行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
不當勞動行為實體法與程序法整合型計畫--不當勞動行為
實體法與程序法整合型計畫-裁決程序子計畫(第 2 年)
計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 100-2410-H-004-113-MY2 執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學法律學系 計 畫 主 持 人 ： 林佳和 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：姚妤嬙 碩士班研究生-兼任助理人員：陳璟賢 公 開 資 訊 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 102 年 10 月 31 日
中 文 摘 要 ： 在整體有關不當勞動行為之整合研究中，本子計畫將聚焦於 我國勞資爭議處理法新法中所制定之裁決程序，分別就有關 裁決程序之理論、裁決委員會之運作、裁決之審理、裁決決 定之內容等四大部分，特別著墨於國內實務上極為困擾之行 政法院審判權爭議,分別進行理論與實踐面向的探討，以便建 立我國不當勞動行為制度程序處理體系之具體內涵，以利目 前與將來之法律適用 中文關鍵詞： 不當勞動行為,裁決,行政法院審判權,行政程序
英 文 摘 要 ： In the total integral research project about the so-called unfair labor practice and remedial system, this subproject would like to put its focus on the procedure of decision within the Law for Settlement of Labor Disputes Taiwans with its modified edition since June 2009. The following issues should be, in its theoretical and practical dimension, described and analyzed: theoretical aspects of the procedure of decision, procedure of trial within the decision making, contents of decisions and not the least, and most of all, the conflicts of academic opinions about the so-called jurisdicition of administrative court . This subproject will provide a foundation to
establish the system and the concrete contents for the procedural side of the institution unfair labor practice in Taiwan, which shall make a great help about the legal application in labor life
英文關鍵詞： unfail labor practices, decision, jurisdiction of administrative court, administrative procedure
不當勞動行為實體法與程序法整合型計畫 – 裁決程序子計畫 期末報告 1. 通往裁決之路 - 不當勞動行為處理法制的選擇與思考 1.1. 修正前工會法時代之不當勞動行為問題 1.2. 解決問題之道：紛爭處理模式選擇 1.3. 裁決作為現階段的制度決定 2. 裁決決定內容：基本原則 2.1. 基本原則 2.2. 特別裁決內容及附帶義務 2.3. 法院審核 3. 不服裁決之起訴 4. 行政救濟併行提起之問題 4.1. 民事訴訟與行政訴訟 4.2. 民事訴訟與行政訴願 4.3. 實例演練：審判權爭議與判斷餘地 5. 裁決效力 5.1. 原則 5.2. 暫時權利保護 6. 其他相關程序問題 6.1. 委員會召開 6.2. 委員會調查與決定 1. 通往裁決之路 - 不當勞動行為處理法制的選擇與思考 1.1. 修正前工會法時代之不當勞動行為問題 觀察舊工會法規定內容，再搭配台灣勞工行政主管機關的處理實務，我們可整理出 台灣舊法時代不當勞動行為制度的幾項結構問題： A. 行為的態樣過少，無法涵蓋實務上經常出現的情況； B. 法律上只規定行政機關的行政罰手段，並無有關調查權或其他行政處分權限的規定； C. 並未設計任何司法以外的救濟途徑，同時對雇主的制裁既然僅限於罰緩，對於雇主 行為所產生之任何私法、勞動關係上之效果〈如解僱、調職〉，便無處理，也就是 說，工會法對不當勞動行為的規範只有處罰，而沒有事後救濟； D. 勞資爭議的處理權限在地方政府的勞工主管機關，但地方政府因人力、專業性知識 及經驗均不足，處理個別的權利事項爭議即常力有未逮，更不用說問題繁複的多的 不當勞動行為； E. 以美國、日本為例，其不當勞動行為制度的受特別重視，乃因其缺乏如歐洲國家工
會結構嚴密、工會處理問題能量充沛的實際條件，是以必須由國家以法制解決1 ，同 時，必須設計一套特別的法律程序及機構來加以處理，而不能僅限於單純的行政調 處或行政罰，這應是一為達成目的應然條件，而非偶然； F. 也就是說，先進國家處理不當勞動行為問題的機制，大致上只有兩類型： 〈1〉 無行政處理機構及程序 → 但接下來有專屬的勞動法院依特別訴訟程序審理爭 議〈如歐洲多數國家〉2 ； 〈2〉 有特別的行政處理機構及程序 → 接下來即由普通法院依一般訴訟程序審理爭 議〈如美國、日本〉； 〈3〉 而台灣的情況卻是：沒有特別的行政處理機構及程序 → 接下來亦由普通法院依 一般訴訟程序審理爭議；結果便造成：未採取先進國家的任何一種模式，是以不 具備有效處理不當勞動行為問題的法制條件；先進國家的經驗是：不當勞動行為 與一般的勞資爭議不大相同，不論目的或其嚴重程度，所以不能用相同的態度及 程序處理，這正是台灣的問題所在； G. 由於不當勞動行為制度的建立及有效施行，不論是成文或不成文方式，是工會組織 是否能普遍設立、工會是否能發揮其應有功能的核心必要條件，因此可以推論，台 灣不當勞動行為法制的殘缺及實務運作的無力，應是台灣工會體制不健全的重要原 因，假如不是最重要原因的話。 1.2. 解決問題之道：紛爭處理模式選擇 既然清楚不當勞動行為制度的重要性，為了去除阻礙台灣工會發展的最主要障礙， 在立法上便應思索解決問題之道。在基本的紛爭解決模式的決定與選擇上，理論及實務 的想像中，可以有下列的三種基本類型，我們試著分析如下： 模式別 模式內容 優缺點 評估 模式一 設 立 專 責 的 勞 動 法 院，建立一套特別的 勞動訴訟程序，不當 勞 動 行 為 的 處 理 作 為其中一環 優點： a.根本的解決所有勞動爭議的處理問題 b.去除目前勞工行政機關的處理負擔 c.有助於政府行政機關的形象提升，提高 公信力 d.符合嚴謹的法治國原則要求 a. 可 作 為 政 府 部 門長期推動目標 b. 但 於 國 內 形 成 共識的阻礙較大 缺點： a.台灣的司法行政傾向於不設置特別的 勞動訴訟法院及程序，阻力甚大 b.司法的解決途徑較曠日廢時，雖然勞動 訴訟已顯然有所改善，是以仍易使當事人 勞工失去信心，緩不濟急
1 K. Sugeno（菅野和夫），Japanese employment and labor law, Carolina Academic Press, 2002, P. 689. 2 Siehe Germelmann/Matthes/Prütting, Arbeitsgerichtsgesetz, München 1990, Rdnr. 45 zu § 2.
