1）政府操控(manipulation)：這個層次的公民可謂全無涉入，人民沒有任何的參與機會或管道。所有的政府公共政策運行，皆為政府單向控制。（2）治療性(therapy)：此觀點認為，政府的公權力運行，並不須要公民涉入，其政策運行為政府意志的單方貫徹。因為認定政府決策是完美無缺的，不需考慮民眾的意見，民眾的異議及不滿僅是心態上的失落感，這種心理層面的感受可以用政治手段排除障礙，所以僅須於政策發生錯誤，或損害人民權利之時，事後彌補即可。. 治政大 2、「形式參與」（Tokenism）：立. （3）告知(informing)：在這個階段，政府決策者在計畫執行前將. ‧ 國. 學. 計畫決策結果單向告知民眾，達到民眾知的權力最低階的滿足，但是. ‧. 僅為政府單向、片面的運行，而非雙向的政策意見交流。. y. Nat. （4）諮商(consultation)：進一步提供民眾表達意見的機會，政府. 但是不保證民眾的意見會納入決策過程。. al. er. io. sit. 除了告知民眾計畫之外，也聽取民眾的意見，有了初步的雙向溝通，. n. v i n Ch （5）安撫(placation)：這個層次的政府態度，公民的意見有機會 engchi U. 表達之外，也可以要求決策納入其意見，因而具有部分的控制權。計畫的審核仍歸於專業所有，因此公民參與決策運作，乃係有限的開放。 3、「公民權力」（Citizen Power）：（6）夥伴關係(partnership)：此點認為政府與公民並非由上對下的關係，而係水平的夥伴關係；透過權力的透明運作，讓計畫的進行、公共事務的運行由民眾與決策單位聯合組成「政策委員會」或「規劃委員會」來進行，由民間與政府共同治理，共同享有決策權亦共同承擔責任。. 20.

(29) （7）授權權力(delegated power)：特定計畫的決策、控制原本由政府公權力的運行，進一步地授權民間私部門團體、公民團體，或志願團體，讓該等民間組織替代官僚的主導模式。（8）公民控制(citizen control)：計畫的決策權、計畫的組織和機構完全由參與的公民掌握、控制，非由政府官員或政治精英來控制，相對地也負完全的責任。規劃專業者只扮演諮詢顧問的角色，被動的角色。. 學者 Steve Martin（引用自王皓平，2009）將公民實質參與程度分. 治政大成八種，和亞恩斯丹的公民參與階梯有著程度變化的分層概念但是相立反方向的排列：. ‧ 國. 學. 一、公民控制(citizen power)：政府各種的政策性或事務性的運. ‧. 作，全部由公民意見的回饋，來主導整個政府運作方向，而不是由政. y. Nat. 府官員或政治精英來控制。. er. io. sit. 二、授權權力(delegated power)：政府各部門的公權力運作，由以往的官僚主導模式進展到授權民間私部門團體、公民團體，或志願團. n. al. i n Ch 體，讓該等民間組織替代官僚組織的主導。 engchi U. v. 三、夥伴關係(partnership)：對於政府與公民的關係，認為並非由. 上對下的關係，而係水平的夥伴關係；藉由權力的透明運作，讓公共事務由民間與政府共同治理。四、政策諮商(consultation)：對於涉及人民權利的變動之政策，在政策形成之前先與利害關係人商議，讓公民意見注入政府政策的形成。五、政策告知(informing)：這個層次的政府權力運作，僅為政府單向、片面的通告，而無雙向的政策意見交流。. 21.

