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(後)社會主義國家經改策略的政治選擇-以匈牙利、中國大陸、波蘭為例

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國家發展研究 第三卷第一期

2003 年 12 月 頁 73-98

(後)社會主義國家經改策略的

政治選擇

以匈牙利、中國大陸、波蘭為例

楊穎超

國立台灣大學國家發展研究所博士生

收稿日期:2003 年 10 月 30 日 接受日期:2004 年 3 月 8 日 ※本文感謝吳玉山教授、孫同文教授及兩位匿名評審的指正。

(2)

中文摘要

本文主要想回答一個問題:對於正在脫離社會主義經濟體制的轉 型國家而言,究竟會選擇什麼樣的策略來進行經濟改革?為什麼? 過去一般以正當性變項來對此進行解釋。筆者除反駁此項論述 外,並提出一個假設命題:經改初始階段,執政者與舊政權的政經網 絡關係決定經改策略的選擇,如果執政者繼承前政權的政經網絡,將 偏向採取漸進改革,而如果執政者的政經網絡與舊政權越不同,則越 有可能採取震盪療法。並以匈牙利、中國大陸與波蘭為例來驗證此假 說。 關鍵字:經濟改革、正當性、震盪療法、漸進療法、關係

(3)

一、

前言:

1989 年開始,(後)社會主義國家(無論是在政治上或是經濟上)的轉 型已經成為政治經濟學者關心的目標之一。東歐的新政權在政治上廢除 共黨專政走向民主,在經濟上則脫離公有財產和計畫體制,展開市場化 和私有化的改革;亞洲的共產政權則多在改革派領袖的主導下,大幅度 改革原有的計畫經濟體制,就這一點來說,兩邊都展現出一個共同默契, 那就是:脫離社會主義的經濟制度。 脫離社會主義經濟制度,而轉向市場經濟的方式,則有兩種不同的 道路:一種是震盪療法(Shock Therapy),此種方式強調物品價格快速且 全面的自由化、市場化以及總體經濟的穩定;另外一種則是漸進改革 (Gradualism),主張選擇性、較溫和、速度較慢的改革。這兩種改革方式 在許多國家都有實踐成功或失敗的案例,引起了許多學者對於其優劣效 果的討論。姑且不論方法的優劣與否,如果每種制度都會帶有一定的偏 差(bias)1 ,那麼,制度如何被選擇?一個經濟制度的實施是否是以純 粹經濟的利害損益來作考量?從政治經濟學的角度來說,答案顯然是否 定的,一個關乎一國資源分配制度的實施,必然會引起各種力量的相互 競逐,所採行的制度不一定最有效率、最能解救國計民生,而可能是最 「適當」、最符合「當地國情」的制度。至於什麼是「適當」?什麼是「國 情」?由誰來界定?我們看到的現象是當地政府提出經濟改革策略來影 響人民,本文不擬對經改策略做出價值判斷,但什麼樣的條件會促使該 國政府選擇漸進或激進的道路?這是本文所想要嘗試回答的問題。

二、震盪療法與漸進改革的論爭

1 關於此的討論,可參閱蕭全政,《政治與經濟的整合》,(台北:桂冠,1994)。

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震盪療法是一種強調在最快的時間內,同時、多元進行經濟轉型的 一種策略,包括穩定化、自由化、私有化三個內容。穩定化即實現宏觀 經濟的穩定,其內涵包含經濟緊縮、削減進口和減少政府開支;至於自 由化就是創造出一個市場競爭環境,範圍從貿易自由化到放開貨品價 格;私有化的廣泛定義不僅僅只是將國有企業私有化,也包括扶持新的 私人企業的成長。自由化與私有化是制度變革的組成部份,制度變革意 味著,為建立融入世界的市場經濟而創造法律的、行政的、金融的、經 濟的制度。在理想的狀況下,實行震盪療法的國家應該可以很快擁有一 個以法律為基礎的私有市場經濟2 。 而漸進改革則主張選擇性的改變舊有體制,逐步推動轉型,反對國 家採用迅速痛苦的方法,漸進改革並缺乏整體的改革藍圖。相對於震盪 療法,它有三個不同之處:一、從目標上來說,漸進改革者不一定把資 本主義作為其改革的最後目標;二、從過程上來說,它採取漸進的、一 步一步穩定改革;三、從初始狀況來說,採用震盪治療的國家背後率多 有外國顧問與國際金融機構的強力介入,漸進療法則反之3 。 贊成震盪療法的學者認為,漸進改革在共黨統治時代的波蘭、匈牙 利、和蘇聯都曾經實行過,結果並不能挽救這些國家的經濟。對於這些 社會主義國家而言,只有用震盪療法才能夠宣示新政府改革的決心,使 經理人員和勞工大眾警覺到必須配合新制度來改變自己的行為模式,至 於生產的跌落和收入的減少,乃是任何一種經濟轉型都不可避免的,這 便 是 熊 彼 德 (Joseph Schumpeter) 所 謂 的 「 創 造 性 毀 滅 」( creative

2 相關定義請參考薩克斯(Jeffrey Sachs)、梅俊杰,「休克療法與中國經濟改革—與

薩克斯對話」,轉引自吳敬璉等著,《漸進與激進—中國改革道路的選擇》,(北京:

經濟科學出版社,1996),頁 160-161;以及 Yu-Shan Wu, ”Economic Reform under

Different Political Context: Poland and the PRC,” paper presented at the annual

meeting of the International Studies Association, Washington, D.C., March 28-April 1, 1994. p4。

