國防預算最適化資源分配模式與應用

國立交通大學

管理學院

科技管理研究所

博士論文

國防預算最適化資源分配模式與應用

Optimal Resource Allocation Model and

Application of National Defense Budget

研究生：楊駕人

指導教授：洪志洋博士

國防預算最適化資源分配模式與應用

Optimal Resource Allocation Model and Application

of National Defense Budget

研究生：楊駕人 Student: Jia-Ren Yang

指導教授：洪志洋副教授 Advisor: Dr. Chih-Young Hung

國 立 交 通 大 學

科 技 管 理 研 究 所

博 士 論 文

A Dissertation

Submitted to Institute of Management of Technology

National Chiao-Tung University

in partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of

Doctor of Philosophy

in

Management of Technology

December 2007

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

國防預算最適化資源分配模式與應用

學生：楊駕人 指導教授：洪志洋博士

國立交通大學科技管理研究所

摘 要

面對戰爭型態已從大規模戰爭轉變為區域性衝突之現實下，我國國防 政策因應整體環境之改變，已做出轉型與革新。但是在高科技武器裝備快 速推陳下，日益緊縮之國防預算額度實難以滿足建軍備戰需求，因此面對 總額度成長受限的情境下，如何使得資源配置達到最適化之目標，已然成 為國軍亟需思考之重要課題。 本研究應用二階層規劃理論（Bi-level Programming），嘗試在軍事預 算總額度受限供給情境下，依人員維持、作業維持及軍事投資三區分之分 配模式下，發展出國防資源配置最適化之模式，使得有限之預算分配與運 用效能最大化，並在公平之基礎上，使得各單位之間滿意度差距最小。 本研究以國防部近年之國防預算分配平均值為實證分析之原始值，導 入二階層規劃模式運用，採用線性規劃及近似解求解，實證結果顯示可使 有限之資源分配達到運用效能最大化（貢獻度最高），並使得單位間之滿 意度差距最小，達到資源配置最佳化之目標。 關鍵詞：資源配置、二階層規劃、最佳化、國防預算

Optimal Resource Allocation Model and Application

of National Defense Budget

Student: Jia-Ren Yang Advisor: Dr. Chih-Young Hung

Institute of Management of Technology National Chiao Tung University

Abstract

The scale of war has be evolved from large to small. The national defense department of the R.O.C. has developed a new policy to meet the changes of the modern world. Meanwhile, the national defense budget of the R.O.C. is not able to cover the needs. Therefore military developments are limited by the budget shortage. Consequently, the optimization of the resources allocation is an important issue.

This research develops a policy to distribute the limited fund. The models was constructed in considers the defense budget based on three items namely, personnel, maintenance, operating cost and the military investments. It uses the bilevel programming to develop an optimal policy for the distribution of national defense budget.

The bilevel model is solved by considering the history data of the national defense budget distribution to test the accuracy of the model. This bilevel model considers the maximization of the overall value of budget distribution under the idea of minimizing the difference of the ration of funded amount over request amount among the requesting units.

Key words: Resource allocation；Bi-level Programming；optimization； National defense budget

誌 謝

自民國七十三年十一月從陸軍官校畢業後，我在軍中歷練各項職務， 在各級長官之指導與提攜下，職務歷練與晉任堪稱完整與順利，期間並曾 於民八十五年與九十二年兩度獲得國軍莒光楷模之殊榮，並先後於國防大 學陸軍學院、戰爭學院受訓。但是最令我感覺驕傲與成就者當屬於民九十 三年於歷練新竹後備司令時，考取國防公費進入交通大學科技管理研究所 就讀博士班。 博士班學程期間帶給我人生另一全新之體驗與學習，尤其在國內最知 名學府之一的交通大學，師資陣容堅強且各執不同研究領域之牛耳，博碩 班同學幾乎匯集全國之菁英學子；且諸多在職生又能分享其實務經驗與管 理心得，使得博士生研究生涯變得既充實又充滿學習之樂趣。 在交通大學期間，我出奇幸運的遇上我的指導教授-洪志洋博士，一位 學識淵博、誠懇待人的謙謙君子，他對學生的真誠關懷與熱心指導，使我 對於人的尊重有更深層的啟發與體認；而研究過程中，玄奘大學講座教授 劉宜欣博士以其對數學之精湛學術成就，給我在研究模式建構與推導中最 大之幫助；中央大學楊肅煜教授對我論文之指導與修正，更令我銘感五 內。所上諸多老師如曾國雄教授、虞孝成教授、徐作聖教授、袁建中教授 等在各自研究領域中對我的指導與啟發，亦開啟我不同的視野。李義明教 授及其博士生郭益廷在 Matlab 程式碼提供之協助，更令本論文增色不少。 而令人懷念的是在科管所這大家庭中，學長姊及學弟妹們大家均能敞 開心胸作學術之切磋與研討，在互相交換彼此之學習心得及實務寶貴經驗 中，充實每個人之智能。其中基生兄、貴英姊、秋江兄、文漢兄、慧君姊 及楨屏、燕妮、立翰、昕翰、有恆、仁帥、筱琪、雅雯、瑾儀、又心及麗 敏等博士班同學之協助，讓我研究與學習獲益良多，而我的摯友翁明雅、 楊肅熒對我研究期間之協助與鼓勵更讓我感激不已。 而最令我感謝的是我的父親楊平和先生，他一生清苦，歷經古寧頭戰 役、八二三砲戰，在戰爭威脅之生死交關下，他唯一掛念與心願就是我能 頂天立地做人，在不同工作崗位上克盡本分。我的母親蔡敦娥女士亦對我 付出最大之愛心與耐心。當然，內人王明鴻女士及我的兒子-子威及楚威， 在我聚少離多的軍旅生涯中，未曾給我後顧之憂，也讓我在不同職務中能 全力奉獻，更是我今日完成學業之有力後盾。我願將這小小研究成果，呈 現給上述對我時時關心之師長、同學與親人，更願將所學回饋國家與社 會，方不負國防部之栽培。 楊駕人 謹誌 交通大學科技管理研究所 民 96 年 12 月

國防預算最適化資源分配模式與應用

目 錄

第一章 緒論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧1 1.1 研究背景與動機‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧1 1.2 研究目的‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧4 1.3 研究範圍與限制‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧5 1.4 研究成果與章節安排‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧5 第二章 資源配置文獻回顧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧6 2.1 資源配置之相關文獻探討‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧6 2.2 世界主要國家國防預算配置比較分析‧‧‧‧‧‧‧‧‧8 2.3 預算限制下之最適分配研究方法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧22 2.4 文獻小結‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧25 第三章 二階層規劃與模式建立‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧28 3.1 我國國防預算作業準據及編製流程‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧28 3.2 國防預算、軍費支出之操作定義‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧31 3.3 研究架構與方法‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧33 3.4 二階層規劃運用實例‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧34 3.5 二階層規劃的定義、緣起與最佳解特性‧‧‧‧‧‧‧‧‧35 3.6 二階層規劃模式‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧42 3.7 研究步驟‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧60 第四章 模擬實證研究與分析‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧61 4.1 國防組織特性‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧61 4.2 模擬實證研究‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧63 4.3 最佳解檢驗與分析‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧73 4.4 整數規劃驗證‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧78 第五章 結論與建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧86 5.1 結論‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧86 5.2 建議‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧88

參考文獻‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧90 附錄 1：各單位每筆預算計劃書之決策變數

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ij 值彙整表‧‧‧‧‧95 附錄 2：各單位每筆預算計劃書之決策變數

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ij 值彙整表‧‧‧‧‧96 附錄 3：Matlab 使用之程式碼‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧97

表 目 錄

表 1 近十年中央政府歲出與國防支出數額比例表‧‧‧‧‧‧‧‧3 表 2 近年各國國防實際支出占 GDP 百分比‧‧‧‧‧‧‧‧10 表 3 近年各國國防總預算金額及占 GDP 百分比‧‧‧‧‧‧‧‧11 表 4 我國近八年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 13 表 5 日本近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 15 表 6 美國近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 16 表 7 英國近七年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 18 表 8 各國軍事支出比較‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧19 表 9 資源分配量化模式比較表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧27 表 10 預算編製作業流程‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧30 表 11 近十年中央政府預算、國防支出與 GDP 年增率‧‧‧‧‧31 表 12 各單位年度計劃書預算需求表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧53 表 13 各單位計劃案對提昇整體戰力價值表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧54 表 14 各單位每筆計畫之貢獻度彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧54 表 15 各單位貢獻度排序彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧56 表 16 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧56 表 17 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧57 表 18 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧58 表 19 各單位每筆計畫可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧58 表 20 我國近年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率‧63 表 21 各單位年度計劃書預算需求表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧65 表 22 各單位計劃案對提昇整體戰力價值表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧65 表 23 各單位每筆計畫之貢獻度彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧66 表 24 各單位貢獻度排序彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧68 表 25 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧69 表 26 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧69 表 27 各單位每筆計畫之決策變數修訂表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧70 表 28 調整後各單位年度可獲得預算分配彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧71 表 29 修正後預算分配排序彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧72 表 30 單位每筆計畫之決策變數修訂表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧73

