都市更新安置計畫之研究-以高雄市林投里為例

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(1)國立高雄大學都市發展與建築研究所碩士論文. 都市更新安置計畫之研究 —以高雄市林投里為例 Study on the Resettlement Program in Urban Renewal –The case of Lintau village of Kaohsiungi City. 研究生：洪崇啟撰指導教授：吳文彥教授、黃世孟教授中華民國 100 年 7 月.

(2) 都市更新安置計畫之研究—以高雄市林投里為例指導教授：吳文彥、黃世孟研究生：洪崇啟. 摘. 要. 都市更新係為了解決都市老化，改善都市機能，活化都市機能的等相關問題的重要都市發展工作，本研究以林投里更新案為案例，土地被劃為機關用地，限制建築且除了產權複雜以外還存在著社會弱勢、邊緣戶、獨居老人等問題，有能力的人都搬離這裡，留下的都是待解決的產權複雜與社會弱勢問題，由於都市更新在拆遷補償與安置計畫的研究文獻不多，故本研究係假設實施者為政府機關，從「安置計畫」的角度切入探討解決本更新區的安置問題。本研究透過文獻分析法收集國內案例發現均以拆遷補償為主，法令缺乏有關安置計畫的明文規定，本研究認為開發不能只是拆遷補償，其他的社會弱勢問題須藉由「安置計畫」一併處理解決，透過深度訪談法以了解產、官、學、居民對於林投里更新案的看法，針對居民安置需求利用問卷調查法收集意見再以模糊質性比較分析法分析林投里的安置問題，藉由布林邏輯運算分析出居民的需求與期待，做成結論，建議具體可行的方案，提供日後案例參考。並期能對解決林投里都市更新案有所幫助與建設，同時本研究也發現居民是期待政府要有所做為的，應該成立一個專責機構或單位，來處理相關問題，也希望不久的將來，高雄能夠有第一個都市更新成功的案例完成。關鍵詞：都市更新、安置、安置計畫、社會計畫、高雄市.

(3) Study on the Resettlement Program in Urban Renewal –The case of Lintau village of Kaohsiungi City Advisor: Wen-Yen Wu, Shih-Meng Huang Student: Chung-Chi Hung. Abstract Urban Renewal is to solve city’s aging, improve urban function and activate urban regeneration and so on. Take Lintau village of Kaohsiung City as a example, the land is divided into administrative authorities and is restricted to build. Besides Complex property, social vulnerable group, marginal men, and elderly people living alone are still the problems need to be solved. Because the researches of compensation for demolition of housing and settlement of inhabitants are thin on the ground, this study assumed that executive is government agency, and went into the settlement of inhabitants in Lintau village. This study collected the cases of relocation compensation in Taiwan by document analysis and then found the laws and regulations without expressly stipulated in writing in the settlement project. The development of land was not only compensation for demolition of housing, but also social-vulnerable problems should be taken into consideration through settlement project. To realize the opinions on Lintau village’s urban renewal of government-industry-University and inhabits through depth interview method. Using questionnaire survey method collected opinions of settlement need of inhabits and then analyzing the settlement of Lintau village’ inhabits through fuzzy qualitative comparative analysis method. Therefore, using Boolean logic operation analyzed the need and expectation of inhabits and came to a conclusion to solve the problems of Lintau village renewal. Furthermore, this study found that inhabits of Lintau village hope the government authorities could set up a special department to solve the relative problems of urban renewal. And the inhabits also hope that have the first case of successful completion of urban renewal in Kaohsiung in the near future. Keywords : Urban Renewal, settlement, settlement project, social plan, Kaohsiung City.

(4) 誌謝首先要感謝指導教授吳文彥教授及黃世孟教授在高雄大學都市發展與建築研究所的教導，讓我在高大穫益良多、有所成長，在專業領域更為精進並於平日撥空安排讀書會，討論督促學生論文之方向與進度，悉心指導論文之整體架構、寫作觀念在此致上最真摯的謝意。其次要感謝論文評審委員錢學陶教授及李威儀教授在論文內容上給予明確之建議及指正，使本論文更趨完整得以順利完成。來到高雄大學都建所求學過程中認識老師及同學，是我求學過程中最大的收獲，讓我在個人的人生歷練中進入了另一個階段，接觸到不同的領域，在論文撰寫期間，才真正的體會到做學問的辛苦與痛苦，在此感謝許多人的幫助與鼓勵：感謝：郭敏能董事長、郭騰鴻總經理，陳添進理事，陳進興經理，劉承安教授在訪談時給予很多的寶貴意見與實務經驗，指引本研究明確的目標與方向。更特別感謝：前金區林投里趙評里民親自帶著我與紋甄，雅葶，安順等同學在林投里的巷弄裡穿梭介紹林投里的歷史與環境，告訴我們林投里居民的想法，還請我們吃好吃的綠豆湯。還有林投里的里幹事周月滿小姐更陪同著我挨家挨戶與居民訪談及問卷調查，讓我更進一步認識林投里，因為有妳讓本研究更具價值。最後要感謝我的牽手寶玉，在我求學期間給予我最大之支持及包容，讓我能專心之求學順利完成研究所學業，我將這一份榮耀與喜悅與我最愛的寶玉分享。. 謹以此論文獻給我尊敬之老師及摯愛的家人、朋友，以及所有曾經關心與協助過我的人。. 崇啟謹筆 100.07 於高雄左營溫暖的家.

(5) 目. 錄. 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究動機與目的.................................................................................... 1 第二節範圍與內容............................................................................................ 3 第三節研究方法與流程.................................................................................... 5 第二章文獻回顧........................................................................................................ 8 第一節都市更新之探討.................................................................................... 8 第二節安置計畫之探討.................................................................................. 12 第三節相關研究報告文獻.............................................................................. 29 小結...................................................................................................................... 31 第三章研究方法與研究設計 ................................................................................. 33 第一節研究方法.............................................................................................. 33 第二節研究設計.............................................................................................. 41 第四章個案研究分析 ............................................................................................. 45 第一節博愛大樓社會住宅都市更新案............................................................ 46 第二節信義、和平大樓社會住宅都市更新案................................................ 55 第三節紅毛港遷村案........................................................................................ 59 第四節林投里的現況...................................................................................... 66 第五章安置計畫實證分析 ..................................................................................... 77 第一節深度訪談結果分析.............................................................................. 77 第二節驗證分析.............................................................................................. 87 第六章結論與建議 ............................................................................................... 111 第一節結論.................................................................................................... 111 第二節建議.................................................................................................... 112 第三節後續研究方向建議............................................................................ 112. I.

(6) 【圖目錄】 1. 圖 1-1 研究範圍圖………………………………………………….3 2. 圖 1-2 研究流程圖………………………………………………….7 3. 圖 2-1 Land Sharing 示意圖………………………………………22 4. 圖 2-2 各國安置計畫分析圖……………………………………..32 5. 圖 3-1 布林邏輯文氏圖(Vwnn diagram)……………………….38 6. 圖 3-2 安置計劃訪談對象示意圖…………………………………41 7. 圖 3-3 訪談四大方面示意圖………………………………………43 8. 圖 4-1 博愛大樓社會住宅現況……………………………………47 9. 圖 4-2 博愛大樓都市計畫圖（都市更新範圍圖）………………48 10.圖 4-3 博愛大樓都市更新地籍圖…………………………………49 11.圖 4-4 建物權屬概況………………………………………………50 12.圖 4-5 和平及信義社會住宅現況………………………………..55 13.圖 4-6 信義、和平大樓社會住宅土地及建物概況圖…………..57 14.圖 4-7 遷村優惠策略圖………………………………………… 63 15.圖 4-8 林投里都市更新範圍現況圖………………………………67 16.圖 4-9 林投里現況…………………………………………………69 17.圖 4-10 林投里合法、違建建築物現況………………………….74 18.圖 4-11 土地及建物權屬說明…………………………………….76 19.圖 5-1 現金補償座標圖…………………………………………..92 20.圖 5-2 輔購國宅或換屋座標圖……………………………………94 21.圖 5-3 參與更新補貼座標圖………………………………………97 22.圖 5-4 實施者提供換屋座標圖………………………………… 100 23.圖 5-5 政府提供換地座標圖…………………………………… 103 24.圖 5-6 混合型實施者座標圖…………………………………… 108. II.

