審議式民主的公共新聞想像:建構審議公共議題的新聞報導模式

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審議式民主的公共新聞想像:

建構審議公共議題的新聞報導模式

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黃惠萍

* 投稿日期:2004 年 9 月 15 日;通過日期:2005 年 1 月 7 日。 * 作者黃惠萍為台灣師範大學社會教育學系助理教授,E-mail: t06019@cc.ntnu.edu.tw。

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《摘 要》

晚近在政治哲學及新聞學領域分別興起一股對傳統的反 思,前者針對代議式民主的缺失提出審議式民主理論,後者則 針對傳統新聞菁英中心的報導型式,提出旨在強化公民文化的 公共新聞學理念。兩者均強調公民在政治決定中的主體性,在 實踐上也有互助之處。審議式民主論者提出,政治決定的過程 必須符合公開、平等、非專制與相互性的原則。在此過程中, 新聞媒體扮演重要的角色,它應促使公共論述的內涵符合這些 原則,才能協助建立社會的審議文化。而公共新聞學從公民的 關切層面著手,其案例提供了鑲嵌審議式民主理念的機會。本 文汲取審議式民主的內涵及公共新聞的經驗,提出一適用於爭 議性公共議題的審議式新聞報導模式。這項模式從公民的關懷 出發,藉由呈現多元的論證及理據,使報導內容更具辯證性, 以期跳脫主流的衝突框架,培養公民對歧見的包容度,與對公 共議題的審慎思辨能力。 關鍵詞: 審議式民主、公共新聞學、衝突框架、審議式新聞報 導

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壹、前言

約在 1980 年代後,政治思潮與新聞學領域分別興起一股對傳統的 反思。前者基於代議式民主的決策過程已與公民脫節,提出強調公民審 議的審議式民主(deliberative democracy)理論;後者則針對傳統新聞 以 菁 英 為 中 心 的 報 導 型 式 , 提 出 旨 在 強 化 公 民 文 化 的 公 共 新 聞 學 (public journalism)理念。這兩股論述或理念涵蓋範疇雖有不同,但在 精神及實踐層面卻有匯流之處。事實上,公共新聞的發展,可說是呼應 了審議式民主對公共領域的籲求,其致力追求的即是新聞媒體如何協助 公民參與公共生活、實踐公共審議,以解決面臨的問題。 審議式民主與公共新聞的共同精神是,兩者皆強調公民在公共決策 過程中的主體性。在目前的代議式民主中,公民主要的參政權是投票, 再由選出的代議士決定公共政策(林水波、石振國,1999)。代議士原 本具有公民代表性,且在國會擁有較大的自由裁量權;但由於代議士間 強調菁英式的決策方式,法案的協商並不透明,公民對國會的決策過程 缺乏著力點,無法有效監督代議士,遂使公共利益經常在黨派或私人利 益的考量下被犧牲(Fishkin, 1991;林水波、石振國,1999)。另外, 現代民主的決策常態是總體偏好的量化比較,由於不必公開陳述個人抉 擇的合理證成理由,使個人容易在未經思慮下表達偏好,最後的多數決 結果也因而未必符合公共利益(Young, 2000)。 為修正代議式民主的缺失,審議式民主特別著重決策過程的公開性 與公民的理性討論,因為公開陳述理由可能節制個人純私利的考量,而 公民的公共審議則可強化決策的正當性(Gutmann & Thompson, 1996; Gutmann & Thompson, 1998)。審議式民主的核心觀念是,公民在自由

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而平等的基礎上,透過理性的交流提昇政治決定的公平性;也就是說, 面對爭議性的公共政策時,各方應對其所持的論點,提供合理的證成理 由,並透過互相審議尋求共識(Bohman, 1996; Gutmann & Thompson, 1998)。 此一強調公共審議的理念,與公共新聞以公民為中心、試圖深化公 民參與的宗旨相契合。公共新聞源於對過往新聞處理的省思,傳統判斷 新聞價值的標準中,包括發言者的顯要性及事件的影響性,都易使新聞 採訪流於菁英導向。但菁英的發言未必以公共利益為前提,由菁英設定 議題的報導方式,則可能加重代議式民主的弊病,使公共論述益形偏離 公民的需求。 以美國 1988 年的總統大選為例,媒體因追隨候選人的負面選舉策 略,大量報導攻擊性新聞,相對擠壓了與選民利益相關的政策探討 (Patterson, 1994)。同時,美國民眾對媒體及政治體制的信任度也下 滑,這些警訊促使實務界開始反思傳統新聞報導的缺失,進而形塑出以 公民關懷層面為依據、以尋求解決方案為導向,期待重新聯繫公民與公 共生活的公共新聞學理念(Eksterowicz, 2000)。 在實踐層面上,目前審議式民主的實踐可用 Fishkin(1991, 1995) 提倡的審議式民調為例。自 1990 年中期起,審議式民調已於英美等地 施行多次。它的方式是:選出具代表性的公民數百位參與公共議題的討 論,公民可閱讀相關資料,並與其他人及專家溝通;在更能掌握議題後 再表達對議題的看法。這些過程則由媒體傳播給閱聽大眾。 公共新聞也約自 1980 年末起在全美各地展開。部分地方媒體首先 於選舉期間嘗試有別於往的報導,比如先透過民調瞭解民眾關心的議 題,再針對這些議題深入報導候選人的政見。另外,媒體也嘗試於日常 的公共議題報導中,注入公共新聞的精神,比如由民眾關注的角度,探

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討各方提出的立場及背景,以協助民眾瞭解並參與公共生活(Friedland, 2000)。 從審議式民主的實踐,可以發現新聞媒體可協助擴大審議式民調的 效益。而公共新聞案例所體現的,似也呼應了審議式民主對公共生活的 理想。審議式民主與公共新聞在精神與實踐面的匯通,確實為民主與媒 體的聯繫提供一條新的路徑,應可協助民眾跨越參與公共生活的障礙。 只是審議式民調耗費龐大,似乎無法經常用來解決爭議性的公共議題; 而公共新聞由於可在日常公共事務的報導中,協助開展公共審議,遂凸 顯出其重要性。 公共新聞主要是實務界發起的新聞改革運動,案例散見於美國各地 方媒體。由於實驗性質濃厚,並沒有一定的操作模式,這也使公共新聞 的實踐形式仍有探索空間。如果能結合審議式民主的理念及公共新聞的 經驗,建構一能協助公民審議的新聞報導模式,供媒體於報導爭議性公 共議題時運用,或許更能累積公民參與公共生活的能量。 對應至現實面的觀察,本文題旨更顯出其重要意涵。當公共議題浮 出檯面後,各方意見必然不盡相同。新聞媒體的職責本在充分反映各方 論點及緣由,使公民能在獲得較全面的資訊後做出判斷,再透過機制參 與決策過程。但在台灣的政治氛圍中,議題若明顯具政黨立場的差異, 媒體很容易受限於政治上兩大陣營的競爭現實,在新聞處理上陷入表象 化的藍綠對立形式。即便是一般具爭議性的議題,新聞媒體也經常以兩 造各自表述、或攻訐他者的衝突形式進行報導,使議題的爭議核心、脈 絡及相關理據,相對地被輕忽。 由於媒體經常需要報導爭議性的公共議題,因此,思索一個能超越 主流的衝突框架並可能引導公民審議的新聞報導模式,實有其迫切性。 另外,基於近年來國內外新聞框架的研究,較著重探討策略框架的特

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色,以及這類框架對閱聽眾政治信任等方面的負面影響(Cappella & Jamieson, 1997;陳憶寧,2003),對於因應的方式,即所謂議題框架 的特質及內容及其如何可能引導民眾考量議題等層面,相對較少關注。 因此,本文希望汲取審議式民主與公共新聞的要素,構思著重議題實質 面的新聞報導模式,使新聞報導能從公眾利益的觀點,協助民眾瞭解爭 議性議題的不同面向,再進行判斷。 本文將進一步闡述審議式民主及公共新聞的內涵及實踐型態。之 後,再提出方案說明如何建構此一強調議題實質面的新聞報導。