表 31 調整後各單位年度可獲得預算分配彙表‧‧‧‧‧‧‧‧‧74 表 32 修正後預算分配排序彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧75 表 33 各類型部隊裝備妥善率標準表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧76 表 34 各單位每筆計劃案實際獲得預算額度彙整表‧‧‧‧‧‧‧77 表 35 調整後各單位年度可獲得預算分配彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧77 表 36 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧78 表 37 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧79 表 38 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧79 表 39 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧80 表 40 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧80 表 41 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧81 表 42 預算分配最佳化條件下之數值分析表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧81 表 43 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧82 表 44 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧82 表 45 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧83 表 46 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧83 表 47 各單位每筆計畫之決策變數彙整表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧84 表 48 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧84 表 49 作業維持效能最大化條件下之數值分析表‧‧‧‧‧‧‧‧84 表 50 各單位每筆計劃案實際獲得預算額度彙整表‧‧‧‧‧‧‧85 表 51 各單位計劃案實際可獲得預算分配表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧85

圖 目 錄

圖 1 我國軍費支出占總決算比率‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧1 圖 2 近十年政府歲出金額與國防支出比較圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 4 圖 3 我國軍費支出及占總決算比率‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧8 圖 4 近年各國國防實際支出占 GDP 百分比‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧9 圖 5 近年各國國防總預算金額及占 GDP 百分比‧‧‧‧‧‧‧‧11 圖 6 我國近八年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 13 圖 7 日本近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 14 圖 8 美國近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 16 圖 9 英國近七年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 17 圖 10 日本國防層級新制下之預算單位‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧20 圖 11 加拿大國防預算分配過程‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧21 圖 12 德國國防預算規劃過程‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧22 圖 13 美國國家安全體系圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧29 圖 14 國防預算及軍費支出之操作定義流程‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧32 圖 15 研究架構‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧33 圖 16 二階層線性規劃模式示意圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧46 圖 17 二維空間求解示意圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧47 圖 18 研究步驟‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧60 圖 19 國防部組織架構圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧62

第一章 緒 論

國家發展在多元目標下，資源分配與重點發展規劃方向必須因應國內 外情勢變遷，形成整體性暨全面性規劃，而隨之展現之經濟效能，攸關國 家長期競爭力甚鉅。隨著全球市場崛起，民生消費與福利建設逐漸成為政 府施政目標的前提下，近年來各國無不致力於推動經濟發展，以強化國家 之市場競爭力。過去十數年間，我國國家重點發展投射於經濟發展、教育、 社會福利等方向，主要是因應知識經濟與全球化時代的來臨，藉此培育高 階技術人才，提昇我國經濟競爭力並落實社會福利，照顧弱勢族群。因此， 國防預算額度自民國 76 年解嚴之後，配合建軍目標與軍事戰略調整，在 國防軍費支出占總決算的比率上，由民國 77 年度的 34.1%，逐年下降至民 國 95 年度的 15.5%（如圖 1），顯見目前政府支出的重心已逐漸調整並著 眼於政務及其他支出。雖然近十年（86-95 年度）國防預算平均額度約 2,793 億元，但是仍然無法滿足建軍備戰需求。在國防預算額度受限的情境下， 如何構建資源配置運用的最適化模式，使能滿足國軍兵力整建與備戰要 求，提升整體國防戰力，是值得關注並深入研究之議題。 -500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0% 軍費支出 (新台幣億元) 佔中央政府總決算比率 (%) 圖 1： 我國軍費支出及占總決算比率 資料來源：本研究整理自行政院主計處 1.1 研究背景與動機 冷戰結束後，大規模傳統戰爭發生漸微，代之而起是高科技條件下之 局部戰爭與區域性衝突，及國際恐怖分子之破壞事件。而我國國家安全面 對之挑戰依然是來自於中共的武力威脅，尤其中共近年伴隨其經濟高度發 展，對於國防資源投入與高科技武器建置逐年遽增。並將軍事發展重點置

於訊息、航天與二砲等領域。不僅洲際飛彈射程已能涵蓋歐洲與美國本 土、海軍武力亦已突破第一島鏈，配合其擴大近海防禦作戰縱深，而將海 軍作戰活動空間向第二島鏈逼近。面對此國際局勢變遷與中共武力快速增 長，95 年國防報告書（國防部，2006）昭示將因應局勢變化而做適當調整。 明確指出國防部將 91 年頒訂之國防政策基本目標『預防戰爭、國土防衛、 反恐制變』做適當之轉型。而國防政策的改變對於國防資源運用與配置優 先順序之影響甚大。依國防報告書指出：所謂「國防轉型」是在國防領域 結合觀念、方法、組織、資源、技術與準則等要素的共同發展，追求根本 性、突破性變革的一種連續及整合過程。其內容區分「迎接挑戰」、「革新 轉變」、「全民國防」三部分，其重要革新事項臚列於後： (一)國軍推動轉型係以「知識化、專業化、科學化、聯合化」為目標，區 分戰略、組織、人力及戰力四大主軸。針對國防組織及部隊型態進行 改造工程，期藉由「發揮高效能的組織與人力」及「適應新挑戰的戰 略與戰力」，建構一支量小質精的國防武力。 (二)國防轉型的驅動力包含外部與內部因素。外部因素指國際安全情勢變 遷及威脅型態改變等；而內部因素涵蓋國防資源限制、社會民意期待 與戰略社群訴求等。 (三)國軍軍事戰略從民國 38 年的「攻勢作為」，因應國內外局勢變遷而歷 經「攻守一體」、「守勢防衛」，迄民國 91 年依「全民防衛政策」，調整 「防衛固守、有效嚇阻」戰略構想為「有效嚇阻、防衛固守」之「積 極防衛」。策定「科技先導、資電優勢、聯合截擊、國土防衛」為建軍 指導，以「戰略持久、戰術速決」為用兵指導，規劃三軍聯合作戰之 戰力整建。 (四)在國防二法（國防法與國防部組織法）運作後，國軍基於「戰力維持、 持續運作、均衡發展、有效整合」四項原則，結合未來建軍規劃，訂 定國防組織及兵力結構調整方向，賡續朝提升聯合作戰能力、減少指 揮層級、積極推動募兵制及強化聯合作戰訓練等方向實施革新轉型。 (五)科技發展帶動軍事革新，國軍進行整體國防轉型，即將籌建現代化武 器裝備（軍事投資）列為國防施政重要之一環。期藉武器的獲得與維 護，滿足建軍備戰需求。並藉由嚴謹之武器建案審查程序，以審慎評 估武器獲得的效益與方式。並將未來軍事投資重點置於「指、管、通、 資、情、監、偵（ 4 C ISR）系統」、「聯合防空」、「聯合截擊」、「國土防 衛」等重要戰力整建上，確保整體戰力維持「質」的優勢。 (六)國軍規劃聯合作戰整體構想概念，係以構建「遠距縱深作戰」及「同 步聯合接戰」能力，以達成「源頭嚇阻、海空攔截、泊灘岸殲滅」之 目的。 統計近十年來，我國中央政府總預算規模由民國 86 年度的 1 兆 1,571