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destruction)4 。 贊成漸進改革的學者則認為,在基本的資本主義制度還沒有建立之 前,驟然開放市場必然會帶來災難。俄羅斯等採用震盪療法的國家就因 此飽嚐苦果,體制改革不可能一蹴可幾,不顧環境地揠苗助長只會欲速 而不達。事實上,震盪療法所想要達到的純粹資本主義在現實世界中並 不存在,即令在西方國家,也有顯著的公有部門和大量的國家干預。為 了達到純粹資本主義的空幻理想,實施震盪療法的結果是,國家財富不 斷向資本家集中,而社會大眾則承擔了轉型的苦難,尤其是震盪療法不 考慮人民的需求,採取極其猛烈的改革措施,帶有反民主的專斷傾向, 實在是和當年共產政權強制推行社會主義改造如出一轍5。 以上所討論兩種改革的優缺點都過度專注於選擇經濟制度所產生的 後果,我們可以看到中國大陸學者一面倒的宣稱漸進改革適合中國的國 情與需要,而部份西方或是東歐的學者則因為受到價值觀或是貸款機構 的影響,故認為後共國家的破敗經濟的確需要震盪療法的對症下藥。兩 種方法都各有成功之例,論爭始終不絕。 以上的討論忽略了一個很重要的問題:每一種制度都會產生獲利者 與損失者,為何這個國家會選擇這個改革制度而不是另一種改革策略? 究竟何種因素使得此改革制度得以在這個國家中實施?在過去,一般的 解釋傾向於認為政府會依照國內經濟發展、產業分佈、國外壓力等狀況 來選擇制度,但這些因素都偏重於經濟解釋。 而在政治方面的解釋,一般認為共黨的意識型態束縛使得共黨不敢

4 關於此請參考洪美蘭著,《經濟激進轉型策略—中東歐之經驗與啟示》,(台北:翰 蘆,2002),頁 41。

5 關 於 贊 成 震 盪 療 法 的 論 點 , 參 見 Ben Slay, ”Rapid versus Gradual Economic

Transition. ” RFE/RL Research Report, vol. 3, no. 31(1994), pp. 31-42, 及 Jeffrey D. Sachs and Wing Thye Woo, “Understanding China’s Economic Performance,” Discussion Paper Number 1793, Harvard University, February 1997. 關於贊成漸進改 革的論點,參見 Ronald I. McKinnon, “Gradual versus Rapid Liberalization in Socialist Economics,” in Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development

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採取一步到位的資本主義式震盪療法6;另一種則認為策略的選擇決定於 經改起始階段政權的支持度為何,如果政權具有較高的正當性,他們就 會採取劇烈的震盪療法,期能趁政府正當性較高時,迅速通過改革初期 緊縮通膨的痛苦期;而政權如果具有較低的正當性,他們就會傾向於採 取漸進改革,以避免人民因短時期遭受太大痛苦而使政權立即垮台7 。 但除了意識型態的因素將留待匈牙利的例子裡討論外,共產政權的 正當性該如何推估?我們從中國大陸的案例中顯然可找到另外一種說 法。因為在80 年代轉型初始階段,中國大陸的政治體制明顯仍屬於威(甚 至是極)權體制,此強調以國家公權力為基礎的國家機關對於民間社會 普遍的控制與支配關係8。從民間社會的能力來說,1984 年改革初始階段 的中國大陸局勢,並沒有出現勢力龐大的民間社會,上一次社會出現的 抗議遠在1978 年,該次抗議方向上,並未出現質疑國家機關統治正當性 的言論,從某些角度來說,此民間力量只是作為鄧小平打倒華國鋒的勢 力之一,而隨即的鎮壓也使得抗議的力量無法組織化。換句話說,根本 看不出中共面臨了何種正當性危機。而從國家機關的領導人來說,當時 中共最高領導人鄧小平屬於中共「長征世代」的元老,又是主導恢復文 革後被打倒幹部名譽與權力的象徵性人物,在民間享有廣大的威望,顯 然沒有正當性低落的問題,反倒是可以預見鄧小平所選定的接班人,未

6 吳玉山教授認為「…就政治的層面而言…這些改革派菁英之所以會甘冒意識型態的 大不諱來引進市場機制…最重要的考慮就是希冀用經改的成果來穩定共黨政權… 如果採用了震盪療法,快速地釋出黨國體制所控制的經濟資產,為民間社會和民主 勢力建立經濟基礎,則將完全違反共黨菁英推動經濟改革的原意。」但該文未論證 此說法,也未談到「關係」對決策者的影響外,也似乎代表著吳教授仍舊認為「共 黨」的意識型態有一定的拘束力,所以才「不適用於改革派的共黨菁英,也就是不 適用於中國大陸與越南等國家」。但筆者以為,對於1989 年的匈共改革派來說,主 張放棄一黨專政、改變所有權制之後的「共黨」,其意識型態的最終堅持為何?關 於意識型態束縛的說法請參考吳玉山,《遠離社會主義:中國大陸、蘇聯和波蘭的 經濟轉型》,(台北:正中,民 85),頁 46-48;關於吳教授的反駁,請參考吳玉山, 「中國大陸經濟改革總體策略之研究」,《中國大陸研究方法與成果》學術研討會論 文,(台北,民國92 年 4 月 1 日),頁 14-16。 7 Wu, 1994, Ibid.。 8 蕭全政,「台灣民主化對政府經濟和社會職能的挑戰與因應」《民主化對經濟發展 之衝擊與因應之道》研討會論文,(台北,1999 年 4 月 24 日),頁 19-20。

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來都無法擁有如同鄧小平所享有的威望,如果按照正當性高低決定經改策 略的推論,欲接班者若想以改善民眾生活來增強未來共黨的正當性,大可 採取震盪療法來一步到位。而即使是在民主政權上台後,正當性的標準可 以藉由得票率來呈現,但問題是,受到民意高度支持的新執政菁英在選擇 經改策略時,怎會不考慮把政權存續依託於未來不可知9 、但一定會先面 臨支持率大量流失的震盪風險性?如果我們把他們採用該經改策略的原 因視之為削弱舊勢力、尋找新政治支持的理性計算會不會更合理? 同時,正當性的論點除了面臨如何檢驗高低程度的問題外,它忽略 了舊體制對於面臨改革階段的政府有著什麼樣的影響。尤其是我們看不 到舊體制在過去數十年來,因為計畫經濟的無法全面而產生的關係網絡 發揮了什麼作用,但在實際政治運作中,「關係」一直是眾多研究社會主 義國家者所不能忽略的問題。因此我們顯然不能忽略這個部份,畢竟共 黨政權成立數十年來,因統制經濟所產生的這個關係網絡,在維持其運 作中佔有極其重要的地位。 所以關於此問題的解釋似有重新思考的必要。在本文中,筆者將提 出一個假設命題:經改初始階段,執政者與舊共產政權的關係決定經改 策略的選擇,如果關係密切,甚至是同一批人,就偏向採取漸進改革, 如果關係疏遠,甚至是敵對力量,則越會採取震盪療法。 為何會提出這命題?科奈(Janos Kornai)認為社會主義國家的統制 經濟在理論上要將物資做出最佳配置,由國家來計畫,並進行物資分配 10 ,實際上由於資訊與資源的稀缺性,使得達成目標相當困難,但上面所 規定的計畫份額仍必須被實現,此時各單位為了達成上級交付的指標,

