我國教師會議題倡導的策略選擇與實踐：原臺中縣教師會的經驗與啟發 / 36

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我國教師會議題倡導的策略選擇與實踐：原臺中縣教師

會的經驗與啟發

林吉郎國立暨南國際大學公共行政與政策學系副教授林樵鋒全國教師會監事、台中市教育產業公會副理事長

一、研究背景概述

台灣地區近年來隨著政治民主化與經濟發展，非營利組織成立的數量急遽成長，服務功能擴大，其議題包括社會服務、政策倡導、教育文化、醫療衛生、人權、環境保護及宗教等，對國家社會發展之影響深遠。對台灣而言，非營利組織的重要性，已充分彰顯。其中，屬於倡導型非營利組織的「教師會」，於民國八十四年教師法公布施行之後，各校與各縣市相繼成立教師會。台灣三級教師會的成立是台灣社會走向民主里程碑的重要指標，蓋因台灣戒嚴時期，人民不得集會結社，學校教師尤然，因此即便在解嚴後，政府仍不願看到臺灣的教師能集會、結社有組織，幸經有識之士的奔走及努力下，終於在民國八十四年通過教師法，准許教師能組教師會，學校教師會才能依據教師法成立。學校教師會歷經十餘年的健全發展，漸趨組織架構完整，亦能善用各種適當議題倡導策略與模式，裨益於教師的權益獲得保障；基層教師獲得表達的管道；促使教育及學校行政單位能依法行政；以及影響教育生態，挑戰教育行政的權威，促進教育政策民主化。我國三級教師會中，原台中縣教師會成立至今的十餘年間，對各項相關議題倡導不遺餘力，成效斐然，其發展經驗中，在議題倡導的策略模式選擇與實踐一端，深具啟發意義，值得探索與省思。 (一) 原台中縣教師會簡介原臺中縣教師會，於八十七年十一月七日，依照人民團體法之規定，由籌備會假原臺中縣政府大禮堂召開第一次會員代表大會，選舉十五名理事、五名監事，於八十七年十一月十四日，召開第一次理監事會議，選舉豐田國小楊再呈老師為首任理事長、廖景慕老師當選為常務監事，同年十一月七日取得立案証書，以豐原市豐田國小教室為原臺中縣教師會之辦公室，其成立的宗旨：以維護教師專業尊嚴、與專業自主權、維護學生受教權、提昇教育品質。原臺中縣教師會組成的會員為學校教師會，最初有 76 所學校教師會為創始會員，陸續增加到 148 所會員，會員教師人數達五千多人。 (二) 本文作者參與教師會之心路歷程本文作者之一任職國小教師，除參加本校教師會外，亦擔任原「台中縣教師會」幹部，從對教師會一無所知（舉凡章程、組織、談判…等），到各項重大法案的參與如退休法案、課稅法案、教師法修法、授課時數、教師申訴、十二年國民義務教育、教師編制提高、教師超額介聘、教師權益有重大關連的聘約準則協商簽訂，甚至與外國教師組織、國內各重要工（公）會組織的合作、策略聯盟等，

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皆多所涉獵，深刻體會該組織的積極性角色，亦發覺原「台中縣教師會」所發揮的議題倡導功能在國家政策的制定上有重要的影響力。值此台中縣、市已合併成新「台中市」之後，原「台中縣教師會」如何在既有基礎上繼續努力外，未來更能尋求更大發展空間，乃一值得深入研究的課題。本文之旨趣乃在於藉由探討原臺中縣教師會議題倡導的策略選擇與實踐之經驗，期望提供其他教師組織及其他工（公）會未來發展的有所啟發。以作者之一參與的光隆國小教師會、原臺中縣教師會、中華民國全國教師會的經驗而言，經營發展教師組織要達到有議題倡導能力，有兩個先天性的條件須達成：首先，要教育教師如何開會，亦即議事規則如何運作。因遵守特別權利關係的長官與部屬，其開會很簡單，開會是為了上情下達，貫徹命令；但非營利組織的原臺中縣教師會的成員是平起平坐，誰也沒有比較大，原臺中縣教師會理事長只是由理事會所推選出，是教師會的代表人而已，決策權落於會員代表大會及理事會。故在處理各項事務，溝通、協調、尊重、合縱與連橫皆須用上，以使組織運作順暢，在在考驗各級教師會理事長的智慧。其次，是積極發展教師會組織。全台有 30 幾萬名的教師，如何團結這些各自獨立且自主性強的教師已是困難重重，再加上教師會是自由入會對教師沒有強制力加入，因此原臺中縣教師會必須有很強的號召能力才能招募會員，故研究者接任原臺中縣教師會理事長後，以織布的理論來積極發展教師會組織，以廣收會員的 e-mail 信箱、電話為縱向連繫，以各鄉鎮區學校教師會理事長及幹部聯誼會為橫向連繫，月以繼日，經年累月的運作，再加上於原臺中縣教師會設置會員訴訟補助基金當凝固劑，漸漸地使原臺中縣教師會發展成中台灣單一社團組織人數最多的社團法人，甚至比大多數政黨的人數還多，參加原臺中縣教師會教師人數達五千多人之譜，全台共有十萬人參加全國教師會，此等力量直接、間接地影響國家教育方針及政策的走向。綜言之，本篇研究之目的為探討倡導型型非營利組織議題倡導策略與實踐，並以作者之一所參與之原臺中縣教師會的多年發展經驗，俾為其他教師組織及其他工（公）會未來在議題倡導上的參考及啟發。