模式二 由 勞 工 行 政 主 管 機 關 單 獨 處 理 不 當 勞 動行為的問題 優點： a.簡便又快速，問題易獲得迅速的處理與 解決 b.行政機關易以公權力權限進行完整的 處理程序〈如調查權〉 c.這樣的行政介入，符合台灣人民冀盼於 行政系統發揮更多功能的認知及法感 a. 並 非 絕 對 理 想 的處理模式 b. 對 於 政 府 部 門 及 公 權 力 的 形 象 經常是兩面刃 c. 台 灣 的 勞 工 行 政 機 關 在 未 有 比 較 明 確 的 改 變 或 擴充之前，不易行 之 缺點： a. 極 難 賦 予 行 政 機 關 行 政 罰 以 外 的 權 限，因為理論上恐怕難以突破 b.無法處理私法關係的問題〈例如解僱或 調職的效果〉 c.行政機關負荷甚大 d.行政機關易遭過多的民怨與壓力 e.不符合法治國的發展趨勢及權力分立 原則 模式三 設 立 專 責 的 處 理 程 序及機構 優點： a.問題的處理會較司法訴訟迅速簡便的 多 b.可以賦予一定的公權力或特別的制度 設計〈如勞工行政機關的搭配〉，可有類 似行政機關的處理能力 c.由中立的社會人士、勞資政三方代表人 士共同組成、行使職權，具有社會公信 力，易受尊重 d.可以賦予專責機構裁判該所涉私法關 係的權限，而一般行政機關是不可能享有 的 e.有日本及美國的先例可尋 a.個人以為，這是 最 理 想 的 解 決 模 式 b. 可 循 就 業 歧 視 評 議 委 員 會 的 模 式推動，觀念上不 是問題 c. 國 內 有 相 當 的 勞 動 法 學 者 支 持 這樣的制度設計 缺點： a.功能性的組成，必須耗費一定的資源去 籌組及運作 b.雖然這樣的制度在先進國家的理論及 實務上可見先例，但台灣的司法界及法學 界是否會極力反對涉及私法關係裁判的 部分，猶在未定之天 根據前述的模式介紹與簡單的評估，要徹底的解決不當勞動行為的問題，模式三的 所謂「成立專責的處理機構」應是政府部門可以推動的中程目標，而模式一的「建立勞 動訴訟程序及勞動法院」則是長期應該規劃與研究的方向，這不僅是針對不當勞動行為
的問題，也同時考量勞動爭議事件的特殊性及解決需求。因為不論從法學理論上，亦或 先進國家的制度實務經驗，相對於一般的民事訴訟程序，勞動法院的訴訟程序原則，亦 必須隨之相當程度的反映勞動法與民法的差異所在，最重要的關鍵在於：勞動法院的訴 訟程序必須明確的反映保護勞工的結構特徵3 ；例如勞動訴訟程序的幾項重要的程序法原 則：訴訟費用便宜原則、訴訟程序快速原則、訴訟程序簡便原則、訴訟程序調處與專業 原則；這幾項基本原則係建立在一般勞工資力不足、訴訟的進行對勞工另謀新職的不利 及生計維持的困難、勞工法律及訴訟知識的較匱乏，以及勞動程序應重調處、輕法律性 的主觀司法裁決，還有一般司法程序不易博得人民信賴的幾個事實判斷與假設認知4 。 1.3. 裁決作為現階段的制度決定 在前述思索不當勞動行為之問題及可能的解決之道的類似基礎上，新勞資爭議處理 法第 39 條以下之裁決制度，恰似符合本文前稱之紛爭處理的第三模式暨針對不當勞動 行為的因應中程目標，本文以為，方向應足資贊同。至少從制度面的建立上來看，保障 勞動者之憲法同盟自由權，排除最大權利貫徹障礙之不當勞動行為，似乎有了新的契 機。當然，既使如美國或日本均行之有年，類似之不當勞動行為的特殊處理程序，不論 理論或實務，國內均極陌生，邱駿彥教授所發表之«勞資爭議處理法草案中裁決制度之 粗探»一文中，對於日本之勞動委員會處理不當勞動行為的類似裁決機制，有著詳盡的 介紹，特別是相關的程序問題。然而，相較於日本之相關制度，勞資爭議處理法的裁決 設計畢竟不盡相同，不只是程序方面，甚至連裁決決定的本質及救濟途徑上，都可能有 極大的差異。本文不惴淺陋，希望針對新法的相關規定，特別是有關裁決決定內容、效 力，乃至於將可能出現之民事訴訟與行政救濟之緊張關係，試圖提出一定程度的釐清與 解釋5 。 觀察新法條文內容，可以發現新法關於不當勞動行為裁決制度，有如下之特殊設計： （1） 區分涉及私權與非私權之不當勞動行為樣態6 ，並就此分流不同之處理模式，亦即
3 siehe Binkert/Preis, Subjekt und Objekt der Arbeitsgerichtsbarkeit – Historische und politische
Determinanten einer eigenständigen Gerichtsbarkeit, AuR 1987, S. 404f.
4 林佳和，勞工案件專家參審之問題初探，律師雜誌第 253 期，第 57 頁以下。 5 鑒於邱駿彥教授前揭文的論述碁詳，對於日本的不當勞動行為之行政救濟制度有著非常清晰的討論，本 文將就相同之議題（特別是日本的程序細節），不再為重複之處理，請參閱其相關論述。 6 聯繫之條文為工會法第 35 條與團體協約法第 6 條。工會法第 35 條：「雇主或代表雇主行使管 理權之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職 務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。二、對於勞工或求職者以不加入工 會或擔任工會職務為僱用條件。三、對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務， 而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。四、對於勞工參與或支持爭議行為，而 解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動 （第1 項）。雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效（第 2 項）。」，第 1 項清楚列舉不當勞動行為之態樣，再於第 2 項中明列雇主為該等不當勞動行為 之私法上效力，以此區別是否涉及私權，並聯繫至勞資爭議處理法中的不同性質裁決。團體協 約法第6 條第 1 項則明文：「勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提 團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕」，是乃違反誠信協商義務之不當勞動行為，性質上 當係非涉及勞工個人私權者之態樣。
針對前者，得為具有私權效力之裁決決定（第 49 條：「…與民事確定判決有同 一效力」），針對後者，則主要為令當事人為一定之行為或不行為的公法性質之 行政處分（第 51 條第 2 項），換言之，透過裁決制度的引入，我國正式採取不 當勞動行為之具有私權效力的行政體系 ADR，而與美國制度接近，但在非涉私權 之部分，兼採日本模式； （2） 與歷年來勞資爭議處理法修正草案版本有所不同的是，關於涉及私權部分之裁決 決定，新法終究採取「事先送請法院審核（「是否與法令牴觸」）、經核定後方 得具有與民事判決同一效力」之設計（第 48、49 條），一改之前曾出現之無須 經法院審核的規劃。此項參酌公害糾紛處理法與鄉鎮市調解條例類似規定之做 法，雖可能在時效上有所延宕，同時在前階段即增加法院審核之負荷，理論上復 未必必須如此，不見得有「如未經法院審核、恐有違三權分立原則」之疑慮，然 就裁決制度初期施行之際，或可避免裁決決定顯有違法或不當之可能弊病，降低 嗣後法院再於訴訟程序中推翻裁決決定之機會，有助於提高整體裁決制度之公信 力，應可接受與贊同。 （3） 在與民事訴訟程序之可能競合之場合，新法原則上採取「平行併存」與「捨棄排 斥民事起訴之一定閉鎖期間」的做法，一定程度與之前的修正草案版本有所差 異。易言之，不當勞動行為之勞資爭議雖經申請裁決，但並不妨礙任一方（包括 申請人）之同時提起民事訴訟，惟為避免無謂之程序浪費，新法仍設有「裁決程 序優先於民事訴訟訴訟」的設計（第 42 條第 1 項：「…於訴訟程序終結前，法 院應依職權停止民事訴訟程序」），不再考慮之前版本亦曾出現之「任一方提起 民事訴訟，裁決程序即告終結而應駁回申請」與「不規定法院之應依職權停止民 事訴訟程序，由法院自行決定」的明文，同樣就提高程序與當事人救濟途徑穩定 性而言，應值得肯定。而在有關閉鎖期間方面，之前版本曾有「雇主於不當勞動 行為發生日起一定期間內（60 日、90 日）不得提起民事訴訟，但勞工則可自由 選擇題起民事訴訟或申請裁決」的設計，但由於遭致司法界之質疑，遂將之單純 化，僅限縮至新法第 39 條第 2 項之「應自知悉事由或事實發生之次日起 90 日內 提出裁決申請」的規定，同樣的，在理論上雖未必如此，但就提升相關程序之透 明性與可掌握性的角度而言，最後之版本仍有所助益，亦不失為可行之做法。 （4） 在裁決主體上，新法同時捨棄之前數個版本之不同規劃，直接將裁決委員之資格 限縮於「熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士」，而非如過去曾有之諸如機 關委員或代表佔一定比例之設計，全由所謂民間專業人士、想像中即無任何即便 具有司法背景專家之公務人員（例如司法官）兼任之可能，是以一定程度與日本 地方中央勞動委員會之組成結構接近。當然，新法之設計是否得當，是否完全忽 略「處理不當勞動行為之公權力性質」，使完全喪失行政高權色彩 – 至少相較 於美國全國勞工關係局之制度，容有討論之空間，惟至少就涉及私權之不當勞動 行為部分，在如此之裁決委員資格設計下，考量特別是法律專業背景者，或就最 終決定之品質與程序、乃至實體合法性上，都能有相當之助益，將能期待不但提
