戰後臺灣教育制度中國家權力問題的歷史探討 作者=薛化元 職稱=國立政治大學歷史學系副教授 一、前言 二、戰後台灣「黨化教育」的發展 三、軍訓及所謂民族精神教育的展開 四、教科書與體制內私立學校的發展 五、結語 一、前言 從世界史的角度來看，國家機關在教育範疇扮演舉足輕重的角色，與近代 市民革命以後公教育體制的發展有密切的關係1。國家發展公教育，取代過去私 人（教會）教育，成為教育的主流，主要有兩個思想背景。首先，基於啟蒙運動 的理念，肯定「啟蒙」(enlightenment)對個人自我成長所具有的意義，在私教育無 法提供個人接受教育的足夠機會，此一工作成為國家的重要任務2。另一方面， 國家機關也常常為了養成所謂的「國民性」或是健全的「公民」的需要，進而宰制 了整個教育的場域，甚至不但迫使私人教育系統萎縮，更迫使國民有「義務」去 接受國家機關所提供的教育內容3，而後者更是近代國家主義的教育特色，例如 日本等國推動公教育即是如此4。 台灣是在日本殖民時期開始建立公教育體制的規模。當時日本本土於明治維 新後，引進近代公教育體制，問題是在明治憲法體制之下，認為國家（政府） 由於擁有統治權力，自然擁有教育權，這與近代絕對主義國家體制下，主張國 家（政府）乃是教育主體的理念頗為一致5。台灣作為日本殖民地，教育體制因 此也面臨國家權力全盤主導的問題。 首先，從日本領台的歷史來看，明治三十一（一八九八）年「台灣公學校 令」的公布施行，是台灣近代國民（公）教育體制建立的開端6，當時日本明治 憲法體制在運作上富有天皇主權主義的色彩，國家機關不僅介入教育內容，甚 至壟斷教育內容7，這也影響了台灣公教育體制成立後的走向。至於台灣國民義 務教育體制的建立，更與日本軍國主義發動大東亞戰爭前後的歷史發展息息相 關。為了戰爭動員的需要，昭和十二（一九三七）年作為國民精神總動員的一環 在台灣展開「皇民化運動」，進而在昭和十八（一九四三）年實施義務教育制度8 1 荒井武編著，《教育史》(東京：福村出版株式會社，1994 年)，頁 116-117；123。 2 參照川瀨八洲夫，《近代教育思想史》（東京：垣內出版株式會社，昭和 59 年），頁 27-28； 林 玉体，〈教育是權利還是義務〉，《國家政策季刊》第 3 期，民國 78 年 9 月，頁 61。 3 林玉体，〈教育是權利還是義務〉，《國家政策季刊》，頁 62。 4 名倉英三郎編著，《教育原理》（東京：八千代出版株式會社，平成 6 年），頁 65-66。 5 參照伊藤和衛，《現代公教育原論》（東京：教育開發研究所，昭和 58 年），頁 73-77。 6 台灣教育會，《台灣教育沿革誌》（東京：青史社，1982 年翻印本），頁 223。 7 參照伊藤和衛，《現代公教育原論》，頁 77。 8 參照隅谷三喜男等，《台灣經濟》（東京：東京大學出版會，1992 年），頁 23-24。
其後，隨著日本在第二次世界大戰的失敗，國民政府於一九四五年接收台灣， 台灣教育體制進入另一個階段。 但是教育內容固然大有不同，原本的國家權力介入問題，並沒有大幅更張， 當時中國大陸本身尚未建立憲政體制，處於中國國民黨以黨治國一黨訓政的時 期，教育體制至少在理論上，是在「國民黨的根本政策之上」，建立「教育方針」 使學校的課程「與黨義不違背」，「並能發揮黨義和實施黨的政策」9。一九四五年 九月，教育部全國教育善後復員會議決議：台灣教育以「祖國化」為前導10。以此 為原則，台灣的教育體制與中國大陸的教育體制才連帶起來，而此一體制基本 上與戰前日本的教育體制固然大有出入，不過皆是由國家權力掌控整個教育體 制。甚至在制憲以後，現行中華民國憲法的規定亦無法解決此一難題11，加上動 員戡亂體制隨即確立，使台灣的教育（特別是在中、小學階段）統制化的傾向十 分明顯12。直到九○年代，隨著強人威權體制的逐步鬆動，以及民間教育改革運 動的興起13，台灣的教育法制才有重大的轉變。首先在長期的抗爭下，以保障大 學學術自由與大學自治為精神的新大學法於一九九四年修正公布，大學制度開 始進入嶄新的階段。