應用PFI模式建設大眾運輸系統之研究-以高雄都會區左營仁武輕軌線為例

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(1)國立高雄大學創意設計與建築學系碩士班碩士論文. 應用 PFI 模式建設大眾運輸系統之研究以高雄都會區左營仁武輕軌線為例 A Research on Construction of Public Transportation Systems by Applying the PFI. An Example of Zuoying-Renwu LRT of Kaohsiung Metropolitan Area.. 研究生：陳沛旋撰指導教授：吳文彥. 博士. 陳啟仁. 博士. 中華民國一○三年七月.

(2) 謝誌讀碩士的階段中，最重要的作品「論文」終於完成!!!終於!!終於啊……輪到寫「謝誌」的此時此刻，突然有些詞窮，想想(深思)…再想想(皺眉)…是要以「作文的起承轉合方式」還是「重點歸納的條列方式」又或是「圖表整理分析方式」來寫作呢 (笑) ??我決定了!!就用最輕鬆、最口語的方式吧~~ 首先要感謝「高雄市永續城鄉發展協會」贊助本論文的研究，沒有協會幫助，本研究則無法完成；再來要感謝我的指導老師，吳文彥老師以及陳啟仁老師的指導，兩位老師給予了論文上的資訊協助、指導意見…等等非常多，遇到兩位好老師指導，是我最後的(應該吧)學生生涯中，最最最大的福氣；接下來是感謝眾多不論是校內或校外的老師同學朋友們，聽我五四三、聽我訴苦，在這裡就不一一點名了 XD；當然還有我的家人，感謝他們的包容，雖然有時候覺的是來亂的(例如我哥哥)，不過在我各種情況都差的時候，家人都是沒有任何理由的無限支持我，非常的感謝啊!!!最後，論文最終階段的口試委員，李樑堅老師、鄭明安老師、吳文彥老師及陳啟仁老師，感謝各位口試委員給予的指教!! 整本論文中，用最輕鬆、最愉快的心情寫作，我想就是現在此時此刻了，不用考慮是不是引用了別人的話、章節編排、文章完整度、咬文嚼字的內容……等等，但是!!!一篇文章的總結還是要的，「感謝所有幫助我的人」這句話可以做為我謝誌的結論，大概就是這樣了~~(See~我甚至不用考慮句點的是不是時候，就像現在 XD，真好~~). 下一個人生階段，你好~~. 陳沛旋 2014/07/06. PM 7:03.

(3) 應用 PFI 模式建設大眾運輸系統之研究以高雄都會區左營仁武輕軌線為例指導教授：吳文彥. 博士義守大學公共政策與管理學系（所）指導教授：陳啟仁博士國立高雄大學創意設計與建築學系（所）學生：陳沛旋國立高雄大學創意設計與建築學系碩士班摘要. 本研究以源於英國之 PFI 模式為研究主體，強調公私夥伴關係，由民間主導公共建設之資金籌措及調度，以減輕政府財政負擔，提升公共建設效率與服務品質，進而提昇政府經營效能並帶動區域發展。研究設計係以財務評估指標自償率，逆向推估左營仁武輕軌線之財務變化，研析導入 PFI 模式至左營仁武輕軌線之策略分析，提出我國 PFI 模式建設大眾運輸系統之可行性。研究發現，我國民間參與軌道類大眾運輸系統之建設特性如下。財務規劃方面，計畫之折舊方式、融資利率及票價制定，係大眾捷運系統之營運管理成敗主因；政府方面，釋出適切之誘因機會，例如，票價補貼、融資優惠及相關修法配套，加強公私之合作可行；策略方面，結合周邊土地開發應用，挹注本業資金，以及創造各節點使用量，以他種交通工具接駁之策略，係民間參與投資規劃及財務計畫的重點。總結研究結論，我國現今民間參與之公共投資政經環境並不成熟，PFI 計畫仍需政府應辦事項。應用 PFI 模式在大眾運輸系統建設有其困難度。但為有別政府採購以及現行民間參與（促參法）模式，推行大眾運輸系統建設之公共投資，在資金和公共服務提供方面的問題，PFI 模式還是指出新的出路。. 關鍵字：公私合夥關係、促參法、民間融資提案（PFI）、財務計畫.

(4) A Research on Construction of Public Transportation Systems by Applying the PFI. An Example of Zuoying-Renwu LRT of Kaohsiung Metropolitan Area. Advisor: Dr. Wen-Yen Wu Institute of Department of Public Policy and Management I-Shou University Advisor: Dr. Chi-Jen Chen Institute of Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung Student: Pei-Hsuan Chen Institute of Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung ABSTRACT. In this study, the PFI, originated form UK, as research subjects, emphasis on public-private partnerships, the public infrastructure was responsible by Private for financing and scheduling. In order to reduce the financial burden, improve efficiency and service quality of public infrastructure. Furthermore, enhance the effectiveness of government operations and promote regional development. The research design is based on the financial evaluation index SLR, reverse to estimate the financial changes of Zuoying-Renwu LRT. Introduce the use of the PFI mode as a strategically analysis in Zuoying-Renwu LRT, and proposed feasibility for construction of mass transit systems by PFI in Taiwan. The research found that Private participation in the construction of rail mass transit system the characteristics as below. In Financial Planning facet: the component of success in the operational management of the public transport system is the project's method of depreciation, financing rates and fares. In Government facet: the release of appropriate incentives and opportunities, for example, fare subsidies,.

(5) financing incentives and supporting amending the law to increase the viability of public-private partnerships. In Strategy facet: integrate land development, to inject capital in LRT, improving each station traffic flows, and other modes of transport connections, that was private investment and financial planning focuses. Summarized the study concluded that the current political and economic environment for private investment is not mature in Taiwan, PFI still require the governmental matters of duty in franchise project. By applying PFI mode in franchise of mass transit system were handicapped in Taiwan. However, the current mode of government and private investment（Act for Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects）to enforce mass transit system infrastructure, the PFI still pointed out a new way to raise funds and public service delivery issues.. Keywords：Public-Private Partnerships、《Act for Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects》、Private Finance Initiative（PFI）、 Financial Planning.

(6) 總目錄章節................................................................................................................................ I 目錄................................................................................................................................ I 圖目錄..........................................................................................................................IV 表目錄........................................................................................................................... V 第一章. 緒論................................................................................................................ 1. 第一節. 研究動機與目的 ........................................................................................ 1. 第二節. 研究範圍與內容 ........................................................................................ 4. 第三節. 研究設計方法與流程 ................................................................................ 7. 第二章. 文獻回顧...................................................................................................... 11. 第一節. 公私夥伴關係之理論文獻探討 .............................................................. 11. 第二節. 促進民間參與公共建設法 ...................................................................... 16. 第三節. 民間融資提案（PFI 模式） ................................................................... 30. 第四節. 促參法與 PFI 模式之差異比較 .............................................................. 42. 第三章. 公共建設財源籌措之方向 ......................................................................... 49. 第一節. 跨域加值公共建設財務規劃方案概述 .................................................. 49. 第二節. 政策規範之機會 ...................................................................................... 53. 第三節. 計畫案內外部之財務變數 ...................................................................... 58. 第四節. 小結 .......................................................................................................... 66. 第四章. 問題分析...................................................................................................... 69. 第一節. 左營仁武輕軌線現況分析 ...................................................................... 69. 第二節. 參數模擬 .................................................................................................. 78 I.

(7) 第三節. 財務試算 .................................................................................................. 90. 第四節. 策略研擬分析 .......................................................................................... 92. 第五節. 綜合分析 ................................................................................................ 103. 第六節. 小結 ........................................................................................................ 109. 第五章. 結論與建議 ............................................................................................... 111. 第一節. 結論 ........................................................................................................ 111. 第二節. 建議 ........................................................................................................ 115. 第三節. 後續研究建議 ........................................................................................ 117. 參考文獻................................................................................................................... 參 1. II.

