自行組織更新團體實施都市更新事業之研究 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(5) 謝誌 碩士學位的完成不只是一個人的努力，學習過程中，許多際遇與經驗都在心 中印下深深的痕跡。 首先要感謝我的指導教授─楊松齡老師，從進入大學之後，有幸跟在老師身 邊學習、進行研究計畫，不但學習到研究的各個面向，也對待人處世方面有許多 成長。撰寫論文過程中，感謝老師細心的閱讀，費心提醒、指導與掌握進度，現 在論文能夠完成，都要感謝老師的用心與耐心。 謝謝口試委員吳清輝老師與邊泰明老師，老師相當仔細地閱讀論文，提出許 多實際的建議，提供我更豐富的思考方向，而讓這篇論文有更大的進步空間。. 治 政 感謝法制組老師─顏愛靜老師，陳立夫老師，徐世榮老師及張鈺光老師，老 大 立 師在期初與期末報告時，提供許多改進的意見。以及在研究所及大學時期的教 ‧ 國. 學. 導，除了知識的傳授，也讓我學到如何延伸學習，獨立研究。這篇論文的完成， 也是法制組研究生的養成成果，感謝老師們的用心栽培。. ‧. 感謝法制組的學長姐─美珍學姐、劉籐學長、輝華學長及谷中學長，於期初 與期末報告擔任評論人，細心閱讀我的論文，指出論文中的優點與不足處，並提 供許多寶貴的意見供我改進，讓論文得以完整的呈現。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 謝謝新北市政府更新發展科簡婉琳小姐，耐心接聽我每一通詢問的電話，提 供公展版計畫書資料，並引薦金城路社區幹部，論文才得以繼續進行。另外也感 謝中華建經蔡伯宜小姐，提供更新個案時間與程序資訊，豐富個案資料。. Ch. engchi. i n U. v. 感謝土城金城路社區胡小姐、陳先生、王先生、李小姐與林小姐接受訪談， 耐心回應我每一個問題，從中瞭解委託代理關係中的諸多課題，並提供許多建 議，充實了研究內容；謝謝廖乙勇建築師，在百忙之中抽空接受我的訪問，不但 對金城路社區實施更新情形更加瞭解，也獲知從專業規劃者的角度，如何協同規 劃更新，以及提出許多建議，讓論文產生新的發展。 接下來要感謝一同在研究所努力的同學們，首先要謝謝亭伊，在寫作過程中 陪著我完成進度、指點寫作方式、修改內容與格式，以及提醒論文與畢業時程的 大小事，讓我得以在期限內完成論文。謝謝容純和婷婷，於大學與研究所多年的 情誼，及對論文的革命情感，互相鼓勵、打氣，終於都拿到了學位；感謝智勇一 路引領我走這條學術之路，也謝謝總是在生活中關心著我。也謝謝采螢、欣芳和 香君，在期初、期末報告的主持，還有口試時的幫忙，報告才得以順利完成。.
(6) 謝謝我的好友們─鈺芳，在生活上的協助與關心，讓我的生活歡樂又美好； 家瑜，一起為彼此鼓勵，並且在論文之外的交集也相當充實；怡臻，在妳身上我 看到達到效率的方法，用在寫論文方面效果非常棒；婉君，在論文之外的生活有 妳相伴與鼓勵，總是替我的心情像曬了太陽般溫暖；郁盈，因為有妳在太平洋的 另一端一起努力，寫論文這事變得不再寂寞了。 最後，也是最重要的，我要感謝我的父母，謝謝爸爸和媽媽在研究之路上的 支持與資助，無條件的做我的後盾，讓我即使面對修改論文題目這樣的難關，仍 可以懷抱信心繼續努力。如今論文終於完成，我要將這份成果與你們分享！ 畢業之後，將投入公職考試的準備，希望藉由從研究與撰寫論文的知識與經 驗，學以致用，服務民眾。. 立. 政 治 大 賴凱俐. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 謹誌於 2011.8.3.
(7) 中文摘要 按都市更新條例第 10 條第 1 項，經劃定應實施更新之地區，土地及合法建 築物所有權人，得依法自行組織更新團體，實施都市更新事業。政府推動都市更 新已行之多年，近年更將都市更新事業列為主要土地政策，惟申請自辦更新者甚 少。以新北市為例，自辦更新案例多為 921、331 地震受災之震損戶，其更新實 具有高急迫性，但所有權人之間、與銀行、政府溝通時，卻面臨許多困境，不僅 震損戶須負擔高額的貸款，也延遲災後重建與更新完成之時程，爰引發本研究探 討自行組織更新團體實施都市更新事業之動機。 因此，本研究希冀透過文獻分析、個案研究、理論分析等方法，以代理理論 為基礎，以土城延和里金城路社區自辦更新案為例，探討自辦更新案例甚少之原 因，分析此過程中所有權人與更新會、其他參與業者之關係，釐清自辦更新相關 資訊、代理問題，與自辦更新運作相關困境，進而提出相關因應建議，以作為日 後震損戶自辦更新者推動工作之參考，協助具高急迫性的個案能順利且儘速完成 更新，希冀提高自辦更新之成功率。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 經探討上述議題後，本研究認為自辦更新成功的關鍵，包含以下條件：（1） 所有權人間及對更新會具有較高的信任感， （2）所有權人與更新會確實掌握相關 資訊， （3）更新會具備較佳的解決問題能力，及積極付出的心態， （4）所有權人 與更新會具備較佳的財力或取得足夠的融資貸款， （5）政府機關的積極協助， （6） 經驗足夠、本於職責的規劃團隊協助。自辦更新案例唯有具備以上條件，方能以 較低成本及較短時間取得所有權人間的共識，盡可能地縮短更新時程，減少資訊 問題、代理問題的發生，降低更新成本，進而使自辦更新過程具有效率。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 據此，本研究提出以下建議：（1）政府應增加震災戶更新的容積獎勵，（2） 政府應公開更新的資訊，並教育及輔導所有權人及更新會， （3）政府應提供自辦 更新的優惠低利貸款， （4）政府應建立優良專業代理人的評選機制， （5）更新會 與專業代理人應定期向所有權人彙報工作情形， （6）更新會與所有權人應建立信 任關係，共同協力合作， （7）更新會與規劃團隊應盡心盡責，積極推動更新工作， 以供政府與其他自辦更新推動工作者參酌。. 關鍵字：都市更新、更新團體、代理理論.
(8) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(9) Abstract According to the Article 10 of the Urban Renewal Act, the owners of the lands and legal buildings of an area that has been designated for renewal implementation may organize a renewal group to implement the urban renewal business of that area. The government has carried out the urban renewal policy for years, and recently, it regards the urban renewal group as main land policy. But applying to organize the urban renewal group is not much. Take New Taipei City for example, most of the urban renewal group cases are stricken households of 921 and 331 earthquake. The urban renewal work of theirs is urgent, but the communication among the land owners, the bank, and the government is difficult. The stricken households not only have to bear highly loan but also delay the rebuilding work after the earthquake and the process of the urban renewal work. Therefore, this study is going to discuss the motive of organizing the urban renewal group to operate the urban renewal work.. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. This study is based on Agency Theory and through reference analysis, case study and theory analysis and take Tu Cheng District Jin Cheng Road Community for example, to discuss the reason why the renewal group is rare. In addition, the study is going to analyze the relationship among the land owners, renewal group and other participating members to define clearly the information and agency problems of the urban renewal group. This study also provides some suggestions to be the reference resources of the stricken households in the future, and help urgent cases to implement the urban renewal work rapidly and successfully.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. This study considers that the keys to organizing the urban renewal group to operate the urban renewal work successfully are: (1) the land owners highly trust the renewal group; (2) the land owners and the renewal group know information well; (3) the renewal group have excellent ability to solve problems and try it best to devote; (4) the land owners and the renewal group have good financial capability or can get enough loan; (5) the government can provide assistance; (6) the professional and experimental team can provide assistance. Above-mentioned, the renewal group can get common consensus among the land owners by less time and lower cost, and shorter the process and time of renewal work, reduce information and agency problems and lower down renewal cost as far as possible, and then the renewal work can be efficiency..