其後打破師資培育一元化及師範院校壟斷，改採師資培育多 元化體制的師資培育法也於一九九四年修正公布。此外，第一部規範教師權利義 務，賦予教師團結權的教師法也於一九九五年制定實施。在此期間，雖然保守的 教育行政機關仍然藉由各種立法與行政手段，企圖扭轉改革的趨勢，但遭到強 烈的反抗及法律上的挫敗14。而台灣的教育法制就在民間教育改革運動與保守教 育官僚體制的相互對抗下，進入了一個重要的轉變期。而本文的主題，主要便是 希望從戰後台灣歷史的發展，進一步處理此一階段教育體制的國家權力行使問 題。 就理論而言，國家權力在教育範疇的行使問題，由於教育範疇中存在性質 不同的事務，國家權力涉入的程度在理論上也有所不同。就此而言，可以從I. L. Kandel 提出教育的內在事項與外在事項切入分析15。而在國家權力行使的依據方 面，則又因接受教育涉及人民的基本權利，因此，不但必須考慮人民權利保障 的優位問題，並且在行政權力的行使規範上，必須合乎「法律保留」原則，才具 9 參見林玉体，《台灣教育面貌四十年》（台北：自立晚報社，民國 76 年），頁 26。引文原載《教 育雜誌》19:8（民國 16 年 8 月）；另可參見陳進金，《抗戰前教育政策之研究(1928-1937)》 （台北：國立政治大學歷史研究所碩士論文，民國 81 年）。 10 參見葉憲峻，〈台灣初等教育之演進〉，徐南號主編，《台灣教育史》（台北：師大書苑，民國 82 年），頁 110。 11 現行中華民國憲法對國民教育究竟是國民的權利還是義務的問題，並沒有清楚的說明，而只 是含糊規定為「人民有受國民教育之權利與義務」。針對此一問題周志宏採取合乎民主憲政常 軌的詮釋方式，將權利與義務的對象分別處理，以避免將接受國民教育解釋為國民義務的問 題性。周志宏，〈教育行政法制之研討〉，《中國比較法學會學報》，第 15 輯(1994 年 7 月)，頁 35-37。 12 參照許慶雄，「廢除教育統制、確立國民學習權」，收於中國比較法學會編，《戡亂終止後法制 重整與法治展望論文集》，（台北：中國比較法學會，1991 年），頁 111 以下。 13 關於台灣的民間教育改革運動，參見薛曉華著，《八○年代中期後台灣的民間教育改革運動》 (台北：國立台灣師範大學教育學研究所碩士論文，民國 84 年 6 月)。 14 例如大法官釋字第三八○號解釋使得教育部藉由大學法施行細則限制大學課程自主性之企圖 未能成功。 15 神田修，〈教育內的事項的事項〉，收入室井力、鈴木英一編，《教育法基礎》(東京：青 林書院新社，昭和 53 年)，頁 53。
有民主憲政一般的形式合法要件16。所以，在本文論述歷史發展之時，並將從民 主憲政理論中的教育權限切入，進行相關的探討。 而在論文的結構方面，則先進行戰後強人威權體制時期的探討，從強人威 權體制核心的「黨化教育」切入，繼而討論軍國民教育體制的發展，再者，攸關 前兩項落實問題的，以教科書的內容最為重要，而欲主導人民依循此一教育歷 程發展，則必須對個人的教育選擇權有所限制，此又與私立學校的發展密不可 分。所以，進而討論教科書制度及體制內私立學校的發展。問題是：前述所謂的 教育體制，基本上建立在行政命令、行政裁量之上，而非法律。但是，教育法制 基本上仍有其規範意義，因此，再進一步討論教育法制的發展，並在之前討論 的基礎上，進而分析在此一階段國家權力在教育範疇運作的問題。最後再簡要述 及近年來教育改革，及其對前述「既有」體制的改革方向與結果。 二、戰後台灣「黨化教育」的發展 國民政府接收台灣後，在理論上台灣的國民教育進入新的階段，並從一九 四六年開始根據「國民學校法」，實施國民政府的國民教育。當時的台灣省教育 處提出所謂的五大教育方針：闡揚三民主義、培養民族文化、適合國家和本省需 要、獎勵學術研究（與民族文化相關）、教育機會均等。就其內涵而言，體現了 當時黨國體制下的教育方針，而以中國國民黨的主張，作為國家教育的方針。一 九四九年中華民國政府從中國大陸撤退到台灣，教育的目的更明白必須合乎推 行國策，配合動員戡亂的需要，一九五○年教育部頒發「戡亂建國教育實施綱 要」，明示「務使全國教育設施皆以戡建為中心」17。