高司法審核之通過率，同時有助於整體裁決制度之公信力，發揮其做為訴訟外紛 爭解決之期待可能，應亦屬得以肯定之立法。 （5） 新法考量作為 ADR 制度之裁決的時效性，特別於第 45、46 條中，設計有多重期 限之規定，不論是針對調查、作成報告、開會與決定等重大事項，一定程度展現 「迅速解決不當勞動行為」之政策企圖，基本上值得肯定。惟考量具體之工作執 行，特別是行政支援體系之不明，尤其是相較於日美等國豐沛之行政幕僚系統， 新法有關迅速解決紛爭之美意，究能否貫徹，顯係較令人擔憂之部分。此外，能 否建立詳細且可行可操作之標準作業流程，特別是攸關性質上屬「外勤」之調查 事務，亦將相當程度影響裁決之時效性目標的達成，也是未來必須加以密切觀察 的重要指標。 （6） 新法同時設有裁決決定經法院核定前之保全處分規定（第 50 條），是無論一方 當事人為保全權利或避免損害之擴大，均得於裁決委員會作成裁決決定，但尚未 經法院核定之前，以該裁決決定代釋明而聲請假處分或假執行，同時免除提供擔 保之義務與負荷（所謂「法院不得命」），均值肯定。當然，這裡攸關勞工特定 權利 – 特別在遭解僱時之存續保障 – 之暫時權利保護問題，不僅出現於不當 勞動行為之場合，新法對此亦有一定程度之關照（第 58 條參照），姑不論從程 序法或實體法角度觀之，其適用範圍與要件設計等是否得當，單就在不當勞動行 為裁決制度中加以納入而言，仍然別具其意義，雖然一定程度仍無法取代建立普 遍之勞工暫時權利保護制度、特別是放入影響勞工重大之解僱保護程序中，來得 更具普遍重要意涵。 （7） 基於憲法訴訟途徑之保障（Rechtswegsgarantie），新法亦針對相對人就裁決決 定之不服，依據其涉及私權與否，區分為民事法院（第 48 條）與訴願行政救濟 （第 51 條），體系上相當分明，雖然仍無法阻止個案上認定歧異之可能發生， 惟此亦常見於一般有關公法私法之爭議，無論學說或實務上均有相當之處理經 驗，不足為奇7 。比較值得一提的是有關私權事項之裁決決定的不服，受不利益之 7 例如大法官會議釋字第 596、540、533、466、448、305 等號解釋，即針對究屬公法或私法事 項、進而區別其不同之救濟途徑，做有許多的闡釋。其相關解釋理由如下：釋596：「勞動基準 法第二十八條第一項、第二項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金 (以下簡稱墊償 基金) ；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部分，由該基金墊償， 以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第四項規定「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清 償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金」，以 及「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」 (以下簡稱墊償管理辦法) 第十四條第一項前段規 定：「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權 (以下簡稱工資債權) 」，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上 之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權 (即民法所稱之承受債權，下同) ，乃 基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與
雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權」；釋540：「國家為達成行政 上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理， 屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、 既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形 一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務。中華民國 七十一年七月三十日制定公布之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題， 採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資 興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已 由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約 者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。上開條例第二十一條第一項規定：國民 住宅出售後有該條所列之違法情事者，「國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院 裁定後強制執行」，乃針對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及私權法律關係 之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民 事庭不得以行政訴訟新制實施，另有行政法院可資受理為理由，而裁定駁回強制執行之聲請。 事件經本院解釋係民事事件，認提起聲請之行政法院無審判權者，該法院除裁定駁回外，並依 職權移送有審判權限之普通法院，受移送之法院應依本院解釋對審判權認定之意旨，回復事件 之繫屬，依法審判，俾保障人民憲法上之訴訟權」；釋533：「憲法第十六條規定，人民之訴訟 權應予保障，旨在確保人民於其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟以求救濟。中央健康保 險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項， 與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被 保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契 約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月 二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行 政訴訟。」