行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果
報告
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法理學對於「在地城邦」（The Local State）的理論和實踐：※
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以高雄市為個案研究（
The Theory and Practice of “The※
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Local State” in Jurisprudence: A Case Study of Kaohsiung City）※
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計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC89－2414－H－110－016－
執行期間：89 年 8 月 1 日至 90 年 7 月 31 日
計畫主持人：李清潭
執行單位：國立中山大學企業管理學系
中
華
民 國
90
年
10
月
31
日
關鍵詞： 在地城邦（local state）、中央國家（central state）、民間社會（civil society）、發展（development）、制度途徑（institutional approach）、 法律途徑（legal approach）
中文摘要：
本研究由法理學的源流，例如希臘人的「城邦國家」或「都市國家」（city state,
polis），乃至於自 1990 年代初期崛起於歐美法律學術界的「在地城邦」（local state）
理論的應用可能性。首先，本研究的主旨兼顧法理學的理論和實踐：一方面，理 論的探索由公元前三世紀起至當代，另一方面，案例研究則是以 1950-80 年代台 灣的工業之都─高雄─為個案檢驗，理由也因為後者的獨自「發行地方彩券」， 引 發 了司 法 院大 法 官 會 議 對 於 「 國 家 」（the state）內 部的「中 央─地方」 （center-local）關係，必須有進一步的釐清。其次，藉由這樣的實證案例剖析， 有助於我們理解：在地城邦「是」（is）什麼？及在地城邦「應該」（should be） 或「可以是」（may be）什麼？從而，經由理論和實踐的檢驗，對於高雄的「發 展」（development）意涵可能，有助於實務的規畫與調整。 甚至，在此背後的深沈脈絡裡，就地方和中央的關係，在地城邦大抵是中央 國家縮小後的同型物（microcosm）；而經由高雄的角色轉型和困境，本研究首先 檢驗地方國家這一概念。接著辨明它的角色、功能、定位，並且就四種交錯的「互 動關係」（interaction），進行脈絡（context）的分析：
（一）在國家中心的脈絡（the state-centered context）：在地城邦與中央國家 的關係；
（二）在國家社會互動的脈絡（the state-society context）：在地城邦與地方 社會的關係；
（三）在社會中心的脈絡（the society-centered context）：在地城邦與略大於 地方社會又對應於中央國家的社會（例如台灣社會）的關係； （四）在全球化的脈絡（the global context）：在地城邦與全球體系的關係。 就此四種脈絡來看高雄的轉型，我們不僅有回顧的反省，更有前瞻的方向。
Keywor ds： local state; central state, civil society, development; institutional
approach, legal approach
Abstr act:
The Theory and Practice of “The Local State” in Jurisprudence: A Case Study of Kaohsiung City
This study has provided an examination of the core issues and theories in jurisprudence, especially the concept of ‘The Local State’, through a research
model of the ‘case-study’. First of all, for the study purpose, the case-study has focused on the recent policy and ‘the 1999 Law of Local Institutions’ in Taiwan
after the mid-1990’s, and its impacts on social development thereon. Thus, this study has not only developed the academic interest, but also reviewed the local effects of the recent application of the legal research in Taiwan.
Furthermore, as to the issues of ‘those various Interactions’ between local and central states, between state and society, and between national development and globalization, this study has examined their details one by one. Traditionally, Jurisprudence, or the Basic Theories of Law, in Taiwan have been limited on
discussion of conception of ‘the Positive Law’ and ‘Formal Constitution and Democracy’; then, an area for further exploration has been the concept of
‘Philosophical basis of law’ during the social transformation in Taiwan. Taking
this into account, within the implementation of ‘the 1999 Law of Local Institutions’, this study has reviewed the concept of ‘Philosophy and law of the local state’ and its application, from the legal structure and its the social context,
to the effects on the social development.