而台灣省教育廳也於同年公 布「台灣省非常時期教育綱領」18，使台灣教育體制進入戡亂建國的非常時期。 換言之，日本殖民時代殘留的國民教育體制，顯示出在國家權力籠罩下服 膺於國家政策的特色。國民政府接收後，前述教育體制中國家權力強力掌握的問 題，在本質上並未改變。 雖然國家權力一樣宰制教育的場域，但是，由於國民政府及其後中華民國 政府均呈現強烈的「一黨專政」色彩，使得戰後由國家權力壟斷的教育內容，實 際上展現了強烈的「黨化教育」特質。而配合中國國民黨的改造，蔣中正總統 （總裁）透過組織的方式，直接掌握黨部，以黨領政、以黨領軍，加上在總統府 之下由蔣經國主導的情治組織，以及一九五二年成立扮演動員青年學生及落實 政治社會化的救國團，強人威權體制逐漸成形、鞏固19。至此台灣的教育發展， 基本上是以強人威權體制下黨化教育作為核心而展開。當然，所謂強人威權體制 下的黨化教育，在形式上仍是透過國家機關或準國家機關（如救國團）來進行 的。 一九五二年三月廿九日，蔣中正總統在〈告全國青年書〉的青年節文告中， 16 許宗力，《法與國家權力》(台北：月旦出版社，1995 年)，頁 27-28。 17 參見教育部編，《教育法令》（台北：正中書局，民國 56 年），頁 1。 18 劉寧顏總纂，《重修台灣省通志‧文教志‧教育行政篇（以下簡稱《教育行政》）》（南投：台 灣省文獻會，民國 83 年），頁 486、508。 19 參照薛化元，《『自由中國』與民主憲政》（台北：稻鄉出版社，民國 85 年），頁 47-50。
宣示成立中國青年反共救國團20。同年五月三十一日行政院以教字第二九五三號 訓令頒發「中國青年反共救國團籌組原則」，明定其隸屬於國防部總政治部21， 同年十月三日救國團總部在未正式成立之前（十月三十一日正式成立）先行辦 公22。由於救國團的任務十分複雜，除了早期眾所皆知的「負責實施學校軍訓」外， 還包括「推行政令，整理戶籍，擔任教育，地方自治，土地行政」等等23，因此， 此處僅就其與教育部份進行討論。 一九五三年救國團於各個學校推行書寫「主義、領袖、國家、榮譽、服務」的標 語運動，其中特別標舉出主義、領袖——蔣中正總統——與國家並列24。此一標 語書寫不過是外顯的一端，它以一九五二年九月行政院台四一教第五二六五號 令的核准成立作為依據，在學校中成立組織，有力地介入學校教育。除了軍訓教 育之外，救國團也常常發給學生必讀的小冊子，校方並配合舉行考試25。救國團 所推動的，與黨化教育密切相關，但並非黨化教育的全部。 基本上，在一九五○年代，課外要求學生念三民主義、總理遺教、總統訓辭 及前述救國團發下的其他小冊子，根本是常態。甚至在中國國民黨建黨六十週年 時，學生還必須閱讀黨部發下的建黨六十週年專刊，並寫作文章。甚至在大學， 還「以黨的組織來領導學生組織、管制學生活動的方式」。而黨化教育的遂行，主 要是以政治優勢和一、二頂大帽子，使異議者無力抗拒。而後在學校機構樹立黨 團組織，並掌握大部份的教職員。進而透過課程的規定，灌輸學生黨化思想，控 制學生活動，希望將學生鑄造成合乎其「主觀需要的類型」26。同時並在學校內安 置秘密或半秘密的「安全」人員，駐校偵察並監視教師及學生的言論和思想27。在 戰後台灣教育發展的脈絡中，由於「黨國」關係不可分，「黨化教育」實際上也正 是國家權力強力主導教育的重要一環。 而安全室的設立以及校內書刊審查小組的設置，更是以行政的力量，限制 學校內資訊的流通，使校園內不至於出現異端的聲音，並藉此使學校的教育價 值一元化，進而鞏固強人威權體制28。 三、軍訓及所謂民族精神教育的展開 除了黨化教育之外，軍訓教育及所謂民族精神教育，也是國家機關在戰後 宰制教育內容的另一個重要面向。 中華民國政府遷台以後，一方面是日本殖民地教育體制的殘餘有利於其以 20 《中央日報》，1952 年 3 月 29 日。 21 參見教育部編，《教育法令》，頁 573。 22 《中央日報》，1952 年 10 月 4 日。 