(7) 【表目錄】 1.表 2-1. 1998~2008 年(含 921 災後重建)全國民間主導更新事業案件統計表…10. 2.表 2-2. 台北與高雄都市更新比較…………………………………………………11. 3.表 2-3 高雄市現行建築物補償標準表……………………………………………..15 4.表 2-4 安置計畫相關法令規定………………………………………………………17 5.表 2-5 臺北市核定或審議通過相關案例……………………………………………18 6.表 2-6 中國移民安置計畫案例表……………………………………………………26 7.表 2-7 安置資源表……………………………………………………………………27 8.表 2-8 拆遷安置有關文獻彙整表……………………………………………………30 9.表 2-9 安置方式分析表………………………………………………………………31 10.表 3-1 軍事政權垮台案例的真值表………………………………………………37 11.表 3-2 訪談對象一覽表 (產、官、學、居民)……………………………………42 12.表 4-1 土地權屬概況表表………………………………………………………….48 13.表 4-2 建物權屬概況表…………………………………………………………….50 14.表 4-3 短期安置表………………………………………………………………….51 15.表 4-4 生活扶助金表……………………………………………………………….52 16.表 4-5 緊急搬遷救濟金表………………………………………………………….52 17.表 4-6 其他住宅補助資訊表……………………………………………………….53 18.表 4-7 信義社會住宅土地權屬表………………………………………………….56 19.表 4-8 信義社會住宅建物權屬表………………………………………………….56 20.表 4-9 和平社會住宅土地權屬表………………………………………………….56 21.表 4-10 和平社會住宅建物權屬表…………………………………………………57 22.表 4-11 紅毛港土地權屬概況......................................... 59 23.表 4-12 安置戶與安置多元選擇方案一覽表………………………………………60 24.表 4-13 土地安置戶安置方式及優惠內容表………………………………………61 25.表 4-14 集合住宅安置戶安置方式及優惠內容表…………………………………62 26.表 4-15 紅毛港遷村安置方式分析表………………………………………………64 27.表 4-16 多元配套安置方案執行成果統計表………………………………………65 28.表 4-17 前金區與林投里人口戶數統計表…………………………………………68 29.表 4-18 前金區與林投里 88~99 年人口數統計表(人)……………………………68 30.表 4-19 人口年齡比較表……………………………………………………………69 31.表 4-20 前金區與林投里各類社會救助統計表……………………………………69 32.表 4-21 基地內各更新單元土地權屬整理…………………………………………70 33.表 4-22 土地持分面積整理表………………………………………………………72 III.

(8) 34.表 4-23 建築物法定性統計表………………………………………………………74 35.表 4-24 屋齡統計表…………………………………………………………………75 36.表 5-1 現行補償標準表（依照新修訂市地重劃或區段徵收補償標準）……… 80 37.表 5-2 原始資料表………………………………………………………………….88 38.表 5-3 編碼表……………………………………………………………………….89 39.表 5-4 現金補償真值表…………………………………………………………….90 40.表 5-5 模型一：現金補償………………………………………………………….91 41.表 5-6 輔購國宅或換屋真值表…………………………………………………….92 42.表 5-7 模型二：輔購國宅或換屋………………………………………………….94 43.表 5-8 參與更新補貼真值表……………………………………………………….95 44.表 5-9 模型三：參與更新補貼…………………………………………………….97 45.表 5-10 實施者換屋真值表………………………………………………………..98 46.表 5-11 模型四：實施者提供換屋……………………………………………… 100 47.表 5-12 政府提供換地真值表…………………………………………………….101 48.表 5-13 模型五：政府提供換地………………………………………………… 102 49.表 5-14 混合型實施者真值表…………………………………………………… 104 50.表 5-15 模型六：混合型實施者…………………………………………………. 107 51.表 5-16 六種模型綜合分析表…………………………………………………….108. IV.

(9) 第一章. 緒論. 政府目前正在積極的推動擴大內需方案中的愛台 12 項建設----『都市更新推動計畫』，營建署也曾提出全台 50 處優先辦理「都市更新」區域的方案，更成立了財團法人都市更新研究發展基金會，來協助公部門與民間推動「都市更新」以解決都市老化，改善都市機能，活化都市生命等重要都市發展工作。在台北縣市已經有了相當的成果，然而在台灣南部的高雄市卻還沒有一個成功的個案，隨著高雄捷運系統的完工，都市機能與生活圈的改變而感覺到高雄市的「都市更新」應該要啟動了，同時市府也認為高雄市也應該要加速進行更新。高雄市政府曾發布「都市更新綱要計畫」，並訂定「高雄市都市更新自治條例」，在套用到目前高雄都市的發展上，相關規定又覺得過時了，不符合現況，似乎到了須要修正的時候了。民國 97 年 4 月通過並且公告指定兩處「都市更新單元」及劃定一處「都市更新範圍」對「都市更新」有了正面且積極的作為，可以看出市府對於解決都市老化，改善都市機能，活化都市生命等重要都市發展工作有著強烈的企圖心，民國 97 年 10 月又公告審查容積移轉申請案件許可要點，使捷運場站週邊實施都市更新容積率移轉有更優惠的措施，民國 98 年 3 月「高雄市都市更新自治條例」修正案正式提案送交議會審議，這促成高雄市「都市更新」再次向前跨出一大步，在此我們應該給予相關的工作人員肯定也期待高雄市「都市更新」的推動能早日看到成果而讓蛻變中的高雄成為台灣的明日之星。. 第一節. 研究動機與目的. 一、研究動機都市更新計畫的推動針對舊建成區需要有一個能夠處理拆遷戶、違佔戶、及居住於都市更新區內的社會弱勢的「安置計畫」，及可以支撐執行更新個案財務支出的「財務計畫」以及整個關於產權處理與分配、更新後的產品定位與規劃的「實施計畫」而首要之目標就是「安置計畫」。本研究將「安置計畫」介定於都市更新區，從拆除到更新完成期間，對於區域內的居民所實施的措施，安排居民的各項居住，社會性服務的提供，它是關係著一個都市更新案件成敗與否以及有無辦法進行的相關事項有著決定性的影響，如果無法讓都市更新區內居住的居民穫得安置、搬遷，則將無法進行下一個階段的工作，而這重要的一個環節卻是政府部門與開發商實施者最不願意面對與處理的議題，在都市更新範圍內的部份利害關係人有著與開發商實施者或政府部門相同的想法就是「最好的安置計畫就是不用安置」，只要發放或領取雙方認為足夠補償的「補償費」「搬遷費」「獎勵金」 1.