計畫緣由與目的：
法理學做為法學教育和法律變遷的最高研究科門，應是具有理論啟發和實踐 指導的雙重意義。因而，就憲政主義（Constitutionalism）在台灣的實踐過程， 許多概念和理論是值得檢驗的。本研究試圖以高雄（憲法下係院轄市的定位）做 為個案研究，尋求「在地城邦」（the local state）理論，對當前台灣發展的積極 性啟發。 尋求出路的正面意涵下，自 1990 年代初期，台灣南方的產業發展在資本主 義的金融膨脹週期之侷限下，又面臨了激烈的新國際分工的壓力，外患之外，內 憂之處又不見減低： （一） 發展主體的尋找：地方政府的產業政策不但受到中央政府財經政策 的約束，更得順應總體經濟變遷的趨勢，此一發展的「主體性」何 在？誠然值得我們思考！ （二） 政策配套的規畫：高雄市必須研究設計一套「如何增強地方產業競 爭力的政策配套」，此一政策「適當性」如何？更有待我們進一步規 畫！ 如此，一項全方位並有效應的地方產業政策，不僅重要，更有力求社會深度、地 理廣度的複雜面向！對於第（一）項，可能反映在高雄地區的社區意識落實程度 如何？進一步的瓶頸是，如何重劃行政區域？乃至於，台灣的島嶼經濟規模下， 有必要達到二十個縣市的地方政府區隔嗎？對於第（二）項，連 1999 年發行地
方彩券，都是財政、經濟、行政各項政策配套的衝突點？這些都是所謂「南方」 一語背後的潛在爭議。 高雄產業如何轉型？比較全國性的產業政策，位處邊陲的南方地方產業政策 的困難度更顯複雜。本研究建議：突破步驟的思考必須面對如下的層次： 第一個層次是「意識的自我覺醒」：地方產業政策需要認知影響地方產業發 展的因素。處於此一層次中，高雄市不僅面對「都會轉型」，更包括「產業轉型」， 但是，高雄市的產業轉型面臨了人們的疑問：（一）傳統的產業轉型是否成功？ 如何算是成功？並且，（二）新興的產業建立是否成功？如何算是成功？「都會 轉型」能做為標準嗎？ 第二個層次是「條件的自我認識」：地方產業政策需要瞭解地方政府的權力、 地方產業發展的優劣條件、產業發展的機會和發展侷限。高雄市往日以製造業為 主的產業結構，也面臨著結構變遷，我們正面對著「變遷條件」的幾項挑戰： （一）高雄市未來的產業轉型，前瞻與願景如何？ （二）高雄市的產業發展優勢何在？劣勢何在？機會何在？限制何在？ （三）高雄市的產業發展之策略，如何擇善去弊？脫穎而出？ （四）政府的規畫與政策，應如何相互配合？ （五）對於都市發展和產業轉型兩者，如何相輔相成？ 第三個層次是「發展的擺脫外力」：地方產業政策還要突破首都的視野障礙、 政策的脫離現實、首都的政治經濟霸權干擾。畢竟，身處跨世紀的門檻，大部份 人們的觀念，仍停留在「首都獨攬社會、經濟、政治等資源」的傳統束縛裡！經 濟是各項社會建設的發電機，如何訂定「因時制宜」的地方產業政策？是今日高 雄逆水行舟所必先突破的！ 第四個層次是「發展的周邊關係」：對於高雄地區本身與鄰近地區，（例如農、 漁、牧業為主的鄉村；以及高科技產業的南科園區、水資源所在的山地地區等） 的社會、經濟、政治關係，亦是整體發展的議題，也是不能迴避的課題。對於高 雄周邊而言，高雄市的意義，不但是城鄉差距的受惠者，更是邊陲地區的中心。 要求高雄地區的合理健全發展，絕不可忽略周邊地區的協力和衝突。 第五個層次是「另類的發展途徑」：由歷史結構論述（F. Braudel （1984））， 布勞代對於 15 至 18 世紀的物質文明、經濟和資本主義的深入論證，說明了「傳 統的」、「非正式的」、「基層的」、「可持續經營的」（例如綠色產業）、「在地市場」、 「彈性的」、…等等經濟的可能途徑，在歷史經驗的啟發下，都足以打開發展的 可能空間。即使在布勞代所稱的「金融膨脹和金融危機同步進行」、「資本主義重 心遷移的動盪時代裡」，正面的社會發展，仍見生命的力道！有待理論進一步的 細緻討論。 然而 ，以上 五種層 次的發 展考量 ，都將 挑戰傳 統憲政 架構（traditional constitutional structure）的假設：「在地城邦」和中央國家兩者，是具有統一意志 的行動主體。相反地，在現實上兩者可能都是「複雜的制度複合體」（complex institutional ensemble），因而均會有某種程度上的自己利益計算之能力和表現。