(10) Thus, this study proposes the following suggestions : (1) the government should increase additional building bulk of stricken households’ renewal work; (2) the government should make public the renewal information and teach and guide the land owners and the renewal group; (3) the government should provide low-rate loan for the renewal group; (4) the government should set up the evaluation of excellent professional agency team; (5) the renewal group and agency team should make a collective report regularly to the land owners; (6) the renewal group and the land owners should trust each other and cooperate; (7) the renewal group and agency team should implement the urban renewal work positively and responsibly.. Key Words: Urban Renewal, Renewal Group, Agency Theory. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(11) 目次 目次 ........................................................................................................................... I 圖次 .......................................................................................................................... II 表次 ........................................................................................................................ III 第一章 緒論 ........................................................................................................1-1 第一節 研究動機與目的 .......................................................................1-1 第二節 研究範圍與內容 .......................................................................1-5 第三節 研究方法與流程 .......................................................................1-8 第四節 研究架構 ................................................................................ 1-10 第二章 自組更新團體實施更新與代理理論之探討 ...........................................2-1 第一節 我國自組更新團體實施更新文獻之探究 ................................2-1 第二節 代理理論之探究 .......................................................................2-8 第三節 小結 ........................................................................................ 2-15 第三章 自組更新團體實施更新之制度分析 ......................................................3-1 第一節 自組更新團體實施更新之法令與程序 ....................................3-1 第二節 自組更新團體實施更新之代理課題分析 .............................. 3-17 第三節 小結 ........................................................................................ 3-27 第四章 自組更新團體實施更新之個案分析 ......................................................4-1 第一節 研究個案自組更新團體實施更新計畫之內容.........................4-1 第二節 研究個案自組更新團體實施更新之課題分析....................... 4-15 第三節 小結 ........................................................................................ 4-46 第五章 結論與建議 .............................................................................................5-1 第一節 結論 ..........................................................................................5-1 第二節 建議 ..........................................................................................5-5 第三節 後續研究建議......................................................................... 5-10 參考文獻 ................................................................................................................6-1 附錄 口試委員意見回應表 .................................................................................7-1. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.
(12) 圖次 【圖 1】研究流程圖 ..............................................................................................1-9 【圖 2】自辦更新程序流程圖 ............................................................................ 3-16 【圖 3】自辦更新參與者之代理關係圖 ............................................................. 3-20 【圖 4】自辦更新事務相關法規示意圖 ............................................................. 3-21 【圖 5】自辦更新事務相關專業示意圖 ............................................................. 3-21 【圖 6】土城區延和里金城路社區位置圖 ...........................................................4-2 【圖 7】土城區延和里金城路社區 331 地震災損情形 ........................................4-3 【圖 8】研究個案新大樓興建完工圖 ...................................................................4-5. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.
(13) 表次 【表 1】代理理論核心概念與假設 .......................................................................2-9 【表 2】代理問題比較表 .................................................................................... 2-12 【表 3】委辦與自辦更新之程序比較表 ............................................................. 3-15 【表 4】自辦更新各階段參與者彙整表 ............................................................. 3-19 【表 5】研究個案擬申請之容積獎勵額度估算....................................................4-7 【表 6】研究個案更新事業成本分析表 ...............................................................4-9 【表 7】研究個案之實施期程表......................................................................... 4-12 【表 8】研究個案之受訪者一覽表 ..................................................................... 4-15. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.
(14) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(15) 第一章 緒論. 第一章 緒論 第一節. 研究動機與目的. 一、研究動機 都市更新係都市環境的再造，也是提升都市競爭力與永續發展的重要管道， 不僅可用來解決都市衰敗問題，也能滿足多樣化的社會經濟課題。都市更新事業 之實施方式，依都市更新條例第 9 條第 1 項規定，經劃定應實施更新之地區，直 轄市、縣（市）主管機關得自行實施或經公開評選程序，委託都市更新事業機構、 同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 另於都市更新條例第 10 條第 1 項，經劃定應實施更新之地區，其土地及合 法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自 行劃定新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、 縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業（以下簡 稱自辦更新） ，或委託都市更新事業機構為實施者實施之（以下簡稱委辦更新）。 據此，更新地區之土地及合法建築物所有權人，得依法自行組織更新團體，實施 都市更新事業。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 政府推動都市更新已行之多年，近年更將都市更新事業列為主要土地政策。 以新北市為例，截至 100 年 5 月止，受理案件有 128 案，其中多是委辦更新者， 高達 96%，而申請自辦更新者卻甚少，僅 5 案1。而其中自辦更新個案，如新北 市土城區延和里金城路社區都市更新會、新莊區雙鳳社區都市更新會、淡水區幸 福社區 B 棟都市更新會，皆為 921、331 地震受災之震損戶，原欲委託都市更新 事業機構實施，但因其不接受委託，只能採行自辦更新，故此並非所有權人一定 能採行委辦更新方式。相較於委辦更新，自辦更新案例之所有權人可掌握主導 權，且無須與建商分享利益，為何卻案例甚少？所有權人較少採行自辦更新方式 之因素，及都市更新事業機構不介入之原因為何？吾人認為值得深入探討，爰引 發本研究之動機。另一方面，經回顧國內都市更新相關之論文研究，可發現過去 探究委辦更新者眾2，而較少以自辦更新為主題之研究，僅有洪貴源（2002） 、李. Ch. engchi. 1. i n U. v. 新北市政府城鄉發展局，都市更新審議成果（2011 年 5 月）， http://www.planning.ntpc.gov.tw/web66/_file/1691/upload/renew/1000308.pdf 2 如傅秉豐（2006）、林育全（2006）、林怡妏（2005）、呂宗盈（2002）、陳宇捷（2001）、 林惠華（2002）、顏宏叡（2005）、顏宏叡（2005）、麥怡安（2009）、鍾中信（2007）、林美 娟（2006）、林昕蓉（2007）等，皆以委託都市更新事業機構為實施者為研究主軸。 1-1.
(16) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 美玲（2010） 、李金桂（2008）等，更加強本研究探討自辦更新相關課題之動機。 而於都市更新實施過程，針對委託實施、更新程序、權利估價、規劃顧問、 建設、融資等事宜，所有權人必須不斷與實施者－更新會、相關權利人、政府、 估價師事務所、規劃顧問公司、營建公司、融資銀行等進行協商，如同楊棻糸 （2000）、卓輝華（2010）所言，這些活動意味著所有權人需要花費大量金錢、 時間、精力，而土地所有權人專業不足，更增加這些交易過程所須投入的成本， 使其不採行自辦更新。而上述新北市三個地震受災之震損戶，在無委辦方式可進 行的情況下，只能組織自救會討論重建方式，又因銀行不提供資金融資、住戶整 合不易、高昂的更新成本等問題，延宕動工時程，金城路社區都市更新會甚至面 臨法院訴訟問題3。雖然震損戶之更新具有高急迫性，但所有權人之間、與銀行、 政府溝通時，卻面臨許多困境，不僅震損戶須負擔高額的貸款，也延遲災後重建 與更新完成之時程，徒然增加社會成本。. 政 治 大. 蘇英瑋（2000）亦提出災區利用權利變換實施都市更新時，由於居民缺乏重 建共識，意見分歧，少數居民抗議，欠缺法令認知，或舊有房貸未清償，無力或 不願出資，更新會缺乏資金周轉或融資，將增加所謂的協商成本，降低居民參與 更新之意願。及謝嘉展（2010），利用問卷調查台北市整建住宅自辦更新個案之 問題，發現更新前居民意見整合甚為困難，認為更新會對於法令認知不足、對於 更新工作程序不瞭解、不懂如何爭取獎勵、改建資金籌措較為困難、未來選配房 屋無令人信服之標準、政府不介入協助、容積獎勵不足，故居民多難以信任更新 會能否勝任此工作、能否公平公正處理更新事務，使得更新工作推動窒礙難行， 須耗費大量人力、心力。前開研究共同指出，因資訊不對稱、不完全的問題，使 所有權人間難以建立共識，缺乏對更新會的信任，及籌措資金困難，導致更新推 動缺乏效率。因此，吾人認為值得深入探討震災戶自辦更新過程中，所有權人將 因資訊不全的問題而面臨哪些困境或問題？所有權人與更新會間的互動關係如 何？除上述困難外，是否有其他因素阻礙震災戶自辦更新工作之推動？進而思考 如何克服這些困難，協助具高急迫性的震損戶個案能順利實施都市更新？爰引發 本研究之動機。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 另外，回顧都市更新之相關研究，發現多有探究委辦更新相關課題，卻少探 究自辦更新相關課題。如楊棻糸（2000：3-21～3-30）利用衡量基準評比政府辦. 3. 臺北縣政府新聞處，〈土城 331 震損社區更新重建，喬遷辦桌宴客〉（2010 年 5 月 30 日）， http://www.tpc.gov.tw/web/News?command=showDetail&postId=201769&FP=1068。 數位網路報，〈土城林淑女投書，指北縣都更遭法院判決違法〉（2009 年 7 月 15 日）， http://hanreporter.blogspot.com/2009/07/blog-post_5523.html。 臺北縣政府城鄉發展局，〈新莊雙鳳社區，即將重建〉（2009 年 9 月 28 日）， http://www.tpc.gov.tw/web/News?command=showDetail&postId=189809。 內政部營建署、財團法人都市更新研究發展基金會，《台灣都市更新案例總集/921 災後自力更新 重建案例-家園重生：100 個災後重建的故事 1994-2008》（台北市：營建署，2010 年）， http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/UR/THSD02.html。 1-2.