第八條第一項：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求 作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」 規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健康保險局締結前述合約，如因 而發生履約爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第五條第一項所定程序提請審議，對審 議結果仍有不服，自得依法提起行政爭訟」；釋466：「憲法第十六條規定人民有訴訟之權，旨 在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依 行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設 計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係 採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法 關係所生之爭議，則由行政法院審判之。國家為提供公務人員生活保障，制定公務人員保險法， 由考試院銓敘部委託行政院財政部所屬之中央信託局辦理公務人員保險，並於保險事故發生故 予以現金給付。按公務人員保險為社會保險之一種，具公法性質，關於公務人員保險給付之爭 議，自應循行政爭訟程序解決。惟現行法制下，行政訴訟除附帶損害賠償之訴外，並無其他給 付類型訴訟，致公務人員保險給付爭議縱經行政救濟確定，該當事人亦非必然即可獲得保險給 付。有關機關應儘速完成行政訴訟制度之全盤修正，於相關法制尚未完備以前，為提供人民確 實有效之司法救濟途徑，有關給付之部分，經行政救濟程序之結果不能獲得實現時，應許向普
一方必須向法院起訴；根據「裁決制度之作為救濟不當勞動行為、相當程度緩和 勞工訴訟救濟障礙與不利處境」之目的設計，想像中應多是為不當勞動行為之雇 主對裁決決定不服，進而向民事法院起訴請求救濟，如實踐之結果如出一轍，則 裁決制度勢將一定程度翻轉現行有關不當勞動行為之司法訴訟救濟的結構現 象，使原本處於結構性劣勢的勞工，從救濟機制上脫免一定之負荷，此亦應為裁 決制度政策上之主要目的。 2. 裁決決定內容：基本原則 2.1. 基本原則 整個裁決決定的主文內容之關鍵，亦即基於不當勞動行為是否涉及私權變動效果的 不同，基本上就有兩種不同類型的裁決申請（第 39、51 條），因此一貫的，在裁決決定 之內容上，也必須區分兩種型態，進而再影響到接下來之「是否送請法院審核」（第 48 條）及應提出何等方式之法律救濟（第 48、51 條）的問題。 2.2. 特別裁決內容及附帶義務 通法院提起訴訟謀求救濟，以符首開憲法規定之意旨」；釋448：「司法院為國家最高司法機關， 掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第七十七條定有明文，可知民事與行 政訴訟之審判有別。又依憲法第十六條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行， 應由法律定之，業經本院釋字第二九七號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依 現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議， 由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租 公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上 契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院五十八年判字第二七○號判 例及六十一年裁字第一五九號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生 之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與 憲法並無牴觸」；釋305：「人民就同一事件向行政法院及民事法院提起訴訟，均被以無審判之 權限為由而予駁回，致其憲法上所保障之訴訟權受侵害，而對其中一法院之確定終局裁判所適 用之判例，發生有牴觸憲法之疑義，請求本院解釋，本院依法受理後，並得對與該判例有牽連 關係之歧異見解，為統一解釋。本件行政法院判決所適用之判例與民事法院確定終局裁判，對 於審判權限之見解歧異，應依上開說明解釋之。公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與 其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決。 行政法院六十年度裁字第二三二號判例，認為此種公司無被告當事人能力，其實質意義為此種 事件不屬行政法院之權限，與憲法尚無牴觸。至於依公司法第二十七條經國家或其他公法人指 派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用﹑定有官等，在公司服務之人員，與 其指派或任用機關之關係，仍為公法關係，合併指明」。相關之理論說明，請見陳敏，行政法總 論，2007 年第 5 版，頁 33 以下。
在裁決決定書主文基本內容外，另一值得研究與探討的問題是：除了單純的認定是 否構成不當勞動行為，並在成立時，得再判定違反法條所為之該當行為無效外，可否進 一步提出特別的裁決內容？或甚至法無明定的其他「附帶義務」？例如：如認申請相對 人解僱申請人或減薪一萬元之行為，違反工會法第 35 條第一項第一款，裁決決定書主 文中記載：相對人違反該條規定，所為之解僱行為無效，除此之外，裁決決定能否再包 括：相對人應即日回復申請人原職、應給付申請人自減薪日起原工資數額？或甚至提出 其他的命令或建議，如申請相對人應向申請人為書面或口頭道歉、立下今後將不再有阻 撓組織工會之行為的切結公告，亦或相對人今後應竭盡努力與工會協商之「義務或建 議」？這便是此處所欲討論的問題焦點：如吾人所知，本法的裁決制度並非絕對的當事 人進行主義，當然亦非絕對的職權進行主義，而是夾雜著司法權（或謂：準司法權）、 行政權精神與原則的特殊機制，因此在理論上，即不應有當事人進行主義下之「判決應 受當事人訴之聲明拘束」的典型民事訴訟問題，而某種程度的容許行政權之「基於公 益」、「強調職權介入」的發動，但是又因裁決得對於私權關係為認定（既使在法院認可 前僅為暫時狀態），因此亦不能歸之於完全的行政權本質，遂使得問題一方面趨於複雜， 但同時卻又相當程度的鬆動。道理很簡單：法律既無嚴格的裁決決定內容明定，而裁決 制度又非典型的民事訴訟制度，因此理論上應不生「訴之聲明絕對拘束」的限制，而應 認得容許裁決決定中包含「違法行為成立與否」與「私權變動行為有效與否」之外的其 他內容與建議，例如前所舉例的道歉、切結或合作義務等。接下來區別可能出現的不同 事項，做進一步的分析。 2.2.1. 相關義務 首先要處理的，是所謂的「課予之相關義務」，也就是對於已成立之法律違反行為， 除認定雇主所為之私權變動行為無效外，另外亦決定與此變動行為有絕對關聯、邏輯上 亦為該行為無效後所必然之接續行為義務，如重新僱用、回復原職、回復原薪資並給付 短少積欠薪資等，亦如加入「定期限」的誡命等。理論上，既然已判定申請相對人所為 之私權變動行為無效，則加上此課予之相關義務，應無違法或不當的問題，此類似民事 損害賠償中之「回復原狀義務」，理論上並無疑問，而日本實務上關於不當勞動行無救 濟命令中，經常包括的所謂 Back Pay，即命雇主給付減薪後所短少的差額工資，即為常 見之例，因此基本上，應認裁決委員會得一併判定此課予之相關義務，方為一貫。有趣 的是，裁決決定中得否訂定應履行之義務之「期限」？由於此性質之裁決決定應送該管 法院審核認可（本法第 48 條參照），如經核定，則又具有民事確定判決之同一效力（第 49 條參照），觀察一般民事判決的法理，理論上及事實上亦均無「定期命給付」之必要， 因為在類似性質之給付之訴，如相對人拒絕依判決為相當給付，則僅生接下來之判決強 制執行的問題而已，換言之，仍需一裁決申請人依據裁決決定為給付之「請求行為」， 經拒絕者，亦同樣接續到聲請強制執行的貫徹機制，是以在決定內容主文上訂定期限， 一方面有問題（尚需請求行為），一方面亦無必要（同樣有強制執行保障），為與一般民 事判決的相同處理，應認對此課予之相關義務，不得定其履行期限，方為一致。不過一 項可能的例外，是出現在則團體協約法第 32 條，因該條規定如構成無正當理由拒絕協 商，則可由行政機關限期改善及連續按日處罰，據此，則可認例外的對於課予之相關義