(10) 「補助費」等各種不同名目的『錢』就能解決「安置」的問題，但實際上解決了嗎?其它在更新區的社會弱勢族群的問題被解決了嗎?而政府部門是否該積極介入，導入公部門的資源，並且主動的來處理建成區更新之「安置」問題，來讓開發商實施者較容易進入都市更新的領域，同時也能對政府的協助產生信心，進而能夠積極投入都市更新市場，對於都會區內老舊社區能加速更新，提昇都市機能，同時政府是否也該成立一個專責機構或單位，來負責整合所有公部門的資源來針對「都市更新」會面臨到的問題，有統一的窗口的權限處理相關問題並展現政府對「都市更新」推動的決心與政策的宣示。鑑於台灣地區都市建設，一向以拆遷補償為主，缺乏有關安置計畫的明文規定，有者僅以行政院命令形式施行，而在更新條例中除了權利變換以外，其他的安置亦沒有明文規定作為執行依據，遂啟發本研究之動機。. 二、研究目的都市隨著發展的腳步不斷的向外擴張，擴大了都市的範圍，而隨著時間的改變較早期開發與發展的區域，隨著市中心區的移動，經濟活動的沒落，建築物的老舊，生活機能的退化，對於都市整體利益的衰退，對於老舊的社區將面臨重新再發展的計畫來活化社區，重新賦與新的生命，而都市更新是一個能夠提供改善生活環境增進都市機能，促進都市的永續發展以重建、整建、維護的手段重新賦予都市新的生命與新的契機是值得推動的一項工作，然而目前所遭遇到的問題經常是土地產權複雜、管理機關甚多、違建、佔用、社會弱勢族群聚集安置不易、都市更新的申請與行政程序過長，對相關法令不了解，往往是造成「都市更新」難以推動的因素，而本研究則將針對都市更新的「安置計畫」作深入的探討，期盼能從劃定更新地區中找出須被合理安置的對象，另一方面則從政府部門及實施者中整理出能運用在安置上的社會資源，加以整合分析提供多樣性的安置資源給予受安置戶選擇，並對應其相互間之利害關係，整理出一套屬於都市更新之安置計畫以達到下列之目的： (一)都市更新地區內真正需要被安置、照顧的弱勢利害關係人問題，應在都市更新辦理過程中一併解決。 (二)藉由國內外的經驗配合高雄市的都市更新安置問題找尋出政府在都市更新中應該扮演的角色定位。 (三)整理出能夠解決都市更新安置計畫的政府資源及方法供日後都市更新案做參考。（四）為解決推動市中心區的更新都市機能的需要，政府應有主導性的安置計畫 2.

(11) 來協助實施者取得土地。. 第二節. 範圍與內容. 一、範圍本案的基地範圍座落於高雄市前金區中正四路（成功一路與市中一路中間）以南，大同二路（成功一路與市中一路中間）以北，成功一路（中正四路與大同二路中間）以西，市中一路（中正四路與大同二路中間）以東，完整的一個街廓範圍，為高雄市林投里內的機十與機十二機關用地，佔地總面積為 3.0246 公頃(圖 1-1)。鄰近愛河，靠近高雄捷運 O4 站，附近有高雄地方法院、高雄市警察局、行政院南部服務中心、前金國中、小學、高雄市議會等屬行政文教之區位，範圍內皆為 1~2 層樓之老舊房屋與狹窄窳漏之巷道，於民國 44 年時即公告劃設為機關用地，81 年時由市政會議通過須以都市更新之方式整體開發本範圍內之土地，至今無論市政府或是開發商仍然沒辦法提出一套可行的辦法解決目前的問題。. 圖 1-1 研究範圍圖 3.

(12) 二、研究內容 (一)文獻回顧本研究文獻回顧將收集都市更新與有關案例之安置內容等相關資料作深入探討，針對都市更新在台灣發展的情況以及目前都市更新只有在台灣北部發展快速而在其他地區較無法發展且陷入無法踏出第一步的窘境，其中都市更新安置計畫則是都市更新能否繼續或進行的關鍵因素，藉由以往的論文、報告及國內外對於安置計畫相關討論與曾經執行過的案例作研究，同時針對林投里都市更新區的過去歷史與發展及目前的現況做探討嘗試找出其相關的關連性藉此來確立林投里目前要實施都市更新所存在的問題與待解決的問題。 (二)都市更新安置計畫的內容探討本研究在都市更新的安置計畫嘗試去尋找國內外對於拆遷安置相關的社會計劃並針對社會計劃的內容做深入了探討與了解，在現行的制度下安置計畫的資源，與探討現今的社會環境的改變，對於安置計畫的需求也與日俱增，一個無法滿足現況的安置計畫需求，將無法完成安置目標，接續討論結合政府與社會及業者各種資源提供一個平台整合成一套對於未來能夠解決都市更新安置計畫的方法用以作為解決林投里都市更新問題參考。 (三)研究分析在這部份將訪談所得的資料加以分析及前述所探討之理論相互運用併調查出林投里所需安置之對象，針對林投里住戶作一深入訪談調查將得到的結果加以分析希望能得到住戶真正的意見與想法。 (四)結論與建議安置計畫為都市更新中重要的一環，本研究的成果除了要了解林投里都市更新區內住戶的意見與想法外，更希望藉此一調查能夠提出建設性的效果讓政府及未來將要投入的開發商具體建議，用以解決林投里問題同時也能對政府機關要推動都市更新提出建議。. 4.

(13) 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法本研究之研究方法包括：訪談、相關理論及文獻之分析、個案研究分析、問卷調查法、模糊集合質性比較分析法等。以下就各方法之適用內容與探討主題加以說明：（一）深度訪談法本研究擬採用「訪談」方式進行專家學者對於林投里都市更新案深入訪談，並將訪談內容資料進行歸納分析，綜合歸納出林投里都市更新案，目前面對的課題，以及對未來發展的願景，以作為對策分析、與結論撰寫參考之依據。（二）相關理論及文獻之分析首先蒐集國內外有關都市更新相關理論與文獻，有關拆遷補償與安置之報告，再探討研究個案之紋理脈絡、發展變遷、相關文獻做一回顧與整理，融合歸納分析完成之訪談資料，以建立本研究的架構概念。（三）個案分析法將收集到之個案資料與相關文獻及理論探討互相比較分析，借以了解不同之個案實施情形依不同的需求與方式則會有不同的處理結果，而增加本研究之廣度與佐證。（四）問卷調查法針對林投里的居民，以產權分類與居民基礎條件及安置計畫內容，進行問卷之設計，並以設計完成之問卷對研究範圍內的居民（安置戶）作問卷調查，以收集居民（安置戶）的想法。（五）模糊集合質性比較分析法（吳文彥，2006）由於社會科學研究並非完全的二元性（duality），美國社會學家 Charles Ragain 建議了模糊質化比較分析法，透過質性比較分析法(QCA)加上模糊集合歸屬函數（Fuzzy set membership）的特性，可以呈現分析資料程度上差異。模糊集歸屬函數係介於 0-1 間，可有「順序、間隔、比例」等程度上差異，不再受「1」或「0」 1. 2 種表示方式侷限，而忽略了資料程度上差異。提供複雜因果關係(不同原因與 1. http://www.u.arizona.edu/~cragin/fsQCA/What is QCA 5.

(14) 原因結合產生的結果)的分析工具，為定性和定量分析方法的一種橋樑，非常適合於小到中間案例數(5-50 個)研究，社會研究的理論集合方法，並以此方法來分析對研究範圍內的居民（安置戶）作問卷調查的結果。. 二、研究流程本研究之流程主要分為研究準備階段、資料蒐集與分析階段、深度訪談階段以及成果分析階段等四個階段。. （一）、研究準備階段在這個階段首先將了解都市更新的現況及目前都市更新所遭遇到的問題與相關解決的方向與方法，其次政府方面對於都市更新方面的政策方向與展望，第三就民間業者投入都市更新市場的想法與意願、都市更新地區的民眾遇到都市更新計畫施行時將會遇到與面臨的問題與想法，作事先的蒐集與分析。. （二）、資料蒐集與分析階段在本階段則將針對台灣目前都市更新的狀況，收集國內外相關的拆遷補償案例與報告，來分析以進一步了解都市更新安置計畫的處理方式，參酌國內外相關的案例，找出國內處理安置計畫之不足與待加強的地方，來解決都市更新安置計畫的問題，進而提出有效的解決方案。. （三）、深度訪談階段針對收集到的資料透過訪談專家學者、政府官員、利害關係人找出相關的問題並分析在林投里住戶的結構、找出政府及投資者可用於安置計畫的相關資源。. （四）、成果分析階段分析在林投里都市更新區內產、官、專家學者與住戶的想法與需求，希望能得到有效的資料，提供對於林投里都市更新區內安置計畫的擬定與執行有建設性的貢獻。. 6.

(15) 研究機動與目的研究準備階段. 資料收集與分析. 研究範圍. 相關理論與文獻回顧理論都市更新理論安置問題之相關報告拆遷補償案例收集. 林投里現況分析. 研究設計調查階段. 深度訪談. 個案分析. 問卷調查分析. 成果分析階段. 林投里居民安置戶之調查安置社會資源之調查安置戶與安置資源之分析. 結論與建議. 1-2 研究流程圖 7.

