俄羅斯聯邦選舉制度及選舉行政機關的研究-以2003年國會及2004年總統選舉作分析

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

俄羅斯聯邦選舉制度及選舉行政機關的研究-以 2003 年國會

及 2004 年總統選舉作分析

計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2414-H-004-029- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學民族學系 計畫主持人： 趙竹成 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 93 年 11 月 3 日

報告內容

前言

俄羅斯聯邦的府會關係向來是俄羅斯聯邦政治穩定與否的一個重要因素。葉 爾欽（Ельцин,Н.Б.）主政時期，「總統」與「國會」之間不段的出現爭執，除 了牽涉到俄羅斯聯邦民主化的程度與經驗尚待深化之外，根本的問題還在於兩個 由人民直選出來的國家權力代表，在行使其權力時，彼此要如何認清自我的憲政 角色，並且在憲政架構上進行互動。 相較於葉爾欽時期府、會關係的衝突性，普亭（Путин,В.В.）任期中其個人 的意志積極的滲透到國會。以俄羅斯聯邦國會杜馬（Государственная Дума）第 四屆代表選舉為例，在選舉過程中，各政黨除了共產黨（КПРФ）外，皆以普亭 做為選舉宣傳的焦點。而在選舉結果後的統計結果來看，如俄國媒體所言，支持 普亭的政黨得到憲法上的優勢，可以無礙的修正憲法以及通過任何總統提出的法 律案。易言之，俄羅斯國家權力的運作是極大化的向總統傾斜。 這種情況下，再以 2004 年 3 月 14 日聯邦總統選舉對照，現任總統普亭以 71.31 ﹪的得票率在第一輪即取得勝選，使得這種權力向總統傾斜的情勢至為明顯。 導致俄羅斯聯邦在政治運作中產生這些現象的因素之一，是反對勢力的減弱。 俄羅斯聯邦的政治運作取決於幾個因素：1、多黨制，2、總統個人角色，3、權 力黨出現。這三個因素，除了第二項總統個人角色尚牽涉到領袖個人的道德心理 認知層次外，其餘二者，直接關聯到俄羅斯聯邦的選舉制度設計。

研究目的

聯 邦 總 統 在 俄 羅 斯 聯 邦 的 憲 政 體 制 設 計 中 被 設 計 成 「 超 級 總 統 制 」 （super-presidential），結果是，國家的運作與命運完全跳脫法律的規範，而 必須依賴總統個人對「責任」、「權力」、「法治」之間有著道德心理上的自我約束， 才能保証整個國家不會出現「沙皇」。 而在此同時，原本天職是用以制約總統權力的國會，在國民主權概念下獲得 人民授權，理應能對行政權產生制衡的功能才對。然而，觀察俄羅斯十年的政治 發展，事實並非如此。一方面，1993 年的俄羅斯聯邦憲法在三權分立上對以總 統為核心的行政權做了太多的傾斜。再方面，俄羅斯半單人選區，半比例代表的 混合選舉制度造成了國家杜馬當中多黨對立的現象，缺乏清楚的多數。而使國會 在國會中鮮能出現對行政權強力制衡的力量。 近年來，在研究俄羅斯聯邦的政府及政治的論文或專書中，大抵都以「結果」 來做說明，而較少提及「過程」及其中的運作過程。特別是，民主體制建立與運 作過程中非常重要的機制－選舉制度。

