勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析

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(1)‧公共行政學報‧ 第三十七期〈研究紀要〉民99年12月頁111-151 國立政治大學公共行政學系. 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析官有垣、杜承嶸、王仕圖. *. 《摘要》「台灣非營利部門：範圍與重要層面」是一項全國性的調查研究計畫，目的在於提供基礎性的台灣非營利部門的相關資訊，包括瞭解台灣營利部門的組成與結構、NPO 對台灣的社會、文化與經濟發展的貢獻、 NPO 目前面臨了哪些組織生存與成長的挑戰，以及在都會區與非都會區地域內， NPO 特質、發展與貢獻有何差異等。本文定位於「研究紀要」，因此首要的目的在於詳細說明本調查研究的研究方法與過程，並對於從事台灣非營利部門調查研究的理論基礎予以論述；接著分析本調查研究的部分成果，包括「組織特質」（成立與立案時間、立案層級、主要活動、隸屬與分支機構、宗教屬性）、「方案與服務」（組織宗旨、服務對象、收費情形），以及「人力資源」（專兼職人員、志工、治理人員）等。根據研究結果來描繪台灣非營利部門的初步輪廓，大致上可整理出如下的特徵：組織年齡輕、規模小而美、服務對象大眾化、運作屬地色彩濃厚、社會服務與教化功能強等特色。 [關鍵字]：台灣非營利部門、調查研究、社會團體、財團法人基金會、社團法人協會投稿日期：99 年 8 月 19 日；接受刊登日期：99 年 12 月 17 日。 *. 官有垣，國立中正大學社會福利學系教授，e-mail: [email protected]。杜承嶸，國立中正大學社會福利學系博士候選人，e-mail: [email protected]。王仕圖，國立屏東科技大學社會工作學系副教授，e-mail: [email protected]。 ‧111‧.

(2) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 壹、研究背景與目的台灣目前到底有多少「非營利組織」（NPO）呢？由此主要問題衍伸的其他問題是：這些 NPO 分成哪幾類？例如社團法人協會、財團法人基金會、宗教組織、公會、商會與專業團體是否即是台灣 NPO 部門的組成核心？有無更適當的 NPO 分類？各類 NPO 的組織特色、角色與功能、能力建構為何？NPO 的地理分佈與社區的政治、經濟、文化環境的關係為何？亦即，是否不同的地域社區，其政經人文因素會相當程度型塑各該地區的 NPO 特色呢？再者，近年來，政府的公共政策對於各類 NPO 的發展帶來的影響為何？以上所提的問題，坦白說，甚難答覆，因為我們過去幾年在學術與實務界從事 NPO 研究的人士，大多僅作過部分類型 NPO（如社團法人協會或財團法人基金會的調查研究，或某一類目的事業 NPO 如福利服務）的研究，且普遍是根據政府相關主管單位的登錄的 NPO 名冊（蕭新煌，2001 年 1 月；蕭新煌等人，2002；蕭新煌、江明修、官有垣，2006；官有垣，2002, 2005, 2006；官有垣、陸宛蘋，2004；官有垣、鄭清霞、呂朝賢，2006 年 1 月）。我們至今在台灣的學術界還沒有人曾嘗試全面性、完整性對台灣各類 NPO 作一全觀性的調查研究，以致我們甚難回答以上的提問。國際間最早從事跨國比較各國 NPO 的規模、範圍、組成與財務收支的研究乃是美國「約翰霍普金斯大學」（The Johns Hopkins University）的以 Lester Salamon 與 Helmut Anheier 為首的學者，於九○年代中期就開始積極為之（Salamon et al., 1999; Salamon et al., 2004）。亞洲國家中，日本、韓國與菲律賓皆陸續加入該項跨國 NPO 比較研究計畫。香港雖未加入，但香港政府委請理工大學、中文大學與香港大學等學者於 2004 年完成香港第三部門形貌與功能的研究（The Central Policy Unit, 2004）。近十年來，美國的 NPO 研究，關注於一個州，如印第安那、伊利諾、北卡羅來納、馬里蘭、佛羅里達，或一個大都市，如聖地牙哥、洛杉磯的 NPO 全貌者，日益增多（Anheier, Lam, Mosley, Garrow & Guihama, 2006; Florida Philanthropic Network, 2004; Deitrick, Rafter, Kato & Velez-Confer, 2006; GrØnbjerg, 2002; Salamon, 1997），彼等運用美國政府稅務單位 IRS 的 NPO 報稅資料（990 表）與州政府的 NPO 立案資料，以及用其他研究方法取得的宗教或草根未立案 NPO 資料，廣. ‧112‧.

(3) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 泛與縱深地調查與分析該地域 NPO 的數量、範圍、類型、能力、以及社區條件與公共政策對其帶來的挑戰。其研究成果不但使 NPO 在社會所扮演的角色、功能與影響更為人所瞭解，對於 NPO 本身在組織發展的策略上能有所因應，且可協助政府在相關的公共政策擬訂上，如福利服務的契約委辦、NPO 參與社區營造工作，或是在就業提供上的角色等，有研究數據資料可資參考。這其中，尤以「印第安那大學」（Indiana University at Bloomington, 簡稱 IU）「公共事務學院」（School of Public and Environmental Affairs, 簡稱 SPEA）與「公益慈善研究中心」（ The Center on Philanthropy ，簡稱 COP ）的 Kirsten A. GrØnbjerg 教授自 2000 年以來從事的印第安那非營利部門的調查研究，最具廣度與深度，無論是就 NPO 資料庫如何建構、問卷工具如何設計、研究議題的擬定、分析報告的撰寫，以及研究成果發表於著名的學術期刊，都有可觀與值得學習之處，茲簡述如下：由 SPEA 與 COP 共同推動的多年期的調查研究計畫--「印第安那州的非營利部門：範圍與社區層面」（Indiana Nonprofits: Scope and Community Dimensions），其目的在於提供基礎性的印州非營利部門的相關資訊，包括瞭解該州非營利部門的組成與結構、NPO 對該州的社會、文化與經濟發展的貢獻、NPO 目前面臨了哪些組織生存與成長的挑戰，以及在印州州內不同郡（counties）地域內，NPO 特質、發展與貢獻有何差異等。該項計畫的研究成果嘗試協助社區與 NPO 領導者增強他們的治理能力，以發展出有效、合作的解決社區需求的方法，以及提供實用性的研究資訊來協助州與地方政府制定相關的公共政策與方案。該項研究計畫的總主持人 GrØnbjerg 教授從印地安那州約 60,000 家各種各類的 NPOs 中以分層隨機抽樣的方式，調查了 9,200 家的 NPO，回收約 2,200 家 NPO（回收率 29%）。此調查數據構成了該研究團隊分析的主要資料，而問項主題相當廣泛，提供的資訊包括印州非營利部門如何管理財務與人力資源、參與政策倡議，以及社區及公共政策變遷對 NPO 部門帶來的影響，以及針對 NPO 部門建構起一全面性（comprehensive）的基礎資料庫。1 基此，促使我們起心動念，是否也應該在台灣推動這一類似 Indiana Nonprofit Sector 的大型 NPO 調查研究計畫。尤其近幾年看到亞洲鄰國如韓國、日本、菲律賓、香港，甚至中國大陸，在第三部門非營利組織的調查研究上的積極作為，並努 1. 該研究計畫成果報告，請參考以下網址：http://www.philanthropy.iupui.edu/Research/nonprofit _research.aspx。 ‧113‧.