(16) 第二章第一節. 文獻回顧. 都市更新之探討. 一、都市更新的相關政策政府於民國 87 年 11 月制定通過了「都市更新條例」後，對都市更新來說有了母法來正式的推動。而政府更為了使都市更新的成效提高，陸續訂定，有「都市更新權利變換實施辦法」、「都市更新投資信託基金募集運用及管理辦法」、「都市更新事業優惠貸款要點」、及「都市更新作業手冊」等各種相關子法。近年來政府更希望成立屬於官方的「都市更新開發機構」，來有效的推動都市更新事業，結合公部門與民間的資源與技術優勢的各種力量促進都市更新開發案的有效進行。針對無法妥善地實施都市更新的建築物窳陋地區或老舊地區，政府希望能藉由民間開發商的資金與活力順利地推動都市更新，所以政府須釋出一些誘因或獎勵來吸引民間開發商參與投入，稅捐減免與容積獎勵，是最基本的條件。行政院分別在民國 94 年、95 年核定「都市更新示範計畫」、「加速推動都市更新方案」，作為短程計畫方案及中長程都市更新施政計畫，內政部營建署更成立都市更新任務編組，針對大眾運輸場站、水岸、港灣及配合重大發展建設之需要進行策略性研究，認為容積獎勵是最具誘因建議，針對「策略性再開發地區」，的容積獎勵應予以提高，在民國 96 年行政院通過，分為以下四種的策略性再開發都市更新地區：1.位於高速鐵路、鐵路、捷運場站 400 公尺範圍內 2. 位於水岸、港灣周邊適合高度再開發地區者 3.配合國家或地方重大建設發展需要辦理更新者 4.振興老舊社區經濟產業、重塑都市機能辦理更新者，放寬建築容積獎勵最高達到 100％的容積獎勵。另外政府更推出 50 處以公有或公營事業土地為主的都市更新案，這些都市更新案粗估將可創造三千八百億元商機，造就十萬五千個就業機會。張金鍔教授（2006）指出更新案在規劃、整合及居民的權利變換計算等，需要長時間的準備及執行。所以目前階段都市更新商機有浮現，但真正發酵時期應在 3～5 年以後。政府在 2009 年再次推動「促進民間參與愛台 12 建設中程推動計畫」，主要引進民間的資金與活力投資 1 兆 3,400 億元，因政府受限於預算，公共建設無法如期推動，所以開放給民間參與，以解決政府財政困境，提供公共建設和服務，但情況並非如政府所預期那樣，誘因不足、審查時間冗長、廠商須自行承擔風險與負責籌資，導致民間參與的意願逐漸低落，民間投資主要風險無法預測， -8-.

(17) 而都市更新又為政府主要政策之一，必須提供給開發商許多優惠以帶動都市更新，不是釋出公有地作為更新地區之土地如此簡單，更要考量都市更新地區的「市場性」，因為在台北縣市的更新較具有商機，實施的可能性也較高，以 50 處都市更新地區來看，除了台北縣市以外，其他公有地的更新地區仍難以實施，政府在都市更新方面仍存在極大的改進空間。高雄市政府曾發布「都市更新綱要計畫」，亦訂定「高雄市都市更新自治條例」，而套用到目前高雄都市的發展上，相關規定又覺得過時了，不符合現況，似乎到了須要修正的時候，民國 97 年 4 月通過並且公告指定兩處「都市更新單元」及劃定一處「都市更新範圍」對「都市更新」有了正面且積極的作為，可以看出市府對於解決都市老化，改善都市機能，提振都市活力等重要都市發展工作有著強烈的企圖心。民國 97 年 10 月又公告審查容積移轉申請案件許可要點，使捷運場站週邊實施都市更新容積率移轉有更優惠的措施，民國 98 年 3 月「高雄市都市更新自治條例」修正案正式提案送交議會審議，降低都市更新案的申請門檻基地面積的限制，但對於安置計畫仍然未在內容中有所提及與討論，相形之下本研究更為重要了。. 二、都市更新的推動情形. 都市更新的辦理分為兩部份，第一為政府主辦，另一為民間辦理。都市更新案在全國各地區進行，以改善都市景觀及創造新的生活環境為目標，全國都市更新的推動目前仍以民間的推動較為積極，自從都市更新條例的頒布至今已經有 10 年之久，而截至 2008 年為止全國進入都市更新事業概要程序的案件已經有 529 件之多，之中又核准都市更新事業計畫者更有 177 件達到三成多的比例，在這其中以台北市的案件為最多，台北縣則次之，台中縣、市及南投縣均是 921 大地震之重建個案，嘉義縣只有一件，高雄市僅僅只有三件事業概要核准，由表 2-1 就可發現都市更新案在全國各縣市中的關係。. -9-.

(18) 表 2-1. 縣市別. 1998~2008 年(含 921 災後重建)全國民間主導更新事業案件統計表. 概要核准. 核准中. 核定實施. 總計. 比例. 台北市. 191. 82. 71. 344. 65.03%. 台北縣. 35. 38. 18. 91. 17.20%. 台中市. 0. 2. 13. 15. 2.84%. 台中縣. 0. 0. 46. 46. 8.7%. 南投縣. 0. 0. 29. 29. 5.48%. 嘉義市. 1. 0. 0. 1. 0.19%. 高雄市. 3. 0. 0. 3. 0.57%. 230. 122. 177. 529. 100%. 合計. 資料來源：都市更新簡訊 2009/03 第 41 期. 全國都市更新的情形所呈現出的是北部較為熱絡，其他區域皆為冷淡，其原因不外乎產品市場因素、土地取得困難度、人口成長需求、地價/房價的高漲、及對都市更新法令的熟悉度，無具體可行案例可循，使得投入都市更新的意願有所不同。都市更新以台北市反應最熱絡。其原因為台北市的土地資源有限、又有容積獎勵措施，以及成立公部門的「都市更新開發公司」，許多開發商都相當看好台北市的都市更新地區。台北市的土地價格昂貴，空地少，又是台灣最早擁有捷運網絡的城市，尤其台北捷運沿線，人口大量快速成長，商店也隨之增長，商業活動熱絡，房地產價格也隨之成長。台北地區的都市更新主要以民間申請為最多，政府為主的都市更新案件與各縣市都相同，即成效不高少有成功案例。依據台北市都市更新處統計，至 2009 年 3 月底止，市府劃定 222 處都市更新地區，民間申請自行劃定 245 處都市更新地區，以都市整體考量市府劃定更新地區欠缺市場性，同時也是開發商最不願意參與的更新案，使得政府為主的更新案真正成功者幾乎沒有，所以台北市政府希望藉由「都市更新開發公司」整合、來提高政府劃定更新地區的成效。高雄市人口成長緩慢有老年化的現象，尤其老舊部落地區人口外移的現象嚴重，高雄的都市發展重心逐漸往北移，郊區發展更無法控制，使得市中心人口減少，此外，高鐵於 2006 年通車，捷運於 2008 年通車，重大交通場站的周邊被視為急需更新的地區，捷運場站周邊被視為都市更新的商機所在，土地應該更有效利用，改變了整個都市空間結構，而未來都市政策與規劃必須有所改變。. - 10 -.