億餘元，增加至民國 95 年度的 1 兆 5,716 億餘元，增加約 4,109 億餘元， 約成長 36.46%（比較如表 1、圖 2）。而同時期國防預算由民國 86 年度約 2,534 億餘元，占中央政府總預算比例約 21.89%；至民國 95 年度約 2,406 億餘元，僅占中央政府總預算比例約 15.30%。不僅未隨中央政府總預算增 加而增加，反而減少約 128 億餘元，呈現負成長約 5.32%的趨勢（行政院 主計處，2007）。表 1 顯示國防支出佔中央政府歲出比例由 86 年度之 22%， 逐年下降至 95 年度之 15.3%。在面對高科技武器裝備快速推陳下，日益緊 縮之國防預算額度實難以滿足建軍備戰需求，因此面對總額度成長受限的 情境下，如何使得資源配置達到最適化之目標，乃為本研究之主要動機。 由上述國防預算支出看出其分配額度不穩定與預測之困難性，故本研究嘗 試發展一套針對此問題做出較合理的規劃模式。 表 1： 近十年中央政府歲出與國防支出數額比例表 近十年中央政府歲出與國防支出數額比較表 單位：億元 年度 中央政府歲出 國防支出 所佔比例 % 86 年度 11,517 2,534 22 87 年度 11,870 2,571 21.66 88 年度 12,819 2,631 20.52 89 年度 22,301 3,432 15.39 90 年度 15,597 2,377 15.24 91 年度 15,519 2,410 15.53 92 年度 16,181 2,430 15.02 93 年度 15,647 2,488 15.9 94 年度 15,669 2,485 15.86 95 年度 15,716 2,405 15.3 資料來源：本研究整理自中央政府總預決算查詢及統計資料庫 研究發現對於國防預算之研究文獻豐富，學者試圖透過不同之研究途徑與方 法，尋求預算分配之最有效方法或最大化預算使用之價值，但卻忽略在追求價值 最大化過程中，考慮預算分配之公平性與單位、部門間之滿意度，及層級間之特

性。因此，本研究運用二階層規劃，建構預算配置最適化模式，使得上階層控制 預算分配時，縮短單位間滿意度差距，達到公平之目標，而下階層則利用有限之 資源，創造價值最大化。此亦是本研究之動機。

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86年度87年度88年度89年度 90年度91年度92年度93年度94年度95年度

中央歲出

國防支出

圖 2：近十年政府歲出金額與國防支出比較圖 資料來源：整理自中央政府總預決算查詢及統計資料庫 單位：億元 1.2 研究目的 根據上述研究背景與動機，本研究主要從目前我國國防預算分配（資 金配置）做一分析，探討資金配置之實務操作與影響因素。其次，在有限 之國防預算下，考量現階段主要以人員維持、作業維持及軍事投資之三區 分為主要分配模式下，資金如何有效配置，使得建軍備戰成效極大化，將 有助於國防建軍目標之達成。具體而言，本研究透過探討世界主要國家， 有關國防預算分配之操作模式與考量因素等相關文獻，瞭解他國如何從事 類似的研究及計劃，吸取寶貴的經驗及有效資料，作為國防部爾後之決策 參考。另分析目前我國國防預算配置之作業流程與準據及其他相關問題。 研究主要目的在建構當額度受限之情境下，資金配置最適化之模型，將模 型導入實務操作，使得資源配置與運用之效能最佳化。利用二階層規劃之 模式推導，進行模擬實證分析與檢驗，冀望在執行預算分配中，除達到創 造價值最大化（貢獻度）及滿意度相對差異最小外，建構作業維持與軍事 投資最適配置之運作模式，俾使分析結果更符合實務需求。

1.3 研究範圍與限制 本研究之範疇主要是國防預算分配（資金配置）模式最適化問題，故 研究過程及結果可能為以下所限制： (一)為避免涉及國防機密，本研究所使用與國防事務相關之資料與文獻均 為已公開之資訊，未經合法公開之資料無法列入本研究使用； (二)有關國防預算配置模型僅以資金配置為研究要素，為便於研究之解釋 與說明，其中案例說明均使用假設性數據表示； (三)在資金配置之模式建構與推導過程中，非計量之決策因子不列入考 慮，避免因過於複雜而使得求算結果無法收斂； (四)國防整體資源管理與運用，包含財務資源、人力資源與物力資源三方 面，本研究僅針對財務資源有關之資金配置規劃進行研究。 (五)文內之戰力值迄今尙缺乏可供驗證之量化基準，因此所提供之數據為 假設之給定值。 1.4 研究成果與章節安排 本研究希望透過探討世界主要國家，有關軍事預算分配之操作模式與 考量因素等相關文獻，瞭解他國如何從事類似的研究及計劃，吸取寶貴的 經驗及有效資料，並據以建立參考資料，作為國防部爾後之決策參考。而 研究主要目的，在建構當額度受限之情境下，資源配置最適化之模型，將 模型導入實務操作，使得資源配置與運用之效能最佳化。預算分配理應合 建軍指導「科技先導、資電優勢、聯合截擊、國土防衛」優先順序列案。 在優先分配人員維持之法定給與後，其餘經費擬透過二階規劃模式將作業 維持及軍事投資比例達到最適配置之運作模式。使得國防部執行預算分配 時，能夠創造各下級單位計畫案之價值最大化；及各單位獲得資源分配之 滿意度差距為最小，俾達有限預算創造最大價值之目標。本研究除了透過 二階層規劃求得最佳解外，更發展出最佳解檢驗分析，檢驗在一定條件 下，如何使得作業維持費或軍事投資預算之預算運用效能最大化；另以 Matlab 為工具，運用整數規劃求得在各種條件下，求解結果如何支援決策 行為，此亦是本研究之最大貢獻。 有關章節安排除第一章緒論外，本文第二部分將就資源配置文獻進行 回顧探討，第三章為二階層規劃與模式建立，第四章為模擬實證研究與分 析，最後一章節是結論與建議。

第二章 資源配置文獻回顧

為瞭解學者對有關資源配置理論之探討與實際運用，在本章中將進行 文獻回顧；並針對世界主要國家之國防預算配置作比較分析，研究各國預 算配置方式、作法、配置程序及分配比例。 2.1 資源配置之相關文獻探討 關於資源配置之理論建構與應用，不同研究領域之學者針對需求提出 不同理論基礎或研究方法，以解決實務上面對之決策問題。Geortz & Diehl (1986) 研究不同方法比較之軍事資源配量測時，強調一個好的軍事資源配 置的指標建構須經過四個評量準則的檢測： 1.是否超越不同空間與時間（涵蓋不同國家與不同時期）？ 2.估量方法能否產生一個基準線（Baseline）以察覺異常的軍事資源分配？ 3.在檢測的期間內，正常資源分配的基準線能否做合理的調整改變？ 4.估量方法的指標建構所需資料是否為有效或可信的？ 透過上述四個評量準則的檢測，就可將軍事資源分配是否合理有效用 下列不同估算方法來比較分析： 1.軍事費用與國民生產毛額（GNP）的比例； 2.軍事費用與國家總收入（National Income）的比例； 3.軍事費用與政府預算（Government Budgets）的比例； 4.軍事人員與國家總人口（Total Population）的比例； 5.運用百分比對工業產能（Industrial Capability）與軍事費用之分配之比較； 6.不同時期之預測軍事費用與實際軍事費用比較。

但是Geortz & Diehl僅注重在軍事資源預算分配之量測指標，及軍事資 源分配與國家各類數值之比例分析與比較。Athanassopoulos (1998)針對在 多單位與多階層系統中以任務導向資源分配的公共服務之決策支援的研 究中，發展一個網絡導向的多階層資源分配管理以代表在公平、效率及有 效能的認可下系統的基本目標。而在模型建構部分，在互動規劃架構中結 合資料包絡分析(DEA)及整數目標規劃。以消防單位為例以說明方法發展 以協助資源分配過程的運用。陳勁甫（2004）等以倒傳遞類神經網路結合 基因遺傳演算法對軍事投資預算分配提供一新解決方式，並依此建立各項 軍事投資組合最適比例與戰力之效用函數(Utility Function)； 而針對不同組織型態（中央集權式或分權式）的資源分配模式亦有許 多學者投入研究。例如Korhonen & Syrjanen (2004)發展一個以效益分析為 主的資源分配方法，以超級市場連鎖店、銀行與大學為例實證在中央集權 式的決策模式中，上級單位被認為僅對個別單位依照對他們不同的資源配 置使得總產出量最大化感興趣。在研究方法上依照DEA及多目標線性規劃