(8) 附件一. 定性與定量評估說明表........................................................................... 附 1. 附件二. 道路特性說明........................................................................................... 附 4. 附件三. 方案重置、增置、維修費用................................................................... 附 6. 附件四. 方案資本來源成本................................................................................... 附 8. 附件五. 方案貸款攤還........................................................................................... 附 9. 附件六. 方案損益表............................................................................................. 附 10. 附件七. 原始方案現金流量................................................................................. 附 11. 附件八. 土地開發基本資料................................................................................. 附 13. 附件九. 土地開發工程造價................................................................................. 附 14. 附件十. 土地開發貸款攤還................................................................................. 附 15. 附件十一. 土地開發財務模擬............................................................................. 附 16. 附件十二. 土地開發現金流量............................................................................. 附 17. 附件十三. 基本方案現金流量............................................................................. 附 18. 附件十四. 全平面建造方案現金流量................................................................. 附 20. 附件十五. 初始方案現金流量............................................................................. 附 22. III.

(9) 圖目錄圖 1-1. 左營仁武輕軌線示意圖 ................................................................................. 4. 圖 1-2. 研究流程圖 ..................................................................................................... 9. 圖 2-1. PFI 模式下政府、民間機構及民眾三方關係圖 ....................................... 30. 圖 2-2. PFI 模式特色對專案績效的影響 ................................................................ 35. 圖 2-3. 財政支出價值示意圖（Value for Money） ................................................ 37. 圖 2-4. VfM 評估流程示意圖 .................................................................................. 39. 圖 2-5. 公共工程決策評估層級圖 ........................................................................... 40. 圖 2-6. 促參法民間參與模式及 PFI 促參系統分佈圖 ........................................... 45. 圖 3-1. 公共建設計畫與土地開發計畫整合平台機制示意圖 ............................... 57. 圖 4-1. 左營仁武行政區示意圖 ............................................................................... 70. 圖 4-2. 歷年人口成長情況圖 ................................................................................... 71. 圖 4-3. 左營仁武線路廊示意圖 ............................................................................... 74. 圖 4-4. 左營仁武線旅次吸引點示意圖 ................................................................... 75. 圖 4-5. 左營仁武線車站位置示意圖 ....................................................................... 77. 圖 4-6. 原始方案現金流量圖 ................................................................................... 91. 圖 4-7. 樹枝行路網示意圖 ....................................................................................... 92. 圖 4-8. 樹枝型人口匯集示意圖 ............................................................................... 93. 圖 4-9. 結合土地開發暨新增站點示意圖 ............................................................... 99. 圖 4-10. 結合土地開發方案現金流量圖 ............................................................... 101. 圖 4-11. 路線涵洞標記圖 ....................................................................................... 102. 圖 4-12. 折舊法差異示意圖 ................................................................................... 110. 圖 5-1. 思考向度與策略關係圖 ............................................................................. 113. IV.

(10) 表目錄表 2-1. 國外學者定義表 ........................................................................................... 12. 表 2-2. 我國學者定義表 ........................................................................................... 13. 表 2-3. 高鐵案應辦理事項歸納表 ........................................................................... 20. 表 2-4. 高捷案應辦理事項歸納表 ........................................................................... 22. 表 2-5. 高鐵案與高捷案之課題與成功因素彙整表 ............................................... 24. 表 2-6. 英國與日本 PFI 差異表 ............................................................................... 32. 表 2-7. PFI 基本類型比較表 .................................................................................... 33. 表 2-8. PFI 基本類型籌資模式表 ............................................................................ 34. 表 2-9. 英國 VfM 評估與我國促參法評估方法比較表 ......................................... 41. 表 2-10. 英國、日本及臺灣之民間參與制度比較表 ............................................. 43. 表 2-11. 促參法與 PFI 之權責比較表 ..................................................................... 44. 表 2-12. 民間參與系統與政府採購制度比較表 ..................................................... 46. 表 3-1. 跨域加值公共建設財務規劃方案操作策略歸納表 ................................... 51. 表 3-2. 自償性公共建設預算制度實施之適性歸納表 ........................................... 53. 表 3-3. 各級政府自償率與非自償經費中央補助比例表 ....................................... 54. 表 3-4. 財政收支劃分模式之比較歸納表 ............................................................... 59. 表 3-5. 各國中央政府收支占各級政府收支比表 ................................................... 60. 表 3-6. 折舊方法計算表 ........................................................................................... 63. 表 4-1. 行政區歷年人口成長情況表 ....................................................................... 71. 表 4-2. 行政區歷年及業人口發展趨勢表 ............................................................... 72. 表 4-3. 學生人數統計表 ........................................................................................... 73. V.

(11) 表 4-4. 就業員工人數統計表 ................................................................................... 73. 表 4-5. 觀光遊憩區旅客人次資料表 ....................................................................... 73. 表 4-6. 左營仁武線場站說明表 ............................................................................... 76. 表 4-7. 總工程建造費細項表 ................................................................................... 79. 表 4-8. 分年成本估計表 ........................................................................................... 81. 表 4-9. 基本假設項目與參數表 ............................................................................... 85. 表 4-10. 財務效益與經濟效益之分析表 ................................................................. 86. 表 4-11. 民間參與投資之財務特性可能性與可行性分析表 ................................. 87. 表 4-12. 自償與政府補助金額比例表 ..................................................................... 90. 表 4-13. 樹枝型人口匯集概念說明表 ..................................................................... 94. 表 4-14. 每年旅次量累積表 ..................................................................................... 95. 表 4-15. 票價更動之使用旅次人數變化表 ............................................................. 96. 表 4-16. 土地開發基本假設參數表 ....................................................................... 100. 表 4-17. 各方案之評估指標表 ............................................................................... 104. 表 4-18. 基本方案之輕軌自償率調幅之評估指標表 ........................................... 105. 表 4-19. 基本方案之折現率調幅之評估指標表 ................................................... 105. 表 4-20. 基本方案之可標讓售土地面積調幅之評估指標表 ............................... 106. 表 4-21. 基本方案之開發後標讓售土地市價調幅之評估指標表 ....................... 106. 表 4-22. 基本方案之融資利率調幅之評估指標表 ............................................... 107. 表 4-23. VfM 與促參法評估之優劣分析表 .......................................................... 108. 表 5-1. 左營仁武輕軌線運用 PFI 模式之應辦事項 ............................................. 115. VI.

(12) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機我國2008年起陸續推動「振興經濟擴大公共建設投資計畫」及「愛台12 建設計畫」，預計至2016年總計8年將投資3.99兆元，其中由民間投資金額約1.2兆元、政府投資金額約2.79兆元，顯示政府投資建設經費預算需求龐大。推動重大公共建設中，由各部會所報中程歲出概算分配額度估算，作業資金有相當大的缺口，然隨著政府債務逐年快速累積，中央政府債務未償餘額1也持續攀升，財政資源益形緊絀，公共建設推動進程也受到極大的考驗，而地方政府也受制於財政收支劃分法2之影響，能夠自主運用之稅收，常不足以支應地方所需之重大公共建設，民間參與公共建設之進程因而受阻。因此我國公共建設計畫必須檢討財政結構現況並採取新的財務策略，挹注建設營運財源，以減輕中央與地方政府財政負擔。引鑑西方工業國家之財政、制度歷程，自1980年代面臨通貨膨脹、預算緊縮，加上批評聲浪指出公部門無效率、壟斷公共服務、缺乏競爭力…等，中央財政捉襟見肘的情況下，地方政府的施政能力亦面臨考驗，中央政府無法支援地方財政匱乏，地方公共建設則必須另覓投資及出路，而私部門亦在此時不景氣的壓力之下適時地回應公部門的投資需求，公私夥伴關係（Public-Private Partnerships，簡稱為PPP）就成為刺激私人投資都市基礎建設之工具。英國政府在公私夥伴關係的發展上，多年來一直致力於尋求引入私部門的力量，以補足或是取代公部門對都市需求的供應，不僅是由民間部門來從事相關公共管理服務，公共事業的營運，也包括私部門的自行融資。並且在1992年時，民間融資提案（Private Finance Initiative，簡稱為PFI）正式被提出並納進公私夥伴關係模式之中，PFI模式之所以興起，並陸續為各國政府所採用，其主要的原因就是政府在財政短缺或緊縮的情況下，仍需持續不斷的推動公共建設或服務，尤其是高公益性的公共建設與服務，往往更. 1. 中央政府債務未償餘額平均GNP之比率，2008年29.97%、2009年31.97%、2010年的34.87%上升至2011年35.88%（院編決算數）。 2 行政院於民國 99 年 1 月將財劃法修正草案函送立法院審議，但未能於會期內完成三讀，屆期不予繼續審議，而後行政院於 101 年 2 月逕行將原修正草案重新送請審議。 1.