23 教育部編，《教育法令》，頁 166-167。 24 若林正丈，《台灣》（東京：東京大學出版會，1992 年），頁 112。 25 參見余燕人（等），〈搶救教育危機〉，《自由中國》11 卷 12 期（民國 43 年 12 月 16 日），頁 32；社論，〈今日的問題 ：青年反共救國團問題〉，《自由中國》 18 卷 1 期（民國 47 年 1 月 1 日），頁 5-7。 26 參見社論，〈今日的問題 ：我們的教育〉，《自由中國》 18 卷 2 期（民國 47 年 1 月 16 日）， 頁 3-4。 27 參見社論，〈學術教育應獨立於教育〉，《自由中國》18 卷 10 期（民國 47 年 5 月 16 日），頁 3-4。 28 薛化元，《『自由中國』與民主憲政》，頁 297。
國家權力強力主導政府的政策，一方面則因歷經了二二八事件及其他清鄉、掃紅 等行動，民間已鮮有異議的聲音，在強人威權體制的形成過程，以及鞏固之後， 強人透過國家機器，遂得以順利推動過去在中國大陸未能落實的軍訓教育及所 謂民族精神教育。 其中一九五二年元旦蔣中正總統，明白宣示「促使經濟的、社會的、文化的、 政治的全面改造，來貫徹我們總動員的目標」29。而為了配合國家的基本政策， 並切實推動一九五○年四月頒訂的「本省非常時期教育綱領及其實施辦法」，教 育廳乃於四月六日至八日在台北市召集全省各級教育主管舉行會議，研究具體 辦法。而在五月十九日以皓教秘字第○一一九一號代電頒行「台灣省各級學校加 強民族精神教育實施綱要」、「台灣省各級學校加強生產訓練及勞動服務實施綱 要」、「台灣省各級學校課程調整辦法綱要」及「策勵本省教育人員推行各種方案 辦法」30，其中除了第二項以外，均強調配合國家的需要，是其一致的特色。 其中，在「台灣省各級學校加強民族精神教育實施綱要」中，明白規定各校 實施童子軍教育、軍事訓練31。但是由於籌備不及，除了師範學校先實施軍事訓 練以外，高中以上各級學校則僅依一九五二年四月八日教育部臺高字第三五○ 八號令所公布之「戡亂時期高中以上學校學生精神軍事體格及技能訓練綱要」之 規定實施軍事訓練，而一九五三年七月行政院又訂頒「專科以上學校在校學生軍 訓實施辦法」，從四十三學年度開始實施，而由救國團負責32。一九五六年俞鴻 鈞行政院長向立法院報告時，也明白指出：文武合一的教育透過童軍及軍訓積 極展開33。由於救國團的組織定位問題迭受批評，所以一九六○年軍訓教育的實 施才移轉給教育部軍訓處辦理34。不過，軍訓教官在教育體制內定位的進一步明 確化，則是其後的發展。一九八一年通過的高級中學規程，更進一步使軍訓教官 的地位明確化。除了軍訓主任教官為學校教務會議的當然代表之外（第三十九 條），全體軍訓教官更是訓導會議的成員（第四十條），使軍訓教官在教育體 制規範下，在體制內對於訓導工作的發言權大增。至於在一九九四年新的大學法 體制建立之前，則軍訓教官基本上由總教官擔任副訓導長，而生活輔導組主任 亦常由教官兼任。整個軍國民教育體制／文武合一教育體制在高中以上學校，已 經全然存立。 除了軍訓教育之外，就國家教育政策的內涵而言，也可以發現其重點之所 在。從一九四九年以後，為了反共基本國策及國家的需要，民族精神教育及科學 教育成為國家教育政策的重點。以下擬以行政院及教育部歷年向立法院提出的施 29 《中央日報》，1952 年 1 月 1 日；劉寧顏總纂，《重修台灣省通志‧文教志‧學校教育篇》（以 下簡稱《學校教育》）（南投：台灣省文獻會，民國 82 年），頁 508。 30 台灣省教育廳編印，《台灣教育發展史料彙編‧高中教育篇（以下簡稱《高中教育》）》，（南 投： 臺灣省教育廳，民國 74 年），頁 262。 31 《高中教育》，頁 263。 32 此係程天放教育部長在立法院教育委員會的報告內容，《立法院公報》第十一會期第三期，頁 44。另參見臺灣省文獻會編，《臺灣省通誌‧卷五教育志教育設施篇》第三冊，頁 247。 33 《立法院公報》第十七會期第一期，頁 148。 34 李永熾監修，薛化元主編，《台灣歷史年表：終戰篇Ⅰ》（台北：國策中心，1990 年），頁 339。