(17) 第一章 緒論. 理型、事業機構辦理型（委辦更新）、都市更新會辦理型（自辦更新）之實施者 交易成本高低，分析結果顯示， 「更新計畫」階段、 「更新事業計畫」階段及「權 利變換計畫」階段，三種實施者負擔之交易成本項目相當類似，惟都市更新會辦 理型之更新事業，其交易成本的負擔是三者型態中最高額的，因都市更新會辦理 型之實施者與所有權人進行交易之時機點，相較多於政府及更新事業機構辦理 型。呂宗盈（2002：151）指出都市更新成敗之關鍵，在於制度的建立與有效執 行，故於更新制度建立階段，政府的執行成本必然相當的高，尤以協商成本與參 與成本為甚，占交易成本較高的部分，而於決策執行階段，須設置專責機構、推 動更新、成立更新委員會，政府亦必須組織成本、參與成本與契約成本。又林怡 妏（2005：4-13～4-26）探究都市更新制度之缺失，發現由於更新缺乏明確上位 計畫，對於未來基地與鄰近地區發展不確定性高，又合法、非法土地、建築物所 有權人與都市更新事業機構均耗費大量協商與決策成本，以解決權利分配、產權 複雜、權利人意見整合、安置計畫等發生的衝突，將促使開發者決策、搜尋、協 商與議價成本增加。林育全（2006：6-1）則結合交易成本與代理理論分析，指 出都市更新事業是個複雜且高難度的土地合併工作，土地所有權人與更新事業機 構是為委託代理關係，且更新體系並無完整規範其委託實施之配套機制，土地所 有權人委託更新事業機構實施都市更新事業重建推動過程中，存在自利、投機主 義、環境不確定與複雜性、少數交易、資訊不對稱、資訊不足、資訊有價、氣氛、 有限理性、資產特殊性等重要因素，這些因素相互間的動態會影響交易成本高低 問題，且部分交易成本的產生與委託代理關係相關。然而，前開研究係以委辦更 新為研究主軸，並未詳細分析自辦更新過程中，所有權人須面臨何種問題或會負 擔哪些成本。爰此，本研究認為自辦更新過程中，土地所有權人與更新會確為代 理關係，故欲運用代理理論，及深度訪談與個案研究方法，探討對於所有權人而 言，自辦更新會面臨哪些困境？代理關係會造成何等問題？或所有權人會負擔哪 些成本？是否亦是受上開因素影響？. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 再者，於自辦更新過程中，土地與合法建築物所有權人，會簽立代表人指派 書，將其所有權委託予更新會實施都市更新，所有權人成為委託人，而更新會為 代理人，雙方為代理關係。另外，更新會扮演了極重要的角色，須與估價師事務 所、規劃公司、營建公司等進行協商研擬更新事業計畫、權利變換計畫或興建房 屋等事宜。依據代理理論，由於委託人與代理人之間資訊不完全或不對稱，雙方 目標不一致，因此會產生道德風險、逆向選擇等代理問題，進而造成代理成本， 如監督成本、擔保成本、剩餘損失等。因此，自辦更新過程中，更新會所扮演的 角色為何？其與所有權人、其他參與業者之間的互動關係如何？是否存在資訊不 完全或不對稱問題？是否也會產生代理問題、代理成本？亦為本研究之動機。 綜上，政府允許自行組織都市更新團體，以實施都市更新事業，其立法原意 良善，然採用此方式者仍為少數，係屬於更新急迫性高的震損戶。於此過程中， 震損戶之土地及合法建築物所有權人，自組更新會並委託其實施更新，與更新會 1-3.
(18) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 形成代理關係，由更新會與政府機關、估價師事務所、規劃公司、營建公司、融 資銀行等協商、訂約，因而面臨相當多的困難或問題，難以順利實施更新事業。 故本研究將以代理理論為基礎，經由文獻分析、個案研究、深度訪談等研究方法， 劃分自辦更新之過程為數個階段，並擇定研究個案，深入探討以下議題：首先， 瞭解相較於委辦更新，自辦更新案例為何甚少？所有權人不願採行自辦更新方式 之因素，與都市更新事業機構不介入之原因為何？其次，進行都市更新制度分 析，瞭解現行自辦更新相關法令，如都市更新條例、都市更新團體設立管理及解 散辦法等，分析自辦更新的實施程序為何？所有權人會面臨哪些困境？或所有權 人會負擔哪些成本？再者，解析所有權人與更新會、其他參與業者的代理關係， 尤重前兩者之間的互動關係如何？更新會所扮演的角色為何？是否存在資訊不 完全或不對稱問題？是否會產生代理問題、代理成本？最終，按研究個案之實施 經驗，提出增加民眾採行自辦更新的意願、減少資訊不完全或不對稱問題、突破 困境之相關因應對策，令自辦更新之時程較為縮短，實施效率更能提高，以協助 具高急迫性的震損戶個案能順利且儘速完成都市更新，希冀提高自辦更新之成功 率。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學 ‧. 二、研究目的. Nat. y. sit. n. al. er. io. 基於上述研究動機，本研究將分析自辦更新過程中，所有權人與更新會須面 臨的問題，並探討兩者及其他參與者間形成的代理關係，其所造成的資訊問題、 代理問題與代理成本。因此本研究目的歸納如下：. Ch. i n U. v. （一）瞭解相較於委辦更新，自辦更新案例甚少之原因，以釐清所有權人不採行 自辦更新方式之考慮因素，及都市更新事業機構不介入之原因。. engchi. （二）瞭解自辦更新的實施程序，分析此過程中所有權人與更新會、其他參與業 者之關係，尤其是前兩者間的互動情形，以探討參與者間關係平衡問題。 （三）進行震損戶個案研究，瞭解更新會扮演的角色，及其與所有權人面臨實施 更新之現況困境，及克服困難的方法，以供作日後具高急迫性的震損戶自 辦更新者推動工作之參考，冀能助其順利且儘速完成更新。 （四）以代理理論為基礎，分析自辦更新過程中所有權人、更新會與其他參與業 者之間的資訊問題，及其延伸造成的代理成本與代理問題，以深入探討自 辦更新的系統性問題。. 1-4.
(19) 第一章 緒論. 第二節. 研究範圍與內容. 一、研究範圍 為達協助具高急迫性的震損戶自辦更新個案能順利且儘速完成更新工作之 目的，本研究將以新北市為空間範圍，選擇土城延和里金城路社區都市更新案為 例。金城路社區於 331 地震時受災，為近年已完成程序之自辦更新案例。於自辦 更新過程中，面臨融資、信託、修法等問題，較新北市其他更新案更具複雜性， 又為新莊雙鳳社區都市更新案之前導，政府更專為此案例修訂都市更新條例第 22 條之 1。因此擇之作為研究個案，進行探討自辦更新相關課題。. 二、名詞定義. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. （一）自辦更新. ‧. 依據都市更新條例第 10 條第 1 項，經劃定應實施更新之地區，其土地及合 法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自 行劃定新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、 縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，以下簡 稱此種更新方式為「自辦更新」。. n. al. er. io. sit. y. Nat. （二）委辦更新. Ch. i n U. v. 依據都市更新條例第 10 條第 1 項，經劃定應實施更新之地區，其土地及合 法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自 行劃定新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、 縣（市）主管機關核准，委託都市更新事業機構為實施者實施之，以下簡稱此種 更新方式為「委辦更新」。. engchi. （三）更新成本 依據臺北縣都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額審議原則之規 定，其中所列以下費用項目，均屬更新成本之一部分： 1. 工程費用：含重建費用（如建築設計費、營建費用、工程管理費、空氣 污染防制費、其他必要費用等） 、公共設施（道路、溝渠、兒童遊樂場、 鄰里公園、廣場、綠地、停車場）及公益設施（如地上物拆遷補償費、 工程開闢費用、室內裝修費用、認養及捐贈費、其他必要費用等）。. 1-5.