貳、審議式民主理念

一、理念背景與內涵

審議式民主理念於 1980 年代興起,但其精神卻可上溯至西元前五 世紀,雅典直接民主重視的決策前之參與及討論(Elster, 1998)。審議 式民主晚近的復興,源於對代議式民主流於形式多數決的反彈。形式多 數決是總合式民主(the aggregative model)的決策機制,反映的是最多 數人持有的選擇,並未考量個別立場的相對說服力(Cohen, 1996);其 決策結果也非來自公民的互動與討論,更無法透露個別公民的選擇是否 出於理性考量(Young, 2000)。基於民主的理想無法在總合式中彰 顯,論者遂提出審議式(the deliberative model)民主理論,以為修正。 所謂審議式民主是指在一群體中,公共事務的治理由內部成員共同 審議後再決定的體制;它必須由平等的公民以公開論述的方式決定共同 事務,也必須有一套體制保障此過程(Cohen, 1989)。審議式民主論者 認為,政策的合法性應還諸於公眾,政府的決策需經公眾審議後方能決

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定;而民主制度的重點,則是在取得多數決前的政策審議及論辯過程, 此一過程不僅需符合公平正義,也必須能周延地反映民眾的理性判斷 (Bohman, 1996)。一般認為,審議式民主有兩項特色:民主的部分是 指所有受一決策影響的人,都能共同參與決策的過程;審議的部分是指 參與決策過程的各方,能本於公平理性,透過相互的論證,形成最後的 決策(Elster, 1998)。 不同論者對審議式民主的原則或條件有不同看法,但基本上可包 括:(一)公開性(publicity),指政府官員與公民都需要公開地合理 證成其政治行為 (Bohman, 1996; Gutmann & Thompson, 1996); (二)平等性(equality),指在政策的審議過程中,每位公民都處於 平等地位(Bohman, 1996; Cohen, 1989; Fishkin, 1991, 1995);(三)非 專制性(nontyranny),指決策過程應避免任何一群公民的權利與利益 被 剝 奪 ( Bohman, 1996; Fishkin, 1991 ) ; 以 及 ( 四 ) 相 互 性 (reciprocity),指公民可理性而互惠地思考,並共同認知一個道德上 值得尊重的立場;這項原則也指涉在公共議題的審議過程中,雙方用對 方能夠接受的理據,陳述自己的論點或立場,這也是尋求社會合作公平 性 的 公 民 , 相 互 應 有 的 尊 重 ( Gutmann & Thompson, 1996; Rawls, 1996)。

二、實踐審議式民主的構想

從審議式民主的原則可以看出,這項理念同時要求政治人物、機構 及公民的配合,如此崇高的理想也引人質疑其實踐的可能。批評者認 為,審議式民主論者如 Gutmann 與 Thompson(1996),只停留在基本 運作原則的構思,並未說明如何將其理念落實於政治制度中,也未提供

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具體的制度改革方案(Bell, 1999; Hardin, 1999)。 Gutmann 與 Thompson(1996)也的確認為,建立評估審議式民主 內涵的原則才是首要工作。不過,對於如何連結理論與實踐,兩人仍提 出幾項建議:一是審議式民主中,政府的各層機構都有進行審議的責 任,因此立法機構也必須如同司法機構,在面對議題時,以提供理性證 成的審議方式,而非利益交換的方式進行決議;二是機構的改革,需同 時提供政府與公民機會及誘因參與審議過程;三是審議的實踐不應僅限 於政府機構,社會中對民眾有影響性的中介機構,及民眾工作或參與的 團體,都應採納審議式的決策模式;四是審議式文化的建立與制度的建 立同等重要,如此才能真正協助公民培養公民素質。 上述四點建議指出,審議式民主的實踐應涵蓋制度與文化面、機構 與個人層次。除政府外,社會中的重要機構,如教育、媒體及醫療等, 也都應扮演建立審議文化的重要角色。

三、實例與方案

目前審議式民主較具體的實踐案例為 Fishkin(1991, 1995)所提出 的審議式民調。有別於其他審議式民主論述者主要從理念內涵著手, Fishkin 進一步從制度面思考其實踐步驟。 Fishkin(1991, 1995)認為,審議式民主的理念須透過小規模的面 對面式民主實踐。他對美國總統提名過程欠缺民意基礎的現象特別不 滿,因為多數選民並不清楚候選人的政見,對公共議題的瞭解也有限, 而傳統民意調查又無法解決這些問題。因此,他在 1980 年代即開始構 思審議式民調的方案,希望能同時兼顧政治平等與公民審議的原則。他 認為民眾若能充分瞭解議題,對政策會有不同立場,而審議式民調的目

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的即在提供適當的環境,讓公民有機會思考公共議題,之後再表達個人 的意見(Fishkin, 1991)。 審議式民調於 1994 年第一次在英國施行,美國則在 1996 年總統大 選前,於德州進行第一次實驗,名為「全國議題會議」(National Issues Convention)。這項計畫運用區域分層抽樣,自全美抽取一千多個家 戶,並與住宅戶中的 911 位公民完成初步面訪,取得基本背景資料及對 一些議題的看法。接著,再付費邀請受訪者至德州參加會議,計有 466 位公民與會。每位參與者到德州後,都獲得一份包含各項議題的資料, 並可和其他與會者及部分總統候選人進行討論,會議最後再填問卷表達 對議題的看法。這次會議的過程也由公共電視向全國轉播。Fishkin 與 Luskin(1999)之後分析參與者對議題的看法,發現多數參加會議者, 不但更瞭解討論的議題,在議題的立場上也有轉變。 另一位從制度面構思審議式民主實踐方案的是民主理論學者 Robert A. Dahl。在 Dahl(1997)的方案中,審議式民調也扮演重要角色。他 認為民主社會中,公民因各種價值觀歧異,不免面臨複雜而具爭議性的 公共議題,但目前的制度似乎無法協助公民獲得足夠的資訊進行判斷; 而公共議題若僅依賴政治菁英或專家來解決,也不符合民主精神。因 此,他提出一落實審議式民主的方案。這項方案包括五個階段(pp. 56-58): (一) 由國家學術機構推薦的學者專家,組成中立委員會討論議題,就 可行方案、其利弊得失及長遠損益的評估提出詳實報告,並以一 般語言撰寫,提供社會大眾參考; (二) 進行審議式民調,先抽取具全國代表性的公民約 600 名,邀集他 (她)們討論並評估專家提供的各種方案,這些公民以小組方式 互相討論,也與專家進行討論;

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(三) 全國各地方政府也執行審議式民調,使更多民眾有機會瞭解議 題,也使民眾意見在公共討論中更具影響性; (四) 專家報告與全國及各地審議式民調的結果都出爐後,社會大眾可 就議題進行更深入而廣泛的討論;專家的分析與民眾反應足可對 決策者形成壓力,使決策者正視議題核心;以及 (五) 最後由府會高層就政策的方案進行協商。此時因議題已經過社會 大眾討論,為爭取民心,府會決策者將更有動機朝大眾所能接受 的方案協商。 Dahl(1997)在這項提案中,並未特別討論新聞媒體的角色。他僅 簡要提到,在第一階段後,委員會專家應運用各種機會及媒介,使報告 內容能讓不同層面的社會大眾瞭解。筆者認為,其實新聞媒體在這項方 案的每一階段,都可扮演連結公民與公共事務的中介角色。它的功能即 在以貼近公民的方式,報導專家的報告內容,以及審議式民調的過程與 結果,以引起公民的關注並促進參與。

四、審議式民主對新聞媒體的期待

許多審議式民主論者都已注意到新聞媒體對審議式民主的重要性。 由於審議式民主乃建立在一能鼓勵公共理性的社會條件和制度上,以使 公民能透過自由公開地對話,充分掌握資訊,理性尋求議題的解決方案 (Bohman, 1996)。在此過程中,大眾傳媒的角色就很重要,它必須能 傳達與議題相關的重要論點與訊息給民眾,以培養大眾對公共議題的審 議 能 力 ( Bohman, 1996; Chouliaraki, 2000; Gutmann & Thompson, 1996)。