(19) 高雄市政府也曾規劃「都市更新綱要計畫」，並制訂「高雄市都市更新自治條例」，但因市地重劃的土地相當多，開發商仍有許多土地可供選擇開發，而開發商現階段以素地開發為主，未來還有 1,100 公頃左右的土地會被釋出，短期之內，都市更新絕非當前都市政策重點。吳文彥（2010）政府期望能更有效的推動都市更新，研擬將 2007 年已取消的「建築獎勵停車空間」與「開放空間獎勵」，予以恢復獎勵，且不分區域，這樣是否有利於都市的發展與都市更新的推動是蠻受懷疑的。高雄市都市更新之成效不佳應該不只是容積率的獎勵問題，包括人口成長衰退，產品市場的定位更是差距甚遠，高雄市的市場偏向住宅不動產為主，房屋類型又以透天厝與大樓為主，商業活動不如台北市的活絡，而台北商業活動活絡，套房、公寓、住宅大樓、商辦、豪宅等多元性的產品，市場皆有需求，如表 2-2。. 表 2-2. 台北與高雄都市更新比較. 台北. 高雄. 土地取得. 困難，少有空地. 容易，重劃區土地可提供選擇. 產品市場. 套房、公寓、住宅大樓、商辦、豪宅等多元. 透天厝、住宅大樓為主. 開發方式. 多為合建. 買斷自建. 都更法令. 較熟悉、有經驗. 陌生、無經驗. 案例. 多案例可依循. 無案例可依循. 人口. 增加、有需求. 未增加、無需求. 高漲. 捷運延線、或特定區域較高. 房/地價. 本研究整理. 本表歸納高雄市學習台北市以不動產開發模式，來推動都市更新的策略錯誤，在高雄市推動都市更新策略，必須聚焦在捷運場站等重點的更新，並重視現住戶的權益，如此安置計畫就成為都市更新計畫推動的前提要件了。. - 11 -.

(20) 第二節. 安置計畫之探討. 本節關於安置計畫的探討，是將社會計畫的精神與安置計畫結合共同來討論其關連性，首先將從實務處理方面討論關於安置計畫執行中應考量的損失的補償問題，以及社會面向公平正義的兼顧，其次是探討現行法規當中對於安置計畫所規定的內容與範圍，第三則找出現行政府機關所轄權責下的安置資源的討論，期能與都市更新安置計畫作相互間的連結，提供有效的安置資源。再來收集相關的國內、外案例作為比較。. 一、社會計畫內容社會現在通常所面臨的問題有人口的老化、生態環境污染、貧富差距懸殊、高失業率、就業、移民、犯罪、貧困、等眾人皆知的問題，往往造成有廣泛的影響力，而問題的解決也通常要透過政府機關及社會成員相互的努力及集體的行動方能解決，而將一個原本生活在一定區域內的民眾為了公共利益必須犧牲掉其財產，原來的生活空間與環境，被迫要遷移出原本生活的地方，是否也應該用以處理社會問題的角度來處理拆遷安置的問題，而社會計畫的目的就是必須要能解決社會問題，避免造成社會更大的問題，在都市更新的過程中會有人口遷移的問題，貧困弱勢的處理與安置問題，就業與失業問題等均是與社會問題相關的，不僅僅是工程的拆除後再新建的工程問題，而是為了因應社會環境的改變，安置計畫必須是多元化的一次解決各種不同的問題。在 1995 年的南非政府為了因應礦產產能下降、礦區經濟下滑、面臨停止採礦所帶來的社會層面的衝擊而由勞動部門主導邀集相關的行政單位與採礦公司及勞工代表來組成委員會對於礦區未來的發展研究相關的對策。「社會計畫」對於南非政府的啟動與否，是用來評估一個事件的影響層面超過 500 人或是對一個地區整體的影響超過 10%的比例來作為指標，由於委員會的評估礦區所面臨的問題日益擴大，而為了解決未來可能發生的問題，委員會提案經由勞動部門向國會爭取，並於 1998 年經由國會通過啟動所謂的「社會計畫」用於解決礦區問題。在當時所提的「社會計畫」分為三階段：第一階段為保留工作:使勞工儘可能保持工作狀態，避免失業率的上升，就業率下降所帶來的衝擊及衍生的問題。 - 12 -.

(21) 第二階段為管理控制:對於礦業公司的成本與產能實施控管，降低支出維持營運正常化使運作保持在平衡點上。第三階段則是區域經濟的再生:在礦區的營運正常化以後再從各方面的角度思考如何引入其他相輔相成的產業及利用現有的環境條件的資源進而創造其他經濟發展的機會與活化，與都市更新之理念想法相接近。政府部門則站在協助解決的立場提出對於礦區的各項服務： 1. 個人、家庭、社區的醫療支援與輔助系統。 2. 關於法律的權利義務的咨詢與告知。 3. 提供在職或轉業的輔導與教育訓練。 4. 為求職者創造其他就業機會。 5. 提供失業保險解決中斷就業問題。 6. 成立「社會計畫」專款提供脫貧方案。 7. 提供創業與住宅的低利貸款。 8. 社會福利與社會救助的提供。 9. 進行社區營造，提供專業諮詢，共構發展願景。綜合以上之敘述可以看出勞動部門對於產業所預知會發生的問題提出「社會計畫」作為因應之道，「社會計畫」的內容主要包含了提供職業訓練、創造就業機會、社會救助的協助三大重點，就如同都市更新計畫中必須要提出「安置計畫」以解決都市更新計畫執行所面臨居民居住的相關問題。而「安置計畫」必須要配 2. 合「社會計畫」的安排。. 二、安置處理原則安置計畫在實務操作時，由於是處理以「人」為對象的事件，而會有一般對於價值的認定問題，由不同的角度看法就會產生不同的標準，在實務上有一些基本原則是必須要兼顧的，首先是公平正義原則，它必須符合現階段社會普遍的期待與接受，感覺資源的分配是公平的是兼顧到各方面的，其次是具有正當性的正義，權利的對待須以法律作為基礎的，再者為損失補償原則，則須要視其實際的損失狀況來作正確的評估與鑑定，由這幾種原則相互運作，最後得到提昇處理效率，如此才能讓安置計畫成為可執行的計畫，而不再是紙上談兵空有想法無法執行的願景。 2. MS N E Marumo Department of Labour（1999） - 13 -.

(22) （一）公平正義原則所謂公平正義必定涉及資源的分配，公平與正義一般來說定義並不相同，前者指的是資源分配情況，後者指的提基本人權或社會法律的正義，但是由經濟學 3. 的觀點來看，公平指的是分配狀態的評價，正義則是對分配現況的補救。. 1.公平原則林靜瑛(2005)並指出公平的基本原則可分為水平性公平與垂直性公平，水平性公平是指對相同立足點的人一視同仁，這公平原則類似於齊頭式的平等，適用於基本人權、工作權與社會條件，以保障所有市民有某些基本的生存權利與財產權，在此原則下，工程單位對於拆遷戶所受到之損失，負有補償之責任。而補償之額度與範圍則與垂直性公平有關，所謂垂直性公平指的是，對於不同權利的人給予不同的待遇，依據此種公平原則，所有人應為比例上的公平，特別是社會資源有限的情況下，由社會總體面來看，如何調整拆遷戶與其他同樣需要社會資源者，需要相當之手段，而公平程度上之認定，則牽涉到對於拆遷戶權益認定之基準，特別是拆遷戶中有不同的權利種類，對於拆遷戶之安置選擇應有多樣性 4。 2.社會正義原則以拆遷戶的安置來說，其中的最主要原則之一為拆遷戶權益的認定，權益的認定牽涉到社會公平與正義的實現，若將安置資源視為固定，拆遷戶之間的權益分配就牽涉到公平問題，不同類型的拆遷戶之間，應受之補償多寡，與其本身在法律上擁有之法定權利多寡有關，如合法房屋、舊有違建與新違建的補償金額不同，就是與公平分配有關，而擁有之法定權利的人應該給予補償就要給予補償，而無法定權利的人不應該給予補償就不能給予補償，這就是跟社會正義原則有關 5。（二）損失補償 1.損失的種類損失補償應先確定損失的種類，當損失的種類確定後，方能決定補償的範圍與方式。損失可分為可計量之損失，例如所有權及他項權利，以及較難計量之損失，例如使用權，可計量的損失指的是可以用經濟價值估算之損失，而較難計量. 3. 林靜瑛(2005)重大公共工程拆遷戶安置計劃之研究-以台北縣側環河快速道路為例 p7 同註 3 5 同註 3 4. - 14 -.