務，亦得附加履行期限，應加注意。 裁決決定主文中，亦得包括「認定申請相對人所為之違法私權行為無效」之後 所必要之「課予之相關義務」，然此義務應不得併定履行期限。唯一的例外是則團體協 約法第 32 條之限期改善及連續按日處罰。 2.2.2. 附帶義務 另一項比較特殊的問題，是在「判定私權行為無效」以及「命回復原狀之義務行為」 之外，裁決委員會能否考量個案之特殊情狀，不論是否在申請人「請求裁決事項」之範 圍內，而得另外訂定特殊內容之行為義務。此類問題在日本法的理論及實務上均有廣泛 的討論，亦即常見之所謂 Post Notice、將來不作為義務、道歉或切結的問題。
首先是日本實務上相當特殊的 Post Notice：所謂的 Post Notice，主要係指不當 勞動行為救濟命令的「通知」，也就是救濟命令內容的揭示或文書之交付，亦即命雇主 將「構成不當勞動行為」之救濟命令的內容，於一定期間內公告、揭示於工作職場之上， 或命交付給全體或一部之員工而言。而廣義的 Post Notice，則又包括「對不當勞動行 為的道歉」以及「聲明或切結今後不再違犯不當勞動行為」，雖然形式與前有所不同， 但其意旨事實上是相通的。如此的作法，其背後的考量應該相當清楚：整套不當勞動行 為的救濟命令制度，其本旨不只是單純的希望回復未為不當勞動行為之前的情狀而已， 而是更進一步的努力建立正確的、保障勞工團結權的工作職場規範環境，是以，如何提 供相對的清楚而明確之資訊，特別是此「雇主之不當勞動行為被認定違法」的有利訊息， 理論及實務上遂被認為是相當重要的一種制度功能，其重要性反不在單純的認定違法與 回復原狀之下，以道幸哲也教授的說法，Post Notice 無異等於「雇主道歉，今後不再 為不當勞動行為之誓約」，相當程度的有其重要性，雖然在行政訴訟的實務上，發生不 少認定 Post Notice 不當而應予撤銷之例8 ，不過原則上對於 Post Notice 的合法性與必 要性，則學理實務上均無異議。 日本實務上的 Post Notice，大致上有下列幾種類型：（1）表明「今後不為同種行 為，或注意、留意不再為同種行為」之旨（留意型）；（2）誓言或誓約今後不再為同種 行為（誓約型）；（3）對不當勞動行為加以反省，並誓約今後不再反覆為同種行為（反 省型）；（4）對不當勞動行為道歉，並誓約今後不再反覆為同種行為（道歉型）；（5）採 用其他文句的案例（其他）。從前面四種類型來看，很清楚的，從一到四，可評價為侵 8 道幸哲也，『不当労働行為の行政救済法理』，信山社，1998 年（平成 10 年）10 月 15 日，初版第 1 刷 発行，p. 115。依道幸教授的說法，日本近年來，勞動委員會對於文書的揭示，逐漸採取比較消極的評價， 而多有將之撤銷之例，雖然命令交付與命令揭示之案例，在數量上幾乎相差無幾，道幸教授認為，由於 提出不當勞動行為救濟申請者大都為工會或個別勞工，因此實務上逐漸以為，「以整體勞工為訴求對象」 的文書揭示，事實上是不適當的，當然，從救濟命令制度的「建立職場內團結權規範」的觀點來看，日 本實務界的這項傾向不見得正確。
害強度的由弱而逐漸增強，不當勞動行為的侵害強度越高，則 Post Notice 所隱含之「誡 命」強度也就越強烈。在這五種類型中，以實務上的運用來看，第一種之留意型占壓倒 性之多數，約占 2/3 左右；剩下 1/3 為誓約型、反省型、道歉型，而誓約型有逐漸減少 之傾向，而留意型與道歉型的比例各半，而且極為有趣的，不同類型的出現亦會跟不同 地域的特性有關，例如採用反省/道歉型者，常限定於特定的地方勞動委員會（神奈川、 北海道等），而近年來的一些發展觀察，道歉型之事例又幾乎完全消失9 。究竟有關 Post Notice 的如何運用，由此可看出，本身便是一複雜而多樣的問題，法律上既難以強制規 定，通常亦須委之裁決委員的主動靈活之運用。 關於 Post Notice 中之文書的公開揭示，日本實務上，大致有三種不同型態出現： 第一：命令應將文書揭示於員工顯而易見之場所，即並不以工會會員為對象，亦將員工 考慮在內，這是最常見的形式。第二：關於特定之場所。例如命其揭示於公司、工廠、 營業處所、事務所等之「正面、玄關」的案例，最為常見，當然亦見命其揭示於公司其 他設施內的案例。第三：揭示場合的選擇，重視申請人的意願，例如揭示於第三人（教 習生、顧客、利用者）可見的場所。至於文書揭示的規格與期間，布告大小通常以 1×1.5M 或 1×2 為壓倒性之多數，期間則幾乎均為一星期或 10 天，觀察實際案例，沒有低於一 週者，最長期限則為兩週，但超過於此者亦極少。 Post Notice 在理論上最為人所爭執的問題，是其文句的具體內容，是否發生侵害 雇主思想及良心自由的問題（日本國憲法第 19 條）。在日本行政訴訟的實務上，雖然許 多判決並不將道歉（反省）文之揭示解為違憲或違法，但卻經常明確的表示：「在二重 的意義之上並不適切」或「具有欠缺適當性的面向」，也就是「法律形式上雖非違法」， 但卻認不一定適當，而這些判決的態度，學理上均認對勞動委員會救濟實務帶來某種程 度之影響。日本最高法院從「欠缺牴觸憲法第 19 條之主張」為前提，並未正面將反省 文揭示命令的合憲性作為一問題。當然，如最高法院的論述，僅將「深切地反省」的類 似文句視為強調約束的意義，因不具強制力，而當然將之認定無違法違憲的問題。最高 法院這樣的態度在學理上引起相當的批評，因為對不欲表明反省意思之相對人來說，強 制為此等表明，仍然可能構成憲法第 19 條上的權利侵害。不過從一般民事訴訟的法理 觀之，要求訴訟對照道歉，學理上並不認為有違憲、侵害當事人思想自由的問題，是以 在不當勞動行為的救濟上，亦應為相同的解釋。從美國法上的 Post Notice，也許可以 更清楚的看到這一個問題的關鍵：在 NLRB 的實務中，就所有的不當勞動行為事件，幾 乎都定型的為制式內容之命令：表明今後不為不當勞動行為（We will not）。若針對特 別惡性重大的不當勞動行為，甚至有命其公開朗讀該文句的命令內容出現，而法院亦基 於懲罰性命令之觀點，均認為其合法。 參酌日本相關 Post Notice 的實務暨學理討論，同時兼及我國裁決制度兼具民事審 判權與行政權之雙重特質，針對裁決裁決內容的特殊內容事項，我們應可得出下列的一 些結論： 9 道幸哲也，同前註。
裁決決定得包含基本內容以外的附帶特殊內容，即日本法上的 Post Notice，如 命雇主將裁決決定，於一定期間內公告、揭示於工作職場之上，或命交付給全體或一部 之員工，亦或命雇主「對不當勞動行為的道歉」、「聲明或切結今後不再違犯不當勞動行 為」。 解釋上，此裁決決定中之特殊內容，無須受當事人裁決申請書中「請求裁決事 項」之聲明所拘束，換言之，申請人縱無請求，裁決委員會亦得主動訂定之。 裁決委員會應審慎考量此決定之特別內容事項，包括其期間、方式、場所、強 度，特別是攸關道歉或切結的事項，以免有生侵害相對人憲法保障之思想自由之虞。但 觀察一般民事訴訟法理暨實務，此日本法所稱之 Post Notice，原則上並無違法或違憲 之嫌。 2.3. 法院審核 裁決委員會作成裁決決定，並於十日內送達予雙方當事人後，區分「是否違反特定 法律條文」暨「是否涉及私權變動行為」，而有緊接之是否送請法院審核的問題，其法 律基礎便是第 48 條。本條內容大致包括下列的一些問題。 2.3.1. 毋庸送請法院審核之裁決 2.3.1.1. 非私權變動事項-行政救濟 關於非私權之事項，依本法第 51 條規定，當無須送法院審核，對之不服即屬行政 救濟之問題。然而，裁決決定性質究竟為何？本身即為一棘手的問題。它由獨立的委員 會、而且是非規制性的（nicht-regulatorisch）作成，最重要的是，它並未直接產生 行政法上對於人民的權利義務效果，因此必須謹慎的思考其性質的問題，例如在行政救 濟得以審核之實體事項方面。至少在此不涉及私權變動的行為部分，它的內容係「確認 一違法狀態的是否成立」，因而產生確認之效果，如認違法事實不成立，則無接下來的 行政行為，但如認成立，則又有行政機關依據裁決決定而為行政罰之出現，而發生第二 層的法律效果，致有接續之行政執行暨行政救濟的問題。依本文看法，由於此時的裁決 決定並無直接產生人民之行政法上的權利義務效果，因此應屬非行政處分的其他行政法 律 行 為 ， 亦 即 非 行 政 處 分 之 其 他 行 政 法 上 的 意 思 表 示 （ verwaltungsrechtliche Willenserklärung），也就是學理上所稱之無生授益或加負擔之法律效果的「單純意思 表示」（einfache Willenserklärung），它既缺乏單方的規制性，亦無行政執行力可言10 。 然而，裁決決定雖非行政處分，但基於此公法上的意思表示，事實上仍間接的對人民產 生一定的效果，例如裁決認定違法事實成立，則即為接下來行政罰的基礎，即便認定不