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Bohman(2000)指出,商業媒體的運作使公民退位成消費者,媒體的 目的不在帶動公民審議,而在吸引閱聽眾注意。而媒體又多聚焦在少數 菁英上,一般公民對媒體這項「意義」製造系統,影響力有限;公民若 想透過媒體發聲,為了吸引媒體,可能只有臣服於媒體譁眾取寵的策 略 , 這 些 都 有 損 公 民 對 議 題 的 瞭 解 與 審 議 。 Gutmann 與 Thompson (1996)也有相同觀察。兩位作者認為商業機制不能用於公共論述,因 為市場邏輯依據的是閱聽眾一時的偏好,大眾媒體若依此邏輯判斷新聞 價值,將無法分辨真正重要的資訊。因此,新聞從業人員有責任關注公 共論述的品質,提供有效的公共論壇,協助公民進行審議或參與集體行 動。 為善用大眾傳媒特質,Fishkin 在審議式民調中,規劃了媒體的角 色。他視審議式民調為全國性的新聞事件,透過媒體報導,可使更多民 眾獲得更確實的訊息。他所主持的「全國議題會議」,即由公共電視向 全國播送,收看者估計有 980 萬。由於參與會議者也是一般大眾,閱聽 眾比較能認同這些參與者的身分,因而願意多瞭解議題,這有助於使閱 聽眾在決策過程中,超越旁觀者的角色(Fishkin & Luskin, 1999)。

從上述審議式民主論者對媒體的看法,可以看出審議式民主強調的 公開、平等、非專制及相互性的原則,同樣也應運用於新聞媒體所提供 的公共論述平台,才能有益於公共審議。當這四項原則運用於媒體的論 述平台時,筆者認為應具有以下內涵: (一) 公開性:指面對一爭議性公共議題時,新聞媒體需傳達與議題相 關的重要論點及背後的證成理由等實質訊息給大眾;這些實質訊 息,有別於目的在吸引閱聽眾的煽動性或言語攻防式的表象訊 息,其目的是在協助大眾掌握考量議題時的參照點,以利從中形 塑自己的看法;

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(二) 平等性:指每一位公民都有平等的地位近用媒體,在公共論壇表 達意見及參與議題相關政策的審議過程,以避免由少數人掌控公 共論述; (三) 非專制性:指為避免最後的決策方向剝奪少數人的權益,在公共 論述的發展過程中,應確定新聞媒體沒有忽略少數人的聲音;以 及 (四) 相互性:當不同各方欲透過媒體的公共平台表達立場時,需用他 人能夠接受的理據,陳述自己的論點。 上述原則應融入日常的新聞實務,使媒體平時就能協助建立審議文 化。而如何形塑出可實踐的方案,是值得思考的方向。主要是審議式民 調所費不貲,雖然德州會議展示了媒體協助公共審議的功能,但該場實 驗計花費四百萬美元,執行不易。此外,國內研究者許國賢(2000)也 指出,Fishkin(1991, 1995)所提的審議式民調較限於選舉,審議式民 主的理念,比如公開陳述理由,其實更適用於公共議題的範疇。而公共 新聞因已累積許多報導公共議題的經驗,它的案例就可作為借鏡。

參、公共新聞:呼應審議式民主理念的新聞改革運動

源於美國的公共新聞,是美國自十九世紀末進步時期以來最重要的 新聞改革運動(Dzur, 2002)。這項運動自 1980 年代末開始醞釀,在理 念上呼應了審議式民主強化公民參與的精神;它的興起則與美國新聞媒 體的自省以及學術界對媒體角色的反思有關。

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一、背景與特色

公共新聞發展的主要背景有兩方面,一是選舉文化的敗壞,另一是 報業景氣的下滑。1988 年美國總統大選時,由於競選過程充斥攻擊性 新聞,相對忽略探討實質的政策議題,造成選風敗壞,多數民眾認為, 新聞媒體應為負面選風負責(Patterson, 1994)。另一方面,不同型態 媒體的競爭,使報業面臨閱報率下降的窘境。而民眾對媒體的信賴降 低,對政治制度與人物的不滿也增加。這些跡象指出,新聞媒體協助民 主社會的功能已無法彰顯。針對此,產學兩界開始重新思考新聞媒體於 民主社會的角色,並提出以公民關懷為主要考量的公共新聞理念,希望 重新建立媒體與社會及公民的聯繫(Eksterowicz, 2000)。

根據主要提倡者 Friedland, Rosen 與 Austin(1994)的論點,公共 新聞是一組實踐方案,具有三項特色:(一)目的在加強與公民間的聯 繫,改善公共討論並強化公民文化;(二)認為新聞媒體應扮演更主動 的角色協助民主運作,媒體在此過程則不斷定位其任務;以及(三)結 合平面與電子媒體、學術界及相關組織的力量共同推廣。公共新聞希望 發揮的具體影響,則包括促進公共審議、解決社區問題、以及建立社區 的連繫(Friedland, 2000)。

二、多元化的案例

約自 1989 年後,各種根據公共新聞理念施行的計畫在全美各地逐 漸展開。這項運動並非由菁英媒體如《紐約時報》(The New York

Times)或《華盛頓郵報》(The Washington Post)所帶動,而是由各城

市或社區的地方媒體發起。2

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作其公共新聞計畫,因而也成就了多元的實踐樣貌(Rosen, 1999b)。 1990 年代初施行公共新聞的先驅,可以奈特理德(Knight-Ridder) 集團位於堪薩斯州的《維契塔鷹報》(The Wichita Eagle)及北卡萊納 州的《夏洛特觀察人報》(The Charlotte Observer)為例。兩報都從選 舉新聞著手,試圖改變傳統的選舉報導方式。《鷹報》總編輯 Davis Merritt 在 1990 年堪薩斯州州長選舉前,於社論中揭櫫選民有權要求候 選人深入討論各項議題的理念。該報先以民調找出州民最關心的 12 項 議題,並於選前連續六週於週日版推出專題,報導候選人在各項議題的 政見。結果投票率不但顯著上升,選後調查也顯示,選民對這類報導的 評價高於過去強調候選人支持度的賽馬式報導,該報發行區的民眾對議 題的瞭解也較多(Friedland, 2000; Merritt, 1995)。 《夏洛特觀察人報》於 1992 年總統大選時進行公共新聞計畫。該 報納入民調及編輯部的意見,形成各項「公民議題」,並委託 500 位民 眾組成顧問團,確保該報能集中報導民眾關注的議題。報社的做法是詳 實地列出候選人在各項議題的立場,候選人若未提供相關資料,則以不 做答或留白方式處理,藉此迫使候選人正視選民的需求。計畫推出後, 讀者反應熱烈,社方收到二千多位居民的回響,該年總統大選的議題報 導也明顯較上一回增加(Friedland, 2000; Rosen, 1996)。 另外,維吉尼亞州的《維吉尼亞領航報》(The Virginian-Pilot)也 自 1996 年起,將公共新聞理念融入日常報導中。該報於 1996 年起,每 週特闢有關公共生活、公共安全及教育的專版,探討民眾關注的問題, 並 提 供 居 民 有 效 而 實 用 的 知 識 以 尋 求 問 題 的 解 決 方 案 ( Friedland, 2000)。 上述案例顯示,公共新聞是從公民關注的議題著手,並針對這些議 題的各種看法或解決方案(如候選人政見)報導。這些報導旨在鼓勵民