(20) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 2. 權利變換費用：含調查費（如都市更新規劃費用、不動產估價費用、土 地複丈費、鑽探費用等）、更新前土地及建物測量費用、合法建築物及 其他土地改良物拆遷補償費、拆遷安置費、地籍整理費用、其他必要業 務費。 3. 貸款利息。 4. 稅捐。 5. 管理費用：含行政作業費用、信託費用、總務及人事管理費用、銷售管 理費用、風險管理費用。 （四）代理成本 代理成本，意即爲了確保代理人能夠確實依循委託人的利益行事而所必須付 出的成本，包括以下幾類（Jensen and Meckling, 1976：305-360；Eisenhardt, 1989： 57-74）：. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 1. 監督成本：此指委託人為監督代理人行為而支付之成本，期能避免其利 益發生偏離。. ‧. 2. 擔保成本：此指代理人所支付之成本，可能是非金錢性或金錢性的，以 向委託人保證其不會採取會傷害委託人的行動，或確保若其採取這樣的 行動時，委託人會獲得補償，或向委託人證明其是有效率、誠實的履行 代理職務。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 3. 剩餘損失：此指由於代理人的決策和最大化委託人福利的決策產生分 歧，造成委託人所減少之福利，或委託人所遭受之損失。. 三、研究內容. Ch. engchi. i n U. v. 本研究內容分為下列三部分，分述如下： （一）自辦更新與代理理論之文獻分析 回顧都市更新相關文獻，瞭解自辦更新案例較委辦者少之原因，及都市更新 事業機構不接受委辦之原因，分析自辦更新實施之相關課題。並回顧代理理論相 關文獻，瞭解代理關係、代理問題與代理成本等概念，及其與都市更新相關之研 究，以確立理論分析之基礎。 （二）自辦都市更新之制度分析 彙整都市更新相關法令，劃分自辦更新實施流程，並以代理理論為基礎，分 析所有權人與更新會、其他參與業者之間的代理關係，探討資訊不完全問題、代 1-6.
(21) 第一章 緒論. 理問題與代理成本等課題，作為個案研究及深度訪談之基礎。 （三）自辦都市更新之個案分析 針對本研究個案－新北市土城金城路社區，與更新會幹部、住戶及其他參與 者進行深度訪談，瞭解所有權人與更新會之互動關係，實施自辦更新過程之困 境，及突破困難之方法，以供未來類似案例推動自辦更新工作時參酌。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-7. i n U. v.
(22) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法 本研究基於上述內容，發展出下列研究方法： （一）文獻分析 為運用代理理論探究自辦更新議題，本研究將回顧分析相關期刊、論文、政 府文書等，瞭解自辦更新案例較委辦者少之原因，探討自辦更新之法令制度，於 過程中更新會所扮演的角色，並剖析所有權人與更新會、其他參與業者間之代理 關係及其延伸之資訊問題、代理問題與代理成本。. 立. （二）個案研究. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 本研究選擇新北市土城金城路社區自辦更新案例為個案，以更深入瞭解自辦 更新之困難，剖析所有權人與更新會之關係，探討資訊問題、代理問題，及突破 困難之方法。 （三）深度訪談. Nat. y. sit. n. al. er. io. 針對研究個案參與者進行深度訪談，對象主要為更新會幹部、住戶、其他參 與者，透過面對面的對話，瞭解自辦更新實施過程之課題，驗證本研究理論梳理 之結果，以作為將來自辦更新案例之參酌。. Ch. engchi. 1-8. i n U. v.
(23) 第一章 緒論. 二、研究流程 本研究之流程，如圖 1 所示。. 研究動機與目的 研究範圍與內容 自組更新團體實施更新與代理理論之探討 代理理論 政 治 大文獻之探究. 自組更新團體實施更新 文獻之探究. 立. ‧ 國. 學. 自組更新團體實施更新之制度分析. ‧. 自組更新團體實施更新 之法令與程序. 自組更新團體實施更新之個案分析. n. al. er. io. sit. y. Nat. 自組更新團體實施更新 之代理課題分析. Ch. engchi. 研究個案自組更新團體 實施更新計畫之內容. iv n 研究個案自組更新團體 U 實施更新之課題分析. 結論與建議 【圖 1】研究流程圖. 1-9.
(24) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 第四節. 研究架構. （一）緒論方面，即本章內容，包含研究動機與目的、研究範圍與內容、研 究方法與流程，以及此章節架構。 （二）自組更新團體實施更新與代理理論之探討方面，於第二章中，將回顧 分析相關文獻，瞭解自辦更新案例較委辦者少之原因，及回顧代理理論，以利後 續探究自辦都市更新議題。 （三）自組更新團體實施更新之制度分析方面，於第三章中，首先彙整自辦 更新相關法令規定，劃分自辦更新實施階段，奠定與理論相互參照之基礎，其次 針對自辦更新實施流程，分析所有權人與更新會、其他參與業者間的代理關係， 探討自辦更新中是否存在資訊問題、代理問題與代理成本等課題，作為個案研究 及深度訪談之基礎。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. （四）自組更新團體實施更新之個案分析方面，於第四章中，本研究將選擇 新北市土城延和里金城路社區自辦更新案，針對研究個案參與者進行深度訪談， 透過對話方式，瞭解自辦更新運作過程中之課題，個案進行自辦更新事業之困 境，以及克服困境之方法，並分析資訊問題、代理問題與代理成本等課題，驗證 本研究理論梳理之結果。. Nat. y. sit. n. al. er. io. （五）結論與建議方面，於第五章中，經由理論與個案研究之分析過程，歸 納導引出研究結論，並提出建議，作為日後自辦更新者推動相關工作之參考，以 期提高自辦更新之成功率。. Ch. engchi. 1-10. i n U. v.
(25) 第二章 自組更新團體實施更新與代理理論之探討. 第二章. 自組更新團體實施更新與代理理論之探討. 根據前章所言，自辦更新係由所有權人委託更新會實施更新，再由更新會委 託其他參與者（如規劃團隊等）處理特定專業事宜，彼此互為代理關係，故本研 究將以代理理論作為基礎，進而分析自辦更新運作過程。透過代理理論，可解釋 所有權人、更新會與其他參與者間的互動關係，及剖析更新實施過程中由其互動 關係延伸出的問題，故本研究選擇代理理論作為理論基礎，探討自辦更新相關課 題，以下分別整理我國自辦更新及代理理論相關文獻。. 第一節. 我國自組更新團體實施更新文獻之探究. 政 治 大 我國以自辦更新為主題之研究，僅洪貴源（2002） 、李美玲（2010） 、李金桂 立 （2008）等人，其餘研究多以都市更新為題，輔以探討自辦更新案例，大部分為. ‧ 國. 學. ‧. 921 震災後透過自辦更新以重建家園，與委辦更新相較下此類研究較少，僅有如 林煒翔（2009） 、蔡孟芳（2005） 、陳世彬（2009） 、謝嘉展（2010） 、羅芳琪（2005） 、 蘇英瑋（2000）、楊傑光（2002）、王天源（2009）等，另有楊棻糸（2000）、張 友怡（1998）等人之研究，則係綜合討論自辦更新與委辦更新相關議題。以下將 彙整自辦更新之推動與相關個案，及震災後自辦更新案例之研究。. n. Ch. engchi. er. io. al. sit. y. Nat. 一、自辦更新推動與相關個案之研究. i n U. v. 如第一章所述，目前台灣自辦更新案例遠較委辦更新者少，則令人疑問為何 更新個案多不願自辦？針對此項問題，卓輝華（2010）指出，土地權利人多傾向 委託更新事業機構執行更新的原因有：土地權利人專業不足，不瞭解相關法令、 規劃、建築、獎勵申請、委託營造等專業，又土地權利人間整合不易，亦有偷懶 與搭便車行為，使更新事業機構有進入的機會，且土地權利人不願或無法負擔更 新所需要投入的龐大資金，而更新事業機構則可提供資金與擔保，因此，土地權 利人多不願採行自辦更新，欲利用都市更新事業機構擁有之資金與專業優勢，故 委辦更新案例遠多過自辦更新案例。 但仍有部分更新個案，都市更新事業機構因各種因素而不願介入，令其不得 不採行自辦，究此背後的原因為何？傅秉豐（2006：53）曾探討都市更新事業機 構參與都市更新意願低落之原因，有以下幾項：住民同意開發整合不易、都市更 新申請作業流程冗長、非精華地段（工地成本低地區）獎勵容積後不敷成本、都 市更新申請中公部門不確定因素太多、住民擴大分享獎勵部分增加投資成本、案 2-1.