(13) 是民眾所引領期盼的，但高公益性公共建設與服務，常伴隨著低自償性之問題，如軌道類之大眾運輸建設，因此應用PFI模式以擴充公共建設供給規模，應是值得思考學習的方向。就「大眾運輸導向之都市發展（Transit-Oriented Development，TOD）」之基本概說3，要使都市、地方有效率發展，大眾交通運輸系統則成為不可或缺的因素。然而，交通建設投資至為鉅大，近年來各國政府均面臨社會福利支出日增，相對地稅收並不如預期，造成資本門經費蛻減，因此在推動相關重大交通運輸投資計畫時，大多推出獎勵民間投資參與的政策。我國自民國77年的大眾捷運法發布後，而後陸續制度獎勵民間參與交通建設條例以及促進民間參與公共建設法，其目的皆在於引進民間充沛的資金、借重民間企業經營管理的效率，使計畫的推動能更為有效率。然而自2000年以降，地方政府相率競爭，爭取捷運、輕軌，台鐵捷運化，以至公車化捷運等公共投資，過去在政府財政艱困之下，應用「促參法」規範的BOT推動了許多的公共投資。而國家在「基礎建設工程資本累積」的政治經濟邏輯下盲目的投資公共建設，在「政府與市場」的分工場域劃分不清，忽視市場評估的重要性之下，缺乏土地使用、聯合開發的整合效益，濫用 BOT的公私夥伴關係造成當前公共建設投資效益不彰，公共建設行政服務效率低落、蚊子館充斥，浪費公帑現象屢見不鮮（吳文彥，2011年）。鑒於國外實施民間融資提案（PFI）的實施成效，以及我國現階段民間參與的執行效果不彰。其次，英國、日本等國家在執行民間參與公共建設方 3. 大眾運輸與都市發展的過程經過分析，可歸納三點：（１）因果效應：便利的大眾運輸網路帶來大量人潮，尤其公車站與捷運站，更是民眾活動的重心。因此，車站附近很快會出現了零售業、服務業等商業活動以及高密度高層建築的住宅社區；尤其近年來廣為提倡的大眾運輸與社區或商業區的聯合開發，使得三者間關係更緊密結合，亦使得都市發展成為大眾運輸依賴（Transit-Dependency）極高的都市。（２）催化效應：在都市中現有的人口與經濟活動，均會產生、吸引旅次，其中部分旅次會使用大眾運輸，使得大眾運輸的需求增加；因此，政府著手建設大眾運輸系統，當政府引進大眾運輸系統時，民眾就會預期車站附近（如：捷運站）將會快速發展而進行投資，致使人口移入、商業活動與住宅需求增加，促使都市發展，形成一種相互的催化作用。（３）可及性效應：大眾運輸係提供都市地區之民眾「行」的便利，增進整個社區與商業活動空間的可及性（Accessibility），提高市民的易行性（Mobility）。因此，大眾運輸的便利能工作、購物、上學、娛樂、休閒等旅次發生；反之，若無大眾運輸系統的引進，將會使得都市的各種活動功能，變得緩慢而沒有效率，也使得都市主要經濟活動衰退，阻礙對都市發展。大眾運輸不但扮演著社區發展催化劑（Catalyst）的角色，也能夠增進社區的可居性（Livability）；以都市長期發展的觀點而言，促進市中心進一步發展，引導商業活動與住宅社區沿捷運車站作簇群式發展，對環境與大眾運輸系統自足性才是最有利的作法。（資料來源：以上引自張學孔、錢學陶、杜雲龍，2000 年。） 2.

(14) 面的經驗，PFI模式對我國民間參與公私共同開發建設之交通建設的推行是否有所助益，是否可以以有別於政府採購以及現行民間參與之模式推行交通運輸系統建設的公共投資等理由，遂啟發本研究之動機。簡而言之，本研究係針對促參法規範4下以應用PFI模式建設大眾運輸系統做為研究主題。. 二、研究目的就前述研究背景與動機，現今企業化政府強調的效率與管理體制中，公部門能提供較具公正性的保證和強制力，而私部門效率較公部門為高，因而也更令公私部門的合作備受重視。因此本研究主要目的如下：（一）藉由相關理論文獻回顧，了解公私夥伴關係之基本內涵，探討 PFI 模式之背景、內涵及運作機制，並將我國現行促參法做相關檢視分析，了解公私部門關係之互動。（二）設定高雄都會區─高雄左營仁武線之財務為研究個案試算標的，研析 PFI 模式建設大眾運輸系統，了解其逆向模擬5財務指標之結果，所產生策略擬定方向之變化及影響。. 4. 民國 100 年 3 月草案將 PFI 模式增訂於促進民間參與公共建設法（以下簡稱促參法）條文第 8 條及第 10 條。 5 本研究之「逆向模擬」一詞定義為「逆向推理（backward inference）」之內涵，又稱目標驅動推理，它的推理方式和正向推理正好相反，它是由結論出發，為驗證該結論的正確性去知識庫中找證據。其基本推理過程是從表示目標的事實出發，使用一組知識證明事實成立，即提出一批假設（目標），然後逐一驗證這些假設的正確性。逆向推理控制策略的優點是目的性強，不必尋找與假設無關的資訊和知識。這種策略對推理過程提供較精確的解釋，告訴使用者要達到目標所使用的規則（知識）。另外，此控制策略在解空間較小的問題求解環境下尤為合適，它利於向用戶提供求解過程。缺點在於初始目標的選擇有盲目性，不能通過使用者提供的擁有資訊來操作，使用者要求快速輸入相應的問題領域，若不符合實際，則要多次提出假設，影響系統效率。（資料來源：互動百科，http://www.baike.com/wiki/%E9%80%86%E5%90%91%E6%8E%A8%E7%90%86） 3.

(15) 第二節. 研究範圍與內容. 一、研究範圍由於本研究主題為PFI模式開發大眾捷運系統，對於民間參與各國、各種模式以及大眾運輸系統建設，必須有一定程度之了解。有關我國促進民間參與公共建設法的執行現況以及各國現行之PFI模式，皆為本文之研究範圍，以探討運用PFI模式開發輕軌捷運時，所可能有的機會發展或方法。本研究以高雄市政府捷運工程局之委託服務報告中，高雄都會區新潛力路廊─左營仁武輕軌線之路廊及週邊發展為例（如圖1-1），並以本區段路線為基礎的財務試算結果，評估影響財務之因素，以及研析區段路線輕軌建設未來發展之可行性。. 圖1-1 左營仁武輕軌線示意圖資料來源：高雄市政府捷運工程局，2013年。. 4.

(16) 二、研究內容本研究內容大致依程序區分為四個部分，分別是基礎資料探討與歸納、民間參與制度檢討與分析、建設大眾運輸系統之變數與課題模擬以及 PFI 模式建設大眾運輸系統之結論評析；而各階段的研究內容簡述如下：. （一）基礎資料探討與歸納在此首要工作在於藉由相關文獻、理論與現行促參法之回顧，來了解現行有關促參法規範下公私夥伴合作以及大眾捷運系統建設之基礎內涵及現況發展，並係針對英國、日本 PFI 模式以及我國促參法之內涵做分析，除了解 PFI 模式制度運作外，同時比對我國與各國促參模式差異，提出我國民間參與之現況與課題，希冀能有效作為後續探討時之依據，以界定本研究之重點，並建立本研究之核心觀念。（二）財源籌措之探討針對我國民間參與公共建設財源籌措之相關政策方案，研析執行之機會與方向，並提出影響財源、財務變化之因素，本階段之探討將作為後續個案模擬、策略方向擬定之基礎。（三）建設大眾運輸系統之財務模擬本階段探討內容係將高雄都會區新潛力路廊─左營仁武線做財務上試算，以財務結果逆向模擬評估指標，以此為依據分析公私部門議約時各自所能接受最低評估範圍，提出導入 PFI 模式至左營仁武輕軌線之可行性策略分析。（四）PFI 模式建設大眾運輸系統之結論評析本階段係研析 PFI 模式建設左營仁武輕軌線之公私部門立場，即私部門為參與建設開發所需條件與風險，以及公部門在政策、法規…等實質上的支援，並做為提出 PFI 模式建設大眾運輸系統適切的對策、建議事項之依據。. 5.

