跨域加值公共建設財務規劃方案概述

一、背景

我國2008年起陸續推動「振興經濟擴大公共建設投資計畫」及「愛台12 建設計畫」，預計8年將投資3.99兆元，其中由民間投資金額約1.2兆元、政 府投資金額約2.79兆元，顯示政府建設經費預算需求龐大。推動重大公共建 設項目，由各部會所報中程歲出概算分配額度估算，作業資金有相當大的缺 口，然隨著政府債務逐年快速累積，中央政府債務未償餘額也持續攀升，財 政資源益形緊絀，公共建設推動進程也受到極大的考驗，因此公共建設計畫 必須採取新的財務策略，挹注建設營運財源，以減輕政府財政負擔。

二、目標與概念

透過整合型開發計畫，從規劃面、土地面、基金面、審議面等多元面向，

將外部效益內部化，提高計畫自償性、挹注公共建設經費及籌措未來營運財 源，提供政府與民間合作機制，並共創中央與地方共生共榮之機會，以達成 加速公共建設推動目標。方案整體推動概念如下（行政院經建會，2012年）：

（一）提高計畫自償率

整體規劃公共建設實施區域及周邊關聯發展機會及潛力發展地區，以 落實外部效益內部化精神，提高計畫自償能力。

（二）整合計畫整體規劃

為發揮整體規劃綜效，應將建設計畫、土地規劃及財務規劃依時程安 排同時完成，以避免建設完成後，卻因周邊土地未開發、資金未到位、或 無足夠使用公共建設人數，而造成公共建設使用無效率之情形。

（三）與周邊地區規劃一體化

將過去僅注重計畫本體範圍，未來應主動將周邊地區共同納入，除以 政府公共建設投資帶動地方發展，也應兼顧以財務策略將周邊外部收益轉 化為挹注建設經費。

（四）公有地參與開發

檢討公共建設計畫周邊閒置或低度利用之公有土地，透過整體規劃及 運用之方式，參與公共投資開發計畫，以提高土地使用效率，創造整體計 畫收益。

（五）長期規劃

將過去所推動之短期規劃方式，改變為長期整體規劃、分期分區建設，

從整合性期長期營運之觀點進行財務規劃，以避免公共建設無效率或不經 濟之使用。

（六）資源合作

將過去中央與地方、地方與地方間各別運作，產生之衝突競合現象，

轉化為共同合作、共享資源。

（七）跨領域專業整合

運用財政、稅務、都市規劃、地政、公共建設工程等多向度的專業整 合，提高計畫及財務可行性。

三、操作策略

訂定各類公共建設之審議流程及作業機制，目

第二節 政策規劃之機會

上述部分自償欄目之「非自償經費由政府負擔」，交通部於民國 101 年

二、土地開發及整合平台

對於不完全自償和自償性較低之公共建設計畫，為提高計畫及財務的可 行性，執行上及各學者之建議，皆提出計畫案之周邊土地開發計畫。過去僅 注重計畫本體範圍，未來應主動將周邊地區共同納入，整體規劃公共建設區 域及周邊關聯發展機會及潛力發展地區，以達到外部效益內部化精神，將周 邊外部收益轉化為挹注建設經費，提高計畫自償能力。利用土地開發方式以 挹注公共建設財務收入，依不同規模大致有以下不同之處理方式（王銘德、

王穆衡、張贊育、陳佩棻，2006年）：

（一）原用地增加開發強度提供附屬事業經營。

（二）另增用地提供附屬事業開發經營：係於公共建設週邊另劃設附屬事業 用地，以設定地上權或出租方式，交由民間機構開發經營，其經營期限則配 合公共建設特許經營年限加以設定。

（三）藉由土地處分之利得，直接挹注公共建設財務收入：係於公共建設週 邊劃設土地開發新市鎮，並利用區段徵收方式取得公共建設所需用地後，將 其餘可開發用地直接處分，再將其所獲得利益直接挹注至公共建設本業收入，

以提高自償性。

交通部考量都市發展及大運輸系統整合，並結合沿線都市更新及土地開 發效益等因素，作為申請計畫之審議依據，期能共創捷運建設與土地開發整 合效益，特訂定「大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要 點」，此要點新增提出「各級政府自償率與非自償經費中央補助比例表」做 為補助依據。以本研究民間參與之大眾運輸系統建設為例，交通部之「大眾 捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點」自償率補助比例，

為提出合理之中央與地方財務計畫分擔，特制定自償與非自償補助比例，就 其非自償部分，當計畫案之自償率越高，中央補助比率越高。對計畫關係分 別為私部門、地方政府及中央政府之三方而言，私部門得到明確自償率門檻，

再者當自償收益高於預期者，亦可提高地方收益分配額度；而地方政府適度 紓解投資重大建設時財政的困境；中央政府也改善以往重大公共建設民間意 願低落，而由中央政府編列巨額預算興建之情形，一方面可提高公共建設整 體效益，另一方面地方亦得分享創造之效益，如此創造三贏局面。