(MOLP)方法發展一個互動模式來求得資源計畫最有利。而Green Ali (2000) 以巴基斯坦Balochistan省為例，研究在分權化組織型態下，衛生系統的資 源配置與預算機制，實證指出關鍵政治與技術問題攸關於公共衛生系統的 撥用資源配置與預算機制的發展，在分權政策的路線上及在執行上存在技 術限制下。無論如何，這個技術系統的發展，當必要時，沒有足夠條件去 實施資源配置與分權預算執行系統。 而令人感興趣的是有學者從自由主義與不同宗教形式的觀點分析比 較軍事資源配置的異同。Fordham & Walker (2005)運用1816年以來許多國 家的資料實證，民主國家的自由主張是否會導致較少軍事資源的支出。並 檢證低軍事花費被認為避免衝突上升及釋放更多資源於提供國內各項計 畫的事實是否存在。實證結果顯示雖然不同宗教形式並無很強證據影響軍 事資源配置。但是康德自由主義觀點特別凸顯，亦即這個主張經少部分實 證民主國家的自由主張會導致較少軍事資源的支出。強調自由主義國際關 係理論期望民主國家減少軍事花費有兩個主要理由： 1.高度軍事花費增強安全的困境（風險）； 2.高度軍事化迫使國內安康生活瀕於危險境地。

Fordham & Walker並指出估算每個國家軍事目的支出是否偏高？可依 下列三點檢驗之：

1.軍事費用佔國內生產毛額（GDP）的比例； 2.軍事人員佔國國內總人口的比例；

3.軍事資源分配指標的迴歸分析。

Heo & DeRouen (1998)也曾為文研究1961-1990年之間東南亞新興國 家(NICs)（印尼、馬來西亞、南韓、台灣與泰國）隨著明顯的經濟成長與 技術擴張而同步增加軍事預算，作者引用一個生產函數去察覺技術進步與 軍事部門的關係。並運用這個模型去估算軍事預算與經濟成長及技術變革 在1961-1990年之間的關係，雖然這些國家防衛經費的效用不同，研究結果 顯示一般趨勢為當技術進步在生產函數中具體列出時，軍事花費與經濟成 長成負向影響。Smith & Dunne (2002)運用1960-1997年的28國資料來檢驗 軍事支出、投資與成長的關係。它簡要回顧經濟理論，強調定義有關於決 定軍事支出與產出兩者之間的互動關係是很困難的，作者運用計量經濟學 中Cobb-Douglas生產函數的模型來估算檢驗三個變數間（軍事支出、投資 與成長）的互動。研究結果顯示並無證據支持軍事支出與其他投資或成長 之間彼此任何之強烈關係。 綜觀上述學者對資源配置之研究，不論是對於軍事資源預算分配之量 測指標，及軍事資源分配與國家各類數值之比例分析與比較；或試圖建立 各項軍事投資組合最適比例與戰力之效用函數；甚至研究在不同組織型態 （中央集權式或分權式）的資源分配模式；甚而研究不同國家間軍事投資 與經濟發展之相互關係等，皆忽視軍事組織之多層級架構特性與預算配置

公平性之考量。 2.2 世界主要國家國防預算配置比較分析 隨著全球市場崛起，民生消費與福利建設逐漸成為政府施政目標的前 提下，近年來各國無不致力於推動經濟發展，以強化國家之全球競爭力。 但是不同國家之國防預算配置卻反映出不同國情需求、威脅認知與施政理 念及決策模式。本節擬針對各國有關軍事預算分配現況及其操作模式與考 量因素等相關文獻，瞭解其他國家對於軍事預算分配如何從事類似的研 究、計劃，及實際作為，汲取渠等寶貴的經驗並據以建立資料，以作為後 續研究之參考。 我國自民國 76 年解嚴之後，在國防軍費支出占總決算的比率上，由 民國 77 年度的 34.1%，逐步下降至民國 95 年度的 15.5%（如圖 3），顯見 目前政府支出的重心已逐漸調整並著眼於政務及其他支出。 -500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0% 軍費支出 (新台幣億元) 佔中央政府總決算比率 (%) 圖 3 我國軍費支出及占總決算比率 資料來源：行政院主計處 但是在詭譎多變的兩岸情勢與區域安全的考量下，適當之國防支出乃 維繫和平之必要手段。國防預算乃為一國戰力之量能，並與國家安全具有 高度相關，因此如何在有限之國防預算下，分配資源於各項軍事投資中， 使預算的總效益發揮最大，便成為國防資源管理中的重要研究課題。有鑑 於此，本研究擬先針對有關軍事預算分配現況及其操作模式與考量因素等

相關文獻，瞭解他國如何從事類似的研究及計劃，以作為後續研究之參考。 2.2.1 各國軍事實際支出及國防預算占 GDP 比率 1. 各國軍事支出占 GDP 比率 環視世界主要國家在國防預算編製及軍事之相關費用上，近年來已逐 漸降低相關之支出比率，並著重與本國之經濟與民生發展之上。然而世界 無廉價之安全，國防乃為一國國家安全之基礎，若要使社會、經濟在安全 的環境中穩定發展，則必要之國防力量仍須予以重視。為了在一致性基礎 下從事各國國防相關支出及預算之比較，以下就各國國防實際支出，以及 各國國防預算占其 GDP 之比率進行分析（如表 2）。 實際軍事支出（決算數）與國防預算最大的差異在於，實際之軍事支 出包含當年度之特別或專案支出，而此類費用通常不包含於預算當中，因 此可觀察其歷史性變化及非預期性因素之影響。 0.000% 1.000% 2.000% 3.000% 4.000% 5.000% 6.000% 7.000% 8.000% 9.000% 10.000% 2001 2002 2003 2004 2005 德國 英國 美國 南韓 台灣* 以色列 日本 中國大陸 圖 4 近年各國國防實際支出占 GDP 百分比

表 2 近年各國國防實際支出占 GDP 百分比 （單位：％） 2001 2002 2003 2004 2005 德國 1.450 1.453 1.436 1.382 1.354 英國 2.430 2.453 2.699 2.767 2.593 美國 3.104 3.424 3.803 3.979 4.084 南韓 2.491 2.436 2.443 2.430 2.569 台灣1 2.699 2.516 2.441 2.367 2.258 以色列 8.483 9.600 8.898 8.742 7.925 日本 0.997 1.012 1.010 0.991 0.974 中國大陸2 1.970 2.102 2.084 2.027 1.974 資料來源：本研究整理自 WDI 2007；行政院主計處；經濟部統計局； 註 1：台灣之支出百分比係以行政院主計處決算資料及經濟部統計局公布資料計算 註 2：中國大陸資料係由 WDI 2007 資料庫中取得，但不包含隱藏性之特別預算金額 由圖 4 可發現，目前多數國家在軍事支出占 GDP 之比例上，大多介 於 1.00% ~ 3.00%之間，且其支出比例之變化呈現下降趨勢，惟其中以色 列之國防支出占 GDP 比例高達 8%~9.6%，主要原因為其建立全民國防， 且近年週邊戰事仍頻所致，但其近三年之國防支出占 GDP 比例仍顯下降 趨勢。而美國在其國防支出占 GDP 比例上雖維持在 3% ~ 4%之間，但其 比率變化卻呈現上升趨勢，主要原因為美國歷經 911 事件後，提高其國防 相關經費支出於國土安全防衛上，而伊拉克戰事至今仍懸而未決，皆使其 軍事支出呈現成長。而表 2 中有關中國大陸之軍事支出占 GDP 比率部份， 雖資料中顯示僅占 GDP 之 2%左右，但中國的軍費與外界的評估一向差距 甚遠。一般民間或官方智庫均認為，若納入分散於非軍事單位的隱藏性預 算，包括國防科工委、核工等部門，中國的國防經費可能達到帳面上的數 倍之多，持最保守的看法的是斯德哥爾摩國際和平研究中心(Stockholm International Peace Research Institute SIPRI)，其資料顯示近年來中國的實際 軍事支出皆在公佈數字的 1.5 倍，而較為合理的估算應二至五倍左右。另 外根據我國防部所發表的「2003 年解放軍軍力報告」以及「2004 年國防 報告書」中，也判斷對岸的實際國防預算為公佈數字的三到四倍。 2. 各國國防預算占 GDP 比重 由國防預算占 GDP 比率的角度來看，可以顯示一國國防未來發展之 態勢，以及其相對軍事力量之成長趨勢。惟各國相關預算之資料取得不