(4) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 力側身為國際 NPO 部門比較研究的一份子，台灣在這方面的努力則相對不足與落後，感慨尤深。總之，我們覺得，台灣 NPO 的全面性調查研究是一項值得作、必須作，且要趕快作的研究工作，對吾人瞭解台灣 NPO 的組織特質與功能、對社會帶來的產值與影響，以及政府在制訂與執行 NPO 相關議題的公共政策之資訊提供與政策建言上，皆能有所助益並發揮一定的正面效果。因為本研究--「台灣非營利部門：範圍與重要面向」（The Nonprofit Sector in Taiwan: Scope and Dimensions）是參考 Kirsten A. GrØnbjerg 教授的研究 model 而設計，且在 NPO 資料庫建立以及問卷設計的階段，需要諮詢顧問的意見，因此在徵得 GrØnbjerg 教授的同意下，邀請其擔任本研究的顧問；另在國內部分，本研究也邀請中央研究院社會所的蕭新煌教授擔任總顧問。本研究在 2006 年底向國科會提出申請，2007 年 6 月被告知審查通過為二年期研究計畫。感謝國科會經費贊助本調查研究，該研究已於 2009 年的 9 月完成該項研究工作，並提交結案成果報告。本研究有幾項特色值得一提：第一，將研究對象含括台灣所有的 NPO，而非僅檢視某一類別 NPO，例如過去我們多數 NPO 研究者的研究，不是聚焦於財團法人基金會，就是專注於社團法人協會，或是以個案的方式檢視某一服務領域的 NPO。因此，本研究成果可以全面性的瞭解台灣各類別 NPO 的形貌與功能。第二，本研究強調，以制度途徑方法蒐集的 NPO 名錄資料有其不完整與限制性，需補充以社區為本的資訊提供者調查途徑來蒐集更完整的台灣 NPO 名錄。可透過此研究途徑來更深進一層瞭解台灣各區域的 NPO 分佈、形貌功能的異同，以及各該區域 NPO 的發展與區域因素之間的關係。第三，本研究最困難的地方在於 NPO 資料庫的建立，因為各類別的 NPO 分散登記於不同的中央政府機關以及不同層級的政府，單是向這許多公務機關申請 NPO 名錄的索取就要花費不少時間，且在過程中確實遭遇了推辭、不理的困境。另外，電話簿的 NPO 名單整理、比對，以及向社區主要資訊提供者蒐集 NPO 名單，雖然相對來說要容易些，但其耗費的時間也是極為可觀。不過，一旦這份台灣各類型 NPO 的資料庫能藉此研究而建立起來，使得 NPO 研究者能夠取得基本的研究對象資料，且透過每兩年或三年更新一次資料名錄，使 NPO 數量資料更正確、資料品質更臻完善，則此研究過程中遭遇再多的困難都是值得的。第四，日後可以此研究數據進行跨國的比較，且透過用英文改寫這份研究報告，公佈於網頁上，使國外人士能夠便利取得台灣 NPO 全觀性的實證研究報告，. ‧114‧.

(5) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 進而瞭解台灣 NPO 發揮的角色與功能。本研究的推動，使我們有機會將研究成果與國外的類似研究進行交流與比較，此有益於台灣 NPO 研究的國際化。囿於篇幅的限制，本文的內容重點有三，除了「導論」外，以下，作者將首先扼要地鋪陳從事台灣非營利部門調查研究的理論基礎，其次，將詳細說明本調查研究的研究方法與過程，最後，則針對調查研究結果之三個部分，包括組織特質的一般性資訊、服務或方案，以及人力資源，予以整體的分析。. 貳、NPO 研究的相關理論文獻從事台灣非營利部門調查研究的理論基礎，可從以下五個主要的理論觀點著手：（1）「社會凝聚」與「社會資本」理論（Social Cohesion & Social Capital）；（ 2 ）「政府失靈理論」與「市場失靈理論」（ Government Failure & Market Failure）；（3）「資源依賴理論」（Resource Dependence）；（4）「經濟發展理論」（Economic Growth）；（5）「慈善文化理論」（Philanthropic Culture）。以下的篇幅，將個別簡述幾個 NPO 研究的相關理論。一、「社會凝聚」與「社會資本」（Social Cohesion and Social Capital）理論：該理論觀點指出，在某些地方社區居民的社會凝聚力愈強，由此產生的資源愈有利於 NPO 的形成與發展，亦即是說，在這類社區裡，居民有共通的聚合情愫，共享某些社會價值。Putnam（1995）強調「社會資本」（social capital）的概念，指出，社會連結愈強，人與人之間的信任愈高，有利於與集體的活動；而 Putnam 也強調宗教歸屬做為居民結合所扮演的重要機制。人們發現宗教信仰與利他行為（altruism）有密切相關（Wuthnow, 1990），同樣地，宗教參與也與慈善捐贈（giving）與志願行為（volunteerism）有著密切的關連性。因此，歸結社會凝聚與社會資本理論的觀點，強調會有較大量 NPO 存在於哪些社區凝聚力較旺盛的地區，特別是宗教的凝聚力。二、「政府失靈」（Government Failure）理論：另外一個不同於社會凝聚理論觀點是政府失靈論，強調 NPO 的組織規模是正向地受到種族與宗教的多元性之影響，此即是所謂「需求的多樣、複雜性」（demand heterogeneity）（Weisbrod, 1977, 1986, 1988）。該理論指出，因為政府在提供某些財貨以滿足社會的少數族群需求上不夠充分，因此他們需要的是這些財貨，特別是在質（quality）方面是不同於政府所提供的。因為政府所提供的財貨，其數量與品質是由多數選民經由政治過 ‧115‧.

(6) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 程決定的，而多數選民選擇服務或財貨提供的品質僅是滿足於社會上中間選民的偏好（the median tastes）。Weisbrod 的研究發現，宗教與種族的多樣性是極為顯著的衡量變數，譬如 James（1987）的研究發現，NPO 在教育服務領域的服務提供上有著極為亮眼的表現，那些 NPO 即是存在於擁有多樣性宗教與教派組織的地方。 Ben-Ner 與 Van Hoomissen（1992）也發現，在紐約州的一些郡（counties），種族的多樣性是與提供初等與中等教育服務的 NPO 數量成長有極為顯著的相關。「市場失靈」（Market Failure）理論：該理論觀點在解釋 NPO 的發展上有其價值（Ferris & Graddy, 1989; Johansson, 1991; Stevens, 1993）。一般認為，市場的功能較無法解決因經濟不景氣導致的一些社會問題，因為市場運作的法則是依據購買能力以及供給與需求的變動，在面對生產財貨與服務成本短縮下，營利的企業組織一般是不情願提供服務與財貨給窮人的。因此，政府在政治與其他社會因素的考量下，不得不大量補助 NPO 服務機構的經費，使其能夠遞送服務給那些有需要的窮人（Salamon, 1987, 1989; Smith & Lipsky, 1993; Stevens, 1993）。再者，NPO 獲得政府的租稅豁免權利以及因為公益慈善貢獻的關係而減免一些稅目的支出（Hansmann, 1987; Steinberg, 1987）。這些政府的補助款或間接的稅式支出，有助於 NPO 福利服務機構提升能力來執行抗貧的服務方案；否則若任由市場來解決社會問題，則最適程度的社會服務之提供將無由產生。簡言之，此理論可以解釋為何都會程度愈高的地區，存在有較高的貧窮率，為了回應市場失靈的狀況，那些地區因而發展出數量較多的 NPO 福利服務機構。三、「資源依賴」（Resource Dependence）理論：在目前的環境下，我們觀察到不論是在美國或台灣，非營利社會服務組織與政府具有某種程度的依賴關係。譬如，Salamon（1992）指出，美國政府每年提供給 NPO 社會服務機構的經費占其年度所得超過一半，其次緊跟著的才是大眾的慈善捐款。當這些 NPO 社會服務機構依賴政府財務支持愈深時，他們愈容易因為聯邦政府福利預算的刪減（例如在 1977-1982 年之間）使得他們的社會服務方案的預算受到刪減的傷害（Abramson & Salamon, 1986）。因為資源依賴的關係，再加上社會問題的叢生，社區人們有服務的需求，這些因素會導致 NPO 福利機構在這些外力的驅使下，亦即資源導向，而朝向關懷低收入者及其問題，因而 NPO 的服務方案也會偏向針對這類案主與社會問題而規劃（GrØnbjerg, 1990）。四、「經濟發展」（Economic Growth）理論：NPO 的發展也受到大眾捐款的影響，因為這類捐款在某些地區是 NPO 的主要經費來源。在一些富有的地區，人. ‧116‧.