(17) 三、研究限制鑑於民間參與建設大眾運輸系統議題牽涉層面極廣，如：政府組織架構、公私部門夥伴關係、民間參與機制、風險評估…等，限於人力物力，本論文無法針對每個層面逐一探討，故本研究嘗試以制度、政策分析運用為導向，對促參體制下PFI模式建設大眾捷運系統進行制度層面的分析探討，焦點放在PFI模式以及大眾捷運系統之財務評估試算及策略引導做研究，其中財務計畫涉及自償率、折舊攤提方式、營運年期、營運收支比，以及運量，在此僅就可以控制的財務變數、自償率、折舊攤提方式及運量進行模擬試算。至於捷運系統之工程界面整合、運量預測與收費模型的建置…等，其他相關細節議題，則非本文研究內容。. 6.

(18) 第三節. 研究設計方法與流程. 一、研究設計本研究首先將高雄市政府捷運工程局之「高雄都會區大眾捷運系統整體路網規劃作業顧問服務案」中，以潛在捷運路廊「左營仁武輕軌線」，為個案研究主體。運用財務評估指標自償率（SLR），逆向推估左營仁武輕軌線之淨現值法（NPV）、內部報酬率（IRR）及營運收支比（R/C Ratio）等各項財務指標變化，以 TOD 為基本概念，依據財務指標輸出成果擬定出相關策略，達到提高運量及工程造價、營運管理之財務平衡，並探討導入 PFI 模式至左營仁武輕軌線之策略分析，最後提出 PFI 模式建設大眾捷運系統之可行性建議。. 二、研究方法本研究係以質化與量化研究雙向進行，主要使用的研究方法為「文獻分析法」及「成本效益分析法」，分別敘明如下：（一）文獻分析法文獻分析法即是透過政策分析人蒐集與某項政策問題有關的期刊文章、書籍、論文、專著、研究報告、政府出版品以及報章雜誌的相關報導等文件，進行靜態性與比較性的分析研究，以瞭解問題發生的可能原因，及可能產生的結果，以作為本論文的研究基礎（吳定，2005年）。本研究係針對公私夥伴關係、促參法體制以及民間參與大眾運輸系統開發等之大方向，並與PFI模式執行之制度加以歸納分析和比較討論，其中包括各種專書與期刊和法令制度…等，以求對於基礎問題能有通盤性和深入的了解。（二）成本效益分析法（Cost Benefit Analysis，CBA）成本效益分析是指政策分析員用來比較各種政策備選方案之社會成本與效益的一些方法，藉以找出最低成本與最高效益的政策方案(轉引自 Livin，1974年；謝棟梁譯，2000年)。參照Livin這樣的說法：成本是以一種既有貨幣的有形價值之政策投入，對各種備選方案所預期的效益轉化無 7.

(19) 形價值為有形貨幣概念相同的衡量單位標準，而進行政策產出的比率分析，亦即是效益等於投入值除產出值。成本效能分析則仍須計算政策方案的貨幣成本，只是它對政策執行的效益係根據實際的預算支出與所得到的政策結果所做的比率分析，亦即是效能等於預期值除實際值。但就單一個案而無其他同質性的政策方案來講，這樣的分析並未必能確切指出政策可行性，分析的結果也不具任何意義；這對政策制定者而言，亦不見得就能判定完成效能分析的某項政策方案具有充分的效能，足以擔保其成本投資的必要性(謝棟梁譯，2000年)。本研究以成本效益分析為基礎，就財務效益面，針對高雄都會區潛在捷運路廊─左營仁武輕軌線逆向推估財務評估指標，並以PFI模式概念導入本研究，從變數、策略上調整與分析，繼而總結並提出應用PFI模式建設大眾運輸系統之可能性及結論建議。. 三、研究流程本研究之研究流程，首先進行研究動機與研究目的之確認，進而確定研究範圍及研究內容，依循本研究之研究目的及內容之擬定，研究流程之說明如下，並利用圖示說明，如圖1-2：（一）確定研究動機與目的。（二）界定研究內容與範圍。（三）蒐集、整理相關文獻與資料。（四）理論與文獻回顧以及分析。（五）公共建設財源籌措政策之探討（六）個案研究分析與基礎試算分析。（七）探討高雄都會區左營仁武輕軌線之財務結果及策略模擬。（八）提出我國運用 PFI 模式執行交通運輸建設之公私部門關係、財務、政策…等探討。（九）針對 PFI 模式建設大眾運輸系統提出研究分析之結果，並為本研究下定結論與建議。 8.

(20) 確立研究動機與目的第一章. 研究內容與方法. 文獻回顧與資料蒐集. 第二章公私夥伴關係第三章. 促參法. 公共建設財源籌措政策之探討. 第四章. 研究個案分析. 財務模擬分析第五章. 結論與建議. 圖 1-2. 研究流程圖. 資料來源：本研究繪製. 9. PFI 模式.

(21) 10.

(22) 第二章. 文獻回顧. 本章節主要係利用相關之理論文獻資料，歸納分析出本研究之理論基礎，大致上分為三個部分，分別為公私夥伴關係及促參法、PFI 之相關文獻。公私夥伴關係探討發展歷程、定義…等；其中促參法與 PFI 則是探討其型態、內涵與評估機制等。將以此作為本文之後續研究及建議之參考。. 第一節. 公私夥伴關係6之理論文獻探討. 一、公私夥伴關係的發展背景早期私部門幾乎不承擔國家所必須負責的公共責任，1970 年代末與 1980 年代初，西方工業國家面臨通貨膨脹、預算緊縮，加上批評聲浪指出公部門無效率、壟斷公共服務、缺乏競爭等，促使公部門「釋出」公共服務資源、私部門「參與」公共服務，美國聯邦政府因此被稱為「新聯邦」，總統雷根所推行經濟政策為「供應面經濟學」，執行上他降低政府的干預並減少稅率，與美國政府執行相似政策的英國，首相柴契爾除了提出降低政府的管制、減少稅率等，並且壓縮公共開支及大規模實施民營化，兩國政府皆強調提供私部門，尤其企業，從事傳統上公部門執行工作的機會，形成公部門與私部門政策合作的夥伴關係。. 二、公私夥伴關係的意義由公私夥伴關係發展歷程來看，不論國內外皆有「大政府7」時期，公部門擁有公權力及擔任絕對執行者身分，隨著大環境變遷下，當私部門掌握了更好的資源，而公部門執行效率受到質疑，公私部門主從關係將會受到衝擊，而形成政策合作的夥伴關係。本段落將歸納國內外學者闡述夥伴關係之定義看法：. 6. 本研究所指稱之「公私夥伴關係」（Public Private Partnerships，PPPs），有些研究則稱為「公私合營」、「公私協力」，抑或是「公私合夥關係」，其主要皆為探討 1980 年代起展開的公私部門合作推展新事業之模式。 7 臺灣於 1895 年始為本殖民時期，1945 年台灣光復， 1949 年頒布戒嚴令，進入戒嚴時期，雖然 1960、1970 年代，臺灣正式進入工業時代、經歷經濟起飛，但公私部門真正有法源依據之合作關係，則是到 1987 年解嚴前不久才開始。（資料來源：維基百科網頁，http://zh.wikipedia.org/） 11.

(23) （一）國外學者對於公私夥伴關係闡述如下（表 2-1）：表 2-1 國外學者定義表學者／單位. 闡述說明. 美國經濟發展部（The Committee 政策面：有明確的目標。 for Economic Development，操作面：努力達成所設立之目標。 CED）（1982年）. 連結這兩種面向的方法，參與期間的團體或個人在求得本身利益的同時達成公益間的平衡，並促進公共福祉的增進。. Langton（1983 年）. 政府、企業與非營利組織團體及個別市民在追求現實社群需求上，共同合作與分享彼此的資源。. Bradford（1983 年）. 公私合作提供在經濟發展的可能性，分享與整合社區、政府與私部門的資源。. Costonis（1990 年）. 建立在一個三邊關係（trilateral relationships）上的，市民團體、政府及開發者共同建構此種關係主體，而互相發揮其影響力。. Stephenson（1991 年）. 公部門與私部門間一種互動的相互合作過程。. Waddock（1991 年）. 只要社會資源與政府資源整合的合作關係，即便是所有參與者都是私部門，只要合乎公共利益者，均可視為是「合作」關係的建立。. Kouwenhoven（1993 年）. 來自政府與企業間的互動，在維持各方完整的個別權力與責任之下，追求具商業與社會特質的共通目標。. Pollock（1994 年）. 兩個或兩個以上之團體在同一組織下運作，並為同一目的或共同利益之合作，結合科層體制的主從（master & servant）與自由經濟體制的消費者與生產者（buyer & supplier），及外源化8（outsourcing）的理念，來為企業提供一種非核心（non-core）的功能，以輔助傳統經濟理論的不足，此種機構為一種策略聯盟（strategic alliance）與便利結合體（marriage convenience）。. 資料來源：轉引自簡莉莎，2003 年。 8. 意旨「外包」，指的是某單位把部分服務或生產工作交給另一方去完成，這一方可以是另一家公司，也可以是在單位內部，係是一種降低成本的戰略。. 12.