易，因此以下僅就歐、亞、美洲代表性國家與台灣之國防預算占 GDP 比 率部份進行比較（如表 3）。 百萬美元 -100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0.000% 0.500% 1.000% 1.500% 2.000% 2.500% 3.000% 3.500% 4.000% 4.500% 5.000% 國防預算(台灣) 國防預算(日本) 國防預算(美國) 國防預算(英國) 占GDP%(台灣) 占GDP%(日本) 占GDP%(美國) 占GDP%(英國) 圖 5 近年各國國防總預算金額及占 GDP 百分比 表 3 近年各國國防總預算金額及占 GDP 百分比 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 國防總預算 9,992 9,845 9,023 8,452 8,244 7,957 7,859 8,070 7,966 7,755 台 灣 占 GDP% 3.33 3.57 3.02 2.63 2.83 2.67 2.57 2.44 2.24 2.13 國防總預算 42,234 42,167 42,103 42,134 42,300 42,306 42,281 41,854 41,456 41,093 日 本 占 GDP% 0.98 1.07 0.95 0.89 1.03 1.08 1.00 0.91 0.91 0.95 國防總預算 258,005 258,583 278,594 290,535 309,950 345,632 437,801 471,010 483,912 468,153 美 國 占 GDP% 3.13 2.97 3.02 2.98 3.08 3.32 4.01 4.03 3.90 3.55 國防總預算 - - - 62,581 60,930 70,459 59,456 61,773 62,605 63,144 英 國 占 GDP% - - - 4.35 4.25 4.48 3.29 2.90 2.84 2.69 資料來源：本研究整理自各國國防預算報告；WDI 2007；經濟部統計局； 單位：百萬美元 註 1：除台灣資料為根據經濟部統計局資料計算外，其餘各國依 WDI 2007 資料計算 註 2：各年度國防預算占 GDP 百分比，以 GDP 金額 Current US Dollar 計算 從圖 5 可發現，我國在 1999 年以前國防預算占 GDP 比率皆在 3%以 上，而 2000 年以後逐年遞減，相較於其他國家而言，我國國防預算金額

的成長亦呈停滯狀況，在預算經費無法獲得提升的限制下，在軍備投資與 國防安全維持上更顯捉襟見肘。雖然在「2006 年國防報告書」中我國國防 部希望能將此一比率調整至 3%，而過去部份研究報告中也指出，基於國 家安全及兩岸軍力平衡的考量，我國國防預算占 GDP 比率之合理數值應 介於 2.84% ~ 3.2%之間，然而在現有社會經濟及政策環境的考量下，仍屬 不易達成之目標，未來應仍以有限預算下進行最適化之配置。 而其他國家在此一比率上之變化，日本因受到其憲法限制，僅能建立 防衛性武力，因此在國防預算的金額上每年變化不大，而占 GDP 比率也 維持於 1%上下；美英兩國則因受到恐怖攻擊的威脅，2000 年後國防預算 皆呈成長，然英國自 2003 年後已逐漸減少預算編列，但美國因現有戰事 之影響，其比率仍維持於 3.5%以上。從現有資料顯示，國防預算的編列有 其針對性及延續性，美國之國防預算在成長幅度上雖已趨緩，但其比率仍 屬較高，而我國在國防預算占 GDP 比率在近年受到刪減的情況下，已降 低至 2.13%的水準間，但同樣在面對武力威脅的情況下，我國應審慎思考 在國家基本安全下，合理軍事預算額度的適足性。 為了分析國防預算之運用情形及最適配置，以下進一步從軍費組成之 三區分法下，觀察並分析國防預算內各要素之組成比例及變化狀況。 2.2.2 各國國防預算配置比例現況 一般而言，國防預算之用途主要可區分為三大部份，分別為人員維持 （ Personnel ）、 作 業 維 持 （ Operation & Maintenance）， 以 及 軍 事 投 資 （Investment）等費用項目。在此一區分下，人員維持費包含軍、文職人員 薪資、保險、主副食費、退休撫恤及軍眷補助等各項費用；作業維持費則 是以維持基本戰力，並優先滿足戰備任務之各式武器、裝備之零附件更 換、修護及戰備演訓油料、彈藥等，同時兼顧官兵基本生活之設施維護、 醫療、服裝及水電支出與一般作業等需求；另軍事投資在於建軍指導及兵 力整建計畫，視精實檢討按最低需求及優先容納重大軍售案。 由於各國在國防的需求上不盡相同，因此為了進一步瞭解各國國防預 算在分配上的現況，本研究以下首先就我國及主要國家在國防預算中，依 用途劃分之配置內容進行介紹。 1. 中華民國 我國近八年國防三區分預算下，各用途所占金額及比率分布如圖 6， 其中屬其他項者，為無法歸類至三區分法下之其他預算，如國防特別預算 等。從此一分布情形來看，我國在預算中所佔最大比例者為人員維持費， 其次為軍事投資及作業維持費，人員維持費自 2004 年起有逐步下降趨勢， 而軍事投資及作業維持費部份則略顯提升，此一現象可能與近年國軍採行

精進案所致。然 2006 年國防報告書中指出，在以經濟建設為施政優先項 目的考量下，近年國防預算所占比例已逐漸降低，而為維持適量之軍事投 資，並提升專業軍士官人力素質，期使建軍期程能依規劃進度完成的目標 下，預計民國 95 年至 97 年間約需增加人員維持費為新台幣 264 億元，是 故我國國防預算未來若欲達成國防年度預算達到 GDP3％之水準，需嚴格 檢討建軍需求，以降低政府總體財力負擔，同時亦藉工業合作與國防釋商 等軍民合作政策，使國防預算之增加亦成為提升經濟實力的助力。 百萬美元 -500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 5,000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 人員維持費 軍事投資 作業維持費 其他 人員維持費 (%) 軍事投資 (%) 作業維持費 (%) 其他 (%) 圖 6 我國近八年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 表 4 我國近八年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 人員維持費 3,780 4,052 4,348 4,556 4,256 4,354 4,449 4,055 占國防預算% 37.8 41.2 48.2 53.9 51.6 54.7 56.6 50.2 軍事投資 2,884 2,719 2,664 1,919 1,919 1,674 1,619 2,047 占國防預算% 28.9 27.6 29.5 22.7 23.3 21.0 20.6 25.4 作業維持費 1,549 1,626 1,681 1,751 1,739 1,629 1,607 1,818 占國防預算% 15.5 16.5 18.6 20.7 21.1 20.5 20.5 22.5 其他 1,778 1,448 330 226 330 299 183 150 占國防預算% 17.8 14.7 3.7 2.7 4.0 3.8 2.3 1.9 資料來源：本研究整理自中華民國國防部 2004 國防報告書； 單位：美金百萬元；以中央銀行 1997~2004 美元對台幣平均匯率 32.727 換算

2. 日本 日本近十年以國防三區分法所歸納之預算用途所占金額及比率分布 （如表 5、圖 7），其他項中包含對駐日美軍之支出及研發等非屬三區分下 之費用。綜合觀察日本之國防預算，可發現其主要項目亦為人員維持費， 其次為軍事投資及作業維持費等。各用途費用在比例上呈現穩定，並無明 顯之變化，2006 年在軍事投資部分呈現小幅下降，而作業維持費用則呈小 幅成長。與我國三區分預算相較之下，近年日本國防預算結構與我國類 似，人員維持費均為國防預算中最大組成項目，且比率均達 40%以上。由 於日本國防目的以自主防衛性為主，故在人員後勤的維持上為最大支出， 此一狀況與目前我國在國防支出的目的一致，因此結構亦相仿。 -5,000 10,000 15,000 20,000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 百萬美元 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0% 50.0% 人員維持費 軍事投資 作業維持費 其他 人員維持費 (%) 軍事投資 (%) 作業維持費 (%) 其他 (%) 圖 7 日本近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率