(26) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 件操控權式微、無法作靈活之計畫修正。及李金桂（2008：3-16、6-1～6-3）指 出土地產權細分、土地權利人複雜整合不易、原建築容積已高於法定容積、權利 變換之信任危機、地主狀況多解決不易、計畫審議之不確定性、金融貸款問題、 政府未能提供實質幫助、區位不佳無利可圖或不具備開發效益、所有權人不願更 新後效益與開發商分享等因素，使得開發商根本不願接受委託更新。另謝嘉展 （2010）則於探討台北市整建住宅自辦更新個案時，指出該個案因獎勵容積不 足，所有權人的戶數眾多，協商過程較為複雜，意見整合困難，而建商認為吃力 不討好，故介入意願不高。 綜合上述研究，可知其實土地所有權人於實施更新時，多偏向採取委辦更新 方式，但由於前開諸多因素，都市更新機構常於評估個案條件後，認為其無獲利 空間，或實施成本高於利得，則不願接受委辦更新，則該個案僅能選擇採行自辦 更新方式。. 政 治 大. 即便如此，洪貴源（2002）仍認為自辦更新是一種較佳的方式，其研究在現 有體制下，迫使老舊社區住民以出售土地方式或召商合建來改善居住環境品質 時，對土地的自主程度因而降低，也連帶導致忽視對土地原有文化的尊重，因此， 認為以社區住民自組都市更新會之方式，是一種都市更新與社會資產並重的解決 方案，在專業顧問團隊以信託管理之協控下，依照都市更新條例所定之程序，逐 步完成自辦更新的工作。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 而自辦更新的成功須依賴許多關鍵因素，誠如李美玲（2010）以臺北市尚華 仁愛大樓自辦更新案為例，因為該案以「百分之百協議合建」創下「坪數不縮水、 住戶不用多交錢」之首例，並為國內首宗獲得銀行百分之百建築融資，改寫金融 界對都市更新案十足融資之先例，成功扭轉民間自辦更新常見融資不足問題而失 敗的形象。從尚華仁愛自辦更新之關鍵成功因素可歸納成三大面向： （1）整合面： 獲得住戶百分之百支持； （2）專業面：爭取高額之容積獎勵； （3）資金面：獲得 銀行百分之百融資；而其成功達成各面向之相對應管理機制為： （1）透過「重建 協議」或運用「更新計畫信託管理」方式，達成物權與事權之整合； （2）透過專 業團隊之輔助以彌補更新會專業性之不足； （3）藉由「更新計畫信託」 、 「土地所 有權信託」 、 「起造人信託」 、 「資金信託」…等機制獲得銀行百分之百融資。簡言 之，尚華仁愛之所以成功，在於整合、專業、資金，面面俱到，形成一完美理想 的「標準模式」。然而，其最後亦指出並非所有的更新案在整合、專業、資金面 向都能三者俱全，因此提出「缺角模式」以供參考依據。. Ch. engchi. i n U. v. 自辦更新過程中，須經歷更新計畫、更新事業計畫、權利變換計畫等數個階 段，相較於政府或更新機構辦理型，更新會辦理型負擔之交易成本是較高的，意 味著其實施難度較高，每個階段所需要面臨的問題是相對較多的。誠如楊棻糸 （2000）運用交易成本理論探討都市更新單元規模時，將更新方式分為都市更新 會辦理型、政府辦理型及都市更新事業機構辦理型，其分析結果顯示，首先更新 2-2.
(27) 第二章 自組更新團體實施更新與代理理論之探討. 計畫階段（亦即更新地區劃定階段）不論計畫擬定前或擬定後，僅政府辦理型之 實施者需負擔評估（社經人文環境）成本，都市更新事業機構辦理型、都市更新 會辦理型之實施者皆不需負擔任何交易成本；其次更新事業計畫階段，三種實施 者負擔交易成本細項相去不遠，三者皆需負擔協商、搜尋、資訊成本；至於權利 變換計畫階段，三種實施者負擔之交易成本項目亦相當，亦即評估或調查權利變 換分配價值、分配意願及殘餘價值查估成本、協商及資訊成本，然都市更新會辦 理型之實施者與所有權人進行交易之時機點，相較多於政府及更新事業機構辦理 型，且交易成本產生原因與其他兩個實施者亦不盡相似；並且以績效、組織科層、 核心技街為評估實施者交易成本高低之基準，而交易成本負擔最高者為都市更新 會辦理型，次高為政府辦理型，最小者為都市更新事業機構辦理型，而協商成本 為占總交易成本比例最高者；最後提出未來都市更新事業機構辦理型，應承辦較 大之更新單元規模，而都市更新會辦理時，較小的單元規模是可以被接受的，至 於政府可視政策需求進入更新事業。據此，該論文提出以下四點建議： （1）未來 利用權利變換方式實施更新事業時，應將交易成本觀念納入單元規模整合工作 中， （2）單元規模應考量實施者組織上的特質， （3）國軍老舊眷村改建宜配合都 市更新政策，（4）權利價值評估與位置分配，宜有詳盡配套措施。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 關於自辦更新之推動過程中存在的諸多困難，如張友怡（1998）探討私部門 辦理都市更新問題時發現，關於私部門參與都市更新之優勢與面臨之課題，研究 指出以民間團體為更新主體時，則較易與原住戶取得共識，可避免建商對原住戶 不利之影響。私部門辦理更新過程中可能面臨的主要問題包括：相關法規的配 合、審議機制與獎勵補助機制是否健全、對原住戶的拆遷安置措施完善與否等問 題。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 又如，李金桂（2008）運用社會資本理論，探討自組都市更新會實施更新時 指出，一般以「都市更新會」名義推動更新重建工作，導因於沒有開發商願意進 行整合，而開發商不願進來，其原因有土地產權細分、所有權人複雜整合不易、 原建築容積已高於法定容積、區位不佳無利可圖及所有權人不願更新後效益與開 發商分享等因素，而臺北市早期發展之老舊住宅及屋齡在三十年以上之四、五層 樓以下之公寓住宅即是如此，故較可行的途徑是自組都市更新會辦理更新工作。 但更新重建推動階段充滿著各種不確定性及問題，除前述共識意見整合十分不易 外，尚有資金的問題、缺乏專業知識、估價與分配問題、地方政府問題等。另根 據其訪談及問卷調查結果，各都市更新會執行更新成效上，可以發現，社會網絡 影響所有權人參與更新之意願，社區網絡關係愈活絡，對更新重建工作推動愈順 利；更新會發起人的信任關係影響所有權人參與更新的意願，尤其更新會的理事 長及理事的信任關係更是更新成敗的關鍵因素，信任關係有助於拉近彼此間之距 離，凝聚更新重建共識，降低交易成本，縮短更新整合時程；更新會組織章程即 社會規範，促使更新單元內成員放棄自利的行為，依循更新單元整體的利益而行 動，克服集體行動上的困難，社會規範有利於社區逐步實現更新重建的目標。據. Ch. engchi. 2-3. i n U. v.