(7) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 們的年收入相當高，我們也許可以預期 NPO 在這些地區的活動與服務會相當活躍（Salamon, 1993; Corbin, 1999）。例如，台灣一些資訊工業園區如新竹市與鄰近的竹北、湖口，以及台南的永康，這些地區的電子新貴，年所得高，在企業社會責任（Corporate Social Responsibility）的驅使下，捐贈踴躍，該地區的 NPO 無論數量或形貌可能會與其他地區有顯著的差異。再者，都會地區的發展與經濟成長息息相關，NPO 在都會地區的數量、規模與專業性，皆顯著高於非都會的鄉村地區之 NPO 發展。譬如，根據官有垣 20052006 國科會的研究，台灣地區福利服務類 NPO 的數目在六個都會區中的四個（台北市、台中市、台南市、高雄市）皆位居該區域的前茅，此結果反映了 NPO 的發展與都會區有密切的相關性（Corbin, 1999；GrØnbjerg , 2001）。此外，81 家位於都會區的福利服務 NPO 中有超過六成為財團法人組織、只有三成五為社團法人組織，亦即財團法人與社團法人的比例約為 6：4，但在非都會地區中卻正好相反，財團法人與社團法人的比例約為 2：8。此現象說明了財團法人多以都會地區為其發展據點，有一種可能的解釋，即財團法人基金會是以基金的籌集而成立，位於都會地區，工商較發達，民眾所得亦較高，因而較有可能籌組財團法人組織（官有垣，2006）。五、「慈善文化論」（Philanthropic Culture）：此觀點認為社區的慈善文化差異與私人慈善捐贈的多寡有間接的因果關係。Wolpert（1989）的研究指出，美國許多都市地區的私人慈善捐贈給 NPO 的金額數量有頗大的差異性，Wolpert 採用政治學者 Elazar （ 1972 ）對於區域文化的分類方法，即道德特質豐富的地區（ moralistic）、個人主義興盛地區（individualistic），以及傳統觀念興盛地區（traditionalistic）來解釋美國區域的捐贈差異性。Bielefeld 與 Corbin（1996）在研究美國德州（Texas）的兩個都會區的 NPO 社會服務遞送時，也採用慈善文化觀點來解釋區域的 NPO 之社會服務遞送制度化的差異。此外，近年來美國的社會學者與政治學者將注意力轉向於非營利組織的研究，如 Putnam（1993, 1995）的義大利之民主政治與社會資本個案研究，以及美國自六 ○年代以降的社會資本消長之研究；此外 Verba、Schlozman 與 Brady（1995）探討美國社會的公民志願精神在政治運作上的影響。Wilson（1987）的研究指出，美國一些主要的都會地區內城中心的人口、社會與經濟情況持續惡化，而此也廣泛地弱化了該地區的社會制度，此亦引發了集體解決社區問題能力之質疑。更廣泛來說，學者如 Putnam（1995, 2000）指出，社會資本（參與由信任、合作與社會規範所構. ‧117‧.

(8) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 成的社會網絡）在美國社會的過去三十年裡，已快速地下降，動搖了民主社會的根基。非營利組織，無論是服務提供的專業機構，或是教會、會員性質的協會，抑或是倡導性的組織，均是地方社區社會資本呈現的象徵（Gamm & Putnam, 1999; Kaufman, 1999）。這些 NPO 為民眾扮演向政府官員闡述他們的公共政策偏好的有效機制；不過，也有矛盾的證據顯示，到底地方居民有多熱心、多廣泛地參與這些組織，頗令人存疑（Guterbock & Fries, 1987; Putnam, 1995; Verba et al., 1995）。美國 NPO 研究的學者亦聚焦於探討，到底社區的特質如何影響到 NPO 部門的規模、範圍、結構等特質。是否是那些小的、人口不多、社會穩定的社區有助於 NPO 的形成與發展呢（Gamn & Putnam, 1999）？還是有其他影響因素呢，譬如多樣、異質的人口組成（Douglas, 1987; Weisbrod, 1988）；不同宗教之間激烈的競爭（James, 1989）；經濟發展與財富的因素（Jencks, 1987; Wolpert, 1989）；公部門的公共服務提供相當有限，有以致之（Douglas, 1987）；抑或是公部門與非營利部門之間有長久的合作歷史（public-nonprofit collaboration）（Salamon, 1987）等因素，導致 NPO 部門有良性的發展？這些理論觀點從不同的角度去檢視 NPO 部門之所以存在與發展的因果關係，也有愈來愈多的學者嘗試以實證方法來檢測以上所說的理論之正確性與合理性（Corbin, 1999; GrØnbjerg & Paarlberg, 2001; GrØnbjerg & Clerkin, 2005）。以上的理論概念論述，歸納而言，某些觀點是起源於經濟學理論，亦即非營利組織如何滿足特定的財貨與服務的需求，此乃由於市場失靈或政府失靈所導致的（Douglas, 1987; Weisbrod, 1988）；或是非營利組織如何從一些重要的人力或財政資源的供給而獲得好處，如法令的規定給予 NPO 特殊的待遇，或宗教人士與大量志工服務於 NPO 而降低組織的經營成本等，這些都使得 NPO 比其他部門組織更具有優勢（Ben-Ner & Van Hoomissen, 1992; James, 1989; Salamon, 1987）。此國家（政府）和市場失靈觀點簡單來說即是在解釋 NPO 之所以創立、發生的原因。其次，有些理論觀點則緣起於社會學與政治學的「社區研究」（community study）（Lincoln, 1977; Putnam, 1993; Smith & Shen, 2000; Warren, 1975; Wolch & Geiger, 1983），如社會資本論即在解釋 NPO 的功能。再者，資源依賴理論在某些面向上其實就是在探討 NPO 與政府的互動關係；而經濟發展論即是在強調 NPO 在不同社會（地區）有不同發展的經濟背景脈絡。同樣地，慈善文化論也是在闡釋不同 NPO 有其不同發展背後的文化差異性。此外，我們也好奇那些同樣的理論解釋對. ‧118‧.

(9) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 於非營利部門的不同業務性質的組織的關連性及影響性會有何不同，譬如針對倡導性的組織、會員性質的組織，或是宗教性質組織，檢視其差異性。「台灣非營利部門的調查計畫」即是欲檢視以上所提及的問題，藉由直接將社區的特質與 NPO 部門的範圍、結構、組織動態，以及網絡連結做一因果關係的探討。惟需強調的是，這五個解釋 NPO 發展的相關理論是在美國社會的環境系絡下產生的，也許有些理論如政府失靈與市場失靈，或資源依賴，有其跨國界、跨文化的共通性；有些則有其地域的限制性，例如慈善文化理論是依據美國的地方政治文化的差異而解釋各地區的慈善慷慨程度，不見得適用於解釋台灣的區域之間 NPO 的發展。然而，這些理論觀點可以做為我們觀察台灣 NPO 發展的參照，進而推展出台灣本土特有的解釋觀點。. 參、研究方法與抽樣過程一、研究方法本研究之最基礎，也是最龐雜的工作即是建構台灣 NPO 的名錄資料庫。首先，若我們根據 L. Salamon 國際比較研究團隊較為寬廣的 NPO 結構 / 運作（ structural/operational ）定義，則 NPO 第一必須是以組織的形式（organizations/formality）為之，亦即向政府登記立案，或在一些機構的名錄裡有所登載，例如電話簿、經費贊助機構的捐贈名單裡列名，所以一些未正式向政府立案的草根性質 NPO 或宗教 NPO 亦包括在內；第二，他們必須是「私人」（private）性質的，意即他們不是政府單位所屬的一部份，組織的控制權也不操之於政府；第三，他們必須依據「利潤不分配」（not profit distributing）的律則運作；第四，自我治理（self-governing），NPO 必須具有自我治理的能力，否則組織便無法運作；第五，志願性（voluntary），其成員可以自由選擇加入或退出 NPO；第六，公益取向（public benefit），這是 NPO 存在於社會的正當性來源，藉此區分公益/私利運作的差異（Salamon et al., 2004: 7-8），那麼台灣的 NPO 名錄建制應該從以下兩方面著手：. （一）制度途徑（Institutional Approach）此項針對政府各單位立案的 NPO 名錄蒐集、建檔與分類的工作，我們在過去. ‧119‧.

(10) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 幾年的相關研究裡已陸續開展，例如單一年度的社會福利與慈善基金會（2004, 2005, 2006 年度）、教育業務基金會（2005 年度），以及農業事務財團法人基金會（2002, 2005 年度）等三類非營利組織的基本資料檔已有建制，但並未有貫時性連續幾年建檔。而在社會團體協會方面，2005 年，透過內政部社會司的協助，我們已開始建制台灣地區全國性社會團體資料檔，此包括社團的基本資料、會員人數、治理機制、年度預算及支出、經費來源、募款情形以及志工運用等資訊，惟有所不足的是此資料的建制依舊是依據單一年度的（2003 年）。本研究計畫以 2007-2008 年度的 NPO 名錄作為蒐集建檔的時間基準，而針對台灣主管各類 NPO 的政府機關，蒐集 NPO 名錄，包括（1）社會團體（協會）；（2）財團法人基金會；（3）寺廟、教會、教堂與道觀等宗教組織；（4）會員互益型的工會、商會、職業公會等專業團體。然而根據我們過去幾年研究社會團體協會與財團法人基金會的經驗，政府單位登錄的 NPO 名錄，品質並非很理想，重複登錄、地址錯誤、幽靈組織（即事實上已不運作，但依舊登錄）的缺失，所在多有，更遑論尚有未登錄但卻運作如常的 NPO 不在這份制度途徑名單裡。雖然官方的 NPO 登錄資料是目前我們在進行 NPO 研究時最為依賴的名單來源，但它顯然並不完整，也有甚多缺失。因此，有無其他補充性的 NPO 名錄來源可供我們搜尋，就變得十分重要了。. （二）以社區為本的資訊提供者調查途徑（Informant/Community-based Approach）這項建構 NPO 資料庫的研究途徑，主要目的是在補充上述政府相關單位 NPO 名單登錄不完整及其資料品質有瑕疵。由此途徑取得的 NPO 名錄資料，可作為評估經由制度途徑建立的組織名錄品質的一項尺度。這項途徑包含了認知社區裡的 NPO，藉由使用來自所有各種可能的資料來源，例如社區裡的意見領袖、主要的資訊提供者，社區報紙、社區的公私立圖書館之紀錄、街道調查、訊息與轉介機構、政府單位、私人的基金贊助者（例如基金會、聯合勸募協會、企業的捐贈方案等）、教會與教派的組織名錄、電話簿、網站等。如果我們有這些補充性的資料，我們將能夠交叉檢查政府登錄 NPO 名單的缺失，且有不少未在政府相關單位註冊的小型、草根性、甚至宗教屬性的 NPO 也就可以從中發覺出來。譬如，各縣市電話簿即在相當程度裡可以扮演這種補充性資料提供的角色，而一些提供經費贊助的 NPO 也有這方面的 NPO 名單，如中華聯合勸募協會的 NPO 經費申請名單，而主. ‧120‧.