表 5 日本近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 人員維持費 21,260 21,739 21,674 22,034 22,269 22,273 22,188 21,654 21,562 21,337 占國防預算% 43.0 44.0 43.9 44.6 44.9 44.9 44.8 44.2 44.4 44.3 軍事投資 7,979 8,060 8,220 7,803 7,835 7,859 7,707 7,517 7,683 7,336 占國防預算% 18.9 19.1 19.5 18.5 18.5 18.6 18.2 18.0 18.5 17.9 作業維持費 7,622 7,696 7,342 7,602 7,567 7,738 7,747 7,832 7,834 8,028 占國防預算% 18.0 18.3 17.4 18.0 17.9 18.3 18.3 18.7 18.9 19.5 其他 8,484 7,854 8,040 7,919 7,888 7,696 7,887 8,020 7,533 7,515 占國防預算% 20.1 18.6 19.1 18.8 18.6 18.2 18.7 19.2 18.2 18.3 資料來源：本研究整理自日本防衛省網站；平成 18 年（2006）日本防衛白皮書； 單位：美金百萬元；以日本中央銀行 1997~2006 美元對日幣平均匯率 117.146 換算 3. 美國 美國近十年以國防三區分法所歸納之預算用途所占金額及比率分布 （如表 6、圖 8），其他項中則包含軍事科技研發及信託基金等支出。由於 美國為目前全球軍事力量最高之國家，且其兵力部署與運用以全球性為著 眼，故其國防總預算金額高出其他國家甚多。從其三區分之配置來看，有 別於我國及日本之各類別比例分布，美國以作業維持費為最大項目，占國 防預算約 38%，其次為人員維持費占國防預算約 25%，最後為軍事投資部 份，占國防預算約 18%。從各用途比例變化上觀察，近年美國各項費用支 出比例並無明顯變化，唯 2002~2004 年作業維持費有明顯升高約達 41%， 研判應為進行反恐及伊拉克戰爭所致。

-20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 200,000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 百萬美元 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0% 人員維持費 軍事投資 作業維持費 其他 人員維持費 (%) 軍事投資 (%) 作業維持費 (%) 其他 (%) 圖 8 美國近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 表 6 美國近十年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 人員維持費* 70,338 69,821 70,650 73,838 76,888 86,957 109,062 116,111 121,279 115,824 占國防預算 % 27.3 27.0 25.4 25.4 24.8 25.2 24.9 24.7 25.1 24.7 軍事投資* 42,963 44,818 51,112 54,973 62,607 62,740 78,490 83,073 96,614 86,185 占國防預算 % 16.7 17.3 18.3 18.9 20.2 18.2 17.9 17.6 20.0 18.4 作業維持費* 92,353 97,215 104,992 108,776 115,758 133,851 178,316 189,763 179,215 178,348 占國防預算 % 35.8 37.6 37.7 37.4 37.3 38.7 40.7 40.3 37.0 38.1 其他* 52,351 46,729 51,840 52,948 54,697 62,084 71,933 82,063 86,804 87,796 占國防預算 % 20.3 18.1 18.6 18.2 17.6 18.0 16.4 17.4 17.9 18.8 資料來源：本研究整理自美國國防部網站；FY2007 國防預算綠皮書； 單位：百萬美元 *註：各年度金額以 current dollar 表示

4. 英國 表 7 為英國近七年以國防三區分法所歸納之預算用途所占金額及比率 分布（如表 7、圖 9），其中其他項中包含主要受損待淘汰之防禦性建物， 以及其他無法歸屬於三區分下之支出。在此一預算配置下，英國之三區分 結構與美國類似，但其作業維持費所占國防預算比例則接近 58%，超過整 體國防預算的一半，其次為人員維持費，約占國防預算之 24%，而其軍事 投資部份則僅占國防預算總額約 8%。在各年度的預算配置上，各用途比 例變化不大，唯作業維持費近年已由 65.5%下降至 57.9%，有逐漸下降之 趨勢。而人員維持費則從 2002 年起有些許提高，由 18.8%上升至 2006 年 的 23.7%。 百萬美元 -5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 50,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 人事維持費 軍事投資 作業維持費 其他 人員維持費 (%) 軍事投資 (%) 作業維持費 (%) 其他 (%) 圖 9 英國近七年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率

表 7 英國近七年國防預算三區分下各用途占國防預算金額及比率 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 人員維持費 12,590 12,855 13,212 13,479 13,861 14,666 14,990 占國防預算% 20.1% 21.1% 18.8% 22.7% 22.4% 23.4% 23.7% 軍事投資 4,559 5,220 7,835 5,394 6,093 5,201 5,232 占國防預算% 7.3 8.6 11.1 9.1 9.9 8.3 8.3 作業維持費 40,998 37,649 43,319 34,051 35,558 35,745 36,544 占國防預算% 65.5 61.8 61.5 57.3 57.6 57.% 57.9 其他 4,434 5,205 6,093 6,531 6,260 6,992 6,378 占國防預算% 7.1 8.5 8.6 11.0 10.1 11.2 10.1 資料來源：本研究整理自英國國防部；06-07 國防預算計畫書； 單位：百萬美元；以英國中央銀行 2000~2006 年英磅對美元平均匯率 1.655 換算 5. 其他國家 在亞洲地區其他國家的國防預算現況部份，韓國近年在預算的配置 上，亦與我國及日本相仿，其人員維持費的比例為其國防預算項目中占最 高之項目，然其於 2003 年後，擬將其國防預算提升至 GDP 的 3%，金額 約為美金 190 億元，藉以加強自主防禦之能力。而在中國大陸部份，2006 年 3 月中共公布其年度國防預算為 2,838 億元人民幣（約合 351 億美元）， 較 2005 年國防預算成長 14.7%。值得注意的是，中共國防預算公開的數字 中，尚有龐大的隱藏經費並未納入。中共對外公布國防預算項目，區分為 3 部分，包括人員生活費（即人員維持費，主要用於軍官、士兵及編制內 職工薪資、伙食及服裝等）、活動維持費（即作業維持費，主要用於部隊 訓練、工程設施維護及日常消耗等）、裝備費（即軍事投資費，主要用於 武器裝備之科研、試驗、採購、維修、運輸及儲存等），約各占 3 分之 1。 在歐洲國家部份，近年各國在國防預算之支出上皆略顯下降，法國在 2005 年之國防支出約為 329 億歐元，而其他北大西洋公約組織（NATO）國家 之支出約 200 億歐元，然而除英國外，其餘各國在國防預算配置上，皆以 人員維持費為最大項目，如法國占國防總預算約 58.8%，德國則占國防總 預算約 48%，義大利甚至高達 73.7%。 從觀察以上各國之國防預算配置中可發現，英美兩國在作業維持費上 明顯占整體國防預算較重比例，而亞洲地區與其他歐洲國家則以人員維持 費為國防預算中之主要支出。此一現象之可能原因在於英美兩國之武器裝 備大多屬自行製造研發，且其科技技術較先進，又此類裝備之作業與後勤 維護支出費用偏高，且因目前兩國仍有戰事進行當中，因此預算中以作業 維持為主要支出項目。而歐洲其他國家及亞洲等國包含我國在內，由於在

武器技術上不如英美等國先進，且在國防目的上以防禦性策略為主，又軍 事武器裝備需倚賴購置取得，因此兵力人數較高，使國防預算在支出上以 人員維持為主，為此一差異發生主要原因。統計 2005 年各國軍事支出如 表 8。 表 8：各國軍事支出比較 國家 每年軍事支出（百萬美元） 美國 298,506 俄羅斯 49,507 法國 41,710 英國 39,347 日本 37,347 德國 35,081 中國大陸 17,920 南韓 9419 台灣 8398 以色列 8156 瑞典 4854 註：軍事支出以 1998 年美元價格與匯率換算，以 1992 至 2001 年之 10 年平均值計算。 資料來源：Jan, C. G., Defense Technology in Society: Lesson from Large Arms Importers 　　

Technology in Society, 27, pp. 181-197, 2005. 2.2.3 各國國防預算配置程序 由於各國行政預算編製目標不盡相同，且預算規劃程序需考量各方面 所需，因此在國防預算之配置程序上，除需配合年度政府施政策略外，亦 需視各國在國防目的的運作型態進行預算之編製。此外，國防預算除需維 持人員戰力與裝備後勤補保之穩定外，在面臨可能發生之戰事危機與安全 威脅下，適當之軍事投資亦值得重視與準備，因此在國防預算之規畫中， 需求評估及專業裁量下的配置，便成為國防預算組成之主要內容。以下本 研究進一步以主要國家之預算配置程序進行介紹，以瞭解不同預算規畫過 程中所獲致之結果。 1. 日本 由於二次大戰後日本為戰敗國，因此在其憲法中明訂日本國防以防禦 性戰力為主，故其國防預算之規劃皆以此為目標進行配置。在其國防預算 的目標上，主要以下列幾點為主： (1) 對外來威脅的即時反應； (2) 聯合作戰之結構； (3) 資通訊基礎建設之建立； (4) 國際社會之維和任務；