二、原臺中縣教師會議題倡導策

略模式與策略實踐

原臺中縣教師會雖然成立只有短短十年的時間，但一些議題倡導的策略模式，大抵包括：協商模式、工會模式、司法模式等，依訴求的性質及考量組織本身的資源及能量，靈活選擇與運用，分述如下。 (一) 協商模式協商權是勞動三權之一，教師會發動「九二八教師大遊行」活動即是希望教師組織享有完整的勞動三權，團結權、協商權、爭議權。所有涉及教師工作條件的權利、義務事項都應該進行協商而不是由行政機關片面的決定，所以積極主張擴大協商的範圍，甚至認為教育行政機關的任何做為，只要涉及教師工作內容的改變，如：授課時數、教師差假辦法、校長遴選辦法、薪資待遇、教師評鑑、評量辦法……等，都應該與各級教師會協商。但是這點與行政機關的認知顯然不同，因此原臺中縣教師會自成立

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以來，真正完成協商的就只有依據教師法第二十七條的規定，與原臺中縣政府完成聘約準則的協商外，其餘事項，縣府的立場都比較偏向告知或咨詢而已。的聘約可決定並依照縣教師會與縣府所訂立之聘約準則為依據來訂立的。可見此項聘約準則的通過，對規範教師的權利、義務事項，並還未發揮其積極的作用。 (二) 工會模式據研究者的歸納，原臺中縣教師會運用的工會化活動的策略，大致可以分成「訴諸媒體」、「政治結盟」、「遊說」、「群眾運動」等幾項。茲分別分析如下： 1. 訴諸媒體訴諸媒體可以說是原臺中縣教師會最常用的策略之一，就研究者觀察發現所見，原臺中縣教師會曾經校長遴選、英語課程延伸至小一、教師超時工作等問題訴諸媒體。而訴諸媒體前，原臺中縣教師會都會利用在自己的網站公告、寄發電子郵件、在會訊上登載的方式來彰顯訴求，讓社會大眾及一般會員了解原臺中縣教師會的主張及這樣主張的理由。 2. 政治聯盟所謂政治聯盟，是指教師組織以結盟的方式，與其他工會團體或政黨共同合作。原臺中縣教師會也和許多的工會團體，如：電信工會、石油工會、台鐵工會等建立了友好的關係(如圖參與中華電信工會豐原分會園遊會)，並時常參加他們的活動，而各個工會也會來參與或支援縣教師會的活動，如：會員代表大會、九二八遊行活動都有看到其他工會人士的聲援。而各個工會與教師會之間除了人力上的支援外，也會互相彼此交換運作的經驗可以傳授給教師會，而教師會則是在各個團體中會員人數最多的，可以在適當時候提供人力上的支援，彼此可以說是互蒙其利。而與政黨合作方面，原台中縣教師會並沒有看出來與任何的政黨有明顯的合作關係，原台中縣教師會與各政黨的地方黨部，雖然都有禮貌性的往來，但關係並不密切，一般都是有事情或是選舉快到了，才會有拜會活動。 3. 遊說遊說可分為：1.為政府決策官員的遊說；2.為民意代表的遊說等二方面進行。 (1) 在政府決策官員遊說方面：首先於政府各項教育政策會議議題上先行與政府官員取得共識，當然原台中縣教師會的代表需先做足先功課法規命令先弄懂，並取得會內理監事的共識，若與政府官員無法取得共識則須透過更高層的決策官員協調，大部分的議題都會在這種模式下獲得解決，若都無法解決則須透過民意代表的遊說，向行政部門施壓以獲得議題倡導的成功。 (2) 在民意代表遊說方面：