(11) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 要的宗教組織的總會也應該會有其各地分支組織的名冊，網頁上亦可搜尋等。這項研究途徑通常是研究者針對某一個地方社區 NPO 作全面性的調查時採用，例如 D. H. Smith（1997a, 1997b）, W. Bielefeld 與 J. Corbin（1996）以及 K. A. GrØnbjerg （1994）皆曾採用這種途徑來蒐集欲研究的 NPO 資料，使得其研究 NPO 的範圍與數目有重大突破，能補充用制度途徑建構的 NPO 名錄之不完整。囿於時間、人力與經費龐大的限制，我們採用這種資料蒐集方法中的（1）電話簿（Yellow Pages），以及兼採用（2）主要的資訊提供者（機構）如基金會、聯合勸募協會、教會與教派的組織名錄，以及網頁等，來進行 NPO 的名錄蒐集。總之，這項研究方法的採用有助於產生一個較為全面性的台灣 NPO 名錄，特別是那些在地方社區的草根、小規模的 NPO 如慈善會、宗教寺廟教堂等，皆可透過這種研究途徑而發覺出來。. 二、抽樣過程（一）制度途徑（Institutional Approach）此途徑係指針對政府各單位立案的 NPO 名錄進行蒐集、建檔與分類工作。整體來說，我們初步將台灣分為「北區」、「中區」、「南區」、「東區及離島」四部份。此外，「中央政府相關部會與委員會」共有 28 個。由於各 NPO 性質與種類不同，而會有不同的管轄單位，本研究在蒐集各政府單位的基本資料後進行初步的討論，共挑選出八個局處室，說明如下（表一）：表一台灣 NPO 可能的政府管轄單位單位名稱. 說明. 民政處. 社會團體（宗教）. 教育處. 社會團體（教育）或基金會. 農業處. 農場或合作社. 社會處. 社會團體（慈善、社會服務）或基金會. 勞工處. 職業團體. 文化處. 社會團體（文化）. 環保局. 環境議題組織. 衛生局. 醫療院所、護理之家資料來源：本研究。. ‧121‧.

(12) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 總計全台灣各縣市以及中央單位共發放 210 份公文，總回收樣本（含電話聯繫、傳真、電子郵件以及公文回覆）共 174 份，總回收率為 82.86%。若各區分別觀察，以中央單位回收率最高，高達 100%，其次為南區（90.20%）、再其次為北區（85%），而東區與離島回覆率最低，僅 56.25%。接著，我們試圖將政府途徑的所有樣本進行分類。由於台灣的宗教組織數量極為龐大，為避免影響台灣 NPO 的整體面貌，故將宗教型態財團法人組織以及寺廟、宮與教會等宗教組織另外獨立出來。整體來說，在制度途徑下，本研究共分為「財團法人基金會」、「社團法人協會」、「宗教財團法人」、「寺廟、宮、教會等宗教組織」以及「機構式基金會」五種類別。. （二）以社區為本的調查途徑（Community-based Approach）以社區為本的調查研究途徑，主要目的是在補充上述政府相關單位 NPO 名單登錄不完整及其資料品質有瑕疵。由此途徑取得的 NPO 名錄資料，可作為評估制度途徑建立的組織名錄品質的一項尺度。囿於時間、人力與經費龐大的限制，本研究以中華黃頁電話簿（Yellow Pages）為主要的搜集來源。此項研究方法的採用有助於產生一個較為全面性的台灣 NPO 名錄，特別是那些在地方社區的草根、小規模的 NPO、宗教寺廟教堂等，皆可透過這種研究途徑而發覺出來。. （三）小結根據資料整理顯示，就「制度途徑」部份，共計有 38,123 筆，其中財團法人基金會為 2,482 筆、社團法人協會為 21,962 筆、宗教財團法人基金會為 914 筆、寺廟、宮、教會等宗教組織為 12,656 筆、機構式基金會為 109 筆。至於「社區途徑」部份，共計有 17,866 筆（表二）。表二台灣 NPO 數量. 類別數量. 制度途徑. 社區途徑. 財團法人社團法人宗教寺廟、宮、教會機構式基金會協會財團法人基金會等宗教組織基金會. 黃頁資料. 2,482. 21,962. 914. 12,656. 109. 17,866. 母體數. 38,123. 17,866. 調整後母體數. 38,123. 15,000. 資料來源：本研究。 ‧122‧.

(13) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 根據初步比對制度與社區二途徑之資料發現，該二途徑的樣本資料有些重複，因此我們剔除社區途徑中可能與制度途徑重複的部份，初估為 15,000 筆。因此，在總母體中，制度途徑約占 71.76%、社區途徑占 28.24%。本研究共抽取 6,000 份樣本，其中制度途徑抽出 4,306 筆樣本、社區途徑抽出 1,694 筆樣本。接著，我們根據制度途徑五大類進行下一層次的抽樣。由於台灣宗教組織極為龐大，尤以寺廟、宮、道場、教會等組織居多，幾占總制度途徑 33.2%，這些組織的特性是規模小、組成成員同質性高，恐怕無法完整反應台灣 NPO 的整體面貌。為平衡各類別的抽樣比例，我們將寺廟、宮、道場、教會等宗教組織此類別調整為 20%，並且按照比例調整其他類別的規模。最後在制度途徑中抽取 4,306 筆的樣本數下，得到五大類別的抽樣數，如以財團法人基金會為例，共計需抽取 4306*7.80%=336 筆樣本數。由於各縣市的 NPO 規模與數量不一，我們根據上述五大類型的抽樣樣本數進行各縣市別的分層隨機抽樣，以求各縣市具有相同的抽樣比例水準。最後，本次調查問卷寄發的總數為 5,956 份，回收的問卷有 617 份，占樣本總數 5,956 的 10.36%；惟經過電話的再確認，扣除樣本母體中的空戶或幽靈戶後，最終的回收率略微攀升至 11.17%。2. 肆、臺灣 NPO 部門的組織特質、服務與方案、人力資源之調查結果分析「台灣非營利部門：範圍與重要層面」調查研究的結果分析，涵蓋的範圍包括九大部分：（1）一般性的資訊、（2）方案或服務、（3）社區和政策改變的影響、（4）與其他組織的互動關係、（5）會員與互益性的活動、（6）倡導與政治 2. 在調查結束之後，檢討有效問卷的回收比率過低之問題，研究團隊成員普遍認為所蒐集到的組織地址可能存在相當程度的錯誤，可能導致發出之問卷石沈大海，無法寄達所欲調查的組織。為了克服此一問題，我們事後設計了電話訪問追蹤的方法，招聘工讀生針對未寄回問卷的受訪組織進行電話確認工作，主要是確認組織地址是否正確外，同時也可瞭解該組織是否仍在運作。在經費、時間及人力等因素限制下，不可能針對五千多家未寄回問卷的組織進行訪查，因此在有限的資源考量及運用之下，我們抽取了樣本名冊中前一千家的組織作為電訪對象，逐一訪查之，最後確認了 434 家組織是無法有效收回問卷的機構數，其原因包括：連續在不同時間內致電兩次仍無人接聽、電話為空號、或電話根本錯誤者。如果將這四百多家組織扣除，則有效問卷的回收率可微幅攀升至 11.17%。 ‧123‧.