(5) 加強人員訓練； (6) 週邊環境衝擊影響之對應。 而日本在 2007 年將防衛廳層級提高至防衛省後，其預算編制將由中 央及地方各自推估其所需經費，並交由國會進行審議。相關組織層級預算 單位如圖 10 所示： 設施部 業務部 建設部 地方企畫局 經理裝備局 裝備設施本部 (由裝備本部改編) 防衛廳設施局 裝備本部 地方支部 札幌、仙台、東京、橫濱、 大阪、廣島、福岡、那霸 東京、橫濱、名古屋、 大阪、長崎 8 5 地方防衛局 8 札幌、仙台、東京、橫濱、 大阪、廣島、福岡、那霸 推動地方自治與防衛行政間 之合作，並建立對美國及日 本當地具有成效之調整體制 建立正確執行預算之施行體制 將整體防衛行政上之地區 性所屬軍事據點，以及相 關地區之聯絡點，進行組 織改編 圖 10 日本國防層級新制下之預算單位 資料來源：本研究整理自日本防衛廳平成 19 年預算書 2. 美國 美國國防預算之規劃，每年定期由美國國防部提出其下年度之國防預 算綠皮書（National Defense Budget Estimates For FY 200X Green Book）， 並於編製完成後送交國會進行審議。在其國防預算之編製方法上，主要參 照美國管理預算局（Office of Management and Budget, OMB）之科目進行 編製，並根據其當年度在各項用途及各軍種所需預算金額上，依用途別及 部門別分別列表進行說明。其中各項金額除依當年度實際金額進行預估

外，過去年度金額之比較亦加入通貨膨脹之考量重新計算，以形成預算比 較上之一致性基礎。 3. 加拿大 在加拿大的國防預算規劃目標上，是以在特定預算限制及軍事能力投 入金額下，將國防能力最大化為主要考量，其主要預算構成項目亦以三區 分法下之人員維持、作業維持及軍事投資為主要配置。相關預算規劃流程 如圖 11 所示： Defense Budget Transfers Personnel Operations & Maintenance Investment Manpower Consumables Capital Additions Force Structure Capital Invetory Capital Removals Capabilities CONSTRAINT EXPENDITURES INPUTS FORCES OUTPUTS

B P P 圖 11 加拿大國防預算分配過程 資料來源：本研究整理自 Treddenick (2000) 4. 德國 德國在國防預算之規劃上，則採以三階段方式來進行。第一為分析階 段，由國防部分析現有需求，並進行預算之可行性分析，從中瞭解在需求 與可行性間之差異，藉以尋找解決方案，並評估在人員、作業及軍事投資 等項目上之預算。第二為介紹階段，從市場可獲得之裝備進行瞭解並評估 採購之需求。第三為風險降低階段，透過軍事製造業者之展示與模擬，降 低軍品採購之風險，從而確保預算執行目標之達成。相關流程請參閱圖 12：

圖 12 德國國防預算規劃過程 資料來源：本研究整理自德國國防白皮書（2006） 2.4 預算限制下之最適分配研究方法 回顧諸多有關預算分配之文獻，多數學者在有關最適分配之研究上， 皆應用多種不同方法進行探討。而我國國防部雖於民國六十四年參酌美國 國防部之 PPBS 的規劃理念而推行「設計計畫預算制度」，並於民國六十八 年改名為「國軍計畫預算制度」。這種計畫導向的預算，採用經濟分析與 資訊科技的工具，結合了「計畫要素」與「財務責任中心」的理念，建立 了責任基礎的作業預算與財務報告。而 PPBS 採用「軍事價值」的概念， 結合經濟分析的工具，將所有的計畫，透過「相對成本」與「軍事價值」 進行選擇，以評估「計畫」與「軍事目標」之間的關聯性，藉以提昇財務 資源使用的效能。然國防部 PPBS 施行迄今，雖其運作效能已略具規模， 但聯合戰略規劃的機制，效能卻遲遲無法彰顯。 有鑑於上述預算制度所可能產生之問題，學者在考量預算規模及預算 配置下，提出許多參考意見與改進之方式。在有關國防預算規模部份，國 內學者梁蜀東（1991）在進行有關國防預算規模及預算決定因素的研究中 指出，若以逐步統計迴歸模式進行分析，可發現影響我國國防預算之關鍵 因素為中共前期國防預算，以及我國前期國民生產毛額，且其在模型解釋 力上具有高度之關聯性。而馬君梅、葉金城（1995）的研究中則採用統計 迴歸及系統動態分析方法，以預估模式來推測我國國防預算，並加入不同 情境下之外部因素考量，以考慮是否受敵威脅為變數，分析預算變化之情

形。陳章仁（2002）則進一步擴充外部影響變數之分析內容，加入軍事防 禦能力及區域衝突等兩個變數進行更深入之探討。在其研究中發現，若當 受敵威脅來自海上，則其國防預算要求將高過於來自陸上威脅之國家。 楊開銘（2000）除根據前述研究建立模型外，亦透過時間序列分析方 法，以中共國防支出各年資料，建立中共國防支出之預測模型。在其研究 中指出，中共國防支出並非完全採行增量方式進行編列，而是受到過去各 期國防支出及國民生產毛額之影響，且國民生產毛額亦為中共國防支出在 預判上之重要指標。而楊志清（2000）認為以時間序列方式進行迴歸分析， 並以其作為國防預算編列之基礎，將可獲致有效的結果。因為採一般迴歸 分析法並無法反映出國防預算逐年相關的特性，而系統動態方式之研究假 設及操作過程較顯複雜，若透過時間序列方式所得到的資料，則具有操作 簡易且模型變數解釋程度高之優勢。楊志清的研究中發現，我國國防預算 除受本身前兩期遞延影響外，當期中共國防預算及前期國民所得，亦會對 本期國防預算產生影響，根據此一結果所作出之預測模型，可有效預估我 國國防預算。 有別於國內學者對國防預算之實證研究，韓國學者 Lee（2003）則以 政策形成方式來探討預算編製之過程與可能之問題。Lee 採用集中編制 （Centralization）與類形編制（Typology）之比較，歸納出韓國目前預算 形成之四個主要進程與時間表：首先為預算形成階段，在此一過程中，由 預算權責單位分析最適政府年度支出需求，並據以提出部門所需預算。第 二為預算審查階段，在此一過程中，由預算特別委員會進行審核，並於提 出預算之部門進行協商與說明，爾後送交國會審議。第三為預算執行階 段，在此一過程中除由各單位進行預算支出之執行外，審計單位亦進行各 項政府支出之覆核。最後為事後控制階段，在此一過程中則由審計單位提 出預算執行查核報告，藉以送交國會進行審議。然在此一預算形成過程 上，仍易出現如分配效率、預算需求擴張，以及預算執行績效衡量等問題， 因此在此種由總體至細節（Top-down）預算方式，仍需從以績效基礎為目 的的預算方法上進行調整。 由於多數國家近年在社會福利支出持續成長下，將對國防預算產生排 擠效果，前述進行國防總預算的研究中，並無針對有限國防預算下各用途 之最適分配，因此學者在探討國防預算配置效益的研究中，進一步從條件 限制下的最適分配方法中進行探討。在游黃盛（2002）的研究中指出，以 往國防預算只探討國防財力之原員維持費、作業維持費及軍事投資費等三 項經費主要配置，但對其下所轄各項業務預算配置之分配情形則略顯不 足。因此在其研究中，應用動態模擬模式與系統動態學之方式，深入探討 並預估各項業務預算之分配情況，並以此模型推估我國國防預算下之最適 配置至民國 105 年。研究結果發現，我國國防預算除每年日益緊縮外，人 員維持費預算在軍事人員精簡方案下，仍在國防預算中占極高比例，導致