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原台中縣教師會自第一屆起即聘有民意代表擔任顧問，而民意代表對教師會的一些重要活動，如：成立大會、會員代表大會，也會出席參與。縣教師會一些訴求，如：教師超時工作問題、導護問題，也會以行文的方式知會顧問，以尋求支持。也曾經為立法院有關教師的法案通過，請求立委的協助。原台中縣教師會的幹部認為求人不知求已，九十二年十二月初教師法施行細則被立法委員提案廢止後，有幹部即認為身為台中縣第三大的人民團體，應該要認真考慮由縣教師會直接推出自己的侯選人來競選立委及議員，以求能在政治上取得自己的一席之地，才能讓教師會更為順暢。 4. 動員群眾遊行原台中縣教師會動員群眾最成功的三次案例是九十一年的「九二八大遊行」和九十二年八月的國中社會科教師授課時數事件，及九十四年抗議縣政府強制教師導護事件不協商遊行，總體來說，原台中縣教師會運用群眾運動大致能獲得一定的成效，不過也因群眾運動所需要耗費的成本較大，因此在運用上要考慮議題的適當性及縣教師會本身的資源及能量。 5. 連署活動原台中縣教師會亦是一種對政府當局施壓的方式，也是向民意代表展現實力的方法，其中較有名的的案例為教師恢復課徵所得稅案，學校教職員退休條例案，兩次連署人數皆超過三千人。 (三) 司法模式活動可分為申訴，向監察院陳情及提出訴訟。 1. 申訴依據教師法的第二十九、三十條的規定，教師對主管教育行政機關或學校有關個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。而教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表，且未兼行政職教師不得少於總額的三分之二。而教師申訴評議委員會(以下簡稱申評會)之分級，高級中等以下學校分縣市政府,省 (市)及中央三級。目前原台中縣教師會也在縣申評會中派有一名代表。前面也提過原台中縣教師會設有投訴委員會，來協助會員處理申訴及訴訟案件，原台中縣教師會也在不同的場合宣導這項措施，並鼓勵教師若權益受損時，可儘量提出申訴，因為申評會中教師代表佔三分之二，且有教師會代表協助把關，所以目前提到申評會的案子，約有五到六成左右可以獲得平反。 2. 向監察院陳情向監察院陳情，也是原台中縣教師會常用的對外運作策略之一，原臺中縣教師會向監察院陳情較有名的例子有兩件，一件是有關將國中能力編班及能力分組問題於九十二年七月八

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日經台中縣教師會第三屆第九次理事會議決議提請監察院糾舉教育部及台中縣政府怠惰失職之責任，後經監察院回函之調查意見，亦認為縣府的處理過程有失妥當之處，應檢討改進。而這件陳情所影響的層面甚至擴及全國，使得原本沒有人在遵守的國民教育法中有關國中能力編班及能力分組之規定，獲得了一定的重視。同時間另一件提請監察院糾彈教育部及台中縣政府是有關國中小教師兼任人事、會計、午餐秘書工作的問題，經監察院回函之調查意見，亦認為法無明文規定教師要兼任這幾項工作，認為教育部及縣府應積極研謀周延妥適之處理方式，以求適應法規，現已擴及全國教師不得兼任人事、會計。 3. 提出訴訟原台中縣教師會自成立以來即聘有法律顧問，而自九十一年縣教師會成立投訴委員會及投訴基金以來，除了申訴案件外，也協助過會員教師打過數十幾場的訴訟。原台中縣教師會在全國各縣市教師會中雖非人數最大的教師會，但其組織會務運作建全歷經七屆的會員代表、理事、監事、會務幹部的改選，會員及會務幹部皆已建立了具有深厚的民主素養，不論各委員會理事會，理事會，監事會，乃至最高權力機構的會員代表大會，皆依照民主程序舉行，並各會務幹部依會議決議執行，並透過各項議題倡導的模式如協商活動，工會化活動，司法活動等來達成原台中縣教師會的基本任務。很多原臺中縣教師會的友會其重要幹部，參加過原臺中縣教師會開會後皆對其稱讚不已，宣稱若全國各組織，像原臺中縣教師會這樣開會、決議、執行，則台灣想不強也難。原臺中縣教師會在立法院攻防的四大全國性法案學校教職員退休條例案、教師恢復課徵所得稅案、公保養老給付 18%案、教師恢復課徵所得稅案，原臺中縣教師會善用媒體刊物、聯盟遊說、進行連署、陳情請願、舉辦公聽會、座談會、動員遊行、出版刊物或說帖，等議題倡導模式來達成原臺中縣教師會的基本任務，這些議題倡導模式的產生皆起因於政府所提出的法案，其訂定的相關配套過於粗糙，損害教師權益甚大，原台中縣教師會的會員教師紛紛透過學校教師會向原台中縣教師會反應，經過會內的民主程序而擬定這些議題倡導模式交由會務人員執行，又會務人員善用外在環境關係並經由成功的規劃、執行與控制的運作，如發動大眾連署，善用媒體公共關係，並與其他非營利組織合作、聯盟，並與中央立法機關民意代表及地方政府維持良好互動終於能達成會員教師所託付的任務。