(30) 六、政策安撫(placation)：這個層次的政府具有輕蔑公民意見的態度，認為公民參與是麻煩而棘手的事務。政府對於公民參與的運作，是有限的開放，並非真心的投入。七、政策治療(therapy)：此一層次認為，政府的政策為政府意志的單方貫徹，其公權力運作並不須要公民涉入。只須要在政策發生錯誤，或損害人民權利的時候，事後彌補即可。八、單方控制(manipulation)：在這個層次人民完全沒有任何的參與機會或管道。所有的政府公共政策運行，皆是政府單向控制。. 治政大艾倫（Irland，1975）以規劃者的角色和定位將民眾參與計畫歸納立. 為七種參與系統（Participation System）：. ‧ 國. 學. （1）告知：最基本的參與層次，政府將計畫內容通告民眾，通. y. Nat. 與的機會。. ‧. 告的方式不限，單向的通告，民眾享有知的權力，沒有意見表達和參. er. io. sit. （2）通告並徵詢：除了政府單向的通告之外，加入了利用公聽會、說明會或討論會讓民眾表達意見的機會。民眾有參與討論的過. n. al. Ch 程，但是不保證意見一定會被採納。. engchi. i n U. v. （3）協調：民眾與政府決策單位在規劃過程中，參與討論會或以其他方式提出意見與建議，由規劃專業者廣泛蒐集各方意見，綜合各方意見來做規劃，規劃專業者以協調各方參與者的意見為其主要之角色，所以各方的意見有被採納的可能。（4）居間：規劃專業者在參與計畫的過程中是站在中立的地位，不代表任何一方，工作在於協調各利益團體的衝突，減少其間產生的摩擦。（5）辯護式計畫：各利益團體均有其專屬的規劃師及計畫方案，. 22.

(31) 以公開的辯論程序得到最終結果。然而，辯論過程中由誰擔任「裁決」的角色、折衷方案如何產生以及弱勢團體難以負擔費用聘請規劃師仍是最大的問題。（6）仲裁：規劃者在規劃的過程中以中立、公正的立場來裁決各方的紛爭。（7）複式計畫：規劃者針對各個利益團體提出的計畫方案，儘可能提出一個符合各方需求的計畫。. 愛德斯威克（Eidsvik）提出五種民眾參與模式：. 學. ‧ 國. 行。. 治政大（1）通告模式：政府及規劃者在計畫擬定決定後才通知民眾遵立. （2）說服模式：民眾不參加規劃過程，政府在擬定的計畫決定. y. Nat. 以某種手段對不滿的民眾「心理治療」。. ‧. 後通知民眾並聽取民眾的疑問及不滿，針對民眾的疑問或不滿，政府. er. io. sit. （3）諮商模式：政府或規劃者在決定計畫主題之後，廣泛徵詢民眾意見，修改原計畫有爭議的部份，再加以決定最終計畫內容的模. al. n. v i n Ch 式。此種參與模式，民眾的意見受到重視，對於規劃過程、內容有實 engchi U 質的影響，甚至有決定性的影響。. （4）合作模式：政府先向民眾說明計畫性質、工作範圍及相關法令限制之後，向民眾徵詢意見與邀請合作，民眾因而可以參與整個計畫過程；當規劃的各種替選方案擬定後，再一次向民眾徵詢意見以選取最佳方案，據以計畫草案做為最後的研商。此為政府、規劃者和民眾相互學習的模式，民眾也因為參與對於計畫有影響，較易認可計畫的規劃成果而有利計畫執行。（5）民眾控制模式：規劃的控制權交由民眾或由人民組成的團. 23.

(32) 體，從計畫一開始就由人民主導，政府機關站在協助、輔導的立場。. 艾倫的七個民眾參與系統是以規劃者的角度探討，亞恩斯丹的民眾參與階梯和愛德斯威克的五種參與模式是以民眾參與決策的程度探討，因此後二者常做為評估民眾參與程度之用。. 蕭家興（2008）提出民眾參與開發計畫之模式與參與方式，將參與模式分為通告模式、說服模式、諮商模式、合夥模式及人民控制模式等五種。通告模式的參與方式有：政府機關寄信函給民眾和以大眾. 治政大傳播媒體發布消息；說服模式的參與方式有：向民眾簡報或主管官員立報告的方式；諮商模式的參與方式從單向的行為觀察、所收信件分. ‧ 國. 學. 析、問卷調查、大眾媒體的評論、民眾的約見、面對面直接交談、顧. ‧. 問團、特別委員會、公開的民眾集會、到雙向的研討會都包括在內。. y. Nat. 不同的民眾參與方式對於民眾參與功能例如：資料性給予或獲得、相. er. io. sit. 互影響程度、信用保證、儀式性和意見的代表性各有其優劣點。以小型研討會的民眾參與方式在各方面的民眾參與功能和意見代表性俱. n. al. 優。. Ch. engchi. i n U. v. 舊公共行政時期強調政治與行政分立、重視效率、責任明確，對於公共建設參與的模式以參與本質而言應屬無參與，公民參與的等級可能從政府操控、治療性最多到告知的等級。新公共管理時期政府面對民眾需求的高漲、政府赤字日益嚴重、政府各種再造運動興起、以市場為導向的運動作為政府施政的方向，對於公共建設參與的本質提升至形式參與的層次，公民參與的等級因應不同性質的公共建設，有從治療性、告知、諮商到安撫的等級。新公共服務時期強調公平、正義、公民資格，對於公共建設公民參與的本質可說是公民權力的實. 24.