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眾參與公共事務,特別強調多元論點及實用知識,以協助民眾掌握較完 整而實質的資訊,建立評估判準。這幾項特色與審議式民主所期待,新 聞媒體的資訊公開、公民參與的平等性以及公共論壇的非專制性相呼 應。這也指出,公共新聞的案例與審議式民主公共論述的理想,在實踐 上可相互啟發。 另外,公共新聞的報導也已嘗試跳脫傳統的形式。有別於傳統純淨 新聞的倒金字塔式報導,也有記者在報導爭議性議題時,先辨識問題焦 點,再說明各方看法及相關背景。比如《維吉尼亞領航報》記者在報導 地方圖書館擴建案時,即先指出問題在地方需求與預算短缺,記者並由 此出發,扼要描述當地居民的需求與社區建設概況、市議會的因應方 案,以及社區將以公投決定是否追加預算的訊息。讀者閱讀後,對該案 就有基本瞭解,也較清楚如何考量(Friedland, 2000)。此型態的報導 著重在爭議點及各方的立場及緣由,已隱約顯現審議式民主的相互性理 念,可再據以發展成更具公民審議意涵的新聞報導。 歸納而言,公共新聞在編制、資料蒐集及呈現上,有較開創的做 法。許多案例是計畫性編制,由編輯及不同路線記者組成團隊,以更周 延地探討議題。在蒐集資料時願意納入民眾的看法,使議題的設定更能 由下而上。在呈現上則多特闢版面或時段大幅報導,新聞的編排也較能 從民眾的角度考量,重視實用性。比如報導候選人政見時,以對照的方 式逐項列出各人立場,以方便民眾比較。許多媒體後來也應用電子報設 計互動性的版面,協助民眾瞭解議題。比如新罕布夏公共廣播台(New Hampshire Public Radio)即曾在網站中提供計算工具,供民眾線上比較 不同賦稅案對個人的影響;民眾也可在電子版上,表達對州政府教育經 費分配的看法(Pew Center for Civic Journalism, 2002)。

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三、效益的評估

在公共新聞的效益方面,Friedland(2000)研究幾項案例後指出, 公共新聞能提高選民的投票率及對社區的關注與參與。除了觀察《維契 塔鷹報》與《夏洛特觀察人報》的計畫,Friedland 也訪談了《維吉尼亞 領航報》發行區的居民。受訪者普遍認為,《領航報》的報導使其更願 意 參 與 社 區 活 動 , 改 善 社 區 問 題 。 Thorson, Friedland 與 Anderson (1997)對實驗地區居民的調查也指出,多數民眾對地方媒體推動的公 共新聞方案持高度肯定。另外,紐約州羅徹斯特的三家媒體(包括兩家 電視台及一家報社)於 1997 年該州的修憲公投前實行公共新聞,選後 發現該區公投投票率明顯較歷年及其他區高。研究者推測,當民眾對議 題較不瞭解,或政黨因素較弱時,公共新聞的助益可能較大(Bowers, Claflin, & Walker, 1998)。

不過,公共新聞也有失敗的案例。比如紐澤西州《紀錄報》(The

Record)於 1996 選舉年實行的公共新聞計畫,並未使讀者對選舉過程

更有興趣,或對候選人及選情更加瞭解。研究者分析,這可能與該年參 議員候選人投入大量電視廣告,使選情仍充滿負面訊息有關;同時,其 他媒體的報導及該報仍保有的傳統選舉報導,也可能影響這次計畫的結 果(Blomquist & Zukin, 1997)。

有關公共新聞對記者及閱聽大眾的影響,近期有兩個研究進行了較 總體面的分析。Meyer 與 Potter(2000)綜合 20 個平面媒體市場比較公 共新聞的效應,這些市場所在州於 1996 年都舉行參議員選舉。這項研 究顯示,公共新聞理念較強的媒體,編輯室對選舉報導作較多規劃,報 導時較重視議題;發行區的民眾較瞭解候選人的議題立場,在控制人口 變項後,民眾也較信任媒體。不過,這些民眾的政治參與並不特別積

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極,Meyer 與 Potter 評估,若選情較激烈,可能有不同表現。 另一研究分析了 47 個評估公共新聞效益的研究,結果指出,實行 公共新聞的媒體,較重視選舉議題而非策略或支持度的報導。在民眾態 度方面,有較多研究支持公共新聞的正面效益,認為公共新聞可增加公 民對選舉或社區問題的興趣及瞭解,以及對他人與媒體的信任。在民眾 的政治參與方面,研究發現則較不一致。研究者建議,公共新聞的影響 需持續觀察,未來的評估也應注意概念及方法的周延性(Massey & Haas, 2002)。 綜合上述,公共新聞有幾個著名的成功案例,整體面的分析似也呈 現正面的效益。不過,隨著各地的推廣,還是有未收到預期成效者。研 究者推測,影響公共新聞效益的因素可能包括民眾對議題的瞭解(較不 瞭解時,效益可能較大)(Bowers Claflin, & Walker, 1998)、本身對政 治的興趣及媒體使用情況(較高者可能受益較大)(Goidel, 2000)、 競爭訊息(較多時可能減低效益)(Blomquist & Zukin, 1997)及議題 的 多 寡 ( 單 一 議 題 時 效 益 可 能 較 大 , 因 資 訊 太 多 易 造 成 反 效 果 ) (Meyer & Potter, 2000)。此外,Meyer 與 Potter(2000)也推估,城 市特質可能影響公共新聞的發展。在其研究案例中,公共新聞理念較強 的媒體所在地,地理位置與人口規模各異,但這些地區本身可能有較強 的公民文化,使當地媒體願意嘗試創新。以上因素都有待進一步瞭解。

肆、審議式新聞報導的建構過程

雖然公共新聞計畫的影響仍有待長期觀察,但它在美國部分地區實 施後,民眾曾給予正面回應也是一項事實。這使得公共新聞連結媒體、 公民與公共生活的經驗,就協助落實審議式民主而言,仍具有極佳的參

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考價值。以下將參酌公共新聞及審議式民主的經驗與理念,提出可供媒 體報導公共議題時運用的採寫模式。

一、建構基礎

根據上述審議式民主對媒體角色的期待,新聞媒體應扮演公民與政 府以及公民與專家間的橋樑,使公民在面對爭議性的公共議題時,能在 平等的基礎上於公共論述平台與之對話。同時,透過新聞媒體,公民也 有機會瞭解不同的論證,以期在充分告知下審慎考量議題,做出理性判 斷。所以,新聞媒體實負有召喚公民「知」(瞭解議題)與「行」(參 與公共判斷)責任的任務。為達到此任務,媒體的報導必須使公民認 為,議題的發展與其相關,他(她)們在決策過程中能發揮力量,如此 才能引導公民參與討論及進行判斷。 公共新聞的案例似指出,審議式民主對新聞媒體的期待,部分體現 其中。為了引導公民參與公共生活,公共新聞嘗試跳脫以政治人物及菁 英為中心的報導型式,改從公民關注的層面出發,並力求平衡地呈現與 議題相關的民眾、政治人物或專家的觀點,以協助尋求解決方案。這些 報導都旨在激勵公民參與及審議議題,許多計畫實施後,結果也得到印 證。 綜合審議式民主對新聞媒體的期待及公共新聞的經驗,本文提出 「審議式新聞報導」的模式。這項模式特別針對爭議性的公共議題構 思,議題本身具有政策連帶性。它的目的在協助公民審議公共議題,所 以內容必須有能支援公民瞭解、並考量相關爭議的資訊。由於這類資訊 特別要求新聞媒體投入更多時間蒐集及整理相關論證,筆者遂稱之為 「審議式新聞報導」(deliberative reporting),因為它同時反映記者於

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採訪報導過程中,對議題深入探討的審議過程,以及報導旨在引導公民 進行審議的兩項特點。

二、實踐步驟與原則

審議式新聞報導是以審議式民主理論為基礎,針對公共新聞實務構 思之較具體而系統的實踐方案。審議式民主與公共新聞學在各自的發展 歷史中,雖曾出現零星對話,但審議式民主的主要論者並未針對新聞實 務的操作提出具體建議;公共新聞的推動者,由於鼓勵在執行面自由創 作,也未提出系統的實踐模式(Rosen, 1999a)。3 為使新聞媒體在平時 處理爭議性公共議題時有一方向可循,筆者以下列五點說明審議式新聞 報導的步驟與內涵: (一) 辨識爭議核心:記者需先行就爭議中的公共議題蒐集相關資訊, 並採訪與議題相關的民眾,或透過民意調查,瞭解民眾對這項議 題的關切層面;4 記者同時也採訪專家(指政治中立、且具有可 評估議題爭議性的專業背景)或相關公職人員的看法,深入瞭解 議題各面向的爭議,以求辨識出更周延的爭議核心(議題愈複 雜,爭議核心可能愈多); (二) 瞭解看法及論證:辨識出爭議核心後,記者應廣泛蒐集資料,以 求掌握在各爭議核心上有哪些看法與論證;同時,記者也應在此 過程中,瞭解提倡或認同這些不同論點者有哪些人物; (三) 選取適當對象進行採訪:記者應從各個論點的不同提倡者或認同 者中,選取有適當發言位置者進行採訪。選擇採訪對象時,不強 調菁英,而是以採訪對象對議題的瞭解,及與議題的相關性作判 準;