換言之，憲政理論的實踐，在運作上仍難免有相當的落差，尤其在「正式/非正 式」（formal vs. informal）部門的互動上。現實上，在當前台灣社會發展的「地 方自治」、「輕南重北」、「社區發展」、「地方產業與經濟自主」和「城鄉差距」等 議題，便充滿了法理學研究的旨趣，並直趨向當代「本土法學」潮流的核心。 就歷史的教訓而言，高雄市處於全球體系的競爭中，是否有「不進則退」的 遠憂近慮？「尋找高雄做為在地城邦的發展空間？」值得熱愛高雄的您我，從全 球化的角度長期思考！本研究從西洋法理學思潮演進、近代憲政主義、國際分工 理論和資本主義發展之歷史結構的分析，說明高雄不得不變和其瓶頸！近十年 來，台灣地區的經濟結構之調整，已使原來以勞動產業為主且技術層次較低的產 業，逐漸失去國際競爭力，尤其南方地區。因而，「尋找高雄做為在地城邦的發 展空間」將考驗著：憲政理論如何趨近於現實的困境！？ 結果與討論： （一）在地城邦的實質內涵：民主與法治強化途徑 在強調因地制宜與提昇區域競爭力的今日，強化地方自治權限應為吾人共 同關心的問題，我國在中央與地方權限劃分上，採行均權思想之以權之性質區 分，將具有全國一致性之事項劃歸中央，有因地制宜之事項劃歸地方，企圖謀求 各機關間之平衡發展與密切合作。對於地方自治之本質則以制度保障為通說，認 為地方自治乃憲法所保障之權利，不得立法加以侵犯。循此一貫之見解先後有省 縣自治法、直轄市自治法與地方制度法之公布施行，在地方自治法制化上有長足 進步。 然而，由於中央集權的統治模式行之久遠，權限劃分實際上欠缺明確界線； 地方欠缺面臨公共事務與問題的複雜性的能力，對資源的分配與重大經計建設的 規劃能力不足，處處受制於中央或上級政府的法規命令，地方自治一直無法有效 運作。雙方在互不信任的情況下，中央堅持繼續把持決策權，地方則堅持住民自 決參與，中央與地方之衝突自無法避免。 本研究嘗試提出下列建議，改善中央與地方在重大開發案或經建計劃案與地 方環保或住民自決要求之衝突： 1. 立法方面：原則上依據地方制度法列舉之自治項目，尊重地方立法權，惟地方 立法不得牴觸中央法律，若無牴觸之虞，地方立法權應受保障，得立法發展具 有地方特色之產業或自訂產業促進法等。就中央委辦之事項，亦應視地方自治 團體之需要而提供一定之補充立法權，環境法中有關環保標準之局部調整之授 權，即為一例。 2. 行政執行方面：地方政府就地方自治事項當然享有自主行政權，而就中央委辦 事項，上級政府固得制頒通案性行政規則，但就執法強度、罰鍰額度、地方首 長之指揮調度權限等，應承認地方政府享有一定之決策權，目前台北市規定垃 圾隨袋徵收清潔費即為一例。
3. 爭議之事前協商解決與事後救濟：對於重大經濟建設或開發案，影響地方住民 之權益時，應由上級主管機關邀集各相關單位共同協商，地方之參與方式可透 過聽證或其他公開管道表示意見。甚至可考慮參照他國法制，賦予地方居民創 制、複決之權，對地方自治事項加以自主決定。若爭議無法解決，以台灣的政 治現實觀之，由中央或上級主管機關做最後決定，可能為不得不然的結果，但 地方住民至少可以嚴格要求中央將作成決定之過程及理由透明化、公開化，期 透過正當、合法且公開的程序，確保決策之作成未受不法外力干涉，若決策過 程有瑕疵，亦應賦予地方政府或住民行政救濟之權，由司法機關撤銷該行政處 分或宣告無效。 4. 中央權力之逐步下放並輔導地方自治：在長期的中央集權統治之下，地方自治 無法健全發展，縱使已有完善之法律規範，亦可能因經驗不足而無法有效運 作，實行初期更可能因欠缺權盤規劃而造成政策推行適得其反或增加財政上無 謂的支出，造成民眾對地方政府之能力感到懷疑與不信任。前述 3 認為就重大 經建議題在中央與地方無法達成協商時，由中央做最後決定之看法，係現今情 勢下可能產生的推論。然而，真正要達到地方自治的目標，非將中央權力向下 授權無以為功，畢竟各地風俗民情與資源有別，有世界級都市不一定要有世界 級國家，充分授權地方政府實施自治事項，發展具有地方特色之文化產業，將 地方優勢發揮得淋漓盡致，由下而上未必不能對國家總體經濟發展有所貢獻。 因此，中央權力必須逐步下放，甚至輔導地方政府實施地方自治，協助地方政 府進行產業規劃，而詳細的步驟或可於地方自治施行細則或綱要中加以規定。 本研究從地方自治之本質談起，透過地方自治本質之確立、中央與地方權限 劃分爭議及地方自治法制缺失之說明，大膽提出上述解決方法，未盡圓滿之處， 尚祈不吝指教。 （二）案例研究：當前高雄轉型課題的量表（有效時間：2001 年 6 月） 請問您認為影響高雄市轉型發展相關的議題中，其重要程度為何？ 非常重要 重要 無意見 不重要 非常不重要 1.便捷的大眾運輸系統 44 27 4 0 0 2.完善的資訊科技教育 31 41 3 0 0 3.空氣、供水改善措施 51 21 3 0 0 4.中央明確的定位 23 28 23 1 0 5.科技工業園區設立 18 29 26 2 0 6.強有力的地方首長 22 39 10 4 0 7.國際休閒事業的發展 21 34 19 1 0 8.經濟特區的發展 27 37 10 1 0 9.市港合一的推動 23 35 13 3 1 10.都市更新與市容重建 36 31 7 1 0