(33) 施，對於不同性質的公共建設公民參與的等級可以從諮商、安撫、夥伴關係、授權權力到公民控制的等級。公共建設也和公共政策一樣在績效與公平正義單擺的兩頭擺盪，因而有不同的公民參與模式及不同的參與程度。（表2.1）. 表2.1 公共建設參與模式與公民參與階梯（本研究自行繪製）. 2. 治療性. 政治大. 3. 告知 4. 諮商. 立. 5. 安撫. 6. 夥伴關係. ‧ 國. 學. 公民權力. 1. 政府操控. 7. 授權權力. 新公共服務. 形式參與. 公共建設之參與模式新公共管理. 無參與. 參與等級. 舊公共行政. 參與本質. 8. 公民控制. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、公民參與環境規劃架構之技術觀點： 1、崔維斯（Travis）模式此模式視規劃流程為一循環及不斷回饋的過程，民眾參與在此一循環過程中居於中樞主導的地位，控制了規劃的準備過程到方案發展及其中的基本計畫和設計，因此最終的成果可滿足民眾需求。. 25.

(34) 基本計畫及設計過程中樞包含參予主控制系統. 準備過程. 方案發展. 回饋 (Feed Back). 圖例: 參與機會. 圖 2.2. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 崔維斯模式示意圖 (Fagence, 1977). ‧ sit. y. Nat. 2、羅勃茲（Roberts）模式. 規劃過程分類為專業技術分析與政策決定兩類。專業分析的工作. er. io. 項目有資料分析及準則擬定，由專業規劃者運用其專業知識及技術進 a. n. iv l C n 行工作。政策決定的項目有目標設定、替選策略及評估，由規劃者和 hengchi U. 社區民眾參與。對於介於專業技術面和政策決定面的部份則由雙方共同參與合作完成。此模式重視規劃者和參與民眾各自負責的角色及工作分工和合作關係。. 26.

(35) 資料分析. 準則、標準. 規劃者替選策略. 目標設定. 社區人民. 評. 估. 圖例: 參與機會. 圖 2.3. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 羅伯茲模式示意圖 (Fagence, 1977). ‧ sit. y. Nat. 3、麥考內爾（McConnell）模式. 本模式將規劃過程的工作分成三大類：調查分析工作、規劃工作. er. io. 及政策參與。調查分析工作是屬於各階段都需進行的基本工作，規劃 a. n. iv l C n 工作可以細分為：問題界定、設立假說、替選評估、評估及實施等， hengchi U 政策參與的內容有：社區目標、利益團體協商、政治評估及公民參與。基本上，此模式也是以規劃者和民眾參與合作的方式進行社區規劃的工作，三大類工作之間的關連性密切而不可分。. 27.