(24) （二）我國對於公私夥伴關係闡述如下（表 2-2）：表 2-2 我國學者定義表學者／單位闡述說明吳英明. 某特定事務的參與者形成一種不屬於公亦不屬於私部門，而是屬於公私結合而成的關係，其參與者對該事務之處理具有共同. （1994 年）目標認知、策略一致及分工負責的認知與實踐。吳濟華. 指公私部門互動過程中，公部門與私部門形成平等互惠、共同參與及責任分擔的關係，在其關係中的合作夥伴，彼此在決策. （1994 年）過程中均基於平等的地位，有著相同的決策權，而形成一種相互依存共生共榮的關係。洪綾君. 為公部門、私部門與第三部門間之組織合作。是一增進個別福祉之合作，並可以共同達成彼此認同的公共福祉增進之合作，. （1996 年）最終目標在透過整合各部門間的力量與資源，共同解決公共的問題。黃智彥. 公私合作乃是結合公私雙方資源，在共同參與、責任分擔與平等互惠的原則下，並經過創增利益的互動過程，所產生的合作. （1997 年）組織。陳恆鈞. 為公私部門共同追尋目標、策略及資源整合，共同分擔經營社會責任，及共創可分享之成果。此種關係的建立，試圖將民間. （1997 年）企業精神及成本效益觀念引進政府服務功能之中。金家禾. 公部門（尤其是包含都市政府）與握有都市發展所需資金與技術之私部門間，透過正式或非正式之過程建立某種合作或合作. （1997 年）的關係，進行都市發展有關之開發建設方式。翁樹陽. 指一定地區在一個部門以上之利益群體的動態連結，以利準備或執行彼此同意的在開發策略，各合作夥伴，重計畫的執行成. （1998 年）果獲得利益分享、投資回收、在開發利用與其他社會經濟利益等。陳佩君. 公部門與私部門（含非營利組織）為追求更好的生活品質與滿足需求，以平等的、分工的、共享的態度合作，整合各方資源，. （1999 年）各盡所能謂共同的目標而努力的一種良性互動關係；在此關係中，公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同分擔責任，為社會創造出永續的利益與福祉。. 13.

(25) 劉嘉雯. 公部門與私部門團體尋求目標認同後所形成之公私互動過程，此平等互動過程之參與者對於共同之任務具有資源整合、分工. （2000 年）負責、策略一致、責任分擔與共享利益之認知。行政院人事政府提供現有土地、建設甚至人力，尋找適合的民間業者先行合作經營，再由政府以土地等資產折價入股，或直接由政府出行政局. 錢與民間業者合資，逐步轉向民營企業或非營利組織經管。. （2001 年）陳宇傑. 在整個計畫案推動開發過程中公私部門基於資源互相依賴、支援與結合的理念，擅用雙方資源優勢，共同分享權力、分擔義. （2001 年）務與風險之合作經營模式。李宗勳. 乃跨部門的組織間，為了實現彼此的需求，而進行長期的合作與資源分享。. （2004 年）林淑馨. 透過引進民間力量參與公共治理，達到社會整體資源極大化的具體途徑，可以視為是「最廣義」的民營化概念。. （2009 年）資料來源：轉引自簡莉莎，2003年、曾美容，2011年。. 由表 2-1 與表 2-2 可得知，公私夥伴關係的定義不外乎為公部門與私部門（以及第三部門或非營利團體）之間，互相交流資源、共同分擔風險，創造出對社會最大的利益與福祉。我國行政院人事行政局對於公私夥伴關係定義有狹義及廣義之分：前者僅指公私部門以合夥的方式達成彼此的互利，彼此同意互相簽訂權利與義務範圍，並為共同的目標努力；而後者除包括狹義之定義外，舉凡由公部門提供相關的誘因，以誘導私部門配合公共目標的達成等，均可含括在內。由此可知公私部門之合作乃基於信任、契約的基礎，追求過程或共同利益之目標下，彼此互助、各取所需，以達成最佳成效。. 14.

(26) 三、小結公私夥伴關係觀點於1980年代成形，發展至今，我國各種民間參與辦法以及國外PFI模式，皆是公私夥伴關係歷時發展而成的結果。夥伴關係強調積極性的政府與公共領域核心的重要性，為何它可以成為克服市場失靈的有效方式，夥伴關係的優異性包括資源的整合性、效能、效率與合法性（林玉華，2004年）。Sagalyn（2007年）認為成功的公私夥伴關係計畫大致具備三個特性：（一）因雙方共同承擔風險、享受利益，因此伙伴間彼此關係為合作而非對抗；（二）設定雙方認同之契約條件，使其共同對財務收入、社會效益共同承擔風險與責任；（三）透過量身打造後的商業模式，使計畫能持續運作。而Corrigan et al.（2005年）彙整過去美國實施公私合夥案例經驗，提出十項公私夥伴關係成功原則，包括（陳顯道，2010年）：（一）適當的準備。（二）產生共同的願景。（三）了解伙伴與關鍵合作者。（四）對所有人的風險與報酬要清楚。（五）建立明確與合理的決策過程。（六）確認所有參與者作好功課。（七）確保領導的一致性與整合性。（八）儘早並經常地溝通。（九）協商一個公平交易的結構。（十）建立彼此信任的核心價值。綜合公部門與私部門在公私夥伴關係中所獲得利益，公部門不但獲得財政舒緩、行政效率提高等，同時也能與私部門互相學習；而大部分私部門雖為獲利導向，與此同時承擔之公共責任，使辦理事業之私部門提升聲譽。因此，有效辦理公私夥伴關係事業，公私部門可達成互信、互利、互惠。 15.

(27) 第二節. 促進民間參與公共建設法. 我國民間參與開發模式的運用，最早係依據民國 83 年立法訂定獎參條例 9. ，提供民間參與交通建設投資興建之法源基礎，並於於民國 84 年行政院核. 定「以 BOT 方式推動國內公共建設」方案，是 BOT 模式民間參與為大宗時期，但其項目主要為交通建設，而後於民國 89 年核定執行之促參法不但擴大了可執行民間參與的項目與模式，並提供更多的優惠與獎勵措施。. 一、立法原則促參法第1條10即揭示本法之目的，主管機關─行政院公共工程委員會為秉持積極創新之精神，從互利的角度建立政府、民間之夥伴關係，提出本法之立法原則，分別為「通案立法方式」、「民間最大參與」、「政府最大審慎」及「私法契約概念」，以下為說明（運研所，2009年）：（一）通案立法方式11：一體適用各種產業、部門及建設計劃，並保持條文的彈性，擴大政府承辦人員行政授權。（二）民間最大的參與12：採「促進」之意，不僅民間可參與之公共建設範圍廣泛、參與方式多樣化，另開放民間自行規劃申請參與公共建設，提供民間發掘商機、發揮創意之投資機會。（三）政府最大的審慎13：為求周延，政府規劃之民間參與公共建設計畫，皆應辦理可行性評估及先期規劃，以民間參與的角度，審慎評估民間投資之可行性；並就公共建設特性，結合商業誘因，研擬先期計劃書。（四）私法契約概念14：原則上採民事契約原則，政府與民間有關權利義務關係，悉依投資契約規範，以反映政府與民間平等合作之夥伴理念，營造「雙贏」之投資條件。 9. 「獎參條例」為獎勵民間參與交通建設條例之簡稱，做為獎勵民間參與交通建設，提升交通服務水準，加速社會經濟發展。 10 為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設，特制定本法。 11 此為促參法第 2 條之內涵，揭示「促進民間參與公共建設，依本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之規定」。 12 此為促參法第 3、4、8、9 條之內涵，其分別說明公共建設之範圍、民間機構之定義、民間參與之方式以及民間參與之範圍。 13 此為促參法第四、五章之內涵，其條文為申請及審核與監督及管理等階段之管理規則。 16.