例如，我們了解俄羅斯聯邦總統現是採絕對多數決原則選出，但是，我們 對該候選人如何提名，如何競選的過程以及相關的法律規範都少提及。又如，論 到國家杜馬的選舉，我們可以知道國家杜馬代表 450 人中一半由小選區單一席次 選出，另 225 人由政黨比例代表原則選出。但同時，我們較少了解其中「政黨」 與「政團」在國會選舉以及國會運作中的不同意義。尤其重要一點，「選舉制度」 不單單只有「候選人」及「選民」的項目而已，他還有另一個重要的第三者－選 舉委員會，也就是推動及確保選舉工作順利進行的機制。 選舉委員會負責規畫由中央到地方選舉過程，候選人資格認定，選舉人名冊 製作，連署名單之檢查與確認，一直到投票所設置，印製及計算選票，選舉結果 之確定以及選舉過程中對不法之監察，甚至是投票注意事項之宣傳等等不一而 足。自 1991 年後，俄羅斯聯邦由中央到地方的無數大小選舉，俄羅斯中央選舉 委員會以及地方各選舉委員會在俄國民主化過程中有其重要而不為人知的貢獻。 台灣迄今沒有對於俄羅斯聯邦選舉制度以及選舉行政機關的專門探討。 雖然在關於俄羅斯聯邦的政治社會發展專書或是俄羅斯的憲政體制專論中提及 選舉方式，但是對於選舉行政機關的組成基本上都沒有予以特別注意。對俄羅斯 這個由社會主義一黨獨大向民主開放社會轉型的社會國家以及台灣近年來對台 灣現行總統及國會選舉制度進行改革的同時而言，除了對俄羅斯經濟、外交、軍 事應進行研以外，對其選舉制度的建立與運作的分析亦是一個重要的課題。 而 2003 年俄羅斯將進行國家杜馬選舉，而 2004 年將進行聯邦總統的選舉， 正好對上述課題做一個切入觀察。 本計畫將針對下列課題進行分析： 一、聯邦總統的選舉制度，相關法律，流程的分析； 二、國家杜馬的選舉制度，相關法律，流程的分析； 三、選舉行政機關以及監察組織的組成、功能、角色和其在政府機構中的地 位做分析； 四、選民資格條件以及連署與獨立候選人條件的分析； 五、選舉訴訟的成案、程序及判決的機制分析。

文獻探討

本文寫作過程，除了以 2003 年的國家杜馬選舉以及 2004 年的總統選舉為例 外，主要參考的法律文件分別是： 1、俄羅斯聯邦憲法（Конституция Российской Федерации）1996 之新修憲版； 2、俄羅斯聯邦公務妨礙法(Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. От 30 декабря 2001 года,№.195-ФЗ)。 3、俄羅斯聯邦民事訴訟法(Гражданский процесуальный кодекс Российской Федерации. От 14 ноября 2002 года, №.138-ФЗ)。 4、俄羅斯聯邦刑法(Уголовный кодекс Российской Федерации. От 13 июня 1996 года,№.63-ФЗ ) 5、俄羅斯聯邦國家自動化系統「選舉」法(О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выбор». От 10. января 2003 года №.20-ФЗ)

6、俄羅斯聯邦國會國家杜馬代表選舉法(О выборах депутатов Государственной Дуты Федерального Собрания Российской Федерации. От 20 декабря 2002, №.175-ФЗ) 7、俄羅斯聯邦總統選舉法(О выборах президента Российской Федерации. От 1. января 2003, №.19-ФЗ) 8、俄羅斯聯邦公民參與選舉及公投之基本保障法(Об основных гарантиях избиральных прав и права на участие в референдуме грждан Российской Федерации. От 12 июня 2002 года, №.07-ФЗ) 9、俄羅斯聯邦政黨法(О политических партиях. От 11 июля 2001 года, №.95-ФЗ)

研究方法

本計畫的執行以文獻分析及實地觀察為主。前者將透過「俄羅斯聯邦總統 法」、「總統選舉法」、「國會法」、「國會選舉法」以及政府公告，政府命令做 為基本分析資料。並配合前述選舉過程觀察國會選舉以及總統選舉實際情 況，並收集各種選舉選票、公告、名冊、連署單樣本。 前述方法最大可能發生的問題在選票樣本的取得。如果實物無法取得，則以 往公布之選票樣本做取代。此外，由於是選舉觀察，因此，不宜以一般觀光 身份進行，將透過俄國學術單位安排，以學術合作名義進行觀察。

結果與討論

總體而言，俄國民主化過程與深度容或不及台灣，但是就法律設計上，尚有 許多值得台灣參考之處。例如，在選務工作上最基層的選務工作是動員公民自願 參與。這與台灣須對公教人員的交付工作情形有極大差別。 第二，俄國選舉在對「人」之投票時，其選票設計上有「反對所有候選人」 一供選民圈選。此種制度設計表現出的概念在於，首先，最重要的是選民可以主 動的向所有候選人表達「明確的的反對」立場，卻也不必放棄自己的公民義務與 權利。第二，如果在該次投票時所有的候選人都被選民唾棄，則獨立候選人不會 再參加重選，政黨亦不可能再提名同一參選，重選時自然是另一批新的候選人。 第三，既贈選票上有此一欄，任何公民團體不必費心宣傳如何蓋廢票了，只需宣 傳反對所有候選人即可。 第三，對所有候選人及政黨的公平性，其中最重要的就次是現任者不可以在 競選期間使用公務資源。而就大眾傳播媒體的使用上，亦採公平原則，每名候選 人有相同的使用權利，而其支出經費亦由國家預算支出。