(36) 調查分析工作. 規劃工作. 政策參與. 問題界定. 社區目標. 設立假說各階段分析工作. 替選評估. 利益團體協商. 評. 估. 政治評估. 實. 施. 公民參與. 圖例: 參與機會. 立. 政治大. 圖2.4 麥考內爾模式示意圖 (Fagence, 1977). ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. er. io. 4、麥當勞（McDonald）模式. n. al 此模式將規劃流程分為七個階段所組成：計畫準備、目標訂定、 iv. n U engchi 調查分析、假說設定、試測、評估及實施等。參與成員包括規劃者、. Ch. 民眾代表和民眾三類，以規劃流程為主幹，一開始由規劃者做準備後，告知民眾此一計畫，接著在目標訂定階段由民眾和民眾代表表示意見，接著在調查分析、假說設定及方案評估階段也加入民眾及民眾代表的意見或異議，最後決定出計畫方案。民眾代表和民眾的分類有助於規劃者在規劃過程協調成本的降低。. 28.

(37) 民眾. 規劃師. 民眾代表. 計畫準備. 告知. 意見表示意見表示. 目. 意見輸入. 調查分析. 異議. 立. 標. 假. 說. 試. 測. 意見表示. 治政評估大實. 考慮及接納. 施. ‧ 國. 學. 圖例:. ‧. 參與機會. sit. y. Nat. io. er. 圖 2.5 麥當勞模式示意圖 (Fagence, 1977). al. n. v i n Ch 鄭明仁以大學校園規劃公民參與的案例提出以下看法：（鄭明 engchi U 仁，1999） 1、民眾參與是一種學習過程。民眾參與是一個漸進式的、相互學習的過程。 2、民眾參與的對象層次的擴大有益於共識的凝聚。 3、民眾參與執行的方式在技術上有些注意事項，例如：參與應是分階段地相互配合、宣傳文宣或資料應用淺顯易懂的語詞和簡圖、使用者意見的理由原因和背景需要加以了解、規劃者需以服務的心態，和藹親切的態度和使用者互動、運用訪談及小型座談的方式較佳。. 29.

(38) 4、民眾參與可能面臨的問題有：規劃時間不足、經費不足、決策者偏安的心態造成阻力、規劃者專業經驗和良知影響成敗、民眾的認知不足減少爭取權益。. 四、公民參與是解決公共建設閒置之道公共建設在鄰趨情節的心理背景因素之下，導致政治行為對公共建設投資浪費，造成完成後閒置的情形多有所聞，公民參與的策略可以做為公共建設閒置成因的解決之道。（徐忠民，2006）公民參與是具有參與式民主的概念，是在公共政策的決定過程中，擁有直接表達. 治政大意見的機會。公民參與具有公民資格的概念，是公民主權的認知與實立踐，在政府規劃政策、制定政策與執行政策的過程中，透過民眾的自. ‧ 國. 學. 主意識，表達意見的權力、參與決策過程的機會和關心環境的表現。. ‧. 公民參與具有民主行政的概念，鼓勵民眾更直接參與公共事務，更直. y. Nat. 接接觸辦理公共事務的政府機關人員。公民參與可以從公共建設需求. er. io. sit. 確認階段、方案擬定階段、方案合法化階段、方案執行階段到最後方案完成之評估階段，發揮公民精神診治公共建設浪費閒置的病因。. al. n. v i n Ch 公共建設屬於公共財的一種，公共財具有無排他性 engchi U. （nonexcludability）及消費無互斥性（nonrivalry in consumption）兩個特性。所謂無排他性指某一特定財貨同時提供給大眾消費，很難排除他人消費該財貨。所謂無互斥性指某些人獲得該財貨的好處並沒有減損其他人獲得該財貨的好處（陳寶瑞，2008）。基於此種特性，民意代表往往以爭取其選區之公共建設為政績，選區內之公民在未參與之前，是以能爭取到建設為第一要務而不論需要性的強弱，也不論公共建設的經費浪費與否。若能真正參與公共建設的決策過程，則能加以考量公共建設的經費來自政府預算，政府預算主要來自納稅人繳納的. 30.