政報告作為主要資料，檢討台灣教育目標工具化的問題。 早在一九五三年教育部根據蔣中正總統的指示，整理《論語》、《孟子》等中 國文化典籍，提供中學以上學生閱讀35。這與高中教育著重民族精神教育，是相 互配合的。而一九五四年俞鴻鈞行政院長更表示根據蔣中正總統的《民生主義育 樂兩篇補述》，國家教育政策將著重民族精神教育與科學教育36。次年他進一步 提出，民族精神教育的基本，在於培養優良師資與以編訂《中國文化基本教材》 為代表的所謂適當教材37。一九五六年，科學教育正式成為國家教育政策的重點 之一38，但是，所謂的科學教育實際上與講求實用的科技或職業教育是相類的。 而對於自然科學的抽象知識層面，則不予重視。此一政策當然並非突然成形，早 在一九五二年「台灣省各級學校課程調整辦法綱要」中便表現出此一趨向39。不過， 教育建設的最大目標仍在於加強國民心理建設，而整體的教育方針則是促進民 族精神教育加強心理建設40。 此後，培養建設人才，職業教育也曾一度被標舉，不過，整體教育目標仍 充滿國家需要的色彩，受教育者的主體性仍幾乎完全未見41。換言之，雖然科學 教育與職業教育基於國家的需要而重要性大增，國家機關主導下的教育政策， 本質上則仍然充斥國家機關獨斷獨行，而國民必須被動接受的色彩。 一九六六年十一月，蔣中正總統推動中華文化復興運動。同年教育部長閻振 興向立法院報告時，便指出九年國民教育的課程設計，遵照蔣中正總統的指示， 應以「民族精神教育及生活教育為中心」42。一九六八年二月十日，蔣中正總統以 手令的形式發布「革新教育注意事項」：國民小學教育應以倫理教育，生活教育 為重；國中教育則著重思想教育、人格教育、職業教育；高中教育則強調科學教 育、服務教育及管理教育；至於在大學教育，則以科學教育掛帥，不過在教育內 容上則重視民族文化的優位性。教育部則再根據此一手令，進行國家教育政策的 具體設計43。 直到一九八六年李煥擔任教育部長任內，由於強人威權體制已經遭到本土 民主運動強力的挑戰，就在強人威權體制的末期，教育部長向教育委員會報告 最近施政狀況時，才先以學校的品德教育來取代民族精神教育44。一九八七年則 在報告施政狀況時，進一步提出憲法的相關規定如何落實在教育政策的問題45。 其後，隨著強人威權體制的鬆動，教育行政部門不斷受到要求開放力量的衝擊。 35 《立法院公報》第十一會期第三期，頁 44。 36 《立法院公報》第十四會期第三期，頁 154。 37 《立法院公報》第十五會期第三期，頁 192 38 《立法院公報》第十七會期第一期，頁 148。 39 《高中教育》，頁 266。 40 《立法院公報》第十八會期第一期，頁 60。 41 一九六二年陳誠行政院長強調教育的功能乃配合國家的需要與時代的進步，培養各種建設人 才。見《立法院公報》第廿九會期第一期，頁 148；而一九六四年嚴家淦行政院長則以增加青年 就學機會與就業能力作為其教育重心。見《立法院公報》第卅三會期第一期，頁 121；因此，便 採取建教合作的方式，發展職業教育與職業訓練。見《立法院公報》第卅四會期第一期，頁 146。 42 《立法院公報》第四十會期第二期，頁 2109。 43 《立法院公報》第四一會期第三期，頁 1204。 44 《立法院公報》第七五卷第九七期，頁 74。 45 《立法院公報》第七六卷第四六期，頁 163。
然而，國家教育政策目標工具化的色彩與軍國民教育的取向，則大抵上維持其 原有的規模。 本節所討論的內容是以強人威權體制的存立作為背景，也是以中國國民黨 「一黨專政」主導國家整體政策的時代。因此，此一時期所謂的民族精神教育與 前述的黨化教育相呼應，其內容基本上包含了對於中國國民黨黨義──國父遺 教、三民主義──的宣導、傳授，同時蔣中正總統的言論、主張也是其中的一大 重點46。而且一九七四年教育部也再整理蔣中正總統歷年發表的思想言論，分別 列入高、初中國文、公民與道德、指導活動、童子軍與國小的國語、生活與倫理的 教材內容中47。