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(四) 以論證為採訪重點:採訪時的重點必須是對方對爭議核心的論 點,以及對方認為可以證成這項論點的理由(比如,有何具體理 據可以支持其論點),這些理由同時也能為他人所接受;若對方 未提供證成理由或提供的證成資訊不足,記者也如實報導,並需 再蒐集相關理據,以協助民眾評估發言者的論點是否合理;以及 (五) 以爭議核心為主軸撰寫新聞:報導時應以爭議核心為主軸,系統 性地比較、呈現環繞在各爭議核心的不同論點,並羅列其證成理 由;同時,儘量以一般的語言撰寫,提供社會大眾參考。 這五個步驟旨在服膺審議式民主對公共論述平台公開性、平等性、 非專制性及相互性的要求,也參考了公共新聞重視公民意見的特色。在 第一個步驟中,記者蒐集資料並透過訪談或民意調查等方式,瞭解民眾 的看法,這是從民眾的關懷角度出發,而綜合專業知識則是為更完整地 列出議題的爭議核心。這一個步驟可使一般民眾關注的層面,得以在媒 體的論述平台討論,避免由少數人主導議題的焦點,將有助於審議過程 的平等性及非專制性。 接下來的第二及第三個步驟,分別是瞭解環繞在各爭議核心的看 法,並採訪適當對象。這兩個步驟一則要求記者廣泛地蒐集資料,納入 各方論證,再則要求記者以知識性及相關性選擇採訪對象,可避免消息 來源流於菁英取向,這對公共審議的平等性及非專制性也應有助益。 第四個步驟以論證為採訪重點,是試圖達到公共審議的相互性原 則。審議過程的相互性原則,要求參與政治決定的各方在表達自己論點 時,能提供彼此可以接受的理據。這誠然是一項很高的要求,而當它應 用在媒體的報導時,則凸顯出記者在採訪過程的重要角色。 為使新聞報導呈現的議題審議符合相互性的要求,記者採訪時應從 不同論點者的立場,檢驗採訪對象提供的理據是否可被接受。最基本的

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判準是,理據是否正確及來源是否具有公信力,足為各方採信。記者在 採訪及資料蒐集的過程中,可逐漸累積判斷力,辨識具公信力的資料來 源(比如與報導主題相關的專業機構),並要求採訪對象在說明論證時 提出確實的理據。訪談後也應借助具公信力的資料,檢驗及比較各方論 證,以協助民眾釐清各項爭議的客觀事實。這個過程不僅要求欲透過媒 體發言的各方提出論證,也要求這些論證的合理性,因此對於公共審議 的相互性應有示範作用。 最後一個步驟是要求記者在報導時,以議題的爭議核心為重心,系 統性地呈現每一項爭議的不同論點及其證成理由給社會大眾。此一報導 型式能協助公民從媒體的公共平台,獲得考量議題時所需的實質訊息, 對審議過程的公開性也有示範作用。 與一般公共事務的新聞報導相較,審議式新聞報導的特點是,強調 從公民的角度思考議題並以辨別議題的爭議核心為首務;同時,採訪時 不強調菁英,採訪過程則重視合理論證的提出。如前所述,一般公共事 務的報導,消息來源較倚賴政治菁英,容易忽視公民的看法,減損政治 決定的平等性;內容方面,非審議式新聞雖也可能有各方看法,但因不 強調理據,對於公民的議題審議及判斷助益可能有限。另外,審議式新 聞的報導型態也有別於常見的倒金字塔型,它是以較系統性的方式說明 議題的爭議點及相關論證,希望引導公民就議題的實質面進行考量。 就國內媒體觀察,審議式新聞的架構在週轉率較長的雜誌亦有所 見,只是類似的報導格式未必具有相同的內涵。雜誌記者有較充裕的時 間蒐集及分析資料,也可撰寫長篇報導。但雜誌的發行量通常較報紙 少,經常報導公共議題的雜誌,讀者群也可能較菁英傾向,接觸的民眾 有限。至於週轉率短的報紙,則因記者時間壓力大、版面少,記者本身 也可能囿於傳統的新聞操作,所以較無法深入探討議題。雖然針對特定

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議題,有些報紙也會規劃系列或專題報導,但就爭議性的公共議題,由 於並未系統地呈現其爭議核心及相關論點的理據,對協助公民掌握關鍵 資訊以進行審議,未必能發揮效果。 如果國內報社願意借鏡美國公共新聞的案例,以專案方式召集記 者,就一爭議性的公共議題通力合作,並給予時間及版面嘗試審議式新 聞報導,使它在涵蓋率較廣的報紙呈現,或許有更大的機會趨近審議式 民主的公共論述理想。本文將以報紙為載體,提供一則審議式新聞的文 本提供參考。 另外,公共新聞起源於對公共事務新聞品質的反思,其所批評的是 傳統以菁英為中心的新聞報導(Friedland, Rosen, & Austin, 1994)。過 去研究指出,這類報導經常使用衝突框架(Patterson, 1994)。因此, 本文也將提供一則衝突框架新聞的文本,以對比審議式新聞的特點。下 一節說明衝突框架的源起及型態。

伍、衝突框架報導

一、衝突框架盛行之因

衝突框架可以說是傳統新聞價值判斷與平衡報導下的產物。新聞採 寫教科書中在談到記者與編輯如何判斷新聞價值時,衝突性往往是重要 判準之一,這類新聞被視為可吸引讀者注意(Brooks, Kennedy, Moen, & Ranly, 1995; MacDougall, 1982;方怡文、周慶祥,1999)。傳統新聞並 不等同於衝突框架新聞,但衝突框架確實常見於爭議性的公共議題,並 多以兩造對立的形式呈現。對於強調平衡報導的新聞媒體,以兩造對立 的 架 構 撰 寫 新 聞 , 也 是 得 以 規 避 偏 失 、 維 持 客 觀 形 式 的 便 捷 方 法

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(Neuman, Just, & Crigler, 1992)。 長期觀察美國媒體新聞變化的 Patterson(1994)認為,衝突性新聞 的增加與媒體內部意識型態的轉變有關。美國在 1970 年代的水門案 後,新聞媒體普遍不信任政治人物,也開始以「攻擊性新聞」(attack journalism)取代耗時的調查性新聞。記者報導時,經常以採訪執政者 敵對陣營來駁斥執政者的說法。這雖然使媒體在表面上扮演了政府監督 者的角色,但這類新聞提升的往往是衝突性而非區辨性,不利於大眾判 斷是非對錯。Cappella 與 Jamieson(1997)也認為,攻擊性新聞風格的 發展與新聞工作者的「反對文化」(adversary culture)有關;媒體傾向 認為政治人物的言行背後都有政治動機,記者視政治人物視為鬥爭者, 因此所做的報導也充滿衝突性。

二、衝突框架的觀察與影響

研究者從框架角度分析新聞時也發現,強調對立的衝突框架經常出 現在公共事務的報導中(Gamson, 1992; Neuman, Just, & Crigler, 1992; de Vreese, Peter, & Semetko, 2001)。框架基本上是指解釋一事件的核心想 法(Gamson & Modigliani, 1989);衝突框架因有助於記者描繪競爭的 態勢,以及方便將對立說法寫入報導,特別常見於新聞媒體(Neuman et al., 1992)。 國內的研究也指出,2000 年總統大選時,選前十個月內主流報紙 有關候選人的攻擊性新聞占四成以上(陳憶寧,2001)。由於攻擊性新 聞牽涉至少兩造中一方對他方的批評,內容具有衝突性,這或可指出, 衝突性新聞在國內選舉新聞中已占重要比例。另外,公共政策方面,研 究也發現,主流報紙的核四新聞框架較偏向宏觀層次的爭議,包括憲政