(23) 損失指的是難以經濟價值衡量的損失 6。. 2.補償之標準對於損失之補償學說，包括完全補償及相當補償兩種，完全補償依其理論基礎之不同，又可分為二說，其一說為損失補償之目的在於實現平等原則，其補償應包括一切附帶損失；其二說為損失補償是為因應適合財產權保障之意旨所設，其補償僅限於被徵收財產之價值。相當補償依其理論基礎不同也可分為兩部份，其一以特別犠牲概念為基礎，主張應對特別犠牲為相當之補償，特別犠牲為一相對觀念，應視當時客觀情形判斷；其二是採用較彈性的作法，依據實際情形分別採用完全補償或是部份補償，而實務上不同的材料或不同的結構也應該有不同的 7. 補償標準與計算標準。表 2-3 高雄市現行建築物補償標準表（依照新修訂市地重劃或區段徵收補償標準）. 1-2 層. 3-4 層. 鋼筋混凝土造. 14500 元/㎡. 16000 元/㎡. 加強磚造. 12900 元/㎡. 14200 元/㎡. 木、磚或石造. 9600 元/㎡. 10600 元/㎡. 鋼鐵造. 8300 元/㎡. 9200 元/㎡. 土造. 8300 元/㎡. 9200 元/㎡. 夾板、塑膠板、錏板. 5600 元/㎡. 5600 元/㎡本研究整理. 期限內配合搬遷加發獎勵金 100000 元/戶，逾期則無。＊拆遷公告 6 個月前有戶籍及連續居住者 1. 所有權人搬遷補助費 100000 元/戶 2. 戶內每人 15000 元/人 3. 租用他人房屋者 5 年以上 100000 元/戶、2 年以上 50000 元/戶、 6 個月以上 20000 元/戶。 4. 有營利事業登記證 30 ㎡以下 60000 元. 6 7. 同註 3 同註 3 - 15 -.

(24) （三）效率經濟學上的效率要在公平正義的基礎下才有意義，公平需要考慮到成本，低成本就是所謂的效率，在解決有關不公平的情形時，也同樣要考量效率的問題。一般而言，效率與公平是可以相互協調的，如果拆遷戶安置採用某種模式，使得行政效率提高，但是對於社會所得重分配與拆遷戶的權益有所損害，則可採用對受害者補償的方式彌補，同樣的，若是採用某種安置模式使得效率變低，但是對於所得的重分配與拆遷戶的權益補償有改善，則可以採用替代方案，使行政效率不會變化太多，卻同樣能改善所得之分配與拆遷戶權益補償，使得效率與公平之 8. 間可以平衡可執行方案，才能達到處理安置計畫的目標。. 三、相關法令規定. 拆遷戶安置之規定，包括有「都市更新條例」、「土地徵收條例施行細則」、「區段征收實施辦法」、「. 都市計畫法」、「平均地權條例」「獎勵民間參與交通建設區、. 「促進民間參與公共建設法施行細則」「國軍老舊眷、、段徵收取得土地處理辦法」村改建條例」、「交通部辦理促進民間參與公共建設區段徵收取得土地處理辦法」、「新市鎮開發條. 例」等，法令條文部分雖有提到拆遷戶安置事宜，但並未規. 定需擬定安置計畫，而「都市更新條例」雖然規定應擬定安置計畫，但對於安置計畫之內容、方式、標準、規則、主辦單位、辦理程序等全盤性實施內容卻沒有明確規定。. 8. 林靜瑛(2005)重大公共工程拆遷戶安置計劃之研究-以台北縣側環河快速道路為例 p8. - 16 -.

(25) 表 2-4 安置計畫相關法令規定. 法規名稱條文內容（安置規定）都市更新條例第21條：（87.11.11）都市更新事業計畫應視其實際情形，表明拆遷安置計畫。第 55-2條土地徵收條例第36條：施行細則本條例第三十八條第一項規定之區段徵收計畫書，應載明合（91.4.17）法建物拆遷安置計畫。區段徵收實施第17條：辦法區段徵收範圍內合法建築改良物需辦理拆遷安置者，由需用（92.1.23）土地人會商直轄市或縣 (市) 主管機關訂定拆遷安置計畫。都市計畫法第64條：（28.6.8）都市更新處理方式，分為左列三種：一、重建：係為全地區之徵收、拆除原有建築、重新建築、住戶安置，並得變更其土地使用性質或使用密度。平均地權條例第4款：（43.8.26） …四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地讓售需地機關。獎勵民間參與第7條：交通建設區段主管機關取得之第二條第三款土地依本條例第十二條第三項徵收取得土地逕為使用、收益及處分時，得視各交通建設之特性，依下列處理辦法方式辦理：（85.9.15）三、安置本交通建設計畫用地拆遷戶。四、讓售與本條例所獎勵之其他交通建設計畫機關安置拆遷戶。促進民間參與第25條：公共建設法施主辦機關依本法第十九條規定洽請區段徵收主管機關辦理區行細則段徵收者，應事先擬定拆遷安置構想，報請行政院核定。（89.10.25）交通部辦理促第7條：進民間參與公本部取得第三條第三款土地，依本法第十九條第四項逕為使共建設區段徵用、收益及處分時，得視各公共建設之特性，依下列方式辦收取得土地處理：理辦法三、讓售與本公共建設計畫用地之安置拆遷戶。（93.8.6）四、讓售與本法所辦理之其他公共建設計畫機關安置拆遷戶。新市鎮開發條第3條：例施行細則新市鎮特定區可行性規劃報告內容，應表明拆遷安置構想。（88.2.8）資料來源: 林靜瑛(2005)重大公共工程拆遷戶安置計劃之研究-以台北縣側環河快速道路為例本研究整理. - 17 -.

(26) 四、國內外相關案例 (一)國內案例在國內案例以台北市居多，而大部份案例均以權利變換來討論地主與開發商或實施者的權利義務，這樣的結果不外乎三種狀況： 1.現金補償：領取相關的補償金、搬遷補助費、搬遷獎勵金搬離原來居住的地區。 2.現地安置+現金補償：參與都市更新領取現金補償或補貼租金的方式，都更完成取得分配權利搬回原來居住地區。 3.異地安置+現金補償：領取部份現金補償搬離原來居住的地區分配國宅。如表 2-4 為目前核定或審議通過都市更新相關案例。表 2-5 臺北市核定或審議通過相關案例. 案名. 核定時間實施者. 公有土地管理機關. 現住戶處理方式. 法源. 臺北市信義區雅. 預計. 國美. 北市財發放補償臺北市市有眷. 祥段三小段 233. 98.05.18. 建設. 政局. 地號等 2 筆土地. 召開事業. 都市更新案. 暨權變計. 金. 現住戶平均補償金補償總金戶數額(元/戶) 額 27. 1,600,000. 4320 萬 (元). 舍房地處理自治條例第九條. 畫審議會臺北市中正區臨. 97.11.12. 正隆股臺北市現地安置＋臺北市市有眷. 沂段二小段 363. 份有限 (成功發放補償金舍房地處理自. 地號等 27 筆土地. 公司. 高中). 20. 1,600,000. 3200 萬 (元). 治條例第九條. 都市更新案臺北市文山區萬. 94.03.22. 國防部國防部異地安置. 國軍老舊眷村 550. 隆段二小段 463. 總政治總政治搬遷補助費改建條例施行. 地號等 5 筆土地. 作戰局作戰局. -. -. 815,512. 489 萬(元). 細則第 13 條規. (崇德隆盛新村). 定. 都市更新案臺北市中正區南海段一小段 364. 94.02.04. 華固. 台灣配合搬遷獎臺北市都市更. 建設. 大學. 6. 勵金+人口新自治條例第. 地號等 31 筆土地. 搬遷補助 4 條. 都市更新案. 費資料來源:財團法人都市更新研究發展基金會. - 18 -.

