促參法與 PFI 模式之差異比較

一、我國促參制度與 PFI 模式比較

PFI 與促參本質並不相同，英國 PFI 案件本質上為政府採購的一種方式，

我國民間參與執行上本質大致與之相異，而日本係自英國導入後延伸發展，

除了有英國典型的形式，也產生他種不同類型。與台灣同屬大陸法系國家的 日本，皆有專責上位法作為執行上法源依據之總則，因專責法為通案立法，

因此法條中仍保持條文彈性，以及明確訂定適用範圍，而英國則是依不同性 質之公共建設、服務，個別立法，並非通則適用，主要會因個別法及契約，

會有不同執行內容，如表

2-10

英國 PFI 專案之適用範圍雖然很廣，但是仍以落實工黨執政理念的案件 (亦即：教育、醫療)為主，而我國則較近似組織再造的邏輯，思考「民間能 做的，政府就不做」，且因屬民間籌資的性質，故以具有使用收益（具自償 性、高自償性）的案件為優先考量的對象（楊宗哲，2005 年）。

日本PFI事業最典型方式為購買服務型，相似於英國之政府購買公共服 務之方式。然而，不同於英國的是，日本的「提供公共服務型」，將「使用 年限短或容易敗壞的必要設施之服務」與「需求變動大或將來需求可能變小 之服務」視為是推行該事業型態的「條件」。由此可知，日本政府在推動PFI 時所採行的態度是：將風險較高的公共事務開放給民間，風險較小者則由公 部門繼續獨佔（林淑馨，2005年）。

在民間機構的資金來源方面，臺灣促參法對於民間機構有政府、公營事 業出資或捐助者，規定其出資或捐助不得超過該民間機構資本總額或財產總 額 20％；在有外國持股者，其持股比例之限制視個案需要，報請行政院核 定，不受其他法律有關外國人持股比例之限制；而日本 PFI 法並沒有特別對 於國家、公共地方團體或外國持股者投資比例予以限制（胡攸印，2005 年）；

英國則是民間自行承擔，自籌部分約佔 10%，其餘 90%則向銀行等機構融 資，但政府單位可成為其持股者。

表

2-10 英國、日本及臺灣之民間參與制度比較表

二、促參法與 PFI 之權責關係比較

就以上促參模式興建程度而言 BOT、無償 BTO、有償 BTO、BOO 及 PFI 等，因包含公共建設之設計與興建，故均為民間參與高興建程度，而 ROT 因只針對現有公共設施加以擴建與整建，因此興建程度為中等，至於 OT 則由政府負責投資興建公共建設，故民間參與興建之程度最低。而政府 直接支付興建與營運成本的比例，在 PFI 模式下，政府必須分年償還特許 公司興建與營運成本，因此直接付費的比例是各種模式中最高的（運研所，

2009 年），如圖

2-6。

圖

2-6 促參法民間參與模式及 PFI 促參系統分佈圖

資料來源：王銘德、王穆衡等，2007 年。

公共設施是否具有價值，並非根據其本身交換價值而定，是依其是否為 民眾所樂意接受來判定，而政府提出服務成果規範，付款機制係依據民間提 供服務之品質及使用率而定，有關設計、施工及營運皆由民間負責，政府事 後按服務績效付款，付款費率在議約時已協商清楚，因此此種機制自然會誘 使特許廠商發揮其創新概念及技術，來提升公共設施品質及提高民眾使用之 接受度。英國利用PFI模式來改善公共設施服務之品質，在PFI模式下，政府 待特許廠商開始提供服務後，需依議約時所約定之成果規範進行績效衡量並 對價付款，且政府對價付款與特許廠商服務績效相互聯結，此是最有效監督 特許廠商服務品質之手段（梁開天，2006年）。下表2-12比較BOT、PFI以 及傳統政府採購之差異。

表

2-12 民間參與系統與政府採購制度比較表

公共服務事業的理念和做法，對於資金和公共服務提供方面的問題，還是給 了新的出路。

三、小結

PFI模式強調由民間負責資金籌措及調度主導公共建設，與我國促參法

（BOT）推行之民間參與較重視商業利益，漠視公共利益、安全管理³³及環 境保護等公共服務不同。我國雖然大力推行BOT之事業，但其成效有限，原 因固然很多，但吸取國外民間參與方式，希冀能有所獲；且我國以政府再造 的理念，係希望執行權力下放，落實「民間能做，政府不做；地方能做，中 央不做」之自治精神，進而促使區域均衡發展、縮短城鄉差距，此即與英國 PFI產生之背景與由中央逐漸移轉地方之趨勢，有相似之處。

PFI為什麼優於現行大力推行之促參法BOT？其重點並不在提高誘因

（如自償率），而是在於風險分配，合理的風險配合穩定的報酬，較之高風 險高報酬來得吸引人，尤其當專案規模一大，融資成為專案成敗之重要因素，

金融機構之作風一向較為保守，因此風險合理且收益穩定的PFI專案較能獲 得融資，因此我國在招商失敗後，要檢討的不只是如何提高自償率，風險之 分配亦應一併檢視，而公家機關再提出促參案件時，決不能抱持著免費獲得 公共建設的投機想法，最後專案失敗所需付出的社會成本乃是全民的損失，

應該打破促參案之政府就不應给付費用給廠商的迷思，只要能做到「物超所 值」，讓專案順利推動，人民能確實獲得良好之服務，納稅人的錢使用在納 稅人身上亦無不可（廖先格，2005年）。

我國辦理民間參與事業可引鑒英、日兩國之經驗，英國在強調公共服務 之品質、績效付款之概念、重視風險分攤合理配置之原則、建立良好的評估 機制以及政府延遲付費並及早實現公共服務等方面；而日本在以民眾需求、

工程效率及營運績效為考量核心、PFI事業推動規模漸次擴大、地方政府之 專業能力與支援機制及PFI資訊的普及等方面，都係兩國執行PFI模式得以有 效率之要點，實值得我國借鏡參考。

33 「淡水漁人碼頭情人塔故障，已要求廠商暫停營運」，經發局強調，經查情人塔相關保養紀錄 雖均有如期保養查核，但此類的事件對所有 BOT 案都是警惕，將針對其他辦理中的 BOT 案同步 檢討規範，要求營運執行計畫書及相關報核書件中應包含緊急應變計畫，以提升新北市 BOT 案 安全應變管理之水準。（資料來源：新北市政府經濟發展局 102 年 10 月 16 日）