(14) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 性活動、（7）人力資源、（8）管理資訊、（9）財務資訊。而僅是「一般性的資訊」此一部分的分析就包含了組織類別、組織成立及立案時間、組織立案的各級政府、財務捐贈（含補助、贊助）是否為組織的主要活動、組織是否隸屬於其他機構或分支機構、組織是否有附設機構，以及組織的宗教屬性等七項屬於「組織結構」的特質。因此，囿於一篇論文的篇幅規模限制，本文的實證調查數據分析的部分將聚焦於「一般性的資訊」以及「方案或服務」與「人力資源」。. 一、一般性的資訊（一）組織類別本次台灣 NPO 部門的調查研究，從組織類別觀之，以登記為社團法人協會的 NPO 最多，占了近七成（67.7%）；其次是財團法人基金會，有近二成的比例（ 19.8% ）；再其次是宗教組織（例如宮、廟、教堂等），約有一成一（10.2%）。換言之，回收問卷的 NPO 屬性，其比例約略是七成社團法人協會、二成財團法人基金會，以及一成的宗教組織（宮、廟、教堂）（表三）。就回收問卷的代表性而言，受訪社團法人協會的比例與樣本數比例幾近一致，然而受訪的宗教組織僅有一成，與其樣本數比例的二成比較，顯然代表性較弱；另一方面，受訪的財團法人基金會的比例與樣本數比例是 2:1，顯示其充足的代表性。表三台灣 NPO 的組織類別一覽次數. 百分比. 財團法人基金會（含宗教財團法人與機構式基金會）. 122. 19.8. 社團法人協會. 418. 67.7. 宗教組織（宮、廟、教堂）. 63. 10.2. 其他無法歸類者3. 14. 2.3. 總計. 617. 100.00. 資料來源：本研究。. 3. 其他無法分類者，主要是指回收問卷中，受訪組織不願將其組織名稱曝光，而將問卷中的組織名條或足以顯示相關資訊者撕毀，使研究者從法直接判讀其組織屬性進而作歸類。. ‧124‧.

(15) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. （二）組織成立及立案時間整體觀之，從受訪的 550 家 NPO 的成立時間觀之，1990 年以前成立的組織占大多數，約占三成九；其次為 1991-2000 年，約有三成四組織是在此一時期成立；至於 2001-2008 年成立的 NPO，亦有二成八，此一結果顯示台灣 NPO 數目仍在成長當中（表四）。但有趣的是，我們進一步調查其立案時間，發現 1990 年代以前有立案的組織，遠落後於 1991-2000 年、及 2001-2008 年的兩個時段申請立案的組織數，顯示越晚近成立的組織越傾向於申請立案（表五）。至於基金會與協會兩種性質的 NPO 在組織成立時間分佈上有何不同？調查數據顯示，基金會在 1990 年以前成立的比例高達半數（50.0%），而協會在此同一時期成立的比例僅有三成（29.6%），換言之，1991-2008 年期間成立的協會數量比例高達七成（70.4%）。表四台灣 NPO 的組織成立時間一覽成立時間. 次數. 百分比. 1990 年以前. 214. 38.9. 1991-2000. 185. 33.6. 2001-2008. 151. 27.5. 合計. 550. 100.0. 遺漏值. 67 資料來源：本研究。. 表五台灣 NPO 的組織立案時間一覽立案時間. 次數. 百分比. 1990 年以前. 150. 27.7. 1991-2000. 198. 36.5. 2001-2008. 194. 35.8. 合計. 542. 100.0. 遺漏值. 75 資料來源：本研究。. ‧125‧.

(16) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. （三）組織立案的各級政府受訪的 608 家 NPO 中，有八成（82.1%）多是向地方縣市政府立案成立的；反之，僅有近一成三（13.2%）是向中央政府及省政府立案成立的。最後，僅有極少數的 NPO（6 家）坦承沒有立案，是必這幾家 NPO 的資料是登錄於電話簿（圖一）。既然立案的主管機關中，以地方縣市政府為主要大宗，我們進一步去分析立案機關的區域分佈，可發現回收問卷中，泰半組織是立案在台灣北部縣市，共占了近四成一（40.9%）；其次則是南部縣市約占三成一（31.1%）；第三則為中部縣市占約近二成（19.0%）；至於台灣東部縣市及離島地區，則不到一成（8.8%）（圖二）。若比較基金會與協會在各級政府立案的差異，調查數據顯示，基金會在「中央政府及省政府」立案的比例（35.5%, 9.9%）及其在「地方政府」立案的比例（54.5%）差距並不太懸殊；反觀協會，有九成以上（91.2%）是在地方政府立案。台灣NPO組織立案之各級政府 100. 82.1. ％. 80 60 40 13.2. 20. 3.8. 1. 台灣省. 沒有立案. 0 地方政府. 中央政府立案. 立案之各級政府. 圖一台灣 NPO 組織立案之各級政府一覽資料來源：本研究。. ‧126‧.

(17) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 台灣NPO組織立案之地方政府分佈一覽東區及離島. 8.8. 中區. 19. 南區. 31.1. 北區. 40.9 0. 5. 10. 15. 20. 25. 30. 35. 40. 45. ％. 圖二台灣 NPO 組織立案之地方政府分佈一覽資料來源：本研究。. （四）財務捐贈（含補助、贊助）是否為組織的主要活動受訪的 605 家 NPO 中，有二成（20.0%）表示「捐贈是本組織的主要活動」；反之，有近四成（39.6%）表示「本組織沒有捐贈支持其他非營利組織或個人」；另外，也有四成（40.4%）的受訪 NPO 表示「捐贈只是本組織的其中一樣活動」（表六）。而無論是協會性質的 NPO 或基金會性質的 NPO 表示「捐贈是本組織的主要活動」的比例皆不高（前者是 17.4%，後者 21.2%）。此結果顯示，台灣的 NPO 部門中，絕大多數並不以捐贈財務作為其組織的主要活動。表六捐贈財務是否為台灣 NPO 的主要活動次數. 百分比. 1. 是，捐贈是本組織的主要活動. 121. 20.0. 2. 捐贈只是本組織的其中一樣活動. 245. 40.4. 3. 沒有，本組織沒有捐贈支持其他非營利組織或個人. 240. 39.6. 合計. 606. 100.00. 遺漏值. 11 資料來源：本研究。. ‧127‧.

(18) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. （五）組織是否隸屬於其他機構或分支機構在組織是否隸屬於其他機構或是分支機構的問項上，受訪的 585 家 NPO 中，有四分之三強的比例（ 75.6% ）表示是「單一機構」；其次，有二成左右（20.9%）NPO 表示其是「地方隸屬機構或分支機構，上有總會或母會」；最後，也有極少數（3.6%）的 NPO 強調其組織是「總會，有地方隸屬機構或分支機構」（表七）。因此，從本次的調查數據顯示，受訪的台灣 NPO 中，有四分之一弱的比例是所謂「傘型組織」（umbrella-type organizations），其組織構成包含了總會或母會，以及地方隸屬機構或分支機構。再者，受訪的 NPO 回答說其有分支機構或隸屬機構中，以五個以下的分支或隸屬機構數目為最多（47.06%）；其次則為 21 個以上（17.6%）；6-10 個、11-15 個、16-20 個，分占 11.8%。整體來看，台灣 NPO 的分支機構或隸屬機構的平均數為 10.6 個，中位數為 7，眾數則為 1，明顯看出台灣 NPO 即便是有地方隸屬機構，其數目亦不會太多，除了大型的組織外，許多組織的附屬或分支機構數的數目均在 10 個以下（表八）。表七台灣 NPO 是否隸屬於其他機構或分支機構次數. 百分比. 1.本組織為單一機構. 442. 75.6. 2.本組織是「地方隸屬機構或分支機構」，上有總會或母會. 122. 20.9. 3.本組織是「總會」，有地方隸屬機構或分支機構. 21. 3.6. 合計. 585. 100.0. 遺漏值. 32 資料來源：本研究。. ‧128‧.

(19) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 表八台灣 NPO 的分支機構或隸屬機構數次數. 百分比. 5 個以下. 8. 47.1. 6-10 個. 2. 11.8. 11-15 個. 2. 11.8. 16-20 個. 2. 11.8. 21 個以上. 3. 17.6. 合計. 17. 100.0. 跳答. 564. 遺漏值. 36. 平均數. 10.6. 中位數. 7. 眾數. 1 資料來源：本研究。. （六）組織是否有附設機構八成五（85.1%）的受訪 NPO 均表示沒有附設機構（例如日間照顧中心、庇護工場/商店、幼兒園等）；僅有一成五（14.9%）表示確有設置。若受訪 NPO 表示確有設置附屬機構，以 3 個以下為最多（ 84.9% ）；其次，則為 4-6 個（9.3%）。整體來看，平均數為 2.2 個，中位數與眾數皆為 1，顯示受訪 NPO 即便本身設有附屬機構，大半也是以 1 個附屬機構為主（表九）。然而，基金會表示有有附設機構的比例（28.3%）卻高出協會（10.2%）甚多，且前者的機構數平均是 3.2，後者只有 1.7。此意謂在台灣，基金會要比協會較常設有附設機構。. ‧129‧.