(27) (二)國外案例 1.日本的權利變換係一種土地活化的開發方式，透過立體的交換分合，促使都市再生。主要用途係應用在解決土地及建築物所有權人複雜的權屬關係、老舊市區再開發、改善環境等權利變換與台灣傳統的協議合建是不一樣的，權利變換的計算以估價為基礎，具公平與客觀之優點。日本為都市更新辦理的市街地再開發事業，採用「權利變換」與「全面徵收」兩種方式進行。其中「權利變換」是源自土地重劃的精神所延伸的「立體重劃」分配方式，這是在充分考量更新地區各所有權人、投資客及區內各他項權利人之權利均衡且利益公平合理的原則下，所採用「立體換地」的「等價交換」方式。按開發前各權利人原有的權利狀態，等價交換開發後大廈樓層之一部份及相關之基地權利，使舊市區能達成整體開發、改善生活環境、防止災害發生及促進土地利用的目的。「立體換地」是將原有純平面化的土地利用或僅對土地上下有支配權利的權利客體，運用土地上下立體空間的開發建築，讓土地使用權利客體不再只是單一平面，而是藉由建築物轉換成立體平面的空間權利狀態而言。日本為因應土地立體空間之利用需要，特制定「建物區分所有權法」，同時也在民法中增訂有關「區分地上權」的條文以資適用，所謂「建物區分所有權」，以及基地之「區分地上權」，以地面、上空、地下之立體垂直空間的使用為權利客體。此與傳統地權之以地面使用為重心，而有上下垂直之支配力不同。因此日本的「立體換地」就是將平面的地權擴大發展為立體分層的地權，形成立體利用的多樣變化，提升土地的利用度，創造都市土的高經濟價值，重新賦予土地新的價值與新的使用方式。日本權利變換的觀念被引用於台灣的都市更新中實施，推翻了傳統觀念的土地平面式分配。但是價值權利的變換專業知識建立在估價上，有待估價的公正、專業才能取信於民眾。在台北市，有許多更新案欲以權利變換的方式實施，許多民眾也逐漸接受這樣的觀念。然而高雄市居民是否能接受這樣的新觀念，有待時 9. 間的學習與證明。日本以權利變換協調方式推動安置計畫，提供等值土地、建物、現金等多元配套選擇，以及承租方式作為權利變換的交換標的。. 9. 陳玟甄（2009）開發商對高雄市的都市更新參與模式之研究 p25 - 19 -.

(28) 2.印度強調「土地分享」（Land sharing），就業計畫，醫療福利與社區營造。（1）孟買（Mumbai）的 Land Sharing 孟買有許多棉紡織業的工廠，在 19 世紀末孟買周圍地區都是鐵路與道路。尤其在 1914 年，印度的棉紡織業是全球第四但是孟買貧民窟現象嚴重，產生主要原因有二。首先土地私有化，出賣的勞力的農民很難在城市中購買土地，二為國家的住房銷售制度，使得低收入戶與農民只能屈就於貧民窟。由於貧民窟不是現代國家的象徵，因此政府想要解決貧民窟的問題。孟買實施再開發計畫或都市更新，都會採用到 Land Sharing。Land Sharing 承諾在原地安置原住戶，解決違章戶、貧民窟的問題。孟買貧民窟佔據黃金地段，對於開發商或政府都是非常划算的買賣。開發商在都市更新中預期獲得發展的利益。開發商拆除老舊建築物，興建辦公大樓，開發商可從中獲取利潤。在進行都市更新之際，首先會先調整土地使用分區。一般而言，土地會增強使用強度，從住宅區變更為商業區，同時低收入戶與少數的住戶必須被驅逐離開，猶如美國當初的都市更新。因此 Land Sharing取代住戶的驅逐。在更新地區，一部分作為安置使用，由開發商出資興建低廉住宅給低收入戶或原住戶，避免這些人被驅趕。在更新分配後剩下的土地由開發商取得，開發商可在該土地上興建商業大樓，獲取大量利潤。但是孟買市中心的貧民窟，居民因收入低無法買房屋，但貧民窟又位居市中心的良好區位，因此政府想要解決貧民窟的問題。鑑於住戶沒有很好的經濟能力，Land Sharing 可以避免這些住戶成為開發商追求利益下的犧牲者。台灣的都市更新地區同樣會有經濟能力不好的住戶，在更新後往往負擔不起房價而被迫離開。開發商既然獲取了大量利潤，就應該有所貢獻或承擔義務，Land Sharing 的策略便可以酌予應用。試探高雄市的開發商是否願意義務負擔工作，出資興建 10. 住宅給安置戶。 Land Sharing 在泰國、印度與印尼等東南亞國家實行。Land Sharing 屬於地主與違章戶之間的協議，因為違章戶必須離開居住地。因此 Land Sharing 的優點在於地主為取回所有權，且實現高度商業發展，這中間過程中違章戶都可不必被逐出。在印尼的都市更新，為了處理貧民窟的問題，Land Sharing 牽涉到政府、私部門開發商與社區，讓有錢人與貧窮人居住在一起。利用更新地區面積的 30％作為安置貧民窟的住戶，並且興建無電梯的公寓大樓，讓貧民窟的住戶可選擇買或租的方式。之後政府出售剩下的土地給私人開發商，開發商大多作為商業發展（如圖 2-1）。. 10. 陳玟甄（2009）開發商對高雄市的都市更新參與模式之研究 p23 - 20 -.

(29) （2）Land Sharing必須要有五個先決條件 11： ①. 社區組織：由社區組織的成員負責擔任地主與要求分享土地貧民窟居民溝通相對的權利義務，協調大家可以接受的方案。 ②. 簽訂協議合約：地主取回較好的區位土地，貧民窟居民所分配居住的地方透過協議可以租用或他項權利的合約使用土地。 ③. 高密度規劃住宅：土地分享下住戶必須密集化的集中居住在一個較小的區域。 ④. 住宅重建：地主所提供住宅的劃定區域必須拆除重新建築，以用來安置居民。 ⑤. 資本投資：重建需要資金由政府提供資源或貸款，投入興建所須的住宅。 12 （3）Land Sharing可行性的 11 個指標：. ①. 較為低度發展的地區。. ②. 地主良好的發展關係。. ③. 非法佔有公有土地地區。. ④. 公共建設所需拆除地區。. ⑤. 強而有力的社區領導。. ⑥. 外部強而有力的支持。. ⑦. 現有低密度地區。. ⑧. 現有較小格局的住宅。. ⑨. 現有低價值的房屋。. ⑩. 市區較好的區位。. ⑪. 能提供優惠的貸款。. 11. http://web.mit.edu/urbanupgrading/upgrading/issues-tools/tools/Reg-of-land.html. 12. http://web.mit.edu/urbanupgrading/upgrading/issues-tools/tools/Reg-of-land.html - 21 -.

(30) 圖 2-1. Land Sharing 示意圖. 資料來源：//web.mit.edu/urbanupgrading/upgrading/issues-tools/tools/Reg-of-land.html. - 22 -.