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體制、政治力介入及罷免∕倒閣法律程序的框架,占總框架數近五成 (黃惠萍,2003)。這些框架都涉及各政黨立場的衝突,因此也隱含衝 突性。

有關衝突框架的影響,早期研究指出,媒體若能報導至少兩方對議 題的不同看法,將有助於引導公眾辯論,但研究者並未說明可引導民眾 辯 論 的 新 聞 報 導 , 是 否 僅 需 呈 現 兩 造 的 看 法 ( Donohue, Olien, & Tichenor, 1985)。也有研究指出,以團體衝突為焦點的新聞,易使閱聽 人 從 個 別 團 體 的 觀 點 思 考 議 題 , 並 因 而 兩 極 化 團 體 的 意 見 ( Price, 1989)。這兩項研究似指出,多元立場有可能引導公眾討論,但若以衝 突性為焦點,則可能使立場相左者更無交集。 另外,策略框架的研究結果也可作參照。強調輸贏戰略且含有衝突 性的策略框架新聞,易使民眾以憤世嫉俗的態度看待公共事務,並失去 對政治領導者的信任;而原本預期應減低民眾憤世嫉俗態度的議題框 架,因內容強調衝突性,反而增加民眾這類看法(Cappella & Jamieson, 1997)。國內一項以災難新聞為例的實驗發現,與議題框架相較,策略 框架使參與者對政治人物的評價較低、負面想法較多、對災難事件的記 憶也較不正確(陳憶寧,2003)。 由於策略框架多具有衝突性,若策略框架可能對公民的政治信任及 公共議題認知等方面產生負面影響,或可推論衝突框架也可能對公民的 議題審議及公民參與等層面有負面影響。

三、比較衝突與議題框架文本

議題框架原是用以對照策略框架的影響,但在 Cappella 與 Jamieson (1997)的研究中,卻反而增加民眾的負面想法,這是否與其內容有

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關?在此可藉分析議題框架新聞的問題,指出實質訊息的重點。 上述框架研究中,有兩個研究提供新聞文本。Cappella 與 Jamieson (1997)的兩則新聞,主角是參與費城市長選舉的候選人,其中策略框 架使用較多競爭語言,描繪候選人對敵手的看法,也較強調候選人電視 上的表現;議題框架沒有這兩項特色,但文本最後點出,選舉重點應在 兩位候選人能為費城做什麼。陳憶寧(2003)的新聞主題是 2001 年桃 芝颱風時,當時的南投縣長彭百顯因與縣府主管至飯店作心靈之旅,在 議會備詢時被縣議員攻擊。實驗中的策略框架與議題框架新聞所操控的 處理,為彭百顯的答詢內容。策略框架中,彭百顯反駁這是政治迫害, 文本中使用較多競爭語彙;議題框架中,彭百顯則說明他在颱風當天的 處理過程。 這兩個研究的策略框架,都使用競爭語言、衝突性較強,議題框架 較 少 這 些 特 點 , 但 也 都 以 兩 造 對 立 的 型 態 架 構 新 聞 。 Cappella 與 Jamieson(1997)的議題框架因更強調衝突性,可能因此使讀者對政治 產生負面看法。就本文的目的看,兩則議題框架新聞,其實都不具備引 導民眾掌握問題核心並進行審議的內涵。Cappella 與 Jamieson 的議題報 導,雖在新聞最後提醒選民要注意兩位候選人能為費城做什麼,但在該 篇報導中,完全未說明到底候選人能做什麼,而這卻是最能協助選民判 斷哪一位候選人的願景,較能符合個人需求的資訊。另一則災難新聞, 重點應是縣長是否失職,因此,應報導彭百顯聲稱的處理方式與救災成 效是否有關聯,才能發揮媒體監督政治人物的功能,並提供選民作為下 次投票參考,但該議題框架的文本並無這部分內容。 這兩則議題框架的內容是為比較實驗處理而設計。但這也顯現,過 去研究較少關注能對因應策略或衝突框架的新聞內涵。由於實際生活 中,媒體在報導爭議性公共議題時,經常無法跳脫以爭議中對立人物

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(或組織)為中心的報導型式,也因而忽略真正有助於公共審議及民主 運作的訊息。因此,研究的關注點應轉為思考能促進公民審議的新聞內 涵。

陸、審議式新聞 Vs. 衝突框架新聞

依據本文提出的審議式新聞型式,及參考主流的衝突框架新聞,在 此以核四案為例,提供兩則新聞文本做比照。先假設社會背景是:反核 團體希望透過公投決定核四存廢,在積極連署下,人數已接近核四公投 提案門檻。

一、審議式新聞

以議題的爭議核心為主軸進行報導,呈現環繞爭議核心的不同論點 及其相關的證成理由。媒體經資料蒐集、訪談或綜合民意調查後,辨識 出核四的爭議核心,大致包括:停建核電廠是否為國際趨勢、核四的安 全性、經濟影響、核廢料的處理、國內電力需求及替代方案等。在此列 出兩項爭議核心(停建核電是否為國際趨勢及核四安全問題)示例。 【本報記者∕xx 報導】 為推動核四公投,反核團體經過三個月的積極連署後,目前連 署人數已接近公投提案門檻。由於連署人數仍持續增加中,未來可 能將舉行核四的公投。有關核四應該停建或續建的問題,社會上仍 有許多不同看法。為協助大眾評估核四案,本報特別透過民意調查 及訪談,瞭解民眾對核四的關注層面及相關爭議,並針對這些爭議

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核心,整理各方論點及資訊供大眾參考。 爭議核心一:停建核電廠是國際趨勢? 論點一:絕大多數歐美先進國家近年來不再興建核電廠。 論點二:歐美先進國家並未完全停建,目前日本和韓國都在積極興建。 曾任核四再評估委員會委員的 xx 大學環工系教授 xxx 表示, 整體趨勢是,歐美先進國家的核電占有率正在降低中。國際能源總 署(International Energy Agency, IEA)的年度預測「世界能源展望 2002」即指出,大部分的工業化國家決定減少對核能的依賴。

以北美地區的加拿大和美國為例,2000 年核能發電比率占 18.9%,但 2030 年將下降到 9.2%。另外,世界原子能協會(World Nuclear Association, WNA)2004 年的資料也顯示,目前使用核電 的 31 個國家中,西歐及北歐各國都無興建中的核電廠。仍興建電 廠的 11 個國家中,絕大多數位於亞洲、前蘇聯及東歐。 原能會 xx 處長 xxx 的看法是,歐美先進國家並未完全停建, 只是放慢腳步。比如法國從 1970 年代起,就大力發展核能業,使 整個發電部門二氧化碳的排放量下降九倍。目前法國雖因民意考量 沒有建新電廠的計劃,但法國全國核能發電比率仍將近 80%。 另外,美國及加拿大目前仍各有一座興建中的電廠,美國、德 國及瑞典等國家,也都宣布將部分核電廠延役。布希政府甚至宣 布,將協助核能產業發展下一代反應爐。日本和韓國也都還在蓋新 的核電廠。日本 2000 年宣布要興建十個電廠,南韓也計劃在 2015 年前再增加 15 座機組。 雙方都承認,近年來歐美各國的確絕大部分不再興建核電廠。 「世界能源展望 2002」也指出,未來核能的重要性將明顯降低,

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核電占全球的總發電量,預計將自 2000 年的 17% 降至 2030 年的 9%。各工業化國家中,日本和韓國可以說是特例。而根據世界原 能會 2004 年資料,日本的核能發電已從 1997 年的 36% 降至 2003 年的 25%。韓國有提昇情形,從 1997 年的 34.1% 升至 2003 年的 41.4%。台灣則從 1997 年的 26.4% 降至 2003 年的 21.5%,核能發 電比率為全球第 17 位。 爭議核心二:國外的核安災難是否會發生在台灣? 論點一: 台電的經營與應變能力無法讓人完全放心,不能排除人為疏失 造成的嚴重後果。 論點二: 台電的管理已大幅改善,且核四使用進步機型,國外核安事件 如車諾比,不會在台灣發生。 反核行動聯盟代表 xxx 認為,核四使用的機組雖較先進,但人 為因素使核四仍有高度風險。過去國內核電廠即有多起人為疏失, 也有電廠人員造假紀錄。國內的核安演習疏散也不受重視,加上發 生嚴重事故的機率不是沒有,萬一發生問題,狀況如何無法預料。 而國外的很多核安事件,包括車諾比事件,及日本近年來的核安事 件,都有重大的人為疏失。 他指出,以日本為例,規模最大的「東京電力公司」曾驚爆, 從 1987 到 1995 年間,共偽造 29 件核電廠安檢資料案。2004 年 8 月,日本發生有史以來最嚴重的核電廠災變,因核電廠蒸汽外洩, 共造成電廠員工四人死亡,七人受傷。事故地點福井縣美濱電廠有 15 年沒有接受定期檢查,顯然有嚴重的人為疏失。 針對核四機組的安全性,xx 大學系統工程科學系教授 xxx 表 示,核四與車諾比核電廠使用的反應爐機型不同,是採用美國設計