11.鼓勵生育增加人口質量 2 11 31 23 8 12.地方政治勢力的介入 12 11 22 17 13 本次問卷共計發放 100 份，共回收 75 份問卷，有效問卷 75 份 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1.便捷的大眾運輸系統2.完善的資訊科技教育3.空氣、供水改善措施4.中央明確的定位5.科技工業園區設立6.強有力的地方首長7.國際休閒事業的發展8.經濟特區的發展9.市港合一的推動10.都市更新與市容重建11.鼓勵生育增加...12.地方政治勢力的介入 非常不重要 不重要 無意見 重要 非常重要 由本份問卷可概略勾勒出大高雄地區中小企業(受訪者皆為 30 歲以上之中小 企業副理、協理及一級主管以上)對高雄的「期待」；小結來說，一般仍以較切身 相關的空氣及水問題(第 3 項)、交通問題(第 1 項)、市容(第 10 項)等為優先處理 且切身的事項，顯見此方面的增強為相關單位應關注的；而其他方面的基礎建設 雖然認為「非常重要」、「重要」的比例並不如前三項多，但並不表示其應被「按 後」，而應視為有較充裕的規劃處理時間。總言之，由此問卷資料，可做為相關 人士的參考：切身急迫者，及時規劃改善，而其他各項則應完善分析改善並預防 其惡化。 （三）附錄：結果與討論：大綱：
『法理學對於「在地城邦」（The Local State）的理論和實踐：以高雄市為個案研 究』 第一章 前 言 第一節 研究動機與目的 第二節 研究方法與分析架構 第三節 研究範疇與限制 第四節 結構與章節安排
第二章 高雄在國家中心的脈絡（the state-centered context）：在地城邦與中央 國家的關係 第一節 前言 第二節 國家中心的脈絡：理論的啟示 第三節 國家中心的脈絡：高雄的困境 第四節 國家中心的脈絡：高雄的機會 第五節 小結
第三章 高雄在國家社會互動的脈絡（the state-society context）：在地城邦與地 方社會的關係 第一節 前言 第二節 國家社會互動的脈絡：理論的啟示 第三節 國家社會互動的脈絡：高雄的困境 第四節 國家社會互動的脈絡：高雄的機會 第五節 小結
第四章 高雄在社會中心的脈絡（the society-centered context）：在地城邦與整 體台灣社會的關係 第一節 前言：在地城邦與略大於地方社會又對應於中央國家的社會（整體台灣 社會）的關係 第二節 社會中心的脈絡：理論的啟示 第三節 社會中心的脈絡：高雄的困境 第四節 社會中心的脈絡：高雄的機會 第五節 小結
第五章 高雄在全球化的脈絡（the global context）：在地城邦與全球體系的關係
第一節 前言 第二節 全球化的脈絡：理論的啟示 第三節 全球化的脈絡：高雄的困境 第四節 全球化的脈絡：高雄的機會 第五節 小結 第六章 在地城邦理論對於「本土法學」發展的影響：兼論「在地─全球」樞紐 第一節 前言 第二節 社會發展的層面 第三節 經濟發展的層面 第四節 政治發展的層面
第五節 小結 第七章 結論與建議 第一節 法理學理論的層面 第二節 法理學實踐的層面 第三節 對於台灣憲政發展的啟示 附件 參考文獻 計畫成果自評： 本研究計畫試圖以「案例研究」的模式，做為 1970 年代在歐美法理學論述 中的新興議題─「在地城邦理論」（The Theory of the Local State）和「人民的發 展權」（People’s Right to Development）─的討論。首先，就研究宗旨上，由於案 例乃係以 1990 年代後台灣現階段「社區總體營造」和「地方自治政策」下高雄
市的「轉型」，和其對於社會發展的影響做為主要對象，本研究一方面具有發展
「法學基礎理論研究」的學術旨趣，另一方面則有「憲政、社會發展和法律」研 究本土化的反省效應。
其次，就研究議題上，國內過去法理學的核心議題，傾向著重於從思潮 （Thoughts）、法制沿革（the Histories of Law and Institutions）的角度，探討法律 和社會、國家兩者的互動關係；然而，卻往往忽略社會變遷中「在地的社區」（the Local Communities）和「人民的發展權」（People’s Right to Development）。因而， 方法上，本研究試由希臘、羅馬時期的「城邦國家」（City State）的概念發源， 將逐次檢驗歷史上相關的法律概念演變。循序漸進，將結論推及到當代台灣的憲 政結構，由背後的社會關係，逐次分析至影響的社會效應，以求過程中「在地城 邦理論」（The Theory of the Local State）和「人民的發展權」（People’s Right to Development）兩者關係之釐清。由此結果，本研究進一步反省台灣現階段：地
方或區域的「社區總體營造」和「地方自治政策」，和其對於社會發展的影響；