9 雖然震盪療法曾經成功於玻利維亞等國,但在東歐國家實行時,沒有人可以保證 經濟將在多久後復甦。 10 以中國大陸為例,1953 年成立的國家計畫委員會在計畫體制中扮演著極重要的角 色,它把全國物資分成以下三類來管理:(1)國家統一分配的物資;(2)中央工 業主管部門分配的物資;(3)地方管理的物資。1953 年到 1957 年間,由國家計 委分配的工業品逐步佔有當年中國大陸工業總產值的比重為60%。引自林毅夫、 蔡昉、李周,《中國的奇蹟:發展戰略與經濟改革》,(香港:中文大學出版社,1995), 頁34-35。

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就必須各顯神通來搶先獲得良好物資以達成計畫,久而久之,自然會造 就千絲萬縷「關係」所產生的聯繫網絡11,為了擴大資源的多樣與數量, 這種關係網絡不僅可以垂直分佈,也會橫向發展。而在統治的意義上, 此種社會主義經濟體制使得社會權威的、強制性統治權力和依賴利益 的、建立在交換基礎上的統治合為一體,國家將行政權和財產權掌握在 自己手中,通過社會的「單位」組織來體現對社會的統治關係,而握有 權力的幹部在此居於交換的關鍵地位,即使是在改革開放之後,「所謂的 擴大自主權仍依授權者的意志為轉移」12 。 而在計畫體制運作中產生的「關係」又如何會影響經改初期的獲利 者?以經改開放前的中國大陸為例,林毅夫對「尋租行為」(rent-seeking) 的討論中認為,「(中國大陸)在實行高度集中的經濟管理體制的年代, 企業採取的是統收統支的財務結算方式,尋租利益並不能轉化為企業或 個人的直接收入,企業尋租僅僅是為了擴張投資的需要,因而動力並不 強烈。對於那些掌管資源配置權的官員,由於收入來源和消費形式單一、 透明,因受賄而使個人貨幣收入增長和消費水平提高的情況易受監督, 懲罰也十分嚴厲,因而需冒很大的風險,…所以,雖然已有制度租金的 存在,卻沒有尋租的強烈動機,有的只是憑藉人際關係爭取資源的行為」 13 ,由於社會主義國家經濟體制結構的類似性,我們有理由相信其他社會 主義國家也有類似的行為存在;而在經改後,「關係」如何產生「尋租行 為」呢?林毅夫接著認為「…他們(為部門利益服務的行政性公司)乾 脆依靠與行政主管部門的所屬關係,直接掌握計畫內的低價資源,並通

11 對於這些關係的討論,可參閱 Janos Kornai, The socialist System: The Political

Economy of Communism (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1992),

ch6,7.以及經濟社會體制比較編輯部編,《腐敗:權力與金錢的交換》,(北京:中 國經濟出版社,1993),頁 93-95。 12 關於「單位」如何進行利益交換與統治的詳細討論,請參考李路路、李漢林,《中 國的單位組織:資源、權力與交換》,(杭州:浙江人民出版社,2000),第一、二 章。 13 關於對「尋租行為」及以上的討論,請參考林毅夫、蔡昉、李周等著,前引書, 頁175-177。

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過市場軌道將其『拍賣』出去,獲得鉅額租金」14。 大陸學者吳敬璉也對於「尋租行為」有個頗耐人尋味的討論,他說 「我國目前仍處在市場體制成長的初期階段,雙重體制並存:一方面, 市場制度發育程度很低,市場平等競爭秩序亟待建立;另一方面,舊體 制仍然有相當大的影響,行政權力對微觀經濟活動有廣泛干預。這樣, 在長期計畫經濟的影響下,行政力量仍然在管制和干預市場,某些方面 的經濟活動已經商品化了,但卻沒有按照平等競爭的市場原則處理當事 人之間的關係,仍然廣泛實行行政審批、官員『拍板』的辦法,於是相 當廣泛出現了『尋租』行為。」15 以上的討論其實彰顯了幾個面向,第一 是社會主義國家為了使計畫體制能正常運作,關係的產生與使用乃為達 成計畫目標的重要方式之一,而另一個就是,在中國大陸採取漸進改革 後,幹部可以藉其經營許久的人際網絡與其手中握有不同資源的互相交 換,在漸進政策中獲取利益。 所以如果經改初始階段16 ,執政者仍與舊政權有著密切的聯繫,若要 採取震盪療法,必然受到很大的壓力與阻礙17 ,而漸進改革初期放權或是

14 林毅夫、蔡昉、李周等著,前引書,頁 178。 15 經濟社會體制比較編輯部編,前引書,頁 6;當然此問題不僅只出現在中國大陸, 學者Aslund 即指出「包括波蘭、匈牙利、及部份前蘇聯加盟共和國等一些處於市 場社會主義階段的國家中…(經改後)經濟激勵被提昇…但(體制)扭曲還是存在… 特權仍舊維持著良好連結…因此…有良好關係的國企經理人員創造出更多的特 權」。可參考Anders Aslund, Building Capitalism: The Transformation of the Former