成立，亦同樣發生如「當事人認他方之不當勞動行為未獲行政罰制裁」的不利益效果， 這是相當清楚的：並非行政處分才生對於人民的影響，雖然常非直接，但其他一般的公 法意思表示亦會發生一定的間接效果。於此，應該肯定人民亦對之有提起行政救濟的必 要及保障需求。我國行政訴訟法第 2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得 依本法提起行政訴訟」，雖然同法第 3 條規定行政訴訟僅有撤銷訴訟、確認訴訟及給付 訴訟，而三者又看似僅能針對行政處分而為之，然依學者通說，基於同法第 1 條所稱「行 政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨」的立法目 的，應認人民提起行政訴訟，不應限定於該法所明文規定之訴訟類型，換言之，其他行 政法性質的公法爭議（如這裡之作為公法意思表示之裁決決定），有以法律未明文規定 之訴訟類型而有救濟之必要者，在例外情形，亦應容許提起行政訴訟，並類推適用有關 撤銷、確認或給付訴訟的規定，而為「特種訴訟」或「無名訴訟」11 。然而，依據訴願 法的規定，訴願之提起必須以行政處分為限，既然裁決決定非行政處分，則適用上應無 提起訴願的可能，應該加以注意。 當然，學理上來看，本文認為比較一貫的看法，應是將裁決決定解為公法上的單純 意思表示，而非行政處分，因為它確實與行政處分的要件不合。然在國內的相關討論中， 經常將行政行為以「行政處分」或「事實行為」的二分法，當然，除了其他公認的行政 法律行為以外，如行政契約、法規命令、行政規則、行政協定、計畫等。也就是說，針 對裁決委員會的決定，基於它的特定且具體，國內學說恐多將之歸類為行政處分的一種 類型，因此亦有必要從這個角度來觀察相關問題。在暫時接受裁決決定為行政處分的前 提下，由於不當勞動行為存在於勞僱雙方之間，而非如一般行政罰對象之「相對人單方 違反公法義務之行為」，因此不論是裁決決定本身、亦或依據裁決決定所為之行政罰處 分 ， 均 屬 學 理 上 所 謂 之 「 有 第 三 人 效 力 的 行 政 處 分 」（ Verwaltungsakte mit Drittwirkung）12 ，換言之，例如裁決認違法成立，則無異對申請人而言為授益處分、 對申請相對人則為加負擔處分，如認不成立，決定對申請人即為加負擔處分，而相對人 而言反為授益處分，因而不論如何，依我國一貫之司法見解及後來之訴願法、行政訴訟 法之規定，凡是權利或利益遭受行政處分侵害之人，均得提起行政救濟，而不以行政處 分之相對人為限13 ，是以無論裁決決定之內容如何，只要不涉及私權變動，僅係違反工 會法第 35 條第一項第五款，團體協約法第 6 條等之行為，申請人或申請相對人均得提 起行政救濟，包括訴願及行政訴訟，應無問題。雖然本文的見解比較傾向於認定為意思 表示，但亦應考量國內一般的見解，請特別注意這裡所討論的一些問題脈絡。是以： 11 相關討論請參閱陳敏，行政法總論，台北，2003 年 1 月三版，第 1314 頁。 12 陳敏，前揭書，第 339 頁。 13 例如行政訴訟法第 4 條第三項：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法 律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」，訴願法第 18 條：「自然人、法人、非法人之團體或 其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願」，早期之司法見解如行政法院 54 年判字第 259 號判 例：「訴願人以外之利害關係人，因訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益，不服該項訴願 決定者，雖非原訴願人，亦得提起再訴願」。
裁決決定為公法上的意思表示，如其決定係涉及工會法第 35 條第一項第五款， 團體協約法第 6 條等之行為者，申請人或申請相對人如有不服，得提起行政訴訟，以資 救濟，但不得提起訴願。 如認裁決決定非公法上的意思表示，而係行政處分，則如其決定涉及工會法第 35 條第一項第五款，團體協約法第 6 條等之行為者，申請人或申請相對人如有不服，得 提起訴願及行政訴訟，以資救濟。顯然，新法第 51 條第四項採取如此之決定。 2.3.1.2. 參加與一併聲明 另外有兩個附帶的問題必須加以處理：首先，如前所述，由於裁決內容可能包括基 本及附帶的部分，也就是說，一個裁決決定處分中，可能含有「確認違法行為」＋「課 予之相關義務」＋「課予之附帶義務」等三個部分，而申請人或申請相對人，均有可能 對不同之部分有所不服，例如：雇主無正當理由拒絕工會會務人員進入廠場（工會法第 35 條第一項第五款），裁決決定認雇主違反成立，裁決決定書主文包括：「雇主行為違法」 ＋「應讓工會會務人員進入廠場辦理會務」＋「應將裁決主文內容揭示於工廠佈告欄五 日」＋「雇主應向工會以書面致歉」。對此裁決內容，可能勞僱雙方均表示不服，例如 雇主全部不服，或僅針對應道歉部分不服，而勞方只針對「五日」及「書面致歉」的部 分不服，認應延長期限，同時命雇主公開向員工道歉等。換言之，既使裁決申請人或相 對人一方提起行政救濟，另一方由於有相當之利害關係，因此除得自行提起之外（當然， 必須密切注意通知非行政處分相對人的問題），亦得以「參加」的方式行使其法律救濟 權利，不論是訴願的參加或行政訴訟的參加（訴願法第 50 條、行政訴訟法第 41、42 條 14 ），姑不論在日本法上曾引起熱烈討論的「參加之法律基礎」的問題 – 亦即爭執救濟 命令行政訴訟中的參加，究為日本行政訴訟法第 22 條還是民事訴訟法第 64 條的輔助參 加15 - ，裁決之雙方當事人亦均有以參加之方式，提起法律救濟，依照我國行政救濟相 14 訴願法第 50 條：「第三人經訴願人同意或釋明有法律上之利害關係，經受理訴願機關許可者，亦得為 前條之請求」，行政訴訟法第 41 條：「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應 以裁定命該第三人參加訴訟」，同法第 42 條：「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上 利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加， 準用第三十九條第三款之規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法。前二項規定，於其他訴訟準用 之。訴願人已向高等行政法院提起撤銷訴訟，利害關係人就同一事件再行起訴者，視為第一項之參加」。 15 日本行政訴訟法第 22 條規定：「因訴訟之結果，權利受到侵害之第三人」，得為訴訟參加。問題是，在 勞動委員會命令中其主張受到容認的當事人是否該當於此。昭和 40 年代的判例認為不論雇主或工會均得 為該條之參加，然對於勞動委員會救濟命令審查程序之當事人以外的第三人，即難以該當所謂「因判決 之諸效力在法律上受有直接權利侵害之第三人」的適格。另一方面，昭和 50 年以降，法院實務逐漸有不 承認第 22 條之參加的傾向。其理由有：（1）「因為勞動委員會之不當勞動行為救濟命令只不過為：以對 雇主課以『就不當勞動行為之排除，為必要且一定之作為或不作為』為內容之公法上義務的處分，故並 不具有對於作為工會之相對人賦予任何權利之性質，再者，在救濟命令中之訴訟標的，限於依據勞動委 員會所為之救濟命令本身的違法性有無，因此作為相對人之工會應不因該判決而受有權利之侵害」。（2）