(39) 稅金，在財務有限的情況下，如何爭取到當地最需要且不浪費的公共建設，藉以改善環境，增進生活機能，也就沒有閒置的公共建設會發生。五、審議民主公民參與審議民主的理念認為，一個真正民主社會的政府在做政策決定或法律規定時，要讓受到此決定影響的公民認為是合理的；因此必須透過公民的參與，在知情的討論和相互理解的溝通下，形成集體的意見；經過公共討論的過程，公民可以提出解決集體問題的方案，說明主張理由，並經相互批評彼此的方案和論點，進一步修正看法和方. 治政大案，審慎的衡量各個方案的優劣得失，期望找出被所有人接受的方案立（行政院研考會，2008）. ‧ 國. 學. 公民參與的模式有很多種，不是每一種都符合審議民主的理念。. ‧. 符合審議民主理念的公民參與具有以下的特性：. y. Nat. （1）包容與平等：參與的過程包含著不同背景的公民參加，好. 位，每個人的意見都受到尊重和重視。. al. er. io. sit. 讓多元的意見和主張都能呈現。同時，每個參與者都具有平等的地. n. v i n Ch （2）資訊充分：資訊不對稱原來是存在政府機關、專業團隊和 engchi U. 公民之間。在審議民主的理念下，公民參與的過程應獲得充分的資訊，好讓參與者明智地判斷各種論點。. （3）對話與溝通：參與者之間要進行對話，透過說理的方式，達到相互了解的溝通的效果。（4）形成集體意見：參與者要形成解決方案的集體意見，以書面陳述共識結論、差異觀點、表決記錄（或是以意見調查方式呈現的結果）。. 31.

(40) 六、公民參與對地方治理的意義後現代性特徵中的超真實（hyperreality）現象對於公共事務的運作過程，可能造成民眾的疏離感和對政府的不信任，因而腐蝕民主政治的根基。地方治理的過程中公民參與的實踐可以消弭前述的後現代危機（許立一，2004）對於公民參與對於地方治理的意義，以Clay的公眾—制度的過程關係探討有以下數點： 1. 公共行政過程中，可以公民參與作為達成共享意義的協商途徑。. 政治大. 2. 參與者在公民參與過程中，與制度建立了關係。. 立. 3. 參與者在良性的公民參與過程中產生了互信。. ‧ 國. 學. 4. 公共事務的運作因公民參與而產生隱示或明示的規則和規範，藉. Nat. y. ‧. 以導引具體的政策並做為績效衡量的基準。. er. io. sit. 5. 公共事務的運作因公民參與和制度互動，是一種價值傳輸、一種. n. 意義共享的過程，因而這些活動有制度化的作用。 a v. i l C n hengchi U 6. 制度化的公民參與可以使參與者之間、參與者和制度之間的互動. 維持持續進行，並形成行政慣例和長期遵循的制度。學者 Moore 指出公共企業家必須善用「策略三角」：1、政策必須有實質價值 2、政策必須具備正當性與得到支持 3、政策必須可行，行政機關有能力執行。透過公民參與制度可以達成策略三角的第一項和第二項內容，辦理公共建設的政府機關透過專業技術團隊的行政運作組織，以技術分析為工具，經由公民參與的過程補足調查資料的不 32.

(41) 足，民眾偏好的了解及執行方法的修正與調整，如此有策略的思考和民主的行動方法，使政策具備真正可行性。策略三角的第三項內容於是可以達成。七、公民參與的限制與爭議吳定歸納了政策運作過程中，公民參與的限制可以從公民本身、政策制定者和制度設計上三方面來觀察：（吳定，2006：445） 1. 公民本身的限制。. 立. 政治大. 個人參與公共事務有經濟利益成本考量的問題，個人對於政策的資. ‧ 國. 學. 訊了解和影響決策程度有不同的限制。. ‧. 2. 政策制定者的限制。. Nat. io. sit. y. 決策者對於公民參與的重要性、必要性和參與的方法的認知有所不. n. al. er. 同，對於公民參與的合法性認知及民意的評估意有所限制。 3. 制度設計上的限制。 C h e. ngchi. i n U. v. 由誰來參與，要多少人參與以及不同的參與方式要如何整合，制度上仍有所缺乏。公民參與的實際運作上的爭議有：對於難以公開的政府資訊公民難以參與、鄰避情節造成環境問題因情感勝於理性而難以解決爭議、迎臂情節造成公共建設投資浪費時在地公民歡迎而其他公民不做壞人沈默不語、公民團體代表性及合法性有爭議、不同的公民團體參與. 33.