過去公共建設計畫結合土地開發之事業，係由計畫開發主體所主導，容 易多以工程角度切入規劃，而缺漏不同領域之專業整合，不僅未能發揮整體 建設效益，甚至會與地區發展產生衝突及爭議，增加不必要之行政與社會成 本，因而內政部訂定「公共建設計畫結合土地開發計畫規劃及審議機制」組 成各主管單位合作平台³⁴，從多面向角度合力著手，例如未來公共建設與周 邊地區土地使用之計畫、建設、財務、時程及自償性等項目，先行整合協調 地區整體發展構想、公共建設基本方針、環境影響分析、土地開發策略、公 共建設綜合規劃構想及財務可行性評估等，提供計畫影響範圍跨專業、跨行 政轄區間之溝通協調，以補現行公共建設審議程序不足之處，發揮整體建設 最大效益。整合平台之流程，以及各階段主管辦理單位如下圖3-1。

34相關審議委員會委員代表（內政部及直轄市、縣（市）都市計畫委員會與區域計畫委員會等），

以及行政院經濟建設委員會、行政院公共工程委員會、行政院主計總處、財政部、交通部、當地 直轄市或縣（市）政府、公共建設主管（辦）機關，並視個案需要邀請其他相關機關組成。

圖3-1 公共建設計畫與土地開發計畫整合平台機制示意圖

第三節 計畫案內外部之財務變數

本段落分為兩個部分，分別為財政收支劃分及公共建設之折舊攤提，兩者 意義為影響公共建設計畫推案之內外部財務因素。財政收支劃分主要以財政收 支劃分法為主體，係計畫案推動時外來的財務支應；公共建設之折舊攤提則是 推動者檢視計畫財務之變化。兩者影響不同層面，前者影響民間參與公共建設 之意願，後者影響民間參與公共建設之可行性。

一、財政收支劃分

財政收支劃分是指為了充分發揮各級財政的職能³⁵，而對國家的中央與 地方政府以及地方各級政府之間，在財政收入和財政支出等方面所享有的職 責和許可權所進行的劃分，簡稱財政收支權。

（一）財政收支劃分模式

根據各國施政型態與實踐，大體可以概括為三種財政收支劃分模式：

集權型財政收支劃分模式、分權型財政收支劃分模式和混合型財政收支劃 分模式，表

3-4

１、集權型財政收支劃分模式

集權型指在劃分財政收支許可權時，把大部分財政職能、財政收入 都劃歸中央政府，地方政府只承擔很少的財政職能、財政收入許可權，

地方政府的大部分財政職能均由中央政府指定，其所需財政資金大部分 均由中央政府通過轉移支付來承擔的類型。我國財政收支劃分屬於集權 型，財劃法修正後中央政府將降低對地方政府財政裁量權，但依舊較屬 於集權型態之模式。

２、分權型財政收支劃分模式

分權型指在劃分財政收支許可權時，把大部分財政職能和財政收入 劃歸地方政府，僅把小部分財政職能和財政收入劃歸中央政府的類型。

35 財政通過分配與國民經濟各組成部分之間相互作用而表現出自己的功能，並獲得一定的效 果。

３、混合型財政收支劃分模式

（二）財政收支劃分原則和比重

合理的財政收支劃分，應先區分中央應辦事務及地方應辦事務，再依 其權責決定支出負擔之歸屬，最後再依所需負擔之財務支出分配財政收入。

我國中央與地方財政收支之劃分與分配，主要依據「財政收支劃分法」及

「中央統籌分配稅款分配辦法」等規定辦理，並依「中央對直轄市及縣(市) 政府補助辦法」，透過一般性及計畫型之補助，以平衡各區域、城鄉經濟 發展。

中央政府與地方政府財政收支分配比，原則上與中央及地方分權程度 有關。以權責配合之合理性來看，若收支比重相當，將較能符合依權責決 定支出負擔之歸屬，以及依所需負擔之財務支出分配財政收入的原則，收 支分配將較為理想。我國財政劃分模式較偏向集權型，且中央政府收入比 重高於支出比重，雖無英國、韓國巨大差距，但財政收支劃分仍須再檢討。

本段落探討點為財政劃分於中央政府對地方政府之支出補貼，進而影響公 共計畫實施對自償率之相應關係，因此財政收支劃分檢討等議題非本文研 究內容。

表

3-5 各國中央政府收支占各級政府收支比表

國 別 我國 美國 英國 德國 法國 日本 韓國 年 2011 2009 2009 2009 2009 2011 2009 中央政府收入占各

級政府收入比重 71.9% 51.5% 90.1% 66.1% 82.8% ─ 79.6%

中央政府支出占各

中央政府支出占各