關法規，應無疑問。 另一相關問題則是兩個行政處分的接續或併存，當然，前提是：如果認為裁決裁決 本身即為行政處分的話。如裁決決定認違反工會法第 35 條第一項第五款，團體協約法 第 6 條等，進而由行政機關依法再進行行政處罰者，則形式有兩個行政處分存在，可能 發生的情況是：裁決申請之相對人對兩個處分，在同時，或僅對裁決決定、或僅對罰鍰 決定提起行政救濟，在實務的處理上或會滋生困擾。行政程序法第 174 條規定：「當事 人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明 不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定 者，不在此限」，由此觀之，如認不當勞動行為成立，而行政機關亦會作呈行政罰之行 政處分，則為行政救濟處理之一貫及完整，當事人同時對兩個處分提起救濟固無問題， 但如在行政罰之處分作成前，先對裁決決定處分提起行政救濟，是否即應依行政程序法 第 174 條的規定，必須等到「行政罰的實體決定」出現，同時在對之聲明不服時，一併 對裁決決定不服，便生疑問。本文以為，裁決決定本質上為之後行政罰處分的基礎，雖 然如此，本質上亦為某種程度的「實體性」，似難謂行政罰處分方為實體決定，因此應 認得直接對之提起行政救濟，方為妥適，否則在裁決決定認不當勞動行為不成立之情 形，可以針對決定提起救濟，而只要結果不同，認違法行為成立，反不得對裁決本身提 起爭訟，恐亦有矛盾之嫌。而如當事人僅對行政罰的部分提起，得亦應一併以行政指導 的方式，諭知應亦針對裁決決定提起救濟，方為一貫。我們可得出以下的結論： 裁決申請人或相對人一方提起行政救濟，他方或其他利害關係人，得以參加之 方式維護權益。 裁決決定認違反工會法第 35 條第一項第五款，團體協約法第 6 條等之行為者， 進而由行政機關依法再進行行政處罰者，當事人得對裁決決定提起行政救濟，之後再依 救濟之結果，行政機關再決定如何依職權處理行政罰的處分（維持、依職權廢止或撤 銷）。當事人僅對行政罰處分提起行政救濟者，行政機關應一併以行政指導的方式，諭 知當事人亦須針對裁決決定提起併案救濟。 2.3.2. 應送請法院審核之裁決 2.3.2.1. 公害糾紛處理法及鄉鎮市調解條例的參酌 依第 48 條第二項之規定，行為違反工會法第 35 條第二項者，亦即基於不當勞動行 為的目的，資方已為拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇，也就是業已產 依據救濟命令，「並不帶來勞工或工會權利之發生、消滅等變動」，因此，「在撤銷訴訟中，並不可能該當 於依據行政訴訟法第 22 條之事實」。是以，在日本的學理討論上，多數學者均認應以民事訴訟法的輔助 參加為宜，並經常由此觀點出發，討論不當勞動行為之行政訴訟途徑的先天困難性，亦即其包含相當程 度的民事訴訟特質之故。相關討論請參閱，道幸哲也，前揭書，P. 255-257。
生私權關係的相當變動者，由於裁決決定的涉及私權變動部分之認定，因此在本法的設 計下，必須由主管機關送請管轄法院審核，以確認私權關係的效力，亦即模仿我國公害 糾紛處理法中的公害糾紛裁決機制，以及鄉鎮市調解條例的類似規定16 ，藉著「法院審 核」的合法性控制之介入，使得法治國「司法權決定人民實體私權關係」的原則僅有部 分（雖然是極大部分）、而非全然的鬆動，使 ADR 能兼顧迅速解決問題、又保障人民之 法律途徑權利的雙重目標。在實際做法上，由於法院運作鄉鎮市調解之審核認可工作， 已有相當多的豐富經驗，是以本法除仿效其「七日內應審核」的期限規定外，其他雖法 條未再行著墨，但實際操作上應多與鄉鎮市調解類似，例如 - 僅審核是否與法令牴觸； - 法院應儘速審核的原則； - 由法官簽名並蓋法院印信； - 迅速發還並送達當事人等。 司法院為處理審核鄉鎮市調解之案件，亦於 1983 年 8 月制定所謂之「法院適用鄉 鎮市調解條例應行注意事項」17 ，長久以來亦作為法院處理之依據，因此司法院宜同樣 16 鄉鎮市調解條例第 23 條：「鄉、鎮、市公所應於調解成立之日起七日內，將調解書送請管轄法院審核。 前項調解書，法院應儘速審核，認其與法令無牴觸者，應由推事簽名並蓋法院印信，除抽存一份外，發 還鄉、鎮、市公所送達當事人。法院因調解內容與法令牴觸未予核定之事件，應將其理由通知鄉、鎮、 市公所。調解文書之送達，準用民事訴訟法關於送達之規定」，同法第 24 條：「調解經法院核定後，當事 人就該事件不得再行起訴、告訴或自訴。經法院核定之民事調解，與民事確定判決有同一之效力，經法 院核定之刑事調解，以給付金錢或其他代替物或有價證券之一定數量為標的者，其調解書具有執行名 義」。公害糾紛處理法第 39 條第二及第三項則規定：「裁決經依前項規定視為當事人達成合意者，裁決委 員會應於前項期間屆滿後七日內，將裁決書送請管轄法院審核。第二十八條第二項、第三項、第三十條 及第三十一條規定，於前項情形準用之」，準用之第 28 條規定則為：「前項調處書，法院認其與法令無牴 觸者，應儘速核定，發還調處委員會送達當事人。法院因調處程序或內容與法令牴觸，未予核定之事件， 應將其理由通知調處委員會。但其情形可以補正者，應定期間先命補正」。 17 第 1 條：法院接獲轄區內鄉、鎮、市、區公所函知解調委員會委員聘任或解聘有關資料後，如發現其 聘任或解聘與相關規定不符時，得函知同院檢察署處理。 第 2 條：鄉鎮市調解條例第九條第三項規定，民、刑事件已在第一審法院辯論終結者，不得聲請鄉、鎮、 市、區調解委員會調解。故法院審理民事事件或告訴乃論之刑事案件，於辯論終結前，應注意當事人有 無聲請調解。如已聲請調解者，民事事件，應曉諭當事人合意停止訴訟；刑事案件，倘認調解當事人有 成立調解之望者，於指定審判期日時，宜視調解進行之情形，妥為配合。 第 3 條：法院審核調解書時，應注意下列事項： (一) 形式方面 1 函送審核機關是否為轄區內鄉、鎮、市、區公所。 2 依法是否應由鄉、鎮、市、區調解委員會以外其他調解機關調解 之事件。 3 依法是否應由法院裁判之事件。 4 調解事項為刑事者，是否屬於告訴乃論案件。
針對勞資爭議處理法的相關裁決規定，制定類似的行政規則，以資因應。 2.3.2.2. 專門性裁量的問題 5 調解是否本於當事人之聲請，其當事人能力或訴訟能力有無欠缺 ；屬於民事者，是否已得當事人同意；屬於刑事者，是否已得被 害人同意。 6 由代理人進行調解者，其代理權有無欠缺。 7 出席調解會議之調解委員是否達到法定人數，調解委員是否經函 知有案且未經解聘者。 8 調解事項，如已有訴訟繫屬於法院者，成立調解是否在第一審法 院辯論終結前。 9 調解書之製作，是否合於鄉鎮市調解條例第二十二條、第六條但 書規定之程式。 10 其他法律規定事項。 (二) 實質方面 1 調解內容有無違反公序良俗或法律上強制、禁止規定。 2 調解內容是否關於公法上權利之爭議。 3 調解內容之法律關係是否不許當事人任意處分。 4 調解內容是否合法、具體、可能、確定。 5 調解內容對於當事人是否加以處罰。 第 4 條：調解書經審核，認與法令無牴觸，准予核定者，應由法官簽名並蓋法院印信；法院除抽存並副 知轄區檢察署各一份外，其餘發還鄉、鎮、市、區公所。 第 5 條：法院發現調解書內容或程式之欠缺可以補正者，應限期通知鄉、鎮、市、區公所補正，不得遽 予退回。如認調解書不應核定或逾期不補正者，應敘明其理由連同調解書通知鄉、鎮、市、區公所，不 得命其撤回審核之聲請，或逕予駁回。 第 6 條：法院將經核定之調解書發還鄉、鎮、市、區公所前，應注意有無遺漏法官簽名及蓋用法院印信； 鄉、鎮、市、區公所將調解卷宗併送法院者，並應注意將該卷宗發還。 第 7 條：已繫屬於法院之民事事件，在判決確定前，如調解成立，並經法院核定，依鄉鎮市調解條例第 二十五條第一項規定，視為於調解成立時撤回起訴。故不問繫屬之審級為何，被告已否為本案之言詞辯 論，均無須得其同意，即生撤回之效力，書記官應即報結並通知當事人及訴訟代理人。刑事案件方面， 如於第一審法院辯論終結前，調解成立，經法院核定，並經當事人同意撤回時，依同條例第二十五條第 二項規定，視為於調解成立時撤回告訴或自訴。屬於公訴案件者，依刑事訴訟法第三百零三條第三款規 定，應諭知不受理之判決；自訴案件部分，書記官應即報結，並速將視為撤自訴之事由通知自訴人及代 理人與被告。 第 8 條：當事人向原核定民事調解之法院提起宣告調解無效或撤銷調解之訴者，法院應注意其起訴是否 遵守鄉鎮市調解條例第二十六條第二項所定三十日之不變期間。 第 9 條：法院得視業務需要，於人力、物力許可範圍內，彙印調解書不予核定之理由，分送轄區內鄉、 鎮、市、區內調解委員會參考，以助調解工作績效及調解書品質之提昇。