(42) 的型態和方式造成不同的政策影響、行政人員基本上有抗拒之心、公民參與的知識背景和專業知識有衝突難解之處、公民參與一般而言影響行政績效。吳定以為行政人員基本上是隱密、自我服務、缺乏想像力、虛假的、保守的、專業自許的、機構和生涯利益取向的，因此常排斥多樣性和開放性的公民參與。同時在參與的過程中，擁有專業知識的政府. 政治大. 技術官員和學者專家的抗拒心態，和民粹主義的公民參與激情表現更. 立. 難有理性討論的空間。. ‧ 國. 學. 如何藉由公民參與的必要與過程，迫使公務人員保守性格調整，開放資訊及接受多元文化的挑戰，亦是建立公民參與機制的功效之. ‧. 一。. n. al. er. io. sit. y. Nat 第三節、公共建設. Ch. engchi. i n U. v. 一、公共建設計畫執行的演變公共建設又稱為基礎建設，其在國內的辦理模式和傳統公共行政、新公共管理和新公共服務的公共行政模式的轉移有相同的發展情勢。台灣光復之後，所有的基礎建設都是由政府自行辦理，計畫要做的公共建設由具有專業技術能力的公務員規劃、設計，之後帶領指揮技術工人與一般工人操作機具，或簡單工具，進行開疆闢土的工程，政府組織中有工程隊的組織型態，如國防部所屬退除役官兵輔導委員會的榮民工程處、經濟部所屬的中華工程公司和台灣省政府所屬的唐 34.

(43) 榮鐵工廠；其組織是層級式的組織，由上而下的威權指揮方式，與傳統公共行政相同。隨著公共工程的技術層次提升，使用的機具、材料種類增多，專業技術性增多，政府組織中專業的管理組織也走向民營化，如中華工程公司釋股民營化成為威京集團的公司，榮民工程處轉為榮民工程公司的公司組織，唐榮鐵工廠也走向民營化；而屬於公共建設的上位計畫的擬定的專業技術層次的工作，也轉移至原由政府出資投資的財團法人如中華顧問工程司、中興顧問社、中央營建顧問公司等工程技術顧問公司，漸漸地私人公司型態的工程技術顧問公司一一成立，承攬公共建設的規劃、設計、監造工作，政府部門在公共建. 治政大設的技術核心工作可以說是幾乎完全委外辦理，產生空洞化的情形；立其以市場、競爭模式辦理公共建設，與新公共管理有異曲同工之妙。. ‧ 國. 學. 當新公共服務時代來臨時，公民參與公共建設的要求漸漸提高，重視. ‧. 效率、效能、技術理性的模式也加入民眾說明會，但是運轉模式似乎. er. io. sit. y. Nat. 有所不足而不順暢。. 二、公共建設的特性與盲點. al. n. v i n Ch 公共工程諸如道路、橋樑、下水道、污水處理廠、防洪抽水站、 engchi U. 河川整治等由於人造的建造物有其壽命年限，一般道路開闢後路面可能三至五年要更新，抽水站機械約十多年的壽命，重大的橋樑、下水道系統則為百年大計，平時則為一般性的維護。一般而言完整的公共. 建設皆具有其生命週期（Life Cycle）之各個階段：構想、可行性研究、規劃、設計、施工、完工啟用、營運維護、改善更新等階段。大多的公共建設係以專案工程的模式推展進行。簡略而言，一般營建投資按企劃──規劃──實施的程序執行（圖 2.6）。而國際上一般專案工程的實施過程大致可分為三個階段：第一階段為事前調查、基本規劃. 35.