Soviet Bloc(Cambridge: Cambridge University Press, 2002) pp42-43。

16 社會主義國家為了挽救經濟危機,常會推出許多經改措施,究竟何時採用的經改 措施才是本文所討論的「經改初始」階段?吳玉山教授指出,由淺入深可約略分 為:調整、完善計畫體制、初級的市場化、完全的市場化;本文所討論者在選擇 震盪療法的國家為初級的市場化至完全市場化之間,而討論選擇漸進療法的國家 則是採用完善計畫體制和初級市場化之間的時間,與採用震盪療法國家過去之完 善計畫與初級市場化階段相較,從一個連續光譜觀之,漸進改革國家進入初級市 場化階段時已不是補充社會主義經濟體制之不足,而是一種逐步嘗試體制改革的 過程。請參考吳玉山,民85,前引書,頁 36-43、70-71。 17 關於壓力與阻礙的表現方式,謝淑麗(Susan Shirk)論證共黨與政府官僚必然會 因過去計畫體制給他們的巨大利益而阻擋經濟改革往市場改革方向前進,蘇聯的 戈巴契夫因此在改革的過程中首先採取政改,以清除這些力量。請參考 Susan

Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China (Berkeley: University of California Press, 1993), ch.1&14.

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讓利的對象仍是舊體系中的黨政幹部,所受的阻力自然大幅減少;相反 的,如果執政者不與舊政權關係密切,甚至是敵對的勢力,除了可以藉 震盪療法表現他們與舊勢力劃清界限的決心外,甚至會更進一步的希望 藉由改革尋找新的結盟對象,這也就是為何新上台的政府較易於採用震 盪療法的因素。 為了驗證假設,筆者將分析匈牙利、中國大陸與波蘭的例子;特別 要指出的是,本文不厭其煩的採用了兩個同是震盪改革的案例—匈牙 利、波蘭作分析,乃因不同的考量:匈牙利案例的主要意義是反駁共黨 無法放棄意識型態的論述,而波蘭則因「震盪」的相當徹底、迅速,具 有正面論證本文假設的效果。挑選這些實例的意義是我們可以藉著比較 的分析將較重要的因素抽離出來,以檢驗本假設是否成立。筆者想要回 答的問題是:對於正在脫離社會主義的轉型經濟體而言,究竟為什麼會 選擇不同的制度?

三、匈牙利的溫和震盪

18 作為一個社會主義國家,匈牙利的政經改革具有相當的啟發意義。 從第二次世界大戰之後,匈共藉由蘇聯的扶植而上台執政,但人民始終 視匈共為莫斯科的傀儡。1956 年著名的匈牙利抗暴事件結束後,亞諾 什‧卡達(Janos Kadar)成為新的匈共領袖,在他執政開始,匈牙利開 始了一連串的經濟改革,在 1960 年代初期將匈牙利的集體農業加以改 革,放鬆中央控制,允許私有地的存在,使效率大為增加,從1968 年到

1972 年,卡達推行了新經濟機制(New Economic Mechanism),這個計 畫仍舊保持了許多行政當局干預市場的工具,事實上是不完全的市場化

18 關於匈牙利的「溫和」與「震盪」,洪美蘭指出「在與波蘭的經濟轉型模式相較 下,匈牙利的經濟轉型一般而言被稱為是激進模式中的漸進改革。」,而新政府 上台後開始採行的經改措施是全面往資本主義體制前進,因此仍屬於激進改革的 一類。引自洪美蘭,前引書,頁102-103。

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改革,隨著計畫體制出現更多問題,1979 年匈牙利又推行了「新新經濟 機制」等多項改革步驟來挽救經濟情況19,但基本上其都不脫在計畫體制 內部的微調與補充方向。 在1973 到 1978 年間,匈牙利的改革始終處在徘徊和停滯的狀態, 經濟增長的勢頭開始衰減,從1980 年開始,增長速度放慢,1980-1990 年國內生產總值增長率比 1970-1980 年間下降了 3.2 個百分點。匈牙利 的經濟增長速度明顯下降,有些年份甚至出現了負成長。經濟狀況逐漸 惡化,黨內的權力鬥爭也開始日趨激烈。 80 年代開始,東歐各國的老大哥--蘇聯領袖戈巴契夫的「新思維」 使得東歐共產政權內部也出現了要求更一步改革的呼聲,在社會上,匈 牙利的報紙不斷出現各種政治主張與觀點,匈共內部也出現不同的聲音 要求改革,1988 年 5 月,匈牙利社會主義工人黨作了重大的改組,卡達 退出了黨的領導核心,此時的匈共內部存在著三種力量。第一個是繼承 卡達的保守勢力,不願意承認匈牙利有任何經濟危機,或是較一黨多元 主義更進一步的政治改革,他們基本上主張維持現狀。第二個力量是較 溫和的改革派,主張採用較激烈的經濟改革來挽救匈共政權,對他們來 說,為了爭取社會支持,有限度的政治自由化與民主化是可以接受的。 最後是反對派,領袖波日高伊(Imre Pozsgay)等人主張改變生產工具的 所有權制、放棄一黨專政、實施多黨制的議會民主,實行三權分立。經 過激烈的討論,1989 年 2 月,黨中央全會發表公報,正式宣佈「在匈牙 利特定的環境下,政治體制可在多黨制的範圍內實現」,「在憲法的範圍 內,可以存在作為反對派的運動及政黨」。 1989 年下半年,匈共黨內的爭論已使黨瀕臨分裂,爭論的中心是如 何實現從一黨制向多黨制,從國家社會主義向民主社會主義和平過渡等 問題。保守派領導人主張,多黨制的實現是一個長期的過程,在實行多