裁決決定必須送請法院審核，在學理上比較有爭執的，是所謂的要件裁量、效果裁 量，亦即專門性裁量的問題。參考鄉鎮市調解條例第 23 條的規定，「與法令有無牴觸」， 換言之，「合法性」的審查，應是此類案件法院審核的核心，而非適當與否，性質雖類 似，但並非完全相同的不當勞動行為裁決，亦是如此嗎？調解，事實上無非人民間的和 解，亦即建立在雙方當事人合意的基礎上，而裁決畢竟是一種準司法權、特殊形式之行 政權的性質，包含特殊的高權色彩，因此法院之事後審核，某個程度上就即為類似第二 審的審級救濟制度，因此或應得以完全審核「前審裁判」之合法性與適當性，換言之， 對於裁決委員會所為之法律要件上的裁量（是否違反相關法條），以及法律效果上的裁 量（包括私權變動行為的效力、課予之相關義務、課予之附帶義務），理論上似得進行 完全的審核，而與鄉鎮市調解的不涉及「適當與否」，不盡相同。 讓我們觀察日本法上的討論：依道幸哲也教授的分析18 ，關於不當勞動行為之成立 與否，一般而言，處理撤銷訴訟的法院通常不承認勞動委員會的裁量，也就是說，關於 實質證據法則之有無適用，法院雖然不直接挑戰這個問題，但均認勞動委員會之事實認 定不能拘束法院。但是關於救濟之應有方式，則日本法院普遍承認勞動委員會之專門性 裁量，亦即除非內容本身違背法令，否則便尊重勞動委員會的決定，不去審查其不當， 因而更進一步的，亦逐漸形成重視勞動委員會裁量的判例法理，甚而不以當事人申請救 濟命令之內容（及我國法之「請求裁決事項」）為標準，對勞動委員會的命令作適當性 的審查與考量。當然，道幸教授亦提到，雖然說，法院應尊重效果裁量之態度，基本上 均受到司法界的支持，然而實際上在個別救濟命令之審查中，裁量並未相對的受到那麼 高程度的尊重，其理由則仍非明確，因此法院似乎針對個別救濟命令之適當與否，應該 整理與提出更為適當之普遍標準。再者，在不當勞動行為制度中，是否能夠如同判例將 要件裁量與效果裁量為明確地區分，亦存有問題。亦即，依據「關於請求之救濟」「所 請求之救濟的內容」之不同，不當勞動行為之成立與否，學理上經常認為僅有微妙的差 異。依本研究的看法，由於日本法的討論焦點是集中在「撤銷訴訟之繫屬法院作為勞動 委員會決定之上級審」的主軸上，而與我國法制設計中之「極短期間之審核」有本質上 的不同，一個是完整的上級審，另一則是極有限度的附帶審核，整個基礎及思維截然不 同。換句話說，我們應從吾國之鄉鎮市調解條例與日本的撤銷訴訟的兩個不同角度與制 度，一起思考法院審核的問題，綜合起來，基於本法裁決制度的應有相當嚴謹性之基本 出發點，同時，如當事人確於法定期間內以書面對裁決決定表示不服，則尚有向普通法 院起訴請求司法救濟的空間，並未完全的阻斷裁決事後救濟的途徑，因此應賦予裁決決 定比較高的效力，以使制度的運作得到應有的尊重及效果，是以參酌鄉鎮市調解條例的 相關規定，應認法院之審核僅限於「有無牴觸法令」，亦即僅及於合法性，而不擴張至 適當與否，即不包括日本法上所稱之效果裁量，應較妥適。是以： 裁決決定認行為違反工會法第 35 條第二項者，如當事人未以起訴表示不服，主 管機關將裁決決定送請法院審核時，法院僅得審查其有無牴觸法令，特別是關於不當勞 動行為成立與否的部分，既使是其他課予義務之部分，亦僅限於合法性的判斷，而不包 18 道幸哲也，前揭書，p. 248-249。
括適當與否的效果裁量。 在日本法上，法院經常出現之撤銷原勞動委員會命令的事由，大致上有：審查程序 之瑕疵、事實認定、關於不當勞動行為之成否、救濟命令之判斷錯誤等，換言之，法院 審查的對象並非雇主的私權變動行為本身（如解僱、調職、減薪），而係勞動委員會救 濟命令19 。這亦是一項很重要的線索：法院所著重的，事實上是在於「勞動委員會的調 查是否符合相當之程序要求及實質證據法則」，只要這些沒有問題，法院不會去審究如 不當勞動行為之資方的原始行為本身，例如雇主為阻撓工會的成立，解僱一名帶頭員 工，法院所審核的對象，主要應是勞動委員會的調查及認定本身，是否符合程序暨證據 法則的要求，而不是「解僱行為本身是否法律上有理由、是否基於其他事由、是否本於 阻撓工會成立之目的」等，這兩者事實上有極大的差距，不得不加以密切注意。這裡要 附帶提到，「調查程序及證據法則」之遵守，其實是不當勞動行為之裁決制度運行正當 性及功能性的關鍵所在，日本經驗顯示，審理撤銷訴訟的法院，其審查之重點正在於此， 而非及於雇主不當勞動行為本身的認定，換言之，只要這部分經得起考驗，不當勞動行 為處理之 ADR 制度將會得到法院相當的尊重，而不會滋生「既然尚須法律審核，ADR 程 序本身顯得多餘而浪費」的疑慮，識者從此角度的批評，事實上是可以從日本的經驗及 思考得到相當啟發的。整理相關結論如下： 依日本審理不當勞動行為救濟命令的司法實務顯示，法院審核之範圍及重點， 主要在於勞動委員會調查之是否符合相當程序要求暨實質證據法則，而非不當勞動行為 本身。因此在未來的裁決委員會運作上，無論是調查或裁決之作成，皆應有相當嚴謹程 度之程序要求，甚至應訂定相當的標準作業流程，以符合法治國原則之精神，避免因程 序瑕疵而未得法院之核定。 2.3.3. 當事人起訴表示無合意 依本法第 48 條第一項前段的規定，當事人如未於裁決決定書收受日起三十日內， 向法院起訴表示無合意，則主管機關應將裁決決定送請法院審核。換言之，「未起訴表 示無合意」，是送請法院審核、乃至核可通過後具備確定判決同一效力的前提要件。如 裁決決定尚未經法院核定通過，但並非遭法院不予核可，亦即在其間之尷尬過渡階段 時，裁決當事人即逕予起訴，則法院實應稍作等候，俟裁決決定之效力確定，如法院核 可，則後來之繫屬法院應同樣依民事訴訟法第 249 條第一項第七款裁定駁回原告之訴， 如法院未予核可，則裁決決定既已不具任何效力，則後來之訴訟自屬合法，即無問題。 裁決當事人未於三十日內以向法院起訴表示無合意者，卻嗣後仍向民事法院起 訴，法院應俟裁決決定經法院核可後，依民事訴訟法第 249 條第一項第七款裁定駁回原 告之訴。 19 同前註。
3. 不服裁決之起訴 3.4.1. 提起民事訴訟之義務 依照本法前修正草案第 44 條第一項前段的規定，只要當事人之一方對裁決決定表 示不服，而且限於依第 43 條之規定於二十日之法定期限內表示不服，即得向法院提起 民事訴訟，顯然，新法第 48 條第一項採取了截然不同的設計，換言之，改以向法院起 訴表示對裁決決定無合意。就之前的修正草案而言，法律條文是使用「得」，解釋上似 乎比較傾向於：既使當事人一方已對裁決決定表示不服，仍得「自由決定」是否向法院 起訴。本研究以為，這是誤解裁決制度作為 ADR 之應有功能的一個嚴重立法疏漏，讓我 們觀察公害糾紛處理法的類似規定，便可看出其問題。依前述公害糾紛處理法第 39 條 第二及第三項，「當事人如未就同一事件向法院起訴」，則直接視為當事人已就裁決為合 意，換句話說，只要當事人表示對裁決不服，就「必然」要就同一事件向法院起訴，亦 即，只要「向法院起訴」的客觀事實不存在，就不生阻礙合意成立、訴請法院審核、乃 至核可時有確定判決同一效力的接續效果。邏輯上，只要當事人意欲阻撓這樣的接續行 為及效果，就「絕對必須」先向法院起訴，理論上來說，如此的規範方式方能生 ADR 作 為「替代司法」制度選擇的效果。因為只能有兩種選擇，一是循裁決，尊重並接受裁決， 另一則是雖循裁決，不願接受裁決決定，則必須要以司法來作終局決定，換句話說，只 要對裁決決定不服，邏輯上就必然要向民事法院起訴，而不容許產生一種「既不遵守裁 決、又不向法院起訴、讓不當勞動行為的爭議繼續沒有結果的存在」之不利狀態。究竟 應如何處理如此的立法疏漏？作者之前曾認為，解釋上一定要對舊修正草案第 44 條作 如此之解釋，如認此將有違法律之文義，則應一方面用行政指導的方式，「勸導」當事 人應該在表示不服後、逕向該管法院起訴，以終局的解決勞資爭議，當然，在想像中， 例如雇主所為之不當勞動行為，如果裁決認定違法，則雇主必然對之表示不服，但卻不 會向法院起訴，因為顯然對自己不利，此時，行政機關以行政指導去促使勞方（裁決申 請人）向法院起訴，或許是較為可行的方式，否則只有企求下一次的修法動作，將當事 人的起訴改為強制義務，方能解決問題。不論如何，從理論及制度的設計本旨來看，「表 示不服之當事人一方，應有向法院起訴之義務」必須是一項制度上的絕對內容，方屬正 確。之後我們可看到立法者終於從善如流，採取了類似公害糾紛處理法之設計，足資贊 同。 另一值得探討的問題，是對裁決決定不服而提起民事訴訟之當事人，其訴訟標的及 訴訟類型究竟為何？裁決決定認行為是否違反工會法第 35 條第二項，可能有下列幾種 排列組合的結果： 裁決 申請人 申請之相對人 決定主文「成立」 I 對「成立」不會不服，對「課 予之相關或附帶義務」可能 不服 I I 對「成立」及「課予之相關 或附帶義務」，均可能表示不 服