(20) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 表九台灣 NPO 附設的機構數次數. 百分比. 3 個以下. 73. 84.9. 4-6 個. 8. 9.3. 7-9 個. 3. 3.5. 10 個以上. 2. 2.3. 合計. 86. 100.0. 跳答. 514. 遺漏值. 17. 平均數. 2.2. 中位數. 1. 眾數. 1 資料來源：本研究。. （七）組織的宗教屬性至於組織的宗教屬性，受訪的 612 家 NPO 中，表示「有」宗教屬性的 NPO 與「沒有」宗教屬性的 NPO 的比例約為 20 與 80。進一步，我們從有宗教屬性的 113 家 NPO 中獲知，以基督教屬性的 NPO 之比例最多，占了 33.6%，其次是道教（31.9%），再其次是佛教（24.8%），天主教的 NPO 比例僅有 6.2%（圖三）。至於基金會與協會的宗教屬性有無的比較，表示具有宗教屬性的 NPO，前者的比例（28.7%）顯然高出後者（4.6%）許多。. ‧130‧.

(21) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 具有宗教屬性的台灣NPO之宗教派別 40. 33.6. 31.9 24.8. ％. 30 20. 6.2. 10. 2.7. 0.9. 其他. 一貫道. 0 基督教. 道教. 佛教. 天主教. 宗教類別圖三具有宗教屬性的台灣 NPO 之宗教類別資料來源：本研究。. 二、方案或服務（一）組織成立的宗旨及其重要的方案或活動受訪的台灣 NPO 之成立宗旨，「最重要」的宗旨項目，依比例的高低排列，最多的即是「社會福利」（21.0%），依序是「教育」（16.5%）、「宗教服務」（12.5%），以及「其他」（10.5%）。4 接著，「次重要」的宗旨項目，依比例的高低排列，最多的是「社會福利」（15.8%），依序是「教育」（15.0%）、「慈善救助」（13.3%），以及「社區發展」（10.7%）。至於「再次重要」的宗旨項目，依比例的高低排列，最多的是「社區發展」（15.8%），依序是「慈善救助」（11.1%）、「社會福利」（10.9%），以及「教育」（7.5%）。以上數據顯示，「社會福利」與「教育」是受訪 NPO 認為最重要與次重要的四項組織宗旨中最優先的前兩項。. 4. 「其他」，包括：專業證照考試服務、心靈改革、闡揚倫理道德、舉辦慶典活動…等各式各樣未包含在問卷所列之參考選項中，顯示了台灣 NPO 服務宗旨與方案多元化的一面。 ‧131‧.

(22) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. （二）組織提供方案或服務的對象在提供服務或方案的對象方面，受訪的台灣 NPO 有近四成三（42.5%）表示是「提供服務給一般大眾」；其次，有近四成（39.5%）的受訪 NPO 表示「本組織同時提供服務給會員和非會員」。二者合計，有超過八成（81.0%）的受訪 NPO，其提供服務的對象是一般大眾，以及縱使有區分會員和非會員的身份，但提供服務時卻是包含二者。最後僅有一成八（18.0%）的受訪 NPO 指出「本組織僅提供服務給會員」（表十）。若比較協會與基金會，前者表示「本組織僅提供服務給會員」的比例（24.6%）明顯高出後者（5.0%）許多，不過，這也與協會性質 NPO 的成立是以會員為基礎，而後者則為基金的存續，二者的性質不同有關。表十台灣 NPO 提供方案或服務的對象次數. 百分比. 1. 本組織僅提供服務給會員. 110. 18.0. 2. 本組織同時提供服務給會員和非會員. 241. 39.5. 3. 本組織提供服務給一般大眾. 259. 42.5. 合計. 610. 100.00. 7. 遺漏值資料來源：本研究。. （三）組織提供服務方案時的收費情形在組織提供服務方案時的收費情形方面，受訪的台灣 NPO 有近四成五（44.1%）表示「所提供的服務方案之對象全部免費」；不過，也有超過二成（22.6%）的受訪 NPO 指出其所提供的服務方案之對象僅有一部份免費；以及，有約二成一（20.9%）的受訪 NPO 強調「費用會隨著提供方案（服務）的類型或數目而變動」，以及一成二（12.4%）指出「費用隨著服務對象能負擔的情形而變動」（表十一）。至於基金會與協會在「所提供的服務方案之對象全部免費」的比例差異上不大，前者是 45.8%，後者是 42.3%。. ‧132‧.

(23) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 表十一台灣 NPO 提供服務方案的收費情形方案收費情形. 次數. 百分比. 1. 所提供的服務方案之對象全部免費. 266. 44.1. 2. 所提供的服務方案之對象一部份免費. 136. 22.6. 3. 費用隨著服務對象能負擔的情形而變動. 75. 12.4. 4. 費用隨著提供方案（服務）的類型或數目而變動. 126. 20.9. 合計. 603. 100.0. 遺漏值. 14 資料來源：本研究。. （四）組織提供方案/活動的特定對象群台灣 NPO 所提供的方案/活動針對的特定對象群為何？受訪的 NPO 有幾近六成（59.1%）表示並沒有特定的對象群；若有特定的對象群的話，則以「特定的區域或社區」（18.2%）、「一些特別的團體，例如：榮民、新移民」（16.7%），以及「特定職業或產業」（13.1%）為主。其餘有關特定性別、種族、所得階層、宗教信仰為對象群的 NPO 皆為極少數（表十二）。若比較協會與基金會的提供方案或服務的對象群之差異，很明顯地，基金會是以「一些特別的團體，例如：榮民、新移民」（29.4%）與「特定的所得階層」（16.8%）為主；反之，協會卻較重視「特定的區域或社區」（20.6%）與「特定職業或產業」（15.4%）為主。表十二台灣 NPO 提供方案/活動的特定對象群次數. 百分比. 1. 特定性別. 17. 2.8. 2. 特定種族. 32. 5.3. 3. 特定所得階層. 47. 7.8. 4. 特定宗教信仰者. 40. 6.7. 5. 特定區域或社區. 110. 18.2. 6. 特定職業或產業. 79. 13.1. 7. 一些特別的團體（例如：榮民、新移民）. 100. 16.7. 8. 無特定對象群. 357. 59.1. ＊本題為複選題資料來源：本研究。. ‧133‧.

(24) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. （五）組織在過去三年內所提供的服務或方案之需求改變幅度整體來說，過去三年來，台灣的 NPO 在提供服務或方案的需求改變幅度為何呢？受訪的 NPO 中有半數（50.3%）認為並沒有明顯的變動。然而另外半數 NPO 確認為需求有所改變，其中有近三成四（33.4%）的受訪 NPO 表示其所提供的服務或方案需求「大約增加了 10-25%」（24.5%）以及「明顯增加了 25%以上」（8.9%）；其餘的一成六（16.3%）受訪 NPO 則認為需求「大約減少了 10%25%」（9.4%）以及「明顯減少了 25%以上」（6.9%）（表十三）。顯示在認為需求有所變動的半數受訪 NPO 中，認為服務方案需求在過去三年有增加的比例較之認為有所減少的高出兩倍餘。從基金會與協會的比較觀之，前者有過半數的比例（57.3%）認為過去三年臺灣 NPO 在提供服務或方案的需求有明顯的變動，而後者持如是看法者比例不及半數（48.2%）。尤且，受訪基金會強調此需求是「大約增加了 10-25%」（35.9%）以及明顯增加了 25%以上」（6.8%），二者合計達 42.7%；反觀協會在需求增加這方面二者合計僅達 31.7%。顯示在台灣，基金會性質的 NPO 對於過去三年來，社會上對於他們所提供的服務或方案之需求，感受到向上增加的需求要比協會性質的 NPO 來的強烈。表十三台灣 NPO 過去三年提供服務/方案之需求改變幅度次數. 百分比. 1. 明顯減少了 25%以上. 41. 6.9. 2. 大約減少了 10%-25%. 56. 9.4. 3. 並未有明顯的變動. 299. 50.3. 4. 大約增加了 10-25%. 146. 24.5. 5. 明顯增加了 25%以上. 53. 8.9. 合計. 595. 100.0. 遺漏值. 22 資料來源：本研究。. ‧134‧.