19 此即調整與完善計畫體制階段。

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黨制後,社工黨還要發揮領導作用,堅持馬克斯主義的指導思想;而以 波日高伊為首的反對派則主張「共產主義制度應該取消」、「今後的任務 是要改造整個政治制度及其意識型態」20 。 而在80 年代後期,匈牙利社會也出現了許多各種反對現行制度的勢 力,其中以1987 年 9 月 27 日成立的民主論壇勢力最大,在社工黨提出 建立社會民主多元化後開始公開活動,1989 年 3 月民主論壇舉行了第一 次全國代表大會,通過了《自由、獨立、民主》的21 點政治聲明及綱領。 綱領於經濟方面提出:要求所有制變革、建立混合所有制經濟、現代化 的社會市場經濟、各政黨和組織退出經濟單位….等等訴求。 1989 年 6 月,匈牙利社會主義工人黨及其他反對派組織舉行圓桌會 議和政治協商談判,經過3 個月,社工黨做出重大讓步,同意放棄在憲 法中規定國家的社會主義性質和工人階級的領導作用,限制黨的活動並 處理財產。 1989 年 10 月 6-10 日,匈共提前召開黨的非常代表大會,即黨的第 十四次代表大會,在隨後的論爭中,反對派佔了上風,大會通過了將匈 牙利社會主義工人黨改名為匈牙利社會黨的決議,大會《決議》並指出 「新黨的目標是民主社會主義,建立『以混合經濟所有制、社會市場經 濟的自治體制為基礎的多黨議會民主』」。而保守派則於1989 年 12 月重 新召開匈共第十四次代表大會,原匈共正式分裂。 1990 年 1 月,全國競選活動展開,民主論壇取得政權,社會黨失去 執政地位,成為議會反對黨,匈牙利從此邁入一個新時代。21 新政府上台後,在政治上施行了西方式的議會民主,在經濟上,實 行了對國有企業的大規模私有化改造22,1990 年國會通過 7 號法律,成

20 吳玉山,《共產世界的變遷》,(台北:三民,民 84),頁 103。 21 關於匈牙利民主化過程請參考吳玉山,民 85,前引書,頁 97-116;紀軍,《匈牙 利市場社會主義之路》,(北京:中國社會科學出版社,2000),頁 175-207;洪美 蘭,前引書,頁100-115。 22 洪美蘭,前引書,頁 102-103。

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立國家財產局,負責保護和管理國有資產,而其作為國家財產的管理和 私有化的領導機構,開始制訂一連串的私有化計畫。1990 年 16 號法律 宣布對國有小商業、服務業、小旅遊業實行私有化,掀起了私有化的第 一個高潮。而其私有化的方式主要是以市場為基礎,以出售國有資產為 主要形式的私有化方式。 此時我們亦可回答:何以以市場化為基礎的震盪療法較不利於幹部 利益?過去對東歐國家的私有化分析即認為,國有企業部門長期形成的 利益集團在經濟轉軌的過程中試圖維護既得利益,阻止國有企業的改 造,東歐的國有工業部門集中了30-40%的就業人口,長期以來奉行蘇聯 的發展模式,在其中形成了利益集團。23匈牙利人則認為,以市場為基礎 的私有化方式優點是,可以將過去的國有資產轉變為私人財產、有助於 新的企業領導產生、並使現代市場關係發展起來、可保障產權轉讓過程 中的透明度、使經營權力從國家手中轉移到新的私營企業手中…等等。24 震盪療法使新政府在私有化的過程中尋找新的統治合作伙伴,且剝奪了 舊幹部插手經濟的權力;而之前中國大陸漸進改革採用的「雙軌制」被 林毅夫指出:擴大了幹部「尋租」的動機;吳敬璉更進一步認為「雙軌 制」出現了市場那一軌,擴大了幹部「尋租」的能力。以上可知以市場 體制為導向的震盪療法不利於幹部利益,而漸進改革則使有權力的幹部 可以藉機「尋租」。

四、中國大陸的漸進改革

1976 年毛澤東去世之後,由華國鋒繼承中共名義上最高領袖的地 位,由於他是毛所指定的接班人,所以為元老及國家行政官員所接受,

23 趙乃斌、朱曉中主編,《東歐經濟大轉軌》,(北京:中國經濟出版社,1995),頁 120-121。 24 紀軍,前引書,頁 214-215。

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也可以為被稱為「文革受益者」的新幹部們所接受,這個任命同時也適 應了政策連續性的需要25,但是這樣的地位並不代表他的權力是穩固的, 華國鋒顯然也瞭解這一點,他試圖透過個人崇拜來強化自己在人民心中 的地位,並且在經濟事務上,主張在不改變制度的設計下用加速投資的 方法來促進經濟成長。在華國鋒所指導的「十年規畫」當中,決定要進 一步提高積累率,大量進口國外的機器設備,加強對重工業的投資,因 此被稱為「洋躍進」。 1977 年在文革時期被整肅的中共元老鄧小平復出擔任黨政職務,開 始逐步挑戰華國鋒的權威,為了擴大支持,鄧小平以中共中央組織部長 胡耀邦大量平反文革中被整肅的老幹部,使得鄧的力量逐步超越了華, 1978 年 12 月舉行的中共十一屆三中全會上,鄧利用了當時社會上出現 的抗議風潮,一舉擊敗了華國鋒、汪東興等左派,從這個會議之後,華 國鋒的各項職務便被逐一剝奪,到了1982 年時,鄧派已經掌握權力,獲 得了全面的勝利。 對於華國鋒的「洋躍進」,鄧小平顯然有不同的意見,1984 年 10 月, 中共十二屆三中全會通過了「關於經濟體制改革的決定」這一歷史性的 文件,採取了「有計畫的商品經濟」的理論,開始大規模的下放企業權 力,引進市場機制,全面開始推行以城市為重點的市場化經濟改革。至 於為何要採取改革手段,可以歸納為以下三點:一、中國大陸長期推行 重工業優先發展戰略的實際結果是:與所確定的「趕超」目標相比,差 距不但沒有縮小,反而越來越大;與自己相比,城鄉居民的收入水平長 期得不到提高,生活必需品的供給嚴重不足,甚至數億農民的溫飽問題 也遲遲得不到解決;尤其是經歷了「十年文革」後國民經濟已瀕臨崩潰 的邊緣,所有這些對大陸進行揚棄傳統經濟體制的改革產生了巨大動 力。二、在同一時期,「亞洲四小龍」的快速發展使大陸的主政者感受到