(28) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 此，提出以下建議： （1）社區應多舉辦活動或建立社區網站，以強化網絡聯繫， 凝聚重建共識； （2）更新資訊公開透明並定期公布財務，以昭公信，可加速更新 事業之進行； （3）訂定規範以為更新會會員遵循準則，以增加信任感，透過良好 的規範制度的運作及管理，可以增強整體更新事業的行動力與效率，達成集體行 動之共同利益。 以及，林煒翔（2009）於探討台北市更新制度與治理時發現，1990 年代面 臨景氣衰退問題，國家開始將都市更新作為振興房地產景氣的政策工具，透過立 法建立民間參與制度，導入由下而上的治理模式，於 1993 年台北市都市更新實 施辦法增訂「獎勵民間投資都市更新建設事業」專章，開始允許私人及團體參與 更新事業，至 1998 年中央政府訂定都市更新條例，明訂居民可自組更新會實施 更新事業，但因都市更新為專業性高的整合工作，更新會普遍缺乏技術及資金的 情況下，有實際上推動的困難，如更新會貸款能力因無信用評等而較建商為弱、 部分住戶不同意參與更新而使更新工作停滯、住戶內部因複雜性而有配合與衝突 問題、住戶無居住上問題而缺少強烈的更新需求、缺乏明顯強而有力的驅動者 等，此外更新會成員僅是義務性角色，無領取任何報酬，並無強烈誘因或利益去 驅動內部網絡的整合。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 再如，蔡孟芳（2005）探討弱勢社區民眾參與都市更新的迷思時，以台北市 林口社區水源路一期整建住宅為例，此為台北市整建住宅第一個完成自辦更新案 例。該個案雖被公部門以「弱勢社區民眾參與」作為都市更新的新議程與政策宣 示模範，然其參與的實質內涵，卻存在許多的問題與困境，反應出都市更新制度 面與結構性的限制。首先，都市更新制度面反應了保障財產權的思維，促這些區 位良好的老舊社區，面臨更新時交換價值取向遠高於使用價值的保障，而民眾參 與自決的結果是私人利益凌越社區情誼；且公共利益更成為被操作的論述，社區 的內部賦權呈現不均質分布的樣態；原先應給予照顧的弱勢住戶，在參與推動過 程反而外絕於決策場域，甚或被迫離開。最後本研究建議都市更新若欲達到「參 與式民主」民眾參與自主自決的預期，則在制度面上仍須增加公平分配機制與完 善的安置方案，以增進社會面的關照。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 其後，陳世彬（2009）指出都市更新基本政策，為將老舊窳陋的舊市區重新 規劃設計，賦予舊市區新風貌，期待藉以改善窳陋地區產生的眾多衍生性問題； 而這項空間重組政策得以實施，係因為新舊地產間之價差所形成的空間利益背後 產生的龐大誘因。以國家為主軸推行的都市更新政策，制定了一套規範的法律規 則，但龐大的空間利益卻吸引各方勢力透過本身的權力基礎，把玩著國家法律規 則，從中獲取空間重組後的利益分配。並且，針對台北市第一次由民眾自行參與 都市更新的個案—中正區「林口社區」更新案為研究題材，針對社區更新後，住 戶所分配到的空間資產資料進行比較分析，發現在社區的更新分配過程中，主要 受到三種權力影響，分別是政府權力、私部門權力和社區內部權力，不同的權力 透過本身的權力基礎，在更新後的住戶空間資產上進行利益分配上的操作，造成 2-4.
(29) 第二章 自組更新團體實施更新與代理理論之探討. 社區空間資產的分配方式，並不合乎公平正義性的分配原則，不論是在個案的公 共設施或土地面積的分配比例上，皆存在著不合乎社會正義的原則現象。 最近，謝嘉展（2010）探討台北市整建住宅更新機制時認為，台北市林口社 區自辦更新案例，其由於經政府協調、輔導與保證，使居民整合達成共識，產權 得以釐清，獲得資金來源與容積獎勵，並引入專業團隊協助工程施工管理及財務 管理，方令更新工作順利完成。但多數整建住宅更新案例，由於無利潤誘因吸引 建商進入，故僅得由居民自組更新會辦理，如台北市斯文里二期整建住宅個案遭 遇的課題有：現行容積獎勵難以滿足居民需求、更新重建所需之相關龐大費用難 以籌措、因戶數眾多而使更新會法定同意門檻不易達成、居民與更新會不瞭解更 新制度與程序、整合居民意見困難重重、缺乏政府部門的協助，居民對更新會的 不信任態度亦是阻礙更新工作推動的主因。基此，其建議： （1）應加強宣導都市 更新正確觀念、明確規範都市更新會之作業程序，或由政府主管機關擔任實施者 角色，以提昇居民之信任感； （2）政府主管機關透過公權力確實執行、放寬容積 獎勵或修訂都市計畫、協助財務融資、提供簡便的行政作業規範，協助整建住宅 更新推動； （3）相關信託制度、政府中繼住宅政策、政府組織都市更新團隊協助 等方式的配合，以公私合作的方式，共同推動整建住宅都市更新事業。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 二、震災後自辦更新之相關研究. Nat. y. sit. n. al. er. io. 羅芳琪（2005）探討都市更新及權利變換實施時指出，1999 年 921 集集大 地震重創台灣，災後大量運用都市更新於集合住宅大樓社區重建，多數決機制克 服重建的紛歧意見，權利變換則確保所有權人更新前後應有的權利價值。另一方 面，老舊社區違章建築、權屬複雜、佔用公共設施用地、公共設施用地未開發等 陳年問題，也藉著都市更新、權利變換及災後重建補助政策的搭配，迎刃而解。 經「九二一震災重建基金會」 、 「都市更新發展基金會」的協助，極力推動社區以 「都市更新」重建，至 2005 年災區參與實施都市更新社區達 117 件，多數社區 以自組更新會模式實施，隨著重建接近尾聲，117 個社區更新重建陸續完成，首 次的更新運動將劃下句點。此次 921 災區更新是以開發弱勢的住民為實施者，災 區更新是立基於災後重建，牽涉到政府災後重建的政策，政府以公部門制訂政 策、「九二一震災重建基金會」執行及所有權人主辦的配套方式推動更新重建， 但在操作技術面上，由於地方政府對更新業務不熟悉、缺乏專責機構、民間執行 力不足等，故而存留尚多問題亟待解決。. Ch. engchi. i n U. v. 例如，蘇英瑋（2000）探討 921 震災之災後都市更新重建時認為，由於新建 商於震災中已受損害，或參與更新重建並無商機，使新建商並不積極投入，故實 施方式以自組更新會為實施者居多；在推動更新的過程中，由於社區有多個組織 意見不同，各持己見，難以整合居民意見的問題，或難以成立一個眾人認同的更 2-5.
(30) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 新會，而面臨組織複雜性與代表性問題；由於建商、更新會、居民間資訊不對稱， 又普遍缺乏對更新重建相關法令的認識，而遭遇實施者選定問題；更新會於更新 重建時，可能需要資金配合周轉或融資，但籌資不易。並模擬數種不同的更新會 運作模式，更新會分別負擔不同程度的責任，包括與其他居民協商、與專業團體 溝通、與政府接洽、與營造廠互動等；由於居民皆為更新會成員，故其他居民面 對與更新會協商時，會比與建商協商時產生較少的對立與不信任；更新會內部成 員的組織與能力，密切關係著更新重建工作的進行；所有更新的成本與利益，由 更新會分擔與分享；由於更新會成員缺乏繁複的專業知識，而需尋求專業團體的 合作與協助，至於專業團體參與程度取決於雙方協議結果。 其後，楊傑光（2002）以 921 地震東勢鎮本街及台北市慶福大樓自組更新會 實施更新重建為例，探討災後都市更新民眾參與方式時，發現民眾參與災區重建 方式面臨下列課題： （1）地方政府不主動輔導民眾參與方式運作，公部門定位偏 監督略輔導； （2）民眾參與方式限於經費問題無法持續有效運用； （3）由下而上 之民眾參與方式，無法有效推行災區街區型更新重建，據此提出下列建議：（1） 視不同更新型態，公部門主動給予不同的民眾參與方式輔助； （2）遞增式的民眾 參與方式舉辦經費補助； （3）由政府單位實施街區型都市更新重建； （4）本研究 民眾參與方式評估體系，可視評估案例條件加以調整進行其他性質地區更新案件 評估。. 政 治 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 近來，王天源（2009）探討災損建築物實施都市更新時發現，無法完成拆除 重建的因素，為災損建築物礙於大樓土地及建築物部分的所有權人，對尋求都市 更新重建的方式、重建資金籌措、住民安於現狀、權利遭到法院查封、民間的執 行力量不足、缺乏專責機構的規劃，公務部門不熟悉更新業務、法令繁瑣和審議 時程冗長等問題有待解決，至於順利完成拆除重建及進行中案例的原因，在於災 損大樓、社區的所有權人或居民於受災後，原管理委員會或重新組織的重建團體 能迅速的運作，更是積極的整合住戶間之意見，及積極尋求重建資金，與原始興 建的建商間的協調，和災損大樓民意的覺醒，並透過地方民意代表，或災損大樓 自行尋求政府機關公權力的介入與協助，方能有所作為。. Ch. engchi. i n U. v. 三、更新與代理理論之研究 林育全（2007）旨就都市更新事業重建「推動方式與實務層面」為主題，以 都市更新事業委託發起至實施完成之過程為軸線，以交易成本及代理理論為基礎 的印證，發現地主與政府本身皆存在相關影響都市更新事業推動的問題，以及地 主對實施者（分析中多指更新機構）可能存在疑慮的委託實施代理問題。惟都市 更新體系並無完整規範「地主－實施者」委託實施之配套機制，產生委託實施雙 方因資訊不完全、不對稱及不確定環境 2-6.