第四，財務使用透明，並且限制經費組成比例。 在總統選舉部份。 單一自然人對候選人選舉基金的捐款不得超過選舉基金總額的 5％，而任一 法人其捐款不得超過 7％。 在杜馬代表選舉部份。 各政黨投入政黨專屬的選舉基金數目，不得超過該選舉基金總額的 50％， 單一自然人對政黨選舉基金的捐款不得超過該選舉基金總額的 0.07％，而任一 法人其捐款不得超過 3.5％。而各政黨投入該政黨提名人之選舉基金數目不得超 過該選舉基金總額的 50％，單一自然人對候選人選舉基金的捐款不得超過選舉 基金總額的 5％，而任一法人其捐款不得超過 50％。 換言之，候選經費最大資源必須來自捐款。當然，這種辦法有利有弊，利者 在於候選人的捐款來源有其民意基礎，弊端在於，如果財團有心則其做為財團候 選人的可能性就相當高。衡諸，歷年總統及國會選舉結果來看，大財團對俄國政 治的影響力恐怕和這有直接關聯。 第五，無論是總統選舉或國會選舉，其現行制度都是台灣未來制度變革上的 樣本。如前者的第二輪投票制的絕對多數以及國會選舉中的二票制，小選區單一 席次即是如此。 但是，民主政治的運作，除了法律與制度面的完善以外，尚須一種共同價值 規範的默契做為維護。選舉時，國防部長、法務部長、法官、檢察官所以不能替 特定的候選人站台造勢即是出於此本意。法律未規範不能行之事，社會價值會有 一條界線。觀察俄國政治發展 10 年過程，可以發現，俄國在法律制度上日趨完 善，這點可由各種法規不斷進行翻修可以看出。但是，我們卻又明顯看出其社會 價值規範中卻嗅出倒退的的氣息。現任總統普亭是否延任就是一例。而要延任亦 必要修憲，這是不可迴避之事。就民主化過程來看，俄國還有很長的路要走。 最近，俄羅斯聯邦中央選舉委員會向國家杜馬提出國家杜馬選舉法的修正 案，重要內容包括取消小選區單一席次的代表席位，全部改由政黨比例代表制產 生，以及取消選票上「反對所有候選人」一欄。未來修正案是否會通過，以及通 過後對俄羅斯政治生態的影都需要做進一步的觀察。

參考文獻

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計畫成果自評

本計畫結案時針對原提計畫中相關待處理課題包括： 一、聯邦總統的選舉制度，相關法律，流程的分析； 二、國家杜馬的選舉制度，相關法律，流程的分析； 三、選舉行政機關以及監察組織的組成、功能、角色和其在政府機構中的地 位做分析； 四、選民資格條件以及連署與獨立候選人條件的分析； 都獲致清楚的理解。唯關於選舉訴訟部份大多牽涉到俄羅斯聯邦司法體系的 運作必須再就俄羅斯聯邦司法體系之運作進行深入了解後做一併處理。