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的進步型機組,已通過美國核管會和日本原委會的審查。兩項審查 都指出,核四機組的功率穩定性高,不會有冷卻水流失導致爐心熔 毀、幅射外洩的危險。他強調,核電廠嚴重事故發生的機會很小, 且若有事故,惡化狀況也是緩慢進行的。 另外,原能會 xx 處長 xxx 也指出,國內核電廠的管理近十年 已大幅改善,跳機次數也直線下降,已比世界平均次數低。且台電 只要一跳機就得停機,但美國、日本與歐洲的核電廠不會因為跳機 被勒令停止運轉,台灣的核能安全管制與監督可以說是世界最嚴苛 的標準。 本報蒐集的資料指出,原能會提出的核電機組跳機次數,是世 界 核 能 發 電 者 協 會 ( World Association of Nuclear Operators, WANO)用來評估核電營運績效的指數之一,可用來瞭解核電機 組運轉的穩定性。台灣的核電廠自 1978 年 12 月發電以來,已運轉 了 20 多年。根據原能會資料,跳機次數運轉初期為每年每部機組 平均五次,1991 年已降至 2.2 次,之後並穩定下降。到 1995 年至 2000 年間,其中四年已降到每年每部平均跳機次數低於一次以 下。2002 年時,六部核能機組平均跳機數並降至 0.67 次。 對照世界核能發電者協會公布的資料,1992 年時,世界核電 機組平均跳機次數是 1.7 次,2002 年時 0.7 次。台灣目前略低於全 球平均值,不過,加上核四後,台灣未來有八部機組,而日本柏崎 電廠的報告指出,與核四使用同型機組的六號及七號機,跳機次數 是日本所有機組平均跳機次數的兩倍(日本每年每部機組平均跳機 0.6 次)。依此推估,台灣核電未來的平均跳機次數與其他國家相 較,可能會偏高。 以日本的經驗,平均跳機數雖較低,1999 年及 2004 年仍發生

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東海村及福井縣事件,前者也曾造成二人死亡,439 人受輻射線污 染,30 萬居民緊急疏散。對於核電的安全性,擁核與反核雙方至 少都同意,核電的風險是存在的。5

二、衝突框架新聞

報導方式以衝突雙方為中心,強調爭議雙方不同看法或立場的衝突 性,不強調或未提供歧見背後的證成理由。 【記者 xxx∕xx 報導】 反核團體經數月積極地推動連署後,目前連署人數已接近公投 提案門檻。由於連署人數仍持續增加中,未來可能將舉行核四的公 投。反核團體表示,核電是落後趨勢,核四若續建,會讓子孫承擔 後果。擁核人士則反駁,反核人士的說法危言聳聽,原委會不贊同 任何以安全理由反對興建核四的建議。 隨著核四公投可能成為事實,反核與擁核人士開始透過各種方 式進行角力,雙方針鋒相對的情況經常出現在各種公開場合。在日 昨一場由 xx 單位舉辦的座談會中,反核與擁核人士各說各話、漫 無交集。 反核代表 xx 大學環工系教授 xxx 表示,台灣蓋核能電廠是違 反世界潮流,歐美國家目前都不再興建核電廠,台灣卻還要蓋。反 核行動聯盟也指出,台電過去出了不少疏失,跳機事件頻頻發生, 台電的經營無法讓人安心。台灣那麼小,實在禁不起像車諾比的核 能災難。 原能會原委會 xx 處長 xxx 則指出,反核人士對台灣的核能安

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全控管不瞭解,台電對核能的安全要求十分嚴格,只要一跳機就得 停機。台灣的核能安全管制與監督過程可以說是世界最嚴苛的標 準。至於車諾比事件,他說和核四比「兩個根本是完全不同的東 西」,以車諾比核災的照片作為停建核四的理由,實在是誤導民 眾。 xxx 教授也質疑,核四若再持續興建,將來核廢料該如何處 理?「像台塑的汞污泥,你說它到哪裡去了?」他認為,不管核廢 料放在國內或送到國外,都會踫上反彈。xxx 處長則回覆,核廢料 的處理,在技術上國際間已有共識,原委會已經分期規劃好核四核 廢料的處理,不會有問題。 上述兩則文本的採訪與報導取向皆不同。審議式新聞一開始即從民 眾對核四的關切面著手,並綜合專業判斷,辨識核四的爭議核心,接著 針對這些爭議訪談及蒐集資料。報導時聚焦在爭議核心的不同論點及理 據,記者同時也比較或補充相關論證。審議式新聞雖也呈現不同論點, 但並不強調衝突性。由於較系統地說明各項爭議的論證,較可能幫助公 民瞭解,評估爭議性議題時,可以考量哪些層面及參考哪些理據。相對 地,第二則文本則是典型的、因應即時事件的衝突框架報導,內容架構 在不同立場者的對立性,僅紀錄歧見(未系統性地描述),但未提供更 充實的理據。這類報導可能強化擁核及反核雙方原有的立場,有礙公民 以多元的理路思考議題的多重面向。

柒、結語

本文從審議式民主及公共新聞的理念與實踐,探討兩者對新聞實務

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的啟發,並提出一審議式新聞報導模式,希望能超越主流的衝突性報 導,協助公民進行公共審議。審議式民主要求參與政治決定過程的公 民,能本於公平理性,經由相互論證來審議議題,以尋求解決彼此歧見 的方案。本文提出的審議式新聞報導,試圖將審議式民主的公開、平 等、非專制及相互性原則,鑲嵌於新聞報導的過程與內容,以使公共議 題的媒體論述,透過辯論型式的資訊內涵,提昇導引公民審議的力量。 然而,審議式新聞報導汲取自美國公共新聞的經驗應用於國內時, 在地的脈絡是否需要不同的考量?另外,我們雖然期望新聞媒體善盡社 會公器的責任,但多數媒體畢竟仍是商業機構,受制於市場邏輯,審議 式新聞報導是否有實踐的機會?而這項構想本身是否有其侷限?希望又 何在?筆者最後將就這三個層面探討,以為本文總結。

一、在地的考量

美國的新聞媒體生態與台灣不同,除了部分全國性媒體外,全美各 地有為數眾多的地方媒體。公共新聞在美國是由地方媒體發起,成功的 案例也見於這類媒體。如文中所述,這可能與地區的公民文化有關。同 時,地方媒體的邊陲性質及較小的規模,也可能使其較有彈性從事創 新。 反之,國內的媒體生態是大媒體結構,社區或地方媒體並不蓬勃, 前者的涵蓋率及影響性遠較後者大。因此,針對全國性的議題,可考量 由大媒體先選擇性地應用公共新聞或審議式新聞報導。比如在選舉期 間,為促進候選人與民眾的對話,國內媒體可學習《維契塔鷹報》及 《夏洛特觀察人報》的案例,先透過民調瞭解民眾關心議題,再綜合編 輯部對社會脈動的觀察,列出重要議題;並以系列方式,報導候選人的