(28) 二、民間參與種類我國促參法第8條規定各款民間參與之方式，可明確瞭解促參法提供多樣性的模式：（一）BOT（Build-Operate-Transfer）：由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。（二）無償 BTO（Build-Transfer-Operate）：由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。（三）有償 BTO：由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。（四）ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）：由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。（五）OT（Operate-Transfer）：由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。（六）BOO（Build-Own-Operate）：為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。（七）其他經主管機關核定之方式。. 由上述可知，促參法所訂定之七款民間參與方式，綜觀之核心皆為繞在「興建」、「營運」及「移轉」等三個主要元素，一般而言步驟為「興建」其公共建設，民間單位「營運」之，依定期限實施「移轉」所有權，然而不同性質、需求的公共設施，會因簽定不同的契約，興建、營運、移轉等階段執行上也會有相似與相異之處，參見後表2-13綜合整理。. 14. 此為促參法第 12 條之內涵，揭示「主辦機關與民間機構之權利義務，除本法另有規定外，依投資契約之約定；契約無約定者，適用民事法相關之規定。投資契約之訂定，應以維護公共利益及公平合理為原則；其履行，應依誠實及信用之方法」。 17.

(29) 三、促參現況分析在獎勵民間參與公共建設之原則與作法上，政府推動原則是以具有自償性之公共建設計畫為對象，以公開甄選有意投資者方式推行，期能維持投資者合理的投資報酬，以及在兼顧社會公義及服務品質原則下，儘量避免行政干預，俾能發揮民間投資之經營效率。然而促參法為何無法順利、有效的推動，係因國家在「基礎建設工程資本累積」的政治經濟邏輯下盲目的投資公共建設，濫用 BOT15至多項公共建設，而吳坤平（2000 年）的研究提出促參法立法之盲點：（一）通案立法無法適用全部個案。（二）明定土地取得程序，影響私有土地者之權益。（三）協商仲裁機制未具公信力。（四）未釐清政府與民間的基本權利義務關係。（五）「強制收買」概念未予釐清。（六）未能規範引進外資的辦法。（七）適用範圍擴大，混淆政策。因各參與者都有不同的目標與財務槓桿，各自想獲得的預期利益不盡相同，所願意承擔的風險程度也不一樣。對各參與者來說，風險變小或變為可容許或可計量的因子時，則願意承擔該風險以交換預期利益，這其中之變數皆係直接或間接影響財務的變化，因此，無論是哪個階段皆是不能忽略的。雖然政府大力推動民間參與公共建設之案件，但相關套政策、法條如未能即時配套，政府單位不但無法擺脫「圖利他人」之疑慮，也會使案件推展不如預期16，導致社會利益的損失，政府與民間雙輸局面，未來仍希望藉由健全整體法治環境，才能使民間參與公共建設順利推動。 15. 如同電影「海角七號」裡，鄉代會主席一句：「山也 BOT，海也 BOT，什麼都要 BOT。」點出了政府以 BOT 方式，開發產業的政策盲點與缺失。 16 例：大南澳深層海水科技園區─就法規面而言本案無法享重大公共建設之優惠，以及年限 30 年特許權等條件，私人必須承擔無法回本的風險，對該促參案的執行與財物造成影響，導致投資人意願低落。於民國九十九年 6 月第四次公告計畫，至今仍未能有開發投資商簽約。 18.

(30) 四、民間參與重大交通公共建設案例分析比較本段落提出與本研究民間參與交通運輸系統建設之相關兩個案，分別為「台灣南北高速鐵路計畫案」及「高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設計畫」做比較分析，兩案皆為我國民間參與交通建設之經典個案，其分析面項由財務、中央政府、地方政府、私部門及融資機構著手，用意在歸納屬於交通建設支促參案例演變為「類 BOT 案」之關鍵要素，作為本研究參考。. （一）台灣南北高速鐵路計畫案之計畫概述臺灣南北高速鐵路計畫案全線北起臺北車站，南迄高雄左營站，縱貫臺灣西部，全長約 345 公里，沿途設置臺北、桃園（青埔）、新竹（六家）、苗栗（豐富）、台中（烏日）、彰化（田中）、雲林（虎尾）、嘉義（太保）、台南（歸仁）及高雄（左營）等十個車站17。臺灣高鐵係國內首案由民間出資參與興建營運的國家重大公共建設，並依照交通部高速鐵路工程局提出之「獎勵民間參與交通建設條例」作為民間參與交通建設興建之獎勵與限制進行計畫之執行。計畫規模金額為 4316 億元，民間投資額度 3259 億元，政府投資額度 1057 億元，其興建期自民國 89 年開始興建至全線正式通車歷時 7 年，高速鐵路局與臺灣高鐵公司18簽訂「興建營運合約」及「站區開發合約」，前者特許期間為 35 年，後者為 50 年。. １、財務規劃依據交通部高速鐵路工程籌備處（高速鐵路工程局之前身）85 年之規劃資料顯示，本項計畫在營運評估年期 30 年、年物價上漲率 3.5%、. 17. 高鐵站區之苗栗（豐富）、彰化（田中）、雲林（虎尾）目前為興建階段，尚未通車。臺灣高鐵公司為七家核心股東（大陸工程、太平洋集團、長榮集團、東元集團、富邦集團、法國GEC ALSTHOM、德國SIEMENS）保證未來持股比率將達50%，30%－35%開放給機構投資人、特定法人、與國內各大企業集團認股，剩下15%－20%留給社會大眾，第一階段的資金募集作業已經完成，是由國內五家核心股東分別投資25億元，共計125億元，成立臺灣高鐵公司（資料來源：引自王銘德、王穆衡、張世龍， 2007年）。 18. 19.

(31) 折現率 10.2%之假設條件下，總工程經費為 4419 億元，自償率為 43.2%。整體計畫的財務規劃方面，高鐵計畫之興建期中的總資金需求約為 5133 億元，其中除政府出資所需之經費 1057 億元外，民間投資規模總計約達 4076 億元，其中自有資金 1283 億元（約 30％比例），而交通部、臺灣高鐵公司，以及高鐵聯合授信案 25 家參貸銀行團之代理銀行（即交通銀行），乃共同簽署了「臺灣南北高速鐵路計畫三方契約」，因此銀行團聯貸融資約 2793 億元（約 70％比例）。表 2-3 為政府與台灣高鐵公司各自應辦理事項歸納表。表 2-3. 高鐵案應辦理事項歸納表. 政府. 臺灣高鐵公司. 應辦理事項１、共構共站段之興建。２、相關用地之取得。３、都市計畫配合變更。４、融資協助。５、站區聯外交通。６、管線拆遷及取棄土協助。７、證照、環保及禁限建。８、跨部會協調事項。１、機電工程。２、軌道工程。３、土建工程。４、車站工程。５、維修基地工程。６、其他工程。７、其他計畫成本。合計. 金額. 1057億元（佔總建設經費之20.6%）. 4076 億元（佔總建設經費之 79.4%）. 5133 億元. 資料來源：整理自王銘德、王穆衡、張世龍， 2007年。. ２、特許權之範圍與年限「興建營運合約」合約範圍包括台北（汐止）至高雄（左營）間之臺灣南北高速鐵路之興建、營運及移轉，特許年限為包含興建與營運期合計 35 年。站區用地之開發使用及移轉則由雙方另議定「站區開發合約」，約定範圍為高鐵沿線之桃園（青埔）、新竹（六家）、台中（烏 20.