(25) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 三、人力資源（一）專、兼職人員受訪的臺灣 NPO 在專、兼職人員的聘任方面，有超過一半（52.2%）表示未聘任支薪的員工，而有僱用支薪員工的組織比例為 47.8%，顯示國內的 NPO 在聘任專職員工方面，還有成長的空間。另外，組織在聘任支薪執行長或等同於執行長執行的比例方面，有近七成（67.3%）表示有僱用，但是仍有三成左右的組織沒有僱用支薪的執行長。至於基金會與協會在專、兼職人員聘用的比較上，前者在「有」聘任支薪員工的比例（80.0%）上幾乎是後者（35.9%）的兩倍；而在聘任支薪執行長或等同於執行長執行的比例方面，前者的聘僱比例（75.3%）也比後者（60.7%）高出不少。就組織聘任支薪員工的人數統計方面，本研究以組織計算到 2008 年 7 月 31 日為止，其專、兼職員工的人數進行統計。在專職員工部分，受訪機構平均員工 20.7 人，但中位數則為 3 人，顯示多數組織的專職員工人數不太多，但仍有少數組織的專職員工規模相當龐大，故造成平均數可以到達 20 人。若再就不同人數的分類統計進行分析，則明顯可以瞭解專職員工偏低的現象，例如組織的專職員工在二人以下者為 47%，已經將近半數；若再納入 3-5 人類別，則已經超過六成，因此顯示組織的專職員工的人數偏低（表十四）。再就兼職工作進行分析，可以發現兼職員工的人數仍然很低，二人以下者以超過七成，再加入 3-5 人的類別，已經逼近九成，此現象也顯示組織僱用兼職支薪員工方面，除了不普遍外，人數規模上也不高（表十五）。再者，若比較基金會與協會的專、兼職員工的平均人數，在專職方面，前者為 29.2 人，後者僅有 7.5 人；兼職方面，前者是 7 人，後者為 2.6 人。此結果顯示基金會的專兼職員工之人數規模明顯要比協會來的大。. ‧135‧.

(26) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 表十四組織聘有支薪的專職員工的人數分布專職人員數. 次數. 百分比. 0-2 人. 124. 47.0. 3-5 人. 47. 17.8. 6-10 人. 23. 8.7. 11-20 人. 27. 10.2. 21-50 人. 27. 10.2. 50 人以上. 16. 6.1. 合計. 264. 100.0. 跳答. 315. 遺漏值. 38. 平均數. 20.7. 中位數. 3. 眾數. 1 資料來源：本研究。. 表十五組織聘有支薪的兼職員工的人數分布兼職人員數. 次數. 百分比. 0-2 人. 144. 72.4. 3-5 人. 33. 16.6. 6-10 人. 6. 3.0. 11-20 人. 8. 4.0. 21-50 人. 5. 2.5. 50 人以上. 3. 1.5. 合計. 199. 100.0. 跳答. 312. 遺漏值. 106. 平均數. 4.3. 中位數. 1. 眾數. 0 資料來源：本研究。. ‧136‧.

(27) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 再就組織聘有支薪員工所需的經費（含薪資與福利）進行分析。調查顯示，臺灣 NPO 的人事經費在 10 萬到 50 萬元之間的比例最高（31.5%），其次為 100 萬到 500 萬元之間（25.1%），再則為 50 萬到 100 萬元之間（16.7%）。此一分佈顯示，有半數的組織表示其年度人事經費約在 100 萬元以下，而 100 萬到 500 萬元又占了四分之一比例（表十六）。若比較基金會與協會在年度支薪員工所需花費的經費上之差異，數據顯示，前者以「 101 萬至 500 萬元之間」的比例最高（32.9%），其次是「1001 萬至 1 億元之間」（21.2%）；反之，後者則以 10 萬到 50 萬元之間的比例最高（42.9%），其次為 50 萬到 100 萬元之間（19.0%）。由此顯示，基金會與協會在員工的年度支薪福利上的支出總額差距甚大。表十六組織聘有支薪的員工，一年所需花費的經費統計支薪員工的一年花費（NT$）. 次數. 百分比. 10,000-100,000 100,001-500,000 500,001-1,000,000 1,000,001-5,000,000 5,000,001-10,000,000 10,000,001-100,000,000. 18 79 42 63 18 25. 7.2 31.5 16.7 25.1 7.2 10.0. 100,000,001 以上. 6. 2.4. 合計. 251. 100.0. 跳答. 315. 遺漏值. 51. 平均數. NT$ 15,320,539. 中位數. NT$ 900,000. 眾數. NT$ 300,000 資料來源：本研究。. （二）志願服務工作人員受訪的 NPO 在招募志工方面，有招募志工的比例為 46%，而未招募志工的比例則超過一半以上（54%），此一現象顯示國內 NPO 在志工招募與運用的普遍性上，還有待積極開發。比較觀之，基金會有招募志工的比例（56.4%）高於協會的比例（42.3%）不少，此現象十分耐人尋味。. ‧137‧.

(28) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 根據本研究的數據，有關臺灣 NPO 的志工人數方面，有招募志工的組織，平均一個組織的志工人數為 142 人，但是中位數則為 26 人。若從志工人數的分配，組織的志工人數以 11 到 30 人的比例最高（33%），其次為 1 到 10 人（25.8%），前二類累計已將近六成，由此顯示臺灣的 NPO 在運用志工人力方面，多數在 30 人以下（表十七）。若比較基金會與協會的志工運用人數，前者的平均數是 429.2 人，中位數是 30；後者的平均數是 40.9，中位數是 20，此顯示基金會在志工運用的人數規模上高出協會不少。在招募與運用志工人力的 NPO 中，他們對於志工角色之看法，大多數的組織對於志工人力均持肯定的態度。其中以「重要，我們在一些關鍵、要緊的工作上依賴志工人力」的比例最高（42.9%）；其次則為「絕對有必要，若無志工的協助，我們幾乎不可能實踐組織的使命」（24.6%）；第三為「非常重要！我們在廣泛的工作項與範圍皆依賴志工人力，但非全部」（21.4%）（表十八）。由此一結果可以瞭解臺灣的 NPO 若有招募志工，對於志工在組織內所扮演的角色，大多數皆給予正面的評價，甚至有四分之一受訪組織對於志工的角色，給予「絕對有必要」的肯定。對於志工在組織裡扮演重要的角色之看法，基金會與協會兩類型 NPO 並沒有多大的差異，前者的比例是 46.4%後者是 42.3%。表十七組織的志工人數統計志工人數. 次數. 有效百分比. 1~10 人. 68. 25.8. 11~30 人. 87. 33.0. 31~50 人. 44. 16.7. 51~100 人. 34. 12.9. 101~200 人. 19. 7.2. 201~. 12. 4.4. 合計. 264. 100.00. 跳答. 322. 遺漏值. 31. 平均數. 141.98. 中位數. 26. 眾數. 20 資料來源：本研究。. ‧138‧.

(29) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 表十八志工在組織裡扮演的角色重要性志工的角色與重要性程度. 次數. 百分比. 1. 重要，我們在一些關鍵、要緊的工作上依賴志工人力. 120. 42.9. 2. 絕對有必要，若無志工協助，我們幾乎不可能實踐組織的使命. 69. 24.6. 3. 非常重要。我們在廣泛的工作項與範圍皆依賴志工人力，但非全部. 60. 21.4. 4. 不是很重要，我們僅在一些不是很要緊的工作上依賴志工人力. 27. 9.6. 5. 一點都不重要，無須志工的協助，我們亦可順利完成組織使命與交付. 4. 1.4. 合計. 280. 100.00. 跳答. 322. 遺漏值. 15 資料來源：本研究。. （三）組織的治理人員本單元主要在於瞭解臺灣 NPO 組織的治理，受訪的 NPO 中，大部分均有設置董（理）事會（88.7%），但仍有少數組織是沒有設置者（11.3%），此類未設置者部分可能是因為受訪者為一般的宗教廟宇，其自認未設置董（理）事會。再者，根據有設置董（理）事會的 NPO，本研究以 2008 年 7 月 31 日為止，請受訪組織回答有關董（理）事的人數。由表十九的統計，可以瞭解受訪的臺灣非營利組織的董（理）事平均人數為 12.9 人。再者，有超過四成的組織表示其董（理）事的人數介於 12 到 20 人之間；另外有三成五（35.5%）表示其董（理）事的人數介於 9 到 11 人之間，此二類的人數已將近八成，顯示國內 NPO 的董（理）事成員的人數在 9 人到 20 人之間；若再將第一類（1-8 人）納入考量，則董（理）事人數絕大多數在 20 人以下的比例（92.4%）。另外一個有趣的現象是，在受訪的 NPO 中，竟有半數以上的組織表示其董（理）事有出缺的情形，只是大多數出缺的人數在二人以下（95.5%）。若比較基金會與協會董（理）事會的規模，前者的平均數是 11.3 人，後者是 13.4 人，明顯可知，協會的理事會人數規模要大於基金會的董事會規模。. ‧139‧.