25 弗雷德里克 C. 泰韋斯著,王紅緒譯,《從毛澤東到鄧小平》,(北京:中共中央黨 校出版社,1990),頁 121。

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巨大壓力。三、面對企業經濟效益低下,勞動者沒有生產積極性的情形 下,新任領導人不願在傳統體制中越陷越深,他們想藉助改革來加速經 濟增長與發展,使人民生活水平提高的快一些,進而使自己在全國人民 中樹立起更大的威信26 。 鄧小平市場化改革的重點是國家逐漸放棄行政命令的手段,而透過 對企業利潤率的控制來導引企業行為,也就是用經濟槓桿(價格、租稅、 信貸、國家訂貨和政策補貼等)來取代行政槓桿,將「指令性經濟」向 「指導性經濟」轉移,這也就是科奈所稱的「間接官僚調控」;在這個改 革的初期階段,中共的領導階層完全沒有考慮到所有制改革或是私有 化,因此1984 年的改革是單純的市場化,國家透過市場來操控的是社會 主義公有制的企業。 在這種情形下,國家雖然仍握有各種經濟槓桿,企業的所有權也屬 於國家,但是為了避免大規模引進市場機制所造成的衝擊,中共採取了 「雙軌制」的作法,也就是重要的生產財和消費財仍然歸屬計畫領域, 其餘的才歸市場調節,或是同一種產品計畫規定企業生產一定數量,並 且指定他的分配路徑,但是對於超產的部份,則給予企業自行處分的權 力,這樣子國家可以繼續控制住計畫內的物資來穩定物價,保證提供人 民基本的生活水平和支配總體經濟發展的方向;另一方面,計畫外的部 份由市場調節,讓企業自行決定生產和交易的內容,可以搞活經濟、增 進效率,因此被認為是兩全其美的方法。 但以上的方法在實行時卻產生了一個很大的問題,大陸學者吳敬璉 便指出:在80 年代中期,中國經濟存在一個突出問題是,由於價格改革 採取了長時期漸進過渡的辦法,經濟在部份價格放開、部份價格仍由行 政機關控制的「雙軌制」下運行,在這種情況下,那些能夠依靠行政權 力取得低價買進或高價賣出的特權的人們,便能大發橫財。到了90 年代

26 林毅夫、蔡昉、李周,前引書,頁 112-113。

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初期,由於通貨膨脹的加速、雙軌價差的擴大以及金融財政部門改革的 滯後,黨政軍警法機關普遍興辦「第三產業」,如果說80 年代尋租活動 的主要領域是通過商品差價尋求租金,那麼90 年代就由商品尋租發展到 後果更嚴重的要素尋租。例如土地由過去無償劃撥到現在通過批租有償 使用,但有不少地方土地批與不批、批租給誰以及價格多高等問題悉由 當地官員決定,而不是通過市場程序拍賣。這樣就給某些掌握行政權力 或能夠接近權力的人留下營私舞弊的機會27 。 而「雙軌制」從設計之初就被視為具有過渡性質,也就是市場範圍 必須逐步擴大,而計畫的範圍會逐步縮減,因此指令性計畫產值在企業 總產值中的比重在市場化改革之下不斷下降,而市場調節的比重則不斷 上昇,截至1990 年,納入指令性計畫管理的產品已由 1979 年的 120 多 種減少至58 種,其佔全國工業總產值的比重則由 40%減少至 16%,由 國家計委負責調撥的重要物資和商品分別由256 種和 65 種減少至 19 種 和20 種,由國家承攬的出口商品由 900 種減少至 27 種,佔出口商品總 額的比重已下降到20%左右28 。 市場化改革的核心是使得企業的經理人員獲得管理的權力,因此有 能力妥善處理生產資源,這是「放權」;然而自主經營權必須要和足夠的 動機搭配,才能促使經理人員願意充分運用他們所獲得的授權,這就是 激勵機制的問題,也就是「讓利」。從1979 年開始,企業留利的成數不 斷提高,在1980 年和 1981 年,試行了利潤包乾,也就是由企業和國家 協商決定利潤分成比例或是包乾基數,但是這樣造成了每個企業的待遇 都不相同,使得企業經營的條件受到很大的扭曲,獎勵和效率不能直接 掛勾,為了解決這個問題,在1983 年和 1984 年進行了兩次的「利改稅」, 其目的則是想要減少個別企業和官僚為了留利討價還價的缺點,建立一 個在國家和企業間分配利潤的穩定制度,以減少行政部門對於企業行為

27 吳敬璉著,「再版前言」,引自經濟社會體制比較編輯部編,前引書,頁 7-8。 28 林毅夫、蔡昉、李周,前引書,頁 121。

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的干預,提高企業在市場上追求利潤的誘因,並且增加企業從事長期規 畫的能力;但實際上,這種作法並沒有真正的將國有企業的收益權下放, 因為利潤分配的模式雖然轉成對企業有利,但是還是由政府官僚制訂 的。企業經理人員的薪資和獎金在過去是和產量掛勾,現在則是和企業 的盈餘掛勾,為了獲得最大利益,他們仍然必須和上級討價還價29 ,國有 企業的經理人固然是以利潤掛帥,但是他們必須向官僚來爭取利潤,而 無法專注從事於市場競爭30 。 相對於民間社會的衰弱,何種力量可以使中國大陸的經改政策曲折 而行?「摸著石頭過河」的漸進經改策略顯然是與官僚妥協的結果,藉 由雙軌制,幹部得以有「行政裁量」的機會,也因此大陸當局明知問題 所在,卻仍要照顧到眾多幹部的利益。