(31) 第二章 自組更新團體實施更新與代理理論之探討. 因素，致無法全盤掌握未來整合推動可能發生的狀況下，基於各自利害關 係，產生投機主義，形成「隱藏與逆選擇」的對立角色，衍生高昂的交易成本， 影響都市更新事業整合推展，故其嘗試建構可為地主提供服務並兼顧實施者利益 的「整合代理機制」 ，包含（1）實施者實施需具備之資格條件規範、 （2）地主委 託實施內容與實施者作業規範等二項機制，並建議政府從「政策」 、 「法制」 、 「資 訊」、「推動」、「執行」等五個構面提供配套措施，協助排除推動障礙。 卓輝華（2011）旨以委託代理、產權結構、契約關係等為理論基礎，探討都 市更新權利變換時發現，其運作過程中的土地權利人與實施者（分析中多指更新 機構）的關係，是現代經濟活動典型的專業分工委託代理關係。土地權利人與實 施者基於都市更新法制下相關的權利義務契約，執行都市更新事業，由於訊息不 對稱、目標不一致與風險偏好之差異，實施者基於機會主義的決策或行動，經常 不利於土地權利人的利益，於是產生代理問題、增加代理成本，雙方無法產生高 度互信的基礎，而成為都市更新延宕與成效不彰的主因。而自組更新會的實施方 式將使土地權利人間形成較高的合作共謀程度，對實施者可產生較高的監督與談 判能力，可降低代理問題與代理成本，但更新會理事與監事無足夠的專業能力以 進行有效監督或執行更新工作，仍須依賴更新服務專業團隊，以解決土地權利人 與實施者間資訊不對稱的課題，強化兩者間的互信基礎，並降低實施者逆向選擇 與道德危機的代理問題。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 經由上述文獻回顧，發現有部分都市更新文獻以代理理論分析實施者與所有 權人間的關係，卻係探討以建商為實施者的相關課題，而更新會同為實施者身 份，本研究認為應亦可藉助代理理論，探討更新會與所有權人間的互動關係與相 關課題；部分自辦更新研究雖有分析更新會與所有權人間的互動問題，卻少有論 及更新會與其他代理業者之間的互動關係，如規劃團隊、營造商、估價者、銀行 等；部分自辦更新研究基於各式理論進行分析，如民眾參與、社會網絡、交易成 本等，但無以代理理論為基礎，分析自辦更新之過程與相關課題。因此，本研究 後續將立基於代理理論之上，並以個案研究方式，分析更新會與所有權人、其他 參與更新者間互動關係為何？自辦更新之實施程序與困境為何？. Ch. engchi. 2-7. i n U. v.
(32) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 第二節. 代理理論之探究. 於前章提及，本研究期能釐清所有權人、更新會與其他參與業者間的關係， 並探討自辦更新相關課題，而依據這些參與者間所簽訂之契約，皆為一方委託另 一方代為處理某項專業事宜，與代理理論所提之代理關係相符。另於前節探討中 發現自辦更新相關課題之產生，源於參與者間互動過程中資訊不完全、不對稱的 問題，此即代理理論所欲解決之重點。故本研究欲以代理理論為基礎，探討自辦 更新相關課題，自應瞭解代理理論之起源。 Alchian and Demsetz（1972）以 Coase（1937）理論為基礎延伸發展出代理 理論，再由 Jensen and Mecklin（1976）所發揚光大，引進「代理成本」的概念， Eisenhardt（1989）則彙整前人研究，提出代理理論核心概念為探討「代理關係」， 由此延伸出諸多「代理問題」，故以下將介紹代理理論之起源、代理關係、代理 問題、代理成本等概念，及整理與代理理論相關之更新文獻。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 一、代理理論起源. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 代理理論源自 1960 至 1970 年代，Alchian and Demsetz（1972：777-795）以 Coase（1937） 「廠商的本質」為基礎，從組織經濟學的角度探討組織內代理關係 之監督問題，認為企業就實質而論是一種團隊生產方式，在企業成員合作生產過 程中，當其內部出現不同目標或組織分工時，就可能產生代理問題，欲解決此問 題，則須設計誘因的機制，使得在監督成本較低的情況下，讓組織內成員（代理 人）的利益能夠與組織（委託人）結合，進而發展出代理理論（agency theory）。. Ch. engchi. i n U. v. 而 Jensen and Mecklin（1976：305-360）將代理理論定義為：所有人授權委 託代理人，要求其以所有人的最大利益為目標，替所有人服務，並將此關係表現 在契約上，然而在這兩方關係中，常會發生資訊不對稱（asymmetric information） 的情形，及代理人為追求本身職權效益極大化。並且，引進了「代理成本（agency cost）」的概念，即委託人與代理人之間，基於代理關係下的利益不一致，必定產 生代理成本，特別當代理事務涉及了高度資產專用性時，由於委託人無法有效實 際了解代理內容，更加不容易進行監督與控管，此部分涉及了雙方資訊不對稱的 問題。 另外，Eisenhardt（1989：59）認為代理理論假設前提為人類是自利、有限 理性、風險厭惡的，而資訊是可購買的商品，其核心概念為探討代理關係，此指 委託人與代理人間的契約關係，應有效率地反映資訊、分散風險成本，但存在著 參與人間部分目標衝突、風險偏好不同、資訊不對稱、道德風險、逆向選擇等問 2-8.
(33) 第二章 自組更新團體實施更新與代理理論之探討. 題，並將此理論核心概念與假設彙理如下表。 【表 1】代理理論核心概念與假設 核心概念. 代理關係應反映資訊及分散風險成本的有效率組合. 分析單元. 委託人與代理人間的契約. 人類假設. 自利、有限理性、風險厭惡. 組織假設. 參與人間部分目標衝突、效率為有效準則、委託人與代理人 間的資訊不對稱. 資訊假設. 資訊是可購買的商品. 訂約問題. 代理問題（道德風險與逆向選擇）、風險分攤. 問題範圍. 委託人與代理人有部分不同的目標和風險偏好（如賠償、管 制、領導、印象管理、告密、垂直整合、轉移定價）. 資料來源：Eisenhardt, 1989：59.. 立. 二、代理關係. 政 治 大. ‧ 國. 學 ‧. Jensen and Meckling（1976：305-360）定義代理關係為一項契約，一位或數 位委託人促使另一位為代理人，基於其需求而由代理人提供某些服務，包含賦予 代理人作出某些決策的代理權。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 另代理理論可以 Charles Perrow（1986）所闡釋：代理人理論最廣為接受的 定義，係假設社會生活是受一連串契約所規範而成。換言之，代理關係是將需要 財貨或服務的買方視為委託人，而將提供財貨或服務的賣方視為代理人，委託人 與代理人間的關係，是透過契約明確規範代理人應做的事情，以及委託人相對應 給予的報酬與誘因。. Ch. engchi. i n U. v. Macho-Stadler and P’erez-Castrillo（2001：9-12）則認為經濟學中的「委託代 理關係」（Principal-Agent Relationship）泛指任何一種涉及訊息不對稱的交易， 交易中有訊息優勢的一方稱為代理人，另一方稱為委託人，委託代理關係以「契 約」（contract）的形式存在。 陳怡君（2008：30）認為，委託人和代理人間的代理關係結構是，當一方（委 託人）賦予部分的權威，委託交給受到契約限制的另一方（代理人），以代表委 託人的利益行使權力，同時獲得部分報償。 因此，本研究認為，代理關係意指一種契約關係，勞務或財貨的買方為委託 人，賣方則為代理人，委託人賦予某些權限並提供報酬、誘因予代理人，使代理 人按照契約規範，或委託人利益行使權利義務或作出決策，但可能因雙方交易存 在資訊不對稱的情形，而產生代理問題。 2-9.