(32) 日）、嘉義（太保）、台南（沙崙）等五個車站站區用地之開發、經營、用地收回及站區資產移轉，事業發展用地開發特許年限為 50 年。３、權利金臺灣高速鐵路股份有限公司於其投資計畫書中提出回饋金制度，係由特許公司承諾以政府與民間之利潤共同分享之方式，在營運期間，每年提出稅前營業利益 10％的效益做為回饋金，總計於高鐵營運期滿之日止，承諾回饋金總額為新台幣 1080 億元。而回饋金已奉核定用於支應已成立之「高速鐵路相關建設基金」下的「高速鐵路站區聯外道路改善計畫」。. （二）、高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設計畫之計畫概述目前已興建完成並營運之高雄捷運路網共計有紅、橘兩條路線，其中紅線全長約 28.3 公里，其中 19.8 公里為地下興建、8.5 公里為高架路段，全線設有 23 座車站，其中 15 座為地下車站，其餘 8 座為高架車站。橘線全長 14.4 公里，為地下興建，設有 14 座車站。本計畫起先係以傳統工程發包民間施作，政府自行營運的方式進行規劃，後因考量民營之效益，行政院遂於 87 年指示「高雄都會區大眾捷運系統儘量以 BOT 方式辦理為宜」，經奉核示高雄都會區大眾捷運系統建設方式採以 BOT 方式辦理，而高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設也為國內首宗以獎勵民間參與交通建設方式之捷運建設案。１、財務規劃本案整體計畫自償率由 10.70％提高至 12.10％，股本投資報酬率 14.53％，特許期限合計為 36 年。當民間投資該建設為完全自償時，基本方案之淨現值為負值，而營運前 5 年償債比例為 0.25 至 0.39 之間，低於融資者一般可接受的 1.25。由於本計畫未達完全自償能力，因此，政府就本計畫非自償部分進行投資。而實際上，依據甄審得標之高雄捷運公司所提之財務規劃，政府應辦事項之範圍為 370 億元，政府投資、民間辦理之額度為 1047.7 億 21.

(33) ，民元（即政府總出資額度為 1417.7 億元，佔總建設經費之 82.30%）間投資額度為 304.9 億元（佔總建設經費之 17.7%），合計總建設經費為 1722.7 億元。其中政府辦理事項為 370 億元，因土地取得時程調整，徵收範圍增加及三鐵共構費用調增等因素，調整為 461.19 億元，故總財務經費調整為 1813.79 億元。除民間投資額度 304.9 億元（佔總建設經費之 16.81%），餘 1508.89 億元19由中央政府負擔 79％、高雄市政府負擔 19％、高雄縣政府負擔 2％。而表 2-4 為政府與高雄捷運公司各自應辦理事項歸納表。. 表 2-4. 高捷案應辦理事項歸納表應辦理事項政府１、政府投資範圍之辦理。２、行政協助及稅捐優惠。３、共構、共站車站之辦理。４、大眾運輸系統之整合。５、路線規劃設計。６、都市計畫變更。７、用地取得與拆遷補償。８、營建管理及顧問費。９、工程監造費。１０、物價調整費用。１１、其它。高雄捷運公司１、細部設計（政府投資部分）。２、土建工程（政府投資部分）。３、電機設備工程（政府與高捷公司共同投資部分）。４、捷運車輛。５、號誌系統。６、供電系統。７、通訊系統。８、軌道工程。９、月台門系統。１０、自動收費系統。１１、機廠設備。合計. 金額 461.19 億元（政府應辦事項金額） 1047.7 億元（政府投資金額） 1508.89 億元（政府應辦事項金額+投資金額，佔總建設經費之 83.19%）. 304.90 億元（佔總建設經費之 16.81%）. 1813.79 億元. 資料來源：整理自王銘德、王穆衡、張世龍，2007年。 19. 中央1192.02億元、高雄市政府286.69 億元及高雄縣政府30.18億元（資料來源：引自王銘德、王穆衡、張世龍， 2007年）。 22.

(34) ２、特許權之範圍與年限除捷運紅橘線全線之興建營運權利外，另包括沿線場站之土地開發、屏東延伸線優先議約權，以及特許期屆滿時之優先議約權。特許興建期與特許營運期合計 36 年。３、權利金與平準基金權利金總額 110 億元，採分期付款方式，首期 1 億元（90 年 3 月前）、第 2 期 5 億（開工後 1 至 3 年）、折抵權利金 10 億元、其餘 94 億元於銀行融資金額償還本息後依稅後，每年提撥稅後盈餘一定比率支付達至 94 億元為止。平準基金係由高雄市政府與高雄捷運公司共同提撥，係高雄市政府分期投資部分工程款項中提撥總額 6％，而高雄捷運公司則是營運開始每年提撥稅後盈餘 1％，成為平準基金。平準基金之用途，用來支付不可抗力、除外情事所致之損失及營運期間之年度虧損，以及特許公司因平準基金所產生之稅賦。. （三）、比較分析本段落所提出兩個案例「台灣南北高速鐵路計畫案」與「高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設計畫」，分別是國內首件重大交通建設與捷運建設類 BOT 案20，兩案21共同之處在於民國八○年代初期開始民間參與交通建設之計畫，在此之前最初提報之計畫皆是以政府辦理（傳統採購方式），然而民國八○年代時期正面臨政府總體財政萎縮，而國內外興起公司夥伴關係之概念時期，因此政策轉而獎勵民間參與交通建設，並且應運而生發佈相關條例22，奠定下交通運輸系統新建設方式之里程碑。然而兩案既為獎參條例之先驅其一，無可避免的必然遇到法條之外. 20. 本文此處使用「類 BOT 案」一詞，係因兩個案發展自今，雖順利營運，但已偏離原先使用 BOT 模式之意義。 21 「高鐵案」係於行政院於民國八十一年6月初步核定高鐵綜合規劃報告；「高捷案」最初始計畫，為民國七十年由國立交通大學辦理「高雄都會區捷運系統發展計劃與市區鐵路改善方案之配合規劃」，然於84年行政院核定高雄捷運建設方式。 22 「獎勵民間參與交通建設條例」於民國八十三年 12 月頒布施行。 23.

(35) 還未規範的課題，如今兩案已進入營運階段，說明其衍生之問題並非無法克服。本段落為探討其計畫進行中之衍生課題與爭議，以及兩案能順利進入營運之成功因素，下表 2-5 為高鐵案與高捷案之課題與成功因素彙整表，以下說明之。. 表 2-5. 高鐵案與高捷案之課題與成功因素彙整表臺灣高鐵公司. 課題. 高雄捷運公司. １、甄審委員會成員之變動。１、交通建設自償率偏低，缺乏民間參與２、專案融資擔保。. 之誘因。. ３、強制收買機制。. ２、民間投資與政府出資部分之工程發包. ４、融資機構參與時程。. 特性。３、捷運施工對市區交通影響的配套措施。４、捷運系統與公車系統的整合問題。. 成功因素. １、先期規劃完備。. １、以政府投資非自償部分方式提高民間. ２、政府協助。. 參與意願。. ３、國內資金寬鬆。. ２、由主辦機關與特許公司共同提撥一定金額，設置一個平準基金機制。３、透過「品質及安全管理監督顧問」以確保工程品質。. 資料來源：陳福全， 2005 年。. １、財務方面民間參與公共建設中交通建設之項目，尤其係軌道工程類，自償率23部分都很難提高，如同「高鐵案」財務估算為 43.2%，而「高捷案」僅 12.10％，償債比例也不高，前者償債比例為 1.10，看似可符合融資機構一般可接受的 1.25，實質上此償債比例為樂觀財務估算，更不用說「高捷案」之償債比例為營運前 5 年償債比例為 0.25 至 0.39 之間，. 23. 一般來說民間參與公共建設，有所謂「自償性基金」，理論上應是自償率達 100％，實務上至少要能自償 50％以上，才能稱為自償性基金。如果資本建設基金的償還財源主要來自政府的公務預算，自償率不到一半，即全數要排除在公債法規範之外，將有很大的爭議。（資料來源：王信人，2008 年。） 24.