五、波蘭的震盪療法

波蘭雖然與其他東歐國家一樣,在二次戰後成為共產國家,1956 年 10 月,波共內部出現了「波蘭的社會主義道路」改革運動,基本上是一 種在政治上較為放鬆,在經濟上較不堅持公有制和中央計畫的修正主義 路線,到了1960 年代,波蘭出現了糧食危機,經濟上無法繼續採取補貼 政策,此導致了當時的波共領導人戈慕卡(Wladyslaw Gomulka)下台, 新任的波共領袖吉瑞克(Edward Gierek)採用的方法是用高價的收購來 滿足農民,又用大量的補貼來滿足城市的消費者,然後藉著向國外貸款 來彌補期間的差額。在吉瑞克主政的後期也出現了糧食危機,最後導致 吉瑞克政權的倒台,在這個階段中,一個體制外的社會組織--團結工聯 趁勢而出,這個組織是天主教會、知識份子、工人的結合,給波共政權

29 見 Dorothy Solinger, China’s Transition from Socialism (Armonk, N. Y.:M. E. Sharpe,

1993), ch.3

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帶來很大的壓力。 1981 年波蘭由國防部長賈魯賽斯基(Wojciech Jaruzelski)掌握政 權,並從1982 年開始實行「經濟改革方針」,在不變動工業企業所有制 的情形下引進市場機制,根據該年2 月的「社會經濟計畫法」,取消指令 性計畫,政府陸續通過價格、稅收、貸款、補貼等政策來引導企業的行 為,同時頒佈的「價格法」也採用了多重價格機制,依不同的產品規定 了官定價格、調節價格和合同價格,企業除了有較大的定價權,也可以 自主的決定工資,同時在1983 年通過的破產法也規定企業如果長期嚴重 虧損就要倒閉破產。對於金融體系,波蘭立法確定銀行不再是政府的出 納,使波蘭國家銀行脫離政府的管轄。但是後來的結果卻顯示破產法無 法真正施行,國營企業雖然負債累累,政府仍然給予大量補貼,工資上 漲超越政府控制,價格改革更持續的調高了生產資料和消費品的價格, 此帶來越來越嚴重的通貨膨脹。 為了解救危機,賈魯賽斯基政權想要借公民投票的方式進行更激進 的經改,但是在共產世界前所未有的公民投票下,人民卻拒絕了波共的 意見,使得波共不得不考慮與社會上唯一有組織且勢力龐大的異議團 體—團結工聯合作,因而召開了圓桌會議,並達成了包括開放國會下院 35%的席次選舉、建立一個具否決權並完全開放選舉上院的協議,波共 則要求設立總統一職,並掌握下院65%的多數;但選舉的結果出乎意料 之外,團結工聯囊括了國會所開放100 個席次之 99 席,社會人心浮動, 波共的友黨因此發生動搖,深怕政治前途也會隨著共黨一併垮台,所以 隨後賈魯賽斯基僅以一票之差當選由國會選出的總統,波共的聲勢一蹶 不振,賈魯賽斯基雖然提名原內政部長出任內閣總理,但在組閣時因為 其他過去友黨的不合作,導致共黨內閣難產,便改以團結工聯的馬佐維 斯基(Tadeusz Mazowiecki)擔任總理,此內閣除了國防和內政由共黨人士 擔任之外,其餘幾乎皆由團結工聯接手,這也就是說團結工聯正式掌握 政權。

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馬佐維斯基政府在建立後,便著手開始進行震盪療法的經濟改革, 並由副總理巴爾策羅維茲(Leszek Balcerowicz)策畫執行,巴爾策羅維茲 是波蘭著名的經濟學家,在入閣後將當年「巴爾策羅維茲小組」裡許多 成員安排到財政部和其他重要的經濟部門任職,並主導部長會議向國會 提出了震盪治療的11 件法案,全速向自由放任的資本主義轉型,他的計 畫主要分為四個項目:第一是用強力緊縮性的財政和貨幣政策來穩定經 濟,第二是物價改革和市場化,第三是對外貿易自由化,第四是推動私 有化以擴大私營企業的比重。根據西方經濟學家的計算,認為第一個進 行震盪療法的波蘭經濟必將藉由快速改革而迅速度過痛苦的震盪時期, 新政府或將藉著翻昇的景氣度過下一次大選的考驗31,但此時沒有人能夠 肯定指出經濟將在多久後從谷底翻昇。震盪療法從1990 年 1 月開始實 行,在緊縮政策下,通貨膨脹很快被壓抑了下來,對外貿易也獲得了改 善32 。然而同時生產大幅下跌,實質工資也劇降,5 月鐵路工人發動大罷 工,團結工聯的精神領袖華文沙(Lech Walesa)開始在政府和工人之間 展開協調,他的要求是更換政府,以便進行一個更為激進,但較不痛苦 的經濟改革,但當他於1990 年 12 月 9 日當選總統後,仍留任了財政部 長巴爾策羅維茲,此舉大出華文沙支持者的意料之外,很明顯的,華文 沙維持了震盪改革的基本政策。 但隨著國有企業在改革中面臨陷於癱瘓的境地,工人們對於政府的 反對開始高張,華文沙將批評指向此時仍舊是由共黨與其盟友的波蘭國 會下院,在1991 年 10 月國會大選後,團結工聯產生徹底分裂,反對巴 爾策羅維茲改革的中央聯盟、與由當年團結工聯中自由派的知識份子所 組成的民主聯盟相繼組成政府,或多或少的執行繼續經改的路線33,此時 波蘭的經改已經是無法回頭了。

31 吳玉山教授對此提出了一個圖形加以解釋,可參閱 Wu, Ibid, p. 15。 32 詳細情形請參閱吳玉山,民 85,前引書,頁 149-182。 33 關於反對巴爾策羅維茲改革的中央聯盟為何會持續改革,此在震盪推行後已是另 外一個問題,故不在本文討論之列,可參考吳玉山,民85,前引書,頁 168-173。

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波蘭的例子對於本文假說的挑戰是,團結工聯重要支持力量之一來 自於工人,如何能擺脫工人代表的影響而推出震盪政策?震盪政策初始 是由知識份子集團的巴爾策羅維茲小組所制訂執行,其後的分裂回答了 此一問題:由於團結工聯本身的組成份子眾多:工會團體、教會份子及 知識份子等,成立時間又僅約十年,在早先將其凝聚一堂的目標:「推翻 共黨政權」達成後,各訴求眾說紛紜;再加上對於經濟政策的分歧,如 對震盪療法的爭議,造成了華文沙與另一派人馬的內鬥,在1990 年底總 統大選間,團結工聯的分裂正式浮現檯面,形成自家人內鬥的情況34 。以 此可知團結工聯內的知識份子與工人聯盟並未創造出新的「關係」基礎。