作業維持費及軍事投資費等預算受到排擠，致使我國在國防科技發展部份 受到限制，整體戰力在後勤補保能量不足下無法有效發揮。因此未來在國 防資源配置上，應增加人員訓練及軍事武器自行研發經費，同時改良現有 主要武器，以延長武器裝備之使用年限；而於經費運用及組織運作上，則 應加強行政效能與精簡作業流程，即可在有限國防預算下進一步提升我國 軍事防禦能力。 吳坤暉（2002）則進一步從滿足三軍建軍作戰需求，以及提升國防整 體戰力的角度，建構一套國防資源分配規畫與評估的最適化分配模式。該 研究採用 AHP 方式進行，從各軍種學院所回收資問卷資料中，評估國防 預算各項配置之因子權重，並再應用二階段多目標規劃法，求出國防預算 之最佳配置。其研究結果中顯示，因陸軍在國防預算配置上的比重最高， 因此陸軍與海、空軍之國防資源分配上，有明顯排他性及互抵性。蔡海璋 （2003）亦應用 AHP 分析法，在考慮國家軍事戰略決策的重要性下，選 定 15 個有關軍事戰略之因子，藉由問卷型態收集由國防大學軍事學院之 訪查結果，從中擬定各因子之權重，並進一步以模糊理論決策模式，尋求 國防預算之最佳配置，以獲致在有限預算下之最高效益。由於該研究所利 用之模糊理論，可使存在於專家意見中的模糊性得以進一步處理，因此可 使決策過程中之模糊訊息能得到更充分之解讀。 然陳勁甫、張正昌、陳仁龍（2004）在其軍事投資最適化的研究中指 出，預算分配之目的在使得防禦能力達到最大之程度，因此必須先擬合預 算投資配置比例與防禦能力指標之關係，然而此函數通常為複雜之非線性 函數，故統計迴歸分析方法並不適用。再者，若以多準則方法為評估工具， 則很難求取各項軍事投資預算配置之間對防禦能力所貢獻之組合效果，因 此該研究乃採用倒傳遞類神經網路(Back-Propagation Neural Networks， BPNN)方法，模擬出防禦能力指標與各軍事投資項目組合比例間的近似函 數，進而引用基因遺傳演算法(Genetic Algorithm, GA)求出較佳的投資組合 比例。依據該研究之結果，顯示國防預算在「研究發展」與「情報、電子 通訊」的投資比例應適度增加，意謂有必要強化軍事事務革新與創新之作 為。又研究結果亦顯示，我國國防預算在軍人福利與服務所占比例應低於 50%。這並不意謂要剝奪軍人應享有的合理、平等的權利，而是說明在維 持目前軍人的公平、公正權益與福祉上，有必要重新檢討國防組織與兵力 結構。

在國外學者有關預算配置最適化的研究中，Doi & Kondo (2002)採用以 針對預算中各利益團體為目標之動態賽局研究方法，建構出最適預算之效 用方程式。研究中採用日本政府年度預算之資料進行分析，並比較在政府 赤字、政策無效率及年度預算重整下，對整體預算之衝擊。研究結果認為， 在考量降低政府赤字預算下，應提高政策協商之效率性，方能有效穩定年 度最適預算之執行。而 Stone（2005）則在其國防預算分配規劃的研究中，

採用軍事結構規劃（Force Structure Planning）分析法，針對加拿大在 2020 年之國防預算規劃策略，進行一連串的探討。該研究採用三區分法下之人 員維持、作業維持，以及軍事投資之變數結構與支出資料，建立分析模型 以衡量在不同外生情境下，對國防預算之長期影響與應採行策略。該研究 結果指出，由於加拿大為進行國防軍事之改革（Revolution of Mmilitary Affairs, RMA），在各項外生假設達成之前提下（如通貨膨脹率、三區分法 下各用途平均比例、資本密集度等），2020 年將需要增加國防預算至 239 億，方能達成最適配置；倘若外在環境不佳，在最壞的情況下甚至需增加 至 300 億方能達成目標。

Coulomb & Fontanel (2005)則由經濟意涵的角度來分析法國國防預算 之最適配置。該研究觀察到近年國防預算已成為國家經濟發展之阻力，在 越來越高的預算限制下，預算規劃與國防策略呈現模糊不清的狀態，且成 為官僚體系與選舉考量下的目標。為了強化國防體質與戰力，該研究從 1995-2003所得到的資料分析認為，未來法國應專注於軍事科技研發之投 入，並與北大西洋公約組織（NATO）之會員國進行經濟比較，同時強化 軍事工業之推動，以獲得長期軍事發展下之最適狀態。

Setter & Tishler (2007)在對美國國防預算的配置研究中，則採用科技整 合的觀點來探討其預算之最適配置。研究中認為，以美國國防預算之支 出，若在以獲得最佳戰力的前題下，其相關科技支出所產生之價值，將以 S曲線的生命週期呈現。而國防策略制定者在單一受限系統下所可決定之 採 購 或 研 發 數 量 受 限 時 ， 則 此 一 系 統 所 採 用 之 分 析 模 型 將 可 以 Cobb-Douglas函數方程式來進行研究。其中對函數之外生變數假設上，又 可依組織面影響、網路效應影響、S曲線生命週期影響，以及線性成本影 響等假設進行科技整合對最適預算影響之分析。透過此一模型之建構，該 研究進一步以美國1996-2005之國防預算資料進行實證，並以其資料對模型 參數進行校正。其研究結果顯示，此一最佳化模型架構下，各軍種在國防 科技研發支出上，應以科技整合之方式進行，以獲致預算執行績效與最佳 戰力之提升。 2.5 文獻小結 綜觀不同領域學者對資源分配之研究與應用，相關比較如表 9。研究 發現不論採用定性分析（比較分析），或是運用不同量化模式來解決實務 問題，上述之理論與模式各有其限制因素，在面臨實際複雜問題時，並非 所有問題皆能解決。最重要者，學者研究資源分配的解決方案時，經常單 方面以決策者之角度思考如何使得資源分配最合理化，卻忽略下層單位 （分公司或部門）對預算需求之期望與滿意度，容易導致下層單位認為資 源分配不公甚或因此浮編預算。故本研究針對在層級結構的決策系統下，

如何解決上層、下層間資源配置最適化問題，將以二階層規劃理論(Bi-level Programing)為方法，基於相關假設條件提出資源配置模型，而有關二階層 規劃理論之介紹，將於第三章中說明。

表 9：資源分配量化模式比較表

作者（年代） 摘 要 模式之類別

Goertz & Diehl (1986) 作者提出軍事資源配置的指標建構須 經過四個評量準則的檢測 不同估算方法之比較分 析 馬 君 梅 、 葉 金 城 （1995） 作者採用統計迴歸及系統動態分析方 法，以預估模式來推測我國國防預算 統計迴歸 系統動態分析 Athanassopoulos (1998) 作者在互動規劃架構中結合 DEA 及整 數目標規劃。以消防單位為例以說明方 法發展以協助資源分配過程的運用 互動規劃 DEA（資料包絡分析） 整數目標規劃

Heo & DeRouen (1998) 作者引用一個生產函數去察覺技術進 步與軍事部門的關係 生產函數 楊志清（2000） 作者認為以時間序列方式進行迴歸分 析，並以其作為國防預算編列之基礎， 將可獲致有效的結果。 時間序列 迴歸分析 蔡海璋（2003） 作者應用 AHP 分析法，選定 15 個有關 軍事戰略之因子，藉由問卷型態收集由 國防大學軍事學院之訪查結果，從中擬 定各因子之權重，並進一步以模糊理論 決策模式，尋求國防預算之最佳配置 AHP 分析法 模糊理論 Korhonen & Syrjanen(2004) 作者在研究方法上依照 DEA 及 MOLP 方法發展一個互動模式來求得資源計 畫最有利 DEA（資料包絡分析） MOLP（多目標線性規劃） 陳勁甫、陳仁龍、 張正昌（2004） 作者以倒傳遞類神經網路結合基因遺 傳演算法對軍事投資預算分配提供一 新解決方式 倒傳遞類神經網路 基因遺傳演算法 Fordham & Walker (2005) 作者運用 1816 年以來許多國家的資料 實證，民主國家的自由主張是否會導致 較少軍事資源的支出 比較分析： 1.軍事費用佔GDP的比 例。 2.軍事人員佔國國內總人 口的比例。 3.軍事資源分配指標的迴 歸分析。 Stone（2005） 作 者 在 其 國 防 預 算 分 配 規 劃 的 研 究 中，採用軍事結構規劃（Force Structure Planning）分析法，針對加拿大在 2020 年之國防預算規劃策略，進行一連串的 探討。 軍 事 結 構 規 劃 （ Force Structure Planning）分析 法 Coulomb & Fontanel (2005) 作者由經濟意涵的角度來分析法國國 防預算之最適配置 比較分析

Setter & Tishler (2007) 作 者 在 對 美 國 國 防 預 算 的 配 置 研 究 中，則採用科技整合的觀點來探討其預 算之最適配置，所採用之分析模型將可 以 Cobb-Douglas 函數方程式來進行研 究 Cobb-Douglas 生產函數 資料來源：本研究整理