然後，對於未來的經濟立法之合理性，提出正面的建議。
最後，就法理學研究上，由於當前學術環境裡，仍有引進歐美先進學術界的 理論之空間，再加上台灣在地的經濟和法學研究（economic and legal studies）， 有待進一步鼓動風氣、引導後學，本研究企盼能略盡開拓功能。因之，本研究對 於法學基礎理論、法律與經濟相關理論的借重，冀望達成研究議題的擴增、研究
方法的嘗試。整體上，本案例研究預期完成的具體效果，在於一個命題：「法理
學做為法學的最高指導學科，應是可以兼具抽象的和具體的、兼具移植繼受的和 落地生根的、兼具歸納經驗的和推演適用的？！」
附錄：計畫成果自評：
ㄧ、本計畫屬於法理學（Jurisprudence）科目中的「基礎研究」（basic studies）， 或是憲政主義（Constitutionalism）不同思想之範疇。
二、 本 計 畫為 「 綜合 性 學 術 研 究」，涉 及 憲 政 公 法 學 中 的 地 方 自 治 （local autonomy）和自主權限（self determination）的層面，社會學中的社會和國 家關係（relationship between the society and the state），法律學中的法律的經 濟規範（economic regulation of law）和法律社會學（sociology of law）等理 論與時代思潮的結合運用。 三、 本計畫試圖兼顧「學說」、「實務」、「立法政策」三者，為台灣社會未來憲 政結構發展和相關的市場經濟（market economy）、政策形成（formation of policy）法律控制（legal control）的參考。 四、 本計畫並有檢討「地方自治」、「中央立法」在國內長期發展的實況，例如 88 年 1 月公佈施行的「地方制度法」，和其前身「省縣自治法」、「直轄市 自治法」的沿革與比較。 五、 本計畫也是「法理學」的本土化之落實。 六、 本計畫藉由立法的實踐檢討，例如前述的「地方制度法」，提供當前法學教 育的「另類研究模式」（alternative model）。 參考文獻： （一）英文：
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Cockburn, Cynthia (1977), The Local State: Management of Cities and People, (Pluto
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Judge, D. Stoker, G. & Wolman, H. (ed.) (1995), Theories of Urban Politics, (Sage,
London).
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Page, Edward C. (1992), Localism and Centralism in Europe: The Political and Legal Bases of Local Self-Government, (Oxford University Press).
（二）中文：
文一郡（譯），Taylor, C. （1995），『原民間社會』， 收錄於「社會主義：後冷戰 時代的思索」，頁 39─69,（香港：牛津大學出版社）。
林添貴（譯），Kanter, R.M. （1995），「世界級：區域性企業也能競逐全球」（Thriving Locally in the Global Economy），（台北：先覺，1999）。
李昭瑢（譯），Harrison, B. （1994），「組織瘦身：二十一世紀跨國企業生產型態 的蛻變」（Lean and Mean），（台北：遠流，1997）。
吳國光、鄭永年（1995），「論中央─地方關係：中國制度轉型的一個軸心問題」， （香港：牛津大學出版社）。
彭蕙仙、常雲鳳（譯），Saxenian, A. （1996），「區域優勢」（Regional Advantage: Culture and Competition in Silicon Valley and Route 128），（台北：天下 文化，1999）。 陳東升（1995），「金權政治：地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析」，（台 北：巨流圖書公司）。 黃錦堂（1995）， 「地方自治法制化問題之研究」，（台北：月旦出版社）。 趙永茂（1997），「中央與地方權限劃分的理論與實際」（台北：翰蘆出版社）。 （成果報告結束）