附錄：國外出差心得報告

選舉一般性觀察 承國科會協助，於三月八日到十五日赴俄羅斯觀察本屆總統選舉的最後一週 進行的情形。由於個人並不具有正式觀察員的資格，因此是以學術交流名義進行 私人訪問。由於時間的緊迫，主要觀察對象有選前大眾傳播媒體的運作，一般競 選宣傳的情形以及選前 58 號投開票所的設置和投票當日 76 號投開票所投票的情 形。根據筆者 2004 年 3 月 14 日前往俄國當地的觀察發現，投開票所的設置點除 了在中、小學以外，大學、公家機關、工廠都有投開票所的設立，只是其中明顯 的是以中、小學為大宗。因為選務人員是以投開票所所在機構的工作人員為主。 就筆者在第 58 投票所的觀察，其設置與台灣投票所設置大同小異，成ㄇ字型。 每人投票時出示護照依照其住所地區列冊，領票後進入圈票處圈票處。設在左邊 或右邊則沒有規定，視該場所情形而定。 基本上，俄國民主選舉的經驗容或不及台灣，而本次選舉也是個事先知道結 果的選舉，但俄國一些選舉機制與法律的建立仍有可供台灣參考者，現舉數個例 子作說明。 一、總統選舉的完成必須通過兩個門檻，，一是須通過選舉有效門檻即是投 票率必須超過 50%（相對於國會選舉的門檻設定在只須 25%以上即可），二是必須 得到投票數的 50%加一的票數，也就是所謂的絕對多數制。 第二個比較另人印象深刻的是，在各投開票所張貼的候選人公報。其內容除 了候選人個人經歷外，還有候選人及其配偶的財產紀錄。包括，收入及收入來源， 不動產，（包括公寓、土地、車庫面積大小及位置），私有車輛數量及品牌，有價 證卷數量及明目等等。也就是說，候選人在向中選會登記參選時，個人及配偶的 財產已經非常透明。直到下屆選舉時，在新的選舉公報上自然可清楚候選人在任 期間的財產變動情形。而且，選民透過選舉公報的內容也可以判斷候選人身份、 主張與財產間是否適格的問題。這點對無任期限制的民意代表部份特別有意義。 第三、公共頻道會公平的提供給候選人使用，而這部份的開支是由中央選舉 委員會以預算支應。特別在全國性的第一電視台及馬雅克廣播電台，提供每一個 選人相同時段或長度的競選廣告播送。這對沒有財力或是募款能力較差，以致於 無法在私人頻道託播的候選人而言特別重要。因為迄今，在俄國，一般人對國家 資訊的來源仍大半仰賴國家電視台與電台。 第四、俄國本次總統選舉的選務工作，在形式上符合公開、公平的原則，這 與中選會的角色息息相關。俄國中央選舉委員會主委，委員由總統任命，預算獨 立編列，具有超然獨立的性質，不會受到行政機關的箝制。每名委員在就任同時 必須公開其財產紀錄，在各選委會網頁上清清楚楚。尤其現任主委維施尼亞可夫 自葉爾欽時即任現職對選務駕輕就熟，已培養出一種不可懷疑與挑戰的權威性。

此次選舉投票結束後，中選會在每整點的選舉統計情形報告提供了所有即時的透 明資訊。 然而本次選舉仍有其另人玩味之處。政府花了大筆經費及精神以鼓舞選民參 加投票，提高投票率。包括，大街上到處掛著標語、立著看板、總統做全國講話、 週六電視節目都以大型演唱會做壓軸，以在投票前夕形成一種歡樂的氛圍。，其 目的都在要大家去投票。新興民主國家常陷入選民投票率高低等於民主進步程度 的迷思當中，常強調民主中行使權利的選擇權而忘記民主中亦有不行使權利的選 擇權，而會利用各種途徑提高投票率。這點俄國亦難免。 再者，本次選舉雖有六名候選人但好像只有五人，現任總統普亭似乎不是候 選者，因為沒有所謂總統的競選活動存在，如果台灣是只有候選人沒有總統，則 俄國的普亭應該是只當過總統沒當過候選人。事實上，當每天新聞大抵仍圍繞著 政府運作報導時，現任總統對國政的處理也就形成一種宣傳，這是現任執政者無 以避免的優勢。但是就法而言，候選人與在任者兩者間置入性行銷的關係在未來 仍須時間調整。尤有甚者，如果候選人普丁不存在一種明確的政見訴求，則其它 五個候選人的訴求就太過於一致。四名男性候選人，無論是左派、右派或是獨立 參選，其訴求不過就是三點：反貪污、反犯罪、強化社會保障。女性候選人哈卡 瑪達在其強烈的帶有女性加母親氛圍的競選廣告結尾說了一句話：我參選，是為 了要普亭總統聽到我們的聲音。這些競爭者的訴求，對照俄國中選會鼓勵大家去 投票的一支廣告：在燦爛陽光下，豐收的穀物，火熱的鋼鐵廠，臉上充滿幸福滿 足的初生嬰兒與護士，沙灘上的青少年，在街上歡喜跳躍的小孩，拉不動羊的老 太太等等，最後用衝向太空的火箭做收尾。政府所展現的國家和反對黨所知道的 國家簡直是天壤之別，何者才是現實，也只有選民在心中衡量了。 民主政治的運作一要靠外在法制的建立二要靠內在道德意識對權力欲的節 制。前者是容易建立的客觀條件，後者則是民主深化的文化基礎。許許多多國家 常在選舉過程中，有意無意的將掌握權力的現任者「個人」與「國家」塑造成等 號。這種訴求的有效性，反映出人類社會在追求民主價值實踐的過程中擺脫封建 專制毒害的程度。包括台灣，如何培養出一種真正民主的社會價值，是未來透過 一次次選舉過程所必須認真思考的事情。