(34) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 三、代理問題. Perrow（1984）認為委託人與代理人之間問題的主要原因在於：不確定的本 質、可供利用的資訊不一致、以及雙方偏好不同所致，因此無法確認委託人與代 理人兩者的目標是否一致，以及代理人是否能夠合乎委託人的期望，進而衍生出 代理人理論中最常見的兩個問題，即逆向選擇與道德危機。 （一）逆向選擇（adverse selection） 方博亮、林祖嘉（2003：588）認為， 「逆向選擇」意指契約的雙方中，有一 方擁有隱藏資訊，以達到自己的利益，而對契約另一方在契約中的利益帶來不利 的影響。經常發生於契約訂定前，本來雙方有利可圖、可成交的交易，卻因為資 訊的不對稱而無法實現。. 治 政 Macho-Stadler and P’erez-Castrillo（2001：9-12）認為，當契約啟動前，代理 大 立 人就保有私人資訊，即擁有資訊優勢，使得委託人受到損失，便存在逆向選擇問 ‧. ‧ 國. 學. 題。亦即，委託人雖可核實代理人行動，但最優決策取決於代理人，因僅有代理 人知情生產過程的特徵，在資訊不對稱涉及代理人個人特徵時，委託人無法區分 代理人是屬何種投資類型，代理人可能呈現一個委託人可觀察到的信號，亦即代 理人作出某種特徵的資訊，以影響委託人之決策。. er. io. sit. y. Nat. 陳怡君（2008：31）則指出，基於資訊不對稱的影響，在契約簽訂前，核心 任務即是尋找適當的合作對象，同時在市場機制的約制下，進行契約的談判與協 商，將其利益極大化，但此時委託人需加以考量的代理問題，即由於雙方可能隱 瞞或作出影響交易標的之重要資訊，進而導致逆向選擇的問題。. al. n. v i n Ch 因此，本研究認為，「逆向選擇」應採較廣義的解釋，意指於契約簽訂前， engchi U 契約雙方中有一方（代理人或委託人皆有可能）瞭解交易過程的特徵，但其隱藏. 或作出某種重要資訊，使另一方無法察覺或可以觀察到此項資訊，而作出不正確 或不利的決策，最後達到自己的利益，卻造成另一方的不利益，或者雙方皆意圖 如此為之。 故而，由於資訊不對稱存在，於契約簽訂前，雙方皆須評估另一方是否擁有 相當的資訊或能力、是否為合適的對象，可藉由以下方法，以免發生逆向選擇問 題（王春源、錢淑芬，2001：147-150）： 1.立法來防止機會主義者：運用產品責任法可以保護消費者免於購買到功能 不佳、品質不良或危險產品，如產品未符合其原訂功效，可讓消費者依法對於生 產者提出告訴。. 2-10.
(35) 第二章 自組更新團體實施更新與代理理論之探討. 2.消費者自行篩選：消費者可經由客觀的專家、廠商之信譽、或藉由買取可 靠之資訊來推論產品品質。 3.客觀的第三者團體，提出產品品質之資訊：有些非營利組織，如消費者團 體會公佈專家對於各種品牌之評比，使得消費者在資訊可靠的程度內，避免買到 低品質之財貨。 4.規定標準化與認證：政府、消費者與產業團體等，可規定產品之標準化， 並對生產合乎標準之廠商給予認證。當產品標準化和認證證明，可將所有財貨之 相對品質，完整的告訴消費者，有助於消費者之選擇。 5.廠商自己標示出其產品品質好壞之訊號：生產高品質產品之廠商可向消費 者提出資料，告訴消費者其產品品質較其他廠商為佳，如廠商通常會使用品牌來 顯示其品質訊號。. 政 治 大. （二）道德危機（moral hazard）. 立. ‧ 國. 學. 方博亮、林祖嘉（2003：628）認為，道德危機意即在締結契約後，契約的 一方擁有隱藏資訊，其投機行為又不能被另一方在不付出代價的情況下被察覺， 便可能採取投機行為以獲得私利，但往往會損害另一方的利益。. ‧. Macho-Stadler and P’erez-Castrillo（2001：9-12）認為，當代理人的行動不可 證實，或契約關係啟動後代理人得到私人資訊時，便因權責見解差異存在「道德 危機」 （moral hazard）問題，即當契約關係建立時參與各方具有相同資訊，而在 資訊不對稱實際產生後，一旦契約簽訂，委託人完全地無法觀察（或無法證實） 代理人的行動（或努力）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 張維迎（2001：297）認為「隱藏行動的道德危機」 （moral hazard with hidden action） ，即簽訂契約後，代理人選擇行動，而決定代理人行動結果的尚有自然狀 態，代理人的行動與自然狀態共同決定可觀察的結果，惟委託人只能觀察到結 果，無法知道這結果是代理人本身的行動所致，或是自然狀態所造成。. Ch. engchi. 陳怡君（2008：31）認為，簽訂契約後，核心任務則是執行契約規定，依據 契約內容行使權利義務，形成一種穩定的雙邊關係，藉此降低交易成本，但由於 委託人無法確實掌握代理人的行為，因此，為了確保代理人能夠依照委託人的利 益行使代理權限，同時避免因資訊不對稱，使代理人隱瞞其行為而產生道德危 機，委託人須付出必要的監督成本，以確保任務的執行。 因此，本研究認為，所謂「道德危機」，意指簽訂契約後，契約雙方中有一 方（代理人或委託人皆有可能）隱藏某種重要資訊，並採取某種投機行為（或行 動），使另一方無法證實或觀察到此項行為，最後達到自己的利益，卻造成另一 方的不利益，或者雙方皆意圖如此為之。. 2-11.
(36) 自行組織更新團體實施都市更新事業之研究. 故而，由於資訊不對稱存在，於契約簽訂後，雙方皆須監督另一方的行為， 或觀察另一方的努力，確保雙方皆依據契約規定，行使各自的權利義務，以形成 一種穩定的雙邊關係，且可透過以下制度設計方式，避免發生道德危機問題（葉 郁菁，2005：40）： 1.加強監督機制：因為委託人無法預知代理人的行為及信念，所以必須要有 一套監督機制。如何強化監督機制，便要在委託人與代理人簽約之前，雙方能有 相同的認知，並說明違反此一契約時，所得到的懲罰。 2.加強誘因結構：委託人因為無法預知代理人的行為，所以在簽訂契約時， 可以訂定以行為為主的契約關係，或以結果為主的契約關係。因為代理人會選擇 最大化其目標函數之努力水準，基於代理人的最大利益，代理人願意採取行動達 成共同利潤最大化，因此委託人根據代理人現有的偏好，建立誘因相容的契約， 該契約應該使代理人的努力程度與委託人對其所期望之努力程度保持一致，即委 託 人 所提 供的 誘因 ，能 使代 理人 想去 完成指 定 的工 作（ Macho-Stadler and P’erez-Castrillo, 2001：39-40） 。換言之，誘因結構設計之目的在使委託人與代理 人之利益有所相容，以促使代理人在自行選擇的機制下衡量局勢，並在獎懲誘因 的誘導下與委託人達成合作之共識。誠如 Coleman（1990：152）所強調，一旦 交易開始，委託人需要滿足代理人的利益，促使代理人利用自己的行動追求委託 人的利益，社會系統因此建立。. 政 治 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 3.信任關係的建立：委託人與代理人之間皆要把對方是為自己人，亦即委託 人將代理人視為己出，反之亦然。如何建立承諾關係，更是一種雙方信任的問題。 信任同時也是一種重要的交易條件，若缺乏信任則無法對彼此的合作關係產生承 諾。如同 Huque（2005：69-84）所建議，應該將傳統處於敵對狀態的代理人與 委託人關係，轉化為信賴互助的夥伴協力關係，才能夠運作良好。. Ch. engchi. i n U. v. 【表 2】代理問題比較表 項目. 逆向選擇. 道德危機. 假設情形. 存在資訊不對稱. 存在資訊不對稱. 發生時點. 簽訂契約前. 簽訂契約後. 發生原因. 一方瞭解交易過程的特徵，但其 一方隱藏某種重要資訊，並採取 隱藏或作出某種重要資訊，使另 某種投機行為（或行動），使另 一方無法察覺或可以觀察到此 一方無法證實或觀察 項資訊，而作出不正確或不利的 決策. 造成結果. 一方獲得利益，造成另一方的不 一方獲得利益，造成另一方的不 利益 利益 2-12.
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