(31) 3.美國以不動產證券化，土地開發儲備銀行（Land banking authority）的模式提供等值土地、建物、現金、受益憑證，以及承租不動產方式等多元配套，社會計畫作為安置計畫的選擇。老舊社區為活化再開發社區，經常提出包括基礎建設或商業基地的開發計畫，企圖用這些計畫方案來更新實質環境刺激商業發展，這些投資計畫，大部分涉及社區本身的財務支出，計畫可能失敗，無法達成預期的目標，在商業開發與擁有資本資金的私人貸款業者之間，營建信託作為太少，對多數的貸款業者而言，所有開發的要素，可以簡化為風險報酬率；一般而言，為其社區尋求私人資本投資社區商業時，至少，需降低開發的風險，開發財務保險（DFI）為降低風險報酬率且不致過度耗費共資源的工具。許多城市，社區存在許多衰敗環境的空地，廢棄建築景觀，影響商業發展，社區居住品質與房地產價值，受限於法律保護財產規定，一直無法處理，甚至成為都市之瘤，要處理這些影響環境衛生觀瞻的閒置土地建物資產回復到具有生產力使用的主要障礙是缺乏公共介入以排除障礙和處分的法律授權，儘管不同的州在處理這些問題已有現存法律程序，但共同面臨的問題是法律程序需時冗長，各該產權，稅法的糾結，使得這些資產的所有權清理更形複雜。一般地方官員對於棄置地產的回復原生產性用途，認為是耗日費時吃力不討好的工作，寧可讓這些有法定抵押權負擔土地資產閒置，不予處理，結果這些棄置方費資產的負面效果，衰敗意象擴散至整個社區，影響商業繁榮，甚至使得地方政府財源浩劫，而美國地方稅的主要來源，零售稅，財產稅，財產交易所得稅。對抗這些失控的空地空地和棄置資產問題是建立一個土地儲備開發公司（Land Bank Authrity；LBA）。如同票據交換所儲備土地供開發利用，可以處份公有財產和產權糾紛土地，建物。例如，一些設定有法定抵押權負擔的資產，包括清理稅課負擔的法定抵押權；公共服務費用的法定抵押權或違法罰款的法定抵押權負擔之土地建物資產清理。對於公有財產，產權持有機關可以移轉產權與 LBA，並獲取帳面價值，LBA 得以將產權完整的移轉給“與有利害關係”的私人開發商或個人。藉此，獲取管理處分收益。對於已設定負擔的資產，LBA 可以對抗任何法定抵押權（public liens），採取必要的訴訟程序，撤銷法定抵押權，於清理產權後（對於法定抵押權提出清償計畫），讓資產得以在私人市場流通交易買賣。LBA 的運作如同公營的仲介公司，要找到有利用價值土地資產，透過機制可自動地促成恢復生產力。LBA 亦可在產權清理之後，“儲存”土地或建物資產，留待大宗土地整併之後開發利用。. - 23 -.

(32) LBA的組成有多種方式，部分為單一行政區的城市，其餘屬於跨越城市和郡的契約規範組成，其中成員包括有地方課稅機關有關代表、地方政府委任律師、地方發展機關代表、地方產權保險公司代表，例如亞特蘭大，喬治亞州；克利夫蘭，俄亥俄州；弗林特，密西根州均已建立不同程度的LBA模型。Atlanta LBA屬於跨越城鄉範圍的組織，其任務之一是，維護區域範圍內所有財產欠稅庫存目錄的更新。提供相關公私部門利害關係人作為開發參考。同時，經由法律授權， Atlanta LBA可以應用特別司法訴訟程序清理或撤銷財產的法定抵押權。藉此程序，LBA可以讓後續的產權持有者，經由特定公告和正當程序維護其權益，以對抗後續對於產權的質疑。Atlanta LBA提供迅速執行整個過程的保證，對於潛在的 13. 社區開發者，風險與開發成本較低。. 4.中國政策法規規定安置計劃的目標：使移民能從工程項目中受益，並在提高或至少恢復他們的生活標準、收入能力和生產規模方面得到扶持，尤其關注移民中特別貧困人口的需求，由主辦單位訂定收入恢復計畫。企業對工程受影響單位的損失，項目單位應按規定予以補償： —對受拆遷影響的企業房屋給予重置價的經濟補償，以彌補其損失。－企業因停工停產造成的經濟損失。 —對企業搬遷過程中由於設備和設施遷移等方面造成的損失作適當補償。 —對個體戶支付補償金和搬遷補償費，並儘可能安排其經營場所。店鋪（包括家庭店鋪）店鋪產權人對於本項目受影響店舖的拆遷，對於擁有產權的人員，按當地區店舖的價格與補償，較一般住房為高，他們可以另行選購相仿店鋪繼續經營。. 店舖租賃人店舖租賃人在提前一個月通知的情況下，可有充分時間另覓其他店鋪繼續經營，主辦單位除提供租賃信息以便其另遷新址外，並按規定在停業搬遷期間支付停業補助費。 13. 吳文彥：聰明成長 7－強化並引導發展朝向既有社區發展. - 24 -.

(33) 勞力安置的原則和安置的具體措施：勞力安置人數的確定及其辦理程序：勞力安置的數量是在項目徵地後根據土地規劃部門核准的徵地數量及在徵地範圍內的土地承包人數再確定受影響人數。針對本項目最大的風險是徵地拆遷的勞動力安置問題，所以為項目地區的貧困人口和受到徵地拆遷的居民提供恢復生產或就業機會尤為關鍵。為此本項目決定採取下列措施，以保證這些受影響人員的生活水平。建立移民生產基金：利部分徵地補償費和後期扶持資金等，設立移民生產開發基金，並製定相應的管理方法，採用小額無息或低息貸款形式運作。向因工程而受到徵地、拆遷的生活貧困、沒有辦法進行生產、工作，沒有收入來源的人優先提供創業貸款。這樣可以給沒有發展出路的人口提供一個發展機會，減少因項目實施而帶來次生貧困，也是實現社會成本轉移，實現社會公正的一個途徑。移民創業方面的優惠政策：對選擇拿安置費自行創業的農民，政府應當給予幫助。比如，對想開小店、從事家政服務，而對新的居住地環境不熟悉的人提供政策介紹、上崗推薦、幫助其辦理營業執照、相關經營許可證等，甚至可以對他們實行稅收優惠政策。適度推廣農村移民“兼業”安置方式：採用農業與非農業活動兼顧的方式安置移民勞動力，避免因單純農轉非後企業安置與就地後靠生產開發導致環境容量不足產生的安置風險。即在有條件的安置區，既安排一定數量的土地（比單純農業安置的地少），又設法創造一定數量的非農業就業機會或非農業生產經營條件（在城市集鎮郊區或公路邊建房安置），使部分移民勞動力從純農業過渡到“兼業”（農業+非農業），最終實現非農業安置。項目工程施工或管理對被徵地農民採取就業優先原則：即項目施工會創造出大量勞動崗位，應當把這些崗位優先分配給能勝任的項目影響地區被徵用土地的農民。安排移民家庭成員外出打工：據調查，一個家庭只要有一個人在外打工的話，經濟狀況就會比較好。而目前，受影響地區很多貧困的人們幾乎不外出尋求工作。一方面，他們沒有這種意 - 25 -.

(34) 識，另一方面是沒有途徑和信息來源。所以，政府應有計劃地主動安排貧困家庭的勞動力外出就業，為他們提供一些選擇。不必要安排所有的勞動力，但只要有一個人在外尋求到了出路，就會帶動周圍人群的集體外出，成為貧困地區人們尋求發展的原動力。安置方法的選擇本次居民拆遷安置可有兩種選擇，一是全貨幣補償安置；二是產權調換安置。全貨幣補償安置：全貨幣補償安置是指拆遷人根據被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素，按照房地產市場評估價給予產權人人民幣補償安置，由安置戶根據自已的意願和條件，自行購房。產權調換安置：產權調換是指拆遷人提供不同地點（二至三處）的現房，供動遷居民戶選擇，將被拆遷人安置到已建成的商品房、經濟適用房等安置房，對安置房、被拆遷房屋進行市場評估，以房屋市值等價交換、互補差價。總之，被拆遷的移民除了對安置方法可作選擇外，還可對安置地點、房屋大小等進行自由選擇。. 中國重大公共工程之拆遷補償安置計畫政策法規規定皆為政府辦理且皆為現金補償+異地安置為主，計畫皆稱之為「移民安置計畫」，其地上物部份皆以現金補償，建築物又以重置成本做為估算基準，安置屋為計畫執行先行興建再供居民選擇且有多處可供選擇，土地則以交換其他地區土地為主，條件儘可能符合被徵用土地的條件，同時提供其他就業機會，其目的是在降低社會問題，已經在安置計畫內加入了社會性問題的解決。表 2-6 中國移民安置計畫案例表. 案名. 實施者. 現住戶處理方式. 備註. 柳州市環境治柳州市人民政府. 現金補償＋換地＋換屋＋提. 政府主導並. 理工程移民安. 供就業機會. 支付經費. 湖南省株洲市株洲市人民政府. 現金補償＋換地＋換屋＋提. 政府主導並. 城市防洪工程. 供就業機會. 支付經費. 置計劃. 移民安置計劃 - 26 -.