(44) （也稱為可行性研究）。第二階段為詳細規劃、設計。第三階段為採購、發包、施工（圖 2.7）。若是再細分可以分為：企劃──調查─ ─規劃──設計──採購──施工──竣工──供給使用──維持管理（林耀煌，1984）（圖 2.8）。. 企劃. 規劃. 立. 實施. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. al. er. io. sit. y. 圖 2.6 營建投資執行程序（本研究自行繪製）. 事前調查基本規劃. Ch. engchi. 詳細規劃、設計. （可行性研究）. i n U. v. 採購、發包、施工. 圖 2.7 專案工程實施過程（本研究自行繪製）. 36.

(45) 企劃. 調查. 管理. 規劃. 使用. 立. 設計. 竣工. 採購. 施工. 政治大. 圖 2.8 公共建設九階段生命週期（本研究自行繪製）. ‧ 國. 學. 雖然依程序可以分為三個階段或細分為九個階段，但是不表示各. ‧. 個階段可獨立不相關聯，實則各個階段有不可分離的密切相關，具有. Nat. sit. y. 達成共同目的之系統化性質。在第一階段的事前調查、基本規劃工. er. io. 作，最基本的是確定業主的意向及要求。以公共建設而言，業主的意. n. al 向及要求必然不可免除公民的意向和要求，若是有相當的公民參與， iv n U engchi 後續的階段將減少公民負面方向的介入及阻礙，而有益於整體的公共. Ch. 建設執行績效。影響公共建設施工內容決定的重要階段為構想研究階段和實質規劃設計階段。構想研究階段之工作要點有：基於計畫需求及生態、都市設計、景觀及人文藝術等多元性理念之考量，辦理相關規劃，並提出使用與功能之需求計畫、合理之計畫期程及整體工程之概估經費等。實質規劃設計階段之工作要點有：依據構想研究階段之先期規劃，評選以具有專業資格為主之規劃、設計服務廠商，並提出實質規劃、設計成果及經費概算。一般公共政策研究架構分為：政策問題形成、政策規劃、政策合 37.

(46) 法化、政策執行及政策評估等五個階段，若將公共建設生命週期分為五個階段：企劃及調查階段、規劃設計階段、採購階段、施工階段及使用管理階段，兩者可以做成互相對應的關係（圖 2.9）。雖然另有學者主張從政策網絡（policy network）、倡導性聯盟架構（advocacy coalition frame）或政策窗（policy window）的觀點探討公共政策的運作，對順序性的五階段：政策問題形成、政策規劃、政策合法化、政策執行及政策評估感到懷疑，認為沒有意義。筆者以為政策順序模式（policy sequential model）仍是一般公共政策運作的模式，並且具有人類社會一般事件發生的順序性的特性，用以對應公共. 治政大建設的生命週期以及探討公民參與在公共政策運作過程或公共建設立實施過程，具有可以切入及分段之效果。. ‧ 國. 學. 再就系統理論（system theory）應用在本研究而言，投入（input）. ‧. 相當於政策問題形成或公共建設的企劃調查；轉換（thruput）相當於. y. Nat. 政策規劃或公共建設的規劃設計；產出（output）相當於政策合法化、. er. io. sit. 政策執行、政策評估或公共建設的採購、施工、竣工、使用及管理；任何後階段的活動在分析之後都回饋（feedback）到前階段，因而作. al. n. v i n Ch 修正或採取對策；架構中的環境系絡（environmental context）會影響 engchi U 到各個階段的運作，可能是積極的促進作用或消極的阻止作用。. 38.

(47) 環境系絡. 政策問題. 政策. 政策合. 政策執. 政策. 形. 規劃. 法化. 行. 評估. 成. 企劃. 規劃. 調查. 設計. 施工. 使用. 竣工. 管理. 學. ‧ 國. 立. 治政採購大回饋. ‧. Nat. n. Ch. engchi. er. io. al. （本研究自行繪製）. sit. y. 圖 2.9 公共建設生命週期與公共政策研究架構對應圖. i n U. v. 行政院公共工程委員會為使政府機關在評選公共工程規劃、設計廠商時，注意到專業能力之外的多元性理念與機能：兼顧生態、都市設計、景觀及人文藝術等，且透過住民參與，奠定實用及美好生活環境之基礎，訂定「公共工程規劃、設計服務廠商評選作業注意事項」。 39.