整個國家的教育目標，展現了以強人的意向為政策導向。 四、教科書與體制內私立學校的發展 從前述教育體制的發展，可以發現國家機關強力主導教育的意向。而攸關國 家政策之落實，以及「型塑」國民的主要關鍵，則在於以教科書為核心的教育內 容。至於避免人民在「教育」過程中有其他選擇，而依循政策方向發展，便必須 考量私立學校與「國策」的配合問題。因此，接下來擬進一步針對教科書制度及 國家對體制內私立學校的政策進行討論。 （一）教科書制度的演變 如上所述，國家的教育目標工具化，強人威權體制宰制整個教育體制，不 過，此一宰制的落實，必須以國家機關對教育內容的控制、標準化作為不可或缺 的要件。而長期以來，不惟中、小學階段的課程完全為教育部決定，甚至在講求 學術研究自由的大學階段，以違反大學自治精神的法令介入課程的決定，在戰 後台灣歷史的發展歷程中，曾經亦屬常態。 本來在國民教育階段有講求全國一致性的需求存在，因此原則性地由教育 主管當局決定課程，尚有其一定的合理性。不過，進一步由教育主管當局決定教 育的內容，甚至以官定意識型態來宰制教育內容，並強迫國民有義務接受，而 連最起碼的選擇權都告闕如，便使得整個教育體制的運作與近代絕對主義國家 相類，而與民主憲政體制下的教育系統背道而馳。終戰以後台灣的教育體制，正 是朝向此一面向發展。戰後台灣省教育處設立「中小學教材編輯委員會」（後改 為編審委員會）及台灣書店，負責辦理教科書的編印工作，而實際上只有語文、 史、地等科。一九四六學年度開始改採（教育）部頒課程標準，統一教科書，並 指定由台灣書店、正中書局、開明書店供應48。 而從一九五二學年度開始，教育部為了配合國策的需要，由國立編譯館重 編國民學校各科教科書，經教育部核定後，陸續發交台灣省教育廳印發各校使 用，此一工作持續到一九五八學年度才告完成49。一九五八年教育部主導教科書 內容的方向已然確定，台灣省中小學教材編審委員會便告撤銷。後來在一九六八 46 《高中教育》，頁 266。 47 《立法院公報》第六三卷第二四期，頁 64。 48 《學校教育》，頁 534-535。 49 《學校教育》，頁 538。
年曾經將國民小學生活與倫理、常識、音樂、美術四科交由書局簽約印行50。但是 由於蔣中正總統的指示，僅實施一年而止51。直到一九九五學年度，國民小學教 科書才打破部訂統編本的格局，由小學一年級開始實施審定本。 至於中學本來是以部頒課程標準，各書局自編教科書送教育部審查合格後 印行的審查制。一九五三年，蔣中正總統指示教育部編輯中學國文、公民、歷史、 地理標準教科書52。表面上起先並未規定部訂統編本壟斷，但在強人威權體制之 下，已然形成部訂統編之局。一九六九年實施九年國民教育以後，教育部根據蔣 中正總統「中小學課程、教材、教學法，應根據倫理、民主、科學之精神，重新整 理，統一編印」53。國民中學的教科書全盤由部訂統編本壟斷，此一基本格局迄 今仍未改變。 至於高中部份，教育部根據前述蔣中正總統一九五三年的指示，下令國立 編譯館編輯國文、公民、歷史、地理四科教科書。一九七一年配合九年國民教育， 高中教科書中的三民主義、國文（含中國文化基本教材）、公民與道德、歷史、地 理、地球科學六科教科書由教育部中小學教科書編印指導委員會負責編輯，軍訓 教科書由教育部軍訓處負責編輯，其他科目則維持審定本的形式54。 基本上縱使未採取統編本，而採審定制度是否合乎民主憲政的教育基本精 神，也並非沒有商榷的餘地。日本以家永三郎與文部省的訴訟作為主題，學術界 對教科書審定制展開深入的討論，日本教育法學界及憲法學界對此一制度大體 上也抱持批判的立場55。而在此一階段，台灣則是比審定本更進一步，由部訂統 編本主宰教育內容，問題自然更為嚴重。 （二）私人興學的演變 除了對教育內容的宰制之外，我國的國家機器對於私人興學亦抱持抑制的 態度，以使學校教育能完全合乎國家的需要與教育目標。原本一九三二年公布的 中學法第三條規定「私人或團體亦得設立中學」，一九四四年公布的國民學校法 第六條也規定「私人或團體得設立小學」，而一九五四年修正的私立學校規程第 一條中，則僅規定：「各級學校，除師範學校外，得由私人設立之。」