(36) 可行性較屬偏低，缺乏民間參與誘因，如為配合政策之執行，鼓勵民間參與，以發揮政府企業化經營之效益，則就必須將非自償部分劃分由政府出資配合投資，此舉則又會產生政府部門方面之課題。. ２、中央政府方面現行「促進民間參與公共建設法」已規定政府最高出資比例 20％之限制，但前述由於交通建設自償率屬較低之項目，因此政府必須將非自償部分劃由政府配合投資部份。「高鐵案」當初臺灣高鐵取得高鐵 BOT 案時曾經強調政府不但不用出資，還可收回 1057 億元，且台灣高鐵財務上可不用政府協助。如今台灣高鐵籌資歷經四部曲24，從政府零出資、政府保證、中長期融資25到政府投資，政府對台灣高鐵的財務投入愈來愈多，有增無減，現在政府及全體納稅人卻成其最大股東，已違反了當初 BOT 案的精神。「高捷案」總建造費用支出資比例，更是被外界譏諷為「怪異的」、「畸形的」BOT 專案，為補上非自償性不足的部分，政府出資額度高達 83.19%，甚至比當初行政院對高雄捷運執行方式之政策指示，「以中央補助高雄捷運建設總經費 75％額度」高出許多，大幅超過民間特許廠商投資興建額度，則究竟應該適用政府採購法或是獎參條例或促參法之競合問題。然而，從另一角度來看，因政府出資額度高，反而成為民間積極參與的最主要誘因之一。. 24. 臺灣高鐵在得標後不到兩個月的時間，就隨即面臨籌資窘境，為求紓困，臺灣高鐵要求政府以保證收購的方式來獲得銀行資金融通之保證，而政府則為了避免因高鐵失敗所可能造成的經濟困頓與政治風暴，卻也接受了台灣高鐵向國內經建會所提出的2800億元的融資，以及協調四大基金間接貸款二十五家銀行的需求；於是由交通部、臺灣高鐵公司，以及高鐵聯合授信案25家參貸銀行團之代理銀行（即交通銀行），乃共同簽署了「臺灣南北高速鐵路計畫三方契約」，並於八十九年11月20日完成銀行聯合貨款之首次執行工作，但因政府的基金投資有其一定的規範，無法直接投資於高鐵，在此情況下，政府為了達成其對高鐵融資保證之目的，乃改變國營事業及政府之相關基金的設置辦法以資因應，結果造成政府投資在高鐵的資金佔其總資金的比率愈來愈高，而臺灣高鐵原始股東資金所佔的比率則愈來愈低的矛盾現象。（資料來源：呂郡綾，2009年。） 25 我國於民國83年開始推動「中長期資金運用制度」依行政院頒布之中長期資金運用策劃及推動要點之規定，係將郵政儲金、郵政簡易人壽保險積存金、及其他經行政院核定之資金等中長期資金，運用於符合國家經濟及社會發展政策需要之具有自償性的政府重大建設及民間投資計畫。 25.

(37) ３、地方政府方面「高鐵案」如同前述計畫最初始是由政府辦理，是一我國跨區域縣市最多之民間參與公共建設案件，並且在各研究、評論中，皆以中央政府為主軸，因此此案彷彿是由中央政府全權主管辦理，其實不然，在上述政府應辦之大部分事項皆是由地方政府著手處理，例：共構共站段之興建、相關用地之取得、都市計畫配合變更、站區聯外交通、管線拆遷及取棄土協助及證照、環保及禁限建等。而「高捷案」更是明確的指出中央與地方政府之關係，在非自償部分之 1508.89 億元由中央政府負擔 79％、高雄市政府負擔 19％、高雄縣政府負擔 2％。由此可知，前者係由中央政府主導，後者則由地方政府主導，兩者在中央及地方政府卻緊密無法分割，但在行政、財政之裁量權皆受制於中央政府，尤其是後者，地方稅收不足支應投資重大交通公共建設，因而大部分資金必須仰賴中央政府。. ４、民間部門方面對於臺灣高鐵公司已做相關的風險管理策略，興建階段資金周轉困難的風險，除設立400億元的準備金外，並未有相關因應的風險管理策略，未來若未預料之情形發生，進而增加興建成本，造成惡性循環，因此高鐵公司應事先與銀行團簽合約「臺灣南北高速鐵路計畫三方契約」，以因應此風險。而依獎參條例第44條26規定之「強制收買27」機制，在於大眾交通運輸係公共服務事業，其服務對於大眾充滿重要性，必須確保其服務不至中斷，此制度無疑將使民間投資者的營運風險轉嫁至全民身上，形同「政府保證」機制。「高雄捷運公司」原始股東組成結構不同於高鐵案，官股佔56％，然而卻由持股7％之東南水泥公司及10%之榮民工程股份有限公司來主 26. 本條例所獎勵之民間機構，經廢止興建或營運許可者，其因本條例規定取得之土地地上權及租約應予終止；其必要且堪用之營運資產及興建中之工程，主管機關得強制收買之。主管機關依前項規定強制收買之營運資產或興建中之工程，得移轉其他依法核准之民間機構繼續興建或營運，或由指定之政府專責機構興建、營運。 27 針對高鐵與高捷營運後發生財務困難，衍生政府可能必須強制收買之爭議，促參法於立法當時即已刪除強制收買規定。（資料來源：行政院公共工程委員會，公共工程電子報， http://www.pcc.gov.tw/epaper/9810/come_02_2.htm。） 26.

(38) 導捷運公司工程發包。由於BOT專案的執行為政府開放特許權，透過投資各方契約，維繫雙方之權責關係。然而本案執行上，市政府將捷運工程規劃設計與經營權交給出資各約一成的民股，卻仍可不受政府採購法規範，缺失為政府監督與管理之責，政府單位僅只有監督權而無太多的參與權，對於出資如此鉅額的政府來說，似乎是不太公平的，其權責上之分配著實應多加考量，該計畫之權責分配實與公私夥伴關係之理念相去甚矣。. ５、融資機構方面兩案相比，「高捷案」計畫實質上在融資問題之前，政府的「高度出資額度」，以及政府「強制收買」機制，已成為民間願意投入資本的「利基」，融資資金上的問題相較於政府方面之問題早已非本案焦點。 BOT專案計畫的資金大部分是向金融機構融資，而其融資方式與傳統不同，並無資產可供抵押擔保，並採無追索權或有限追索權，「高鐵案」為使融資機構之債權能夠獲得擔保，俾助申請人順利取得融資資本，並考量為促使首宗大型BOT專案能夠順利推動，政府在民間單位以及融資機構間之角色，做為所謂「擔保人」，即政府同意臺灣高鐵公司與銀行團之要求，而因此簽訂「臺灣南北高速鐵路計畫三方契約」。. 五、小結民間參與之交通建設項目，尤其是軌道工程類，其「財務效益分析」與「經濟效益分析」自計畫初始、設計、興建、營運…等各階段評估，兩邊皆會不斷拉扯，大眾交通運輸係公共服務事業，其服務對於大眾充滿重要性，甚至必要性，以現代化都市發展的角度觀察，也是不可不為之項目，但因財務評估之可行性，使其造成各方問題：. 27.

(39) （一）政府為了吸引民間投資，容易無限上綱的提高誘因，導致最後讓全民買單。（二）不夠彈性的合作契約（政府、民間、融資機構）、法條規範，無法隨整體經濟環境而變化，使民間部門投資意願低落。（三）無論是政府部門或民間部門，皆無法確實分析整體社會經濟環境、並有效協議，使財務評估過於「樂觀」，執行後使「效益」內容被推翻。根據楊春盛（1997 年）28所做調查結果顯示，民間所能夠投資額度大約在 100-300 億元間，另外國外之相關經驗，民間投資規模超過 10 億美元，則需尋求更多的銀行與工程管理顧問公司介入評估規劃，且需多樣化的融資工具，確保能夠在市場籌措到足夠的資金因此，有關投資規模之設計，宜賦予彈性作法，採分期開發方式辦理，對於投資者而言，除較易符合民間所能夠投資能力外，亦可減低營運量需求預測上之不確定風險。（陳福全， 2005 年）。. 由上述高鐵與高捷兩個案例來看，政府部門所必須承擔之責任風險顯然大於民間部門，然當時政府為快速樹立民間參與案件之施政績效，高鐵一案以不正確觀念「政府不需任何花費，即可得到公共建設」，執行後並不如預期理想，高鐵面臨三大困境之因素29：運量嚴重不足、融資利息壓力重、折舊攤提費用高等；而高捷一案則是以「詭異」的 BOT 模式，政府過高的出資額度，直接以近似於「政府採購」方式籌辦 BOT，最終也與高鐵案相同因素，迫使政府介入經營。兩案同樣出現財務上的困境，並非全然係民間部門或政府部門的問題，而是當兩方皆在商言商時，民間部門會利用完美的財務計畫，促使計畫案被政府部門甄選過關，及最低價得標，為免這類事件發生，除雙方應該更重視經濟效益，大過於財務效益，並且導入「永續經營發展」之概念，計畫案件於規劃時愈是完備，愈能促使順利推動，於先期規劃階段若能針對計畫案件內容賦予更大之彈性，例如分期. 28 29. 楊春盛，民間參與省轄捷運建設方式之研究，國立交通大學碩士論文，1997年。資料來源：吳春貴，BOT無罪,罪在爛政治文化，蘋果日報，2009/09/24。 28.