三、研究發現與結論

(一) 研究發現 1. 原台中縣教師會組織架構完整：原台中縣教師會典章制度次第建立，重大事件均提交會議中討論後決議，已擺脫一人教師會局面，形成集

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體決策的運作模式，但仍可再擴大其參與層面，適度重視不同的聲音，避免形成寡頭決策，研究發現原台中縣教師會設有會員代表大會、理監事會、各種委員會、祕書處及各工作小組，組織架構非常的完整，而各項的典章制度也次第的建立，各項重要的會議均能如期召開，各種重大決策也均能於會議中討論後做成決定，在祕書處總成下，各工作小組分工合作去辦理各項的議題倡導，已擺脫一人教師會的局面，形成集體決策的民主運作模式。 2. 原台中縣教師會已能運用議題倡導的模式運作策略：利用集體協商、政治活動、司法活動等方式來達成訴求，但各種策略的運用仍需考量其限制及時機，注意爭取認同，妥適的運用方能獲得最大成效研究發現，該地方教師會成立的時間雖短，但是國外教師工會所運用過議題倡導模式的各種運作策略，如：集體協商、政治活動、司法活動等，幾乎都已經採用過了，從當中也獲致了一定的成效但原台中縣教師會對各項策略的應用，仍應審慎考量其條件及時機，須有效爭取多數教師及社會大眾的認同，以免效果大打折扣，影響未來的運作空間。 3. 教師的權益獲得進一步的保障過去校園較單純，教師也習慣於單打獨鬥，面對來自行政單位的壓力處分，往往默默的接受或採取自力救濟的方式處理。縣教師會成立後，除了有集體的力量做為教師的後盾外，更成立投訴委員會來幫助會員提出申訴或訟訴，在心理面及實質面都能提供教師更進一步的保障。而有集體的組織也方便讓教師集結，用團體力量來和行政單位或立法機關談判，爭取應有的權利。縣教師會也能在教師個人或學校教師會爭取權益時，扮演後援的角色，有效提供各項必要的協助。 4. 基層教師的聲音，獲得表達的管道在過去威權時代及科層體制之下，行政權獨大，基層教師往往不敢公開表達自己的意見，對於教育措施有所不滿，頂多是私下提出看法或抱怨而已，而有了地方教師會後，基層教師的聲音就可以透過教師會來表達，使基層教師不再是沉默的一群，能夠有道管來反映意見或表達不滿。 5. 促使教育及學校行政單位能依法行政前面提過在威權時代及科層體制之下，往往造成教育行政權獨大，而在法令並不是那麼完備的情況下，就常常會便宜行事，教育行政單位並不是那麼完全依照法令規定或法規授權來處理行政事務。而在原台中縣教師會成立後，便常常針對這樣的現象提出質疑，並要求教育行政單位能依法行政。 6. 衝擊教育生態，挑戰教育行政的權威，促進教育政策民主化過去我國校園環境單純，且一向

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重視和諧，校園中若對事情有不同看法，教師頂多私下抱怨或表示意見，不太敢公開和教育行政單位或校長唱反調。但自從成立教師會後，教師透過教師會集體的力量來表達意見，勇於挑戰教育行政的權威，對事情表達出不一樣的看法，原台中縣教師會的幹部甚至認為縣教師會有監督行政的功能：因此在這種情況下，難免就產生了對立的情況，衝擊了教育生態，影響校園的平靜與和諧，但也間接促進教育政策的民主化。 2. 結論原台中縣教師會以議題倡導的模式介入公部門公共政策之運作，已然成為現代民主國家發展的重要過程，而非營利組織如工會、公會、協會更是人類入文明大同世界必要的過程。經由非營利組織自發性的參與，透過有效的議題倡導之策略選擇與實踐，不僅促進了公部門公共政策的公共性，更重要的是創造了休戚與共「組織意識」。此外，由提供服務為出發點，服務現有的對象到透過議題倡導的制定為服務對象創造一個更佳的位置，是非營利組織未來努力的方向，特別是在日趨多元、競爭激烈的環境中，如何透過有效的議題倡導模式來達成非營利組織的公共利益之目標，將是每一個非營利組織不得不學習的重要課題。基於上述分析，可以知道非營利組織不僅可以影響政府的政策過程，更能承擔補助性的公共服務使命及功能，與政府共創雙贏。