但到了在 九年國民教育實施以後，國家教育機關抱持在國民教育階段有權力提供教育的 措施及內容，便要求原有的私立中學朝向高中部及職業類科發展，甚至不論是 否合乎部定的設校標準，幾乎皆以行政裁量的方式，禁止新的私立小學、私立國 （初）中的設立。而行政院更於一九七二年八月十日以台六十一教字第七九一三 號令下令暫緩接受籌設各級私立學校之申請。其後，在一九七四年制定的私立學 校法則進而在第二條規定：「各級、各類學校，除師範學校、特定學校由政府辦 理，國民教育以由政府辦理為原則外，均得由私人申請設立。」更進一步限制了 50 《學校教育》，頁 539。 51 《學校教育》，頁 544。 52 《立法院公報》第十一會期第三期，頁 45。 53 《學校教育》，頁 543。 54 《高中教育》，頁 601-602。 55 參照薛化元，《教師地位與權利義務》（台北：國策中心，1990 年），頁 19-23。
私人興學的自由。因此，從一九七一年至一九八四年，在台灣省便沒有核准任何 一所新的私立高中設立56。 不但在法令上增加對私人興學之限制，教育行政的主管官員在立法院中， 也一再明白地表示，國家機關乃是基於主觀需求的考量，來決定新學校、新科系 是否可以成立或增班。一九五四年俞鴻鈞在行政院長任內便已提出此一立場57， 一九七三年蔣彥士教育部長更明白表示：依據國家社會經濟建設需要從嚴審核58。 甚至直到一九八五年李煥負責的教育部提交行政院核准的「開放新設私立學校處 理要點」，雖說是開放，也是以行政命令的形式限制私人興學，只有工學院、醫 學院、技術學院與二年制專科的商業類暨護理類、五年制專科的工業類可以順利 成立59。人文、社會學院的設立，是在一九九○年代以後，隨社會開放的腳步， 國家機關才逐漸開放私人興學。 換言之，國家機關囿於財力既無力提供更多教育機會，卻在高中、專科以上 各級學校，限制私人興學的可能。而在國中、國小階段更幾乎企圖以國家機關的 行政裁量，全面封殺私人興學的可能。此舉若是基於保障國民接受教育權利的確 保，要求私人興學必須合乎教育外部事項的基本整備條件，尚有其合理性基礎。 但是，台灣的狀況卻是國家機關展現其全面控制教育場域的取向，只有合乎國 家機關主觀的需求及政策需要者，才有國民參與（私人興學）的空間。因此，益 發突顯國家機關在台灣教育場域中所扮演的決定性角色。 五、結語 總結而言，透過強人威權體制，教育政策及教育體制的運作及教育法制的 落實，國家教育權的理論成為台灣教育體制的基本基調。問題是國家教育權是否 應該存立於民主憲政體制之下，國家機關以國民教育權理念掛帥，來宰制教育 領域是否合理呢？ 就此而言，必須對國家在教育範疇的權限及角色問題加以釐清。首先，在大 學及中小學的不同範疇，國家機關必須在高等教育階段尊重「學術自由」的基本 權利，而在中小學階段則必須面對國民教育權的挑戰60。其次，在教育的「外部 事項」，包括教育制度、教育經費、師資整備，攸關國家機關公權力行使部份， 自然國家權力的介入有其必要性，甚至在國家有義務提供「教育機會」的階段， 以及保障人民學習權利的考量，國家機關亦有介入的義務。至於在教育「內部事 項」，無論是對國民教育權的保障，或是對大學學術自由的尊重，國家權力自不 得片面強制地決定教育內容，而僅能在保障人民學習權利，或是基於國民教育 一體性的考量（限於國民教育階段），才能進行相關的原則性整備工作61。而且 56 《高中教育》，頁 508-525。 57 《立法院公報》第十四會期第三期，頁 43。 58 《立法院公報》第六二卷第八七期，頁 11。 59 《立法院公報》第七四卷第九四期，頁 59。 60 關於國民教育權及國家教育權理論爭議及內涵，參見薛化元，〈教育權的理論與爭議〉，《國 家 政策季刊》第 3 期，民國 78 年 9 月，頁 50-57。 61 神田修，〈教育的事項外的事項〉，室井力編，《教育法基礎》，頁 53；參照永井憲一，