六、結論

以上三國的例子被用來證明筆者之前的假設:經改初始階段,執政 者與舊共產政權的關係決定經改策略的選擇,如果關係密切,甚至是同 一批人,就偏向採取漸進改革,如果關係疏遠,甚至是敵對力量,則越 會採取震盪療法。 本文一開始檢討過去關於意識型態與正當性對經改策略選擇的影響 性,從意識型態的角度來說,匈牙利在80 年代初期,共黨內部的反對派 即主張「共產主義制度應該取消」、「今後的任務是要改造整個政治制度 及其意識型態」,而最後也由這些反對派獲得黨內鬥爭勝利。此可以看出 為了政權存續,意識型態是否一致顯然並非匈共所最關心的問題;接下 來筆者提出共產政權的正當性如何推估的問題,從中國大陸的例子裡, 我們看到推動經改初始的領導人鄧小平擁有極高威望,我們不能說他的 正當性是低落的,而在波蘭的例子裡,即使是在新政權上台後,正當性 的標準可藉由得票率來呈現,但問題是,受到高度支持的政治菁英在選

34 洪美蘭,前引書,頁 87-88。

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擇策略時,他們何必要在過去與共黨多年鬥爭後,好不容易取得了政權, 卻又要進行關乎政權存亡的未知冒險?而不採取穩紮穩打的漸進策略? 如果不是為了掃除政敵或是培養新支持者的政治目的,我們實在很難想 像政治人物的計算,只是為了能挽救國家經濟而置政權死生於度外。 而從筆者提出的假設來看,中國大陸的鄧小平上台之初,想以經濟 改革來強化他的威信,但他卻捨棄可快速看見效果的震盪療法,寧可「摸 著石頭過河」,採取漸進改革,主要的原因即是鄧小平與舊體制的關係太 過深厚,他不願也無法採取「一刀切」的方法割斷舊體制對經濟改革的 影響,結果在改革初期,獲利者自然是早就佔好位置、可以獲得最多政 策資訊的黨政幹部,使得鄧小平在面臨中央極左派攻擊時,可以南下藉 由地方幹部的回報來壓倒反對(尤其是計劃部門)的聲音。 在匈牙利與波蘭,初次執政的新政府,其實可以採用漸進改革來步步 為營,藉以累積執政經驗與地方人脈,但其組成份子與波共政權無甚淵 源,也為了與過去不受歡迎的波共劃清界限,因此冒險推動震盪療法,在 不與舊網絡妥協的情形下建立新的政治運作方式。匈牙利人即認為,以市 場為基礎的私有化方式優點是,可以將過去的國有資產轉變為私人財產、 有助於新的企業領導產生。在此我們也特別注意了波蘭團結工聯政府主要 支持力量之一雖為工人,其所推出的政策卻仍大膽的向國營企業開刀,主 要即在於知識份子與工人的短暫聯合,並未達到關係緊密的地步。 此三國的經改背景我們可以用以下的圖示表示: 匈牙利 中國大陸 波蘭 經改初始時間 1990 1984 1989 經改初始前的經 濟政策類型 初級市場化 調整、完善 初級市場化 執政黨 民主論壇 中國共產黨 團結工聯 選擇策略 震盪 漸進 震盪 經改後體制 完全市場化 初級市場化(雙軌制) 完全市場化

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當然觀察三個案例即建立這樣的通則可能過於大膽,我們需要更進 一步的經驗性資料來檢驗假說。但在這些案例中,其實有一個後續發展 值得注意:我們知道波蘭後來的經濟表現可以說是在東歐諸國中最好 的,匈牙利的經濟表現也不錯,而中國大陸現在卻仍舊面臨改革初期的 老問題:在經改過程中,黨政幹部們利用舊有的關係網絡繼續在新經濟 型態中獲取優勢地位,而這些人所產生的「官倒」問題,到目前仍給中 國大陸帶來極大的負擔。究竟要如何才能解決這種問題?在目前一黨專 政的體制下似乎找不到更好的解決方法。或許可選擇向過去「一刀切」 的震盪療法,將可因舊政府的「關係」而衍生的貪污問題一起清除掉, 不過這樣的思路顯然又牽涉到政治穩定與經濟發展的問題,已經不在本 文所處理的範圍內了。

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(Post) Socialism Country’s Political

Choice of The Economic Reform:

Hungary, PRC and Poland

Yang Ying-Chao

Doctoral Student, Graduate Institute of National Development

National Taiwan University

Abstract

The article is mainly to answer a question: To those (Post) Socialism Countries, which Transition from Socialism, What kind of strategy they will choose to push economic reform? Why? In the past, most scholars thought communism government didn’t dare to take actions of the shock therapy and privatize because communism government wanted to maintain the legitimacy of ideology. While a new authority that has the legitimacy of democracy would take steps of the shock therapy.

This paper doesn’t agree with this discourse, and adduces a hypothetic: In the beginning of the economic reform, the strategy of economic reform opportunity decides on new authorities and the past governor’s relationship. If the new authorities follow former relationship, they will take actions of the gradualism. On the contrary, the more different relationship of the new authorities has, the more chances they

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will take actions of the shock therapy. Then the author will take Hungary, PRC and Poland for example to prove this hypothetic.

In order to answer above questions, this paper will divide the article into six parts: the first part is preface to declare the author’s question and viewpoint; the second part is to discuss the shock therapy and gradualism, then review correlative articles to lead the writer’s hypothetic; the third part will take Hungary for instance to controvert the legitimacy discourse and review the author’s hypothetic; the fourth and the fifth part will take PRC and Poland for instance to review the author’s hypothetic; the sixth part is the conclusion.

Keywords: economic reform, relationship, shock therapy,

參考文獻

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