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各項政見,無法提供者也一律刊登,藉以向候選人施壓,這些資訊需隨 著系列報導更新。 如果是爭議性的公共政策或議題,則可應用本文提出的審議式新聞 報導。或者也可舉行論壇,邀請民眾與相關專業或政府代表進行對話, 並以解決問題為導向,訂定討論焦點,再由媒體報導,促進更廣泛的思 考與討論。 就推行公共新聞或運用審議式新聞報導的機會看,國內大媒體的優 點是許多媒體本身都有民意調查部門,若欲瞭解民眾關注的議題或對議 題的關注層面,只要媒體有意願,透過較深入的調查也可獲知。只是目 前媒體的民調發揮的作用仍僅及表層,選舉期間是賽馬式報導的工具, 針對議題的民調也多未能探索更深刻的意涵,或將之運用至新聞報導的 處理。這是殊為可惜之處,也是產學兩界可協力從理念及實踐面調整的 著力點。

二、市場邏輯的反思與策略

公共新聞的案例提供不同的思考及操作方向,筆者認為很值得國內 媒體嘗試,並提出審議式新聞報導模式以為運用。只是國內新聞媒體的 市場競爭激烈,是否有此空間進行相關實驗,可能會引來疑慮。 其實,美國公共新聞的發展也有市場考量。它的源起與讀者的流失 有關,它的開始也是為重新引起讀者對新聞的興趣。如果美國的案例能 獲得民眾回響,在台灣也有此可能。台灣民眾在長期收看衝突性的新聞 後,當面臨一重大議題時,對肯下功夫蒐集採訪及整理大眾關心焦點的 新聞媒體,也有可能給予正面回應。這就可能創造另一種商業機制,引 導出媒體與公民的良性互動。

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另外,審議式新聞報導主要針對爭議性大、且具有政策連帶性的公 共議題。比如當議題的爭議性已損及整體社會資本時,新聞媒體可再應 用審議式新聞報導,協助公民及整體社會解決面臨的問題,之前的核四 案爭議即具備這些特性。由於新聞媒體可先從重要的爭議性議題著手, 對新聞媒體而言,應是較可接受的投資。 而媒體在運用時,除需投入較多人力,也應給予記者更充裕的時 間,使報導內容更周延。若考量成本,也可結合民間資源推行。美國有 很多公共新聞計畫獲得民間基金會的資助,國內近年來第三部門發展蓬 勃,也可能提供支援。不過,媒體仍應注意維持自主性。如果這類型報 導確能降低社會衝突,並有助於公民考量與議題相關的政策,公民對媒 體的信任度應可提昇。長此以往,對新聞機構應有助益。 再者,媒體也可透過清新的版面增加新聞的可讀性。除了寫作仍應 要求簡潔外,報導時可搭配表格,對照式地條列出重點事實,或輔之以 圖表(比如核四新聞中提到的跨國及跨年的橫縱比較,即可製圖配 合),製作成類似導覽的格式,使新聞的呈現更清晰。各項理據的實質 資訊,雖然可能增加內容長度,但透過編排,將內容打散,一個爭議點 一個區塊,圖文並茂,將有助於視覺上的精簡與活潑。民眾若覺得版面 清爽,看起來較無負擔,即可能有興趣閱覽,利於市場銷售。

三、審議式新聞報導的侷限與機會

審議式民主論者 Benhabib(1994)認為,審議式民主的過程可提高 政策的正當性,但不能確保公民審議的結果,在合理性上有更高的表 現。因為程序未必指導結果,審議過程的論證品質及參與者的理路素 質,都可能影響結果的品質。這也指出,審議式新聞報導的可能侷限。

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比如審議式新聞雖然希望呈現各方的看法及背後的理據,但採訪對象所 提供的理據未必合理,需由記者蒐集資料釐清。記者若未蒐集或無法取 得資訊予以釐清,即可能影響內容品質及公民審議結果的合理性。而即 使所呈現的理據合理,民眾也能接觸並瞭解報導中的各項理據,他 (她)們在進行判斷時,仍可能僅從原先的想法,而非從更多元的觀點 思考。這也是程序合理但結果未必合理的現象。 在實際執行過程中,審議式新聞報導的結果也可能受其他因素影 響。從美國公共新聞的經驗推估,民眾對議題的瞭解程度、對政治的熱 衷以及競爭訊息的多寡等,都有可能影響民眾接觸、理解及應用審議式 新聞內容的情形。這些層面需透過實證研究進一步瞭解。 雖然有這些可能侷限,從審議式民主的理念,仍可看出這項模式的 積極性。比如公開陳述歧見背後的理據,並考量他人的接受情形,可促 使公共議題的討論更深入,也可能使不同立場者從他人的思路脈絡,擴 大對議題的認識,以及增進對彼此的理解。這些都有助於尋求大家可以 接受的方案。即使最後未必有共識,或確保結果的合理性更高,對緩解 多元社會的對立以及公民社會的開放性,也應有助益。而新聞媒體在此 過程中,若能提供多元的資訊及論證,應能協助培養公開、平等而互惠 的公共審議文化。 本文提出的審議式新聞報導,是朝此理想發展的初步構想。它希望 將歧見導向理性的審議與溝通,而非激化成衝突。經此公開審議後,公 民可再透過制度(比如提供較完整方案的公投)反映判斷,使政治決定 更有機會建立在合理的基礎上。這個過程,需要媒體經營階層、記者、 公民、機構及相關制度的支援與配合,也需要新聞學界在教學上注入不 同的觀點。它的影響仍有待檢驗,但這也許是一條有助於突破此刻民主 與媒體困境的出路。

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註釋

1 本文為國科會計畫《審議式新聞報導模式與影響之探索性研究》 (NSC 93-2412-H-003-005)的部分研究結果。作者在此感謝國科 會及《新聞學研究》匿名評審的寶貴建議。 2 菁英媒體對這些「邊陲」媒體推動的公共新聞,其實不乏批評聲 浪。《華盛頓郵報》的編輯 Leonard Downie 與《紐約時報》的前 任編輯 Max Frankel 都堅持,記者應謹守傳統的監督者角色,以報 導事實為職責(Fallows, 1996)。

3 審 議 式 民 主 論 者 如 Gutmann 與 Thompson ( 1996 ) 、 Bohman (1996)及 Fishkin(1991)等,在其著作中並未指出所期待的新 聞媒體角色,就是公共新聞學。Fishkin 與 Luskin(1999)及 Dzur (2002)後來曾提及公共新聞。前者認為,審議式民調提供公民更 多資訊互相討論,可使公共新聞的公民觀點更周延;後者指出,公 共新聞應特別關注審議過程的公平性。他們都認為,新聞傳媒可協 助落實審議式民主,但發揮的比較是輔助性功能。公共新聞學方 面,Rosen(1999a)及 Friedland(2000)分別援引杜威(Dewey, 1927)的公共傳播哲思及 Habermas(1962/1989)的公共領域理 念,舖陳理論基礎。綜合兩者看法,新聞媒體的責任在促進社會討 論及民主運作,而理想的公共領域期待人們能透過理性進行審議, 以作為政治決定的基礎,這反映的即是審議式民主的精神。不過, Rosen 與 Friedland 都未深究審議式民主理論的原則與公共新聞的對 應性,也未針對新聞實務提出較系統的實踐模式。 4 為取得較具代表性的公民意見,除了透過民意調查,也可仿照源於 丹麥的共識會議召募取樣(Grundahl, 1995)。方式是公開接受報

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名,依報名者的性別、年齡、教育程度、職業及居住地等背景,隨 機挑選 10 至 14 位公民組成小組,以提昇樣本的代表性。記者在訪 問小組成員前,可提供相關資料或邀請學者專家提供諮詢,再請公 民提出關切的爭議核心。若機構無法支援,記者可選擇異質性較大 的公民進行採訪。專家的角色在提供專業知識,不代替公民發表意 見。 5 報導時宜配合圖表,並以更清晰的版面呈現使民眾易於瞭解。此則 與隨後的另一則新聞文本,乃參考相關機構公布的資訊,以及各新 聞媒體的報導內容撰寫而成。參考資料來源主要包括國際能源總署 ( IEA ) 、 世 界 核 能 發 電 者 協 會 ( WANO ) 、 世 界 原 子 能 協 會 (WNA)、台灣原子能委員會、《天下雜誌》、《中國時報》、 《自由時報》、《南方電子報》以及綠色公民行動聯盟等。由於文 本眾多,在此不一一贅述。

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參考文獻