縱使國家有權力介入，亦必須以法律為依據，否則違反「法律保留」原則62，基 本上已構成違憲的重要條件，而有法律依據時，法律的規範亦不得違反憲法對 人民權利的保障。而此正是強人威權體制時代，台灣教育體制中國家權力行使的 根本問題所在。因為基本上強人威權體制的建立，人治色彩較前濃厚，黨國體制 下的教育法制，連攸關人民基本權利的教育事項，也往往以領導者個人的意向 或是行政命令來決定或規範。在此狀況下，許多事項未能符合法律保留的原則63， 更不用提連法律本身之制定都可能不合乎民主憲政的基本原理。結果，依據領導 者的意向與教育主管機關的行政裁量，私人興學受到了嚴格的限制，教材在中、 小學階段則呈現了國立編譯館統編本壟斷之局面。在近五十年的教育法制下，國 民所接受的教育，依然嚴重欠缺受教育者的主體性。直到強人體制逐漸過去，民 主政治逐漸開展以後，一九九○年代法律的制定多少呈現出另一種面貌，國民 教育權的理念在教育法制中也才享有部分存立的空間。學術自由與大學自治的理 念出現在法律之中，統編本教科書朝向審定制發展等，都正是此一趨向的呈現。 問題是此一趨勢如何透過實定法體系來落實，便值得進一步探討。 以下擬有關教育內容核心的教科書制度，與教育部對大學教育的規範為例， 說明教育制度國家權力的轉變，作為回顧過去歷史的歸結。 首先，在教科書制度方面，一九九五年五月三日，教育部決定自一九九六 學年度起逐步開放國民中小學的教科書，從原有國立編譯館的統編本，改成民 間書局可以自行編寫，再送交審訂的審訂本，這對於由行政機關長久以來壟斷 教育內涵而言，是一個非常重要的突破，而國民小學教科書也首先走出原本統 編本壟斷的時代64。一九九六年十二月四日，教育部進一步宣佈全面開放審定教 科書，國立編譯館部編教科書壟斷中、小學教育內容亦將隨之成為歷史。不過， 回顧此一即將終止的統編本時代，卻可以清楚發現執政者長期未「依法行政」的 事實。因為國立編譯館及其主管機關教育部，之所以可以改變台灣原有的審定本 時代，禁止私人編印教科書，並沒有得到法律的授權，而是以蔣中正總統個人 的意志為依歸。而此一政策實施結果一九九九學年度高中教科書全面開放，二○ ○一學年度國中教科書亦將全面開放。國立編譯館部編教科書壟斷中、小學教育 內容亦將隨之成為歷史65。教育部此一改革，固然已較原有狀況有相當的進步， 但是，不僅審定權的本質在國內未曾深入地加以檢討，甚至如何規範審定權的 行使，在教育法制上仍尚待建立。 其次，在教育部大學教育內容的強制規範方面，一九九五年五月二十二日， 針對教育部在大學法施行細則中訂定大學共同必修科目並規定不及格者不得畢 業，大法官會議作成第三百八十號解釋。此一解釋令中明白指出，教育部訂定大 學共同科目，不僅逾越了大學法母法，也違反了憲法的精神，因此相關規定違 《憲 法教育基本權（新版）》，1985 年，頁 54。 62 周志宏，《教育法與教育改革》（台北：稻鄉出版社，1997 年），頁 34-35。 63 關於此一部份的論證，參見周志宏，〈教育行政法制之研討〉，《中國比較法學會學報》，頁 31-80。 64 《民眾日報》，1995 年 5 月 4 日，第 1 版。 65 《聯合報》，1996 年 12 月 5 日，第 9 版。
憲。次年五月六日教育部長郭為藩在立法院正式宣布根據大法官會議的解釋至當 年五月二十六日以後，大學共同必修科目將成為歷史。這是大學法修正完成以後 根據大學法的內容及其細則侵害大學學術自由部分，大法官會議作成違憲解釋 的開端，以後包括軍訓室及強制軍訓教育等各端亦被宣布為違憲66。 就前述近來教育的發展而言，國家權力在教育制度運作的強制力及主導力， 呈現一定程度的縮小，相對地，對學術自由及教材選擇權則較過去尊重。不過， 此種在教育內容的改革，往往仍存在未完全依法行政，而由行政機關政策改變、 主導的現象，既未能完全法制化，因此仍不免有違反「法律保留」原則的根本爭 議，這也是展望未來台灣教育制度發展，一個值得注意的問題。 66 《自由時報》，1995 年 5 月 27 日，第 3 版；《司法院公報》37 卷 6 期，頁 6-14。