(30) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 表十九組織的董（理）事會成員統計董（理）事人數. 次數. 百分比. 1~8 人. 73. 14.2. 9~11 人. 183. 35.5. 12~20 人. 220. 42.7. 21~30 人. 30. 5.8. 31~36 人. 9. 1.7. 合計. 515. 100. 跳答. 68. 遺漏值. 34. 平均數. 12.9. 中位數. 12. 眾數. 9 資料來源：本研究。. 有關臺灣非營利組織董（理）事成員的選聘方式，由於受到本研究回收的樣本多數以社團法人為主（67.7%），因此組織由會員投票產生人選的比例也是最高（74.3%）。而由董（理）事自行選聘者多屬財團法人基金會，此部分的比例為 21.9%。而由其他方式或由另一個組織指派董（理）事人選的比例均低（表二十）。表二十組織董（理）事會的選聘董（理）事選聘方式. 次數. 百分比. 1.由組織的會員投票產生理事人選. 387. 74.3. 2.由董（理）事會自行選聘之. 114. 21.9. 3.其他方式. 12. 2.3. 4.由另一個組織指派董（理）事人選. 8. 1.5. 合計. 521. 100.0. 跳答. 68. 遺漏值. 28 資料來源：本研究。. ‧140‧.

(31) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 最後有關董（理）事會中是否有設置功能性委員會部分，若就比例分布進行比較，則國內非營利組織有設置功能性委員會的比例約為三成七左右（36.1%），而未設置功能性委員的比例則為三成六（35.5%），此二者所占的比例差異性不大。此外董（理）事會運用臨時性或任務編組的方式進行相關任務工作的比例均不高。若比較基金會與協會的治理分工與專業化，前者有設置常設性的委員會，並且也有設置臨時性任務編組委員會的比例合計為 38.6%；然而，後者這兩項比例合計為 52.5%，顯示協會性質的 NPO 在理事會的功能性委員會的設置情形，要比基金會的董事會之功能性委員會的設置來的踴躍。. 伍、討論與意涵本研究對於台灣非營利組織研究主要貢獻之一在於，首度將台灣所有種類的非營利組織納入調查研究的範圍，試圖瞭解台灣非營利部門的實際樣貌。在研究對象的取材上，也是在台灣第一次同時採用「制度途徑」與「社區途徑」進行 NPO 名冊資訊的收集，並據此建立調查的母體資料庫。藉由此兩種途徑收集而來的名冊，我們曾以南部幾個縣市作試驗性的比對，確實也發現有些 NPO 名列中華電信黃頁中，但在該縣市政府主管機關所提供的登記名冊中卻無此組織，凸顯出以制度途徑作為 NPO 調查研究的唯一取樣模式，將有其限制。但到底針對「制度途徑」與「社區途徑」進行比對後，會有多少的 NPO 不在政府所提供的名冊內，本研究也無法提供一個明確的解答或數字。基本上，要將這兩種途徑的名冊進行比對，是一個耗時費力的工程，儘管在電腦相關應用軟體的協助下，或許可將其困難度降低，但在這之前仍必須將各主管機關所提供的名冊與中華電信黃頁資訊，作逐步的組織分類與頭銜名稱等標準化工作，其複雜程度則是遠超過想像。儘管在本次研究中，無法克服此問題，但在抽樣過程中，研究團隊經過多次討論，推估並發展出一個合理的抽樣架構，期使所抽出的調查樣本能夠符合這兩種途徑的分佈特徵。當然我們無法確保整個研究過程完美無瑕，但我們也相信透過研究過程的嚴謹操作，所得的數據分析發現，仍是對瞭解台灣非營利部門的現況具有相當程度的貢獻。因此，根據以上本調查研究的部分數據結果分析，我們可將臺灣 NPO 部門的組織特質、服務與方案、人力資源三部分的研究發現與意涵歸納如下：第一，就台灣非營利部門的一般性特徵而言：首先，就成立與立案時間來看， ‧141‧.

(32) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 整體而論，台灣 NPO 大都是在 1987 年解嚴後成立（1991~2008 年），有六成一組織如此表示；再就立案時間來看，越晚成立的組織，越傾向於申請立案。這一現象顯示出，於解嚴後台灣社會力勃興，政府對 NPO 的管理上，從解嚴前採用的管制與約束手段，逐漸轉向現階段的輔導與監督的立場，因此鼓勵民間經由自主結社而成 NPO 申請立案，這不但有助於政府對民間第三部門的瞭解與監督；對於 NPO 而言，為了取得社會的合法性，申請立案也是組織對社會大眾取得責信的必要手段。再者，公益勸募法規的立法，也促使 NPO 為了能夠有合法性與正當性公開募款，申請立案獲得政府認可，亦是必然的措施。此外，受調查組織中有高達八成二是在地方政府立案，而這些組織大都是「單一組織」類型，亦即高達七成五的組織並無其他隸屬或分支機構，顯示出台灣非營利部門的地方性相當強烈，亦即服務範圍大致上不脫立案的所在地，「屬地主義」色彩相當濃厚。就運作型式而論，無論是協會或是基金會組織皆不以捐贈財務為其主要活動，只有二成的組織認為捐贈是主要的活動，顯示出台灣 NPO 較屬運作型色彩濃厚，即便是基金會，屬於捐贈型的亦僅有二成一的組織。第二，就台灣非營利部門的方案或服務來看：不論是組織宗旨或是方案類別，「社會福利」與「教育」皆是排序最前面的兩個選項。這也顯示出台灣 NPO 的成立目的，大都集中在提供社會服務其與教育議題相關的活動上。而這樣的發現也與官有垣（2002、2005）歷年來的研究相吻合，亦即台灣 NPO 的社會服務功能明顯高於議題或政治倡導取向。至於服務提供的對象，有八成一的組織表示服務對象是一般大眾，並不受特殊身份如會員資格與否的限制，即便是以人（會員）為組成基礎的協會，其服務或方案的提供對象亦有七成五組織表示為一般大眾，顯示出台灣非營利部門的服務與服務受益對象是相當具有一般性的。第三，就台灣非營利部門的人力資源觀之：根據調查結果顯示，台灣 NPO 的用人規模傾向「小而美」，受訪組織中聘有支薪的專職員工的中位數為 3 人，5 而兼職人數的中位數亦僅有 1 人。但若以基金會與協會分別觀之，我們可發現基金會在專、兼任工作人員的聘用上，皆是高於協會社團，這也表示出基金會因工作人員較多，其推展服務的能量亦較高於社團組織，同時也較具有更多專業化的能力。此結果也與國外的研究結論相符，即比較起協會性質的 NPO，基金會性質的 NPO 在吸引高社經地位菁英參與組織的治理以及專業人才加入行政管理的行列上，其能力 5. 因平均數易受極端值影響，故以中位數較能看出受調查的 NPO 其專職聘用人數的集中趨勢。. ‧142‧.

(33) 勾勒台灣非營利部門的組織特色：一項全國調查研究的部分資料分析. 上往往較協會性質 NPO 高出許多（Herman & Renz, 1999; Young, Bania & Bailey, 1996; Young, Koenig, Najam & Fisher, 1999; 官有垣、杜承嶸，2008: 8）。此外，在志工運用方面，儘管大部分受訪組織均認為志工對於該組織運作具有相當程度的重要性，但據數顯示仍有五成四的受訪組織並未招募志工，顯示出理念與實際行動上有一段差距，因此儘管近年來政府大力推廣志願服務的精神，但 NPO 在志工運用上仍是有其力有未逮之處。另外，關於受訪組織的治理結構的組成上，董（理）事會是 NPO 運作的決策核心所在，有高達近九成的比率設有董（理）事會，而董（理）事會的人數規模平均為 12.9 人。但是以人為聚合體的協會在理事會規模的平均數為 13.4 人，略高於財團法人基金會的 11.3 人，顯示出財團法人基金會在決策參與人數上較採「小而美」的策略。此外，另外一個值得注意的現象是，依據經驗認知，在 NPO 的治理過程中，財團法人董事會比較可能因講求治理的分工與專業化，而傾向於設置常設性的委員會；但這次我們的調查結果顯示，社團法人協會在理事會下設置功能性委員會的情形亦極為踴躍，甚至在比例上遠高於財團法人基金會（前者 52.5%，後者 38.6%），顯示出這兩種類型 NPO 在治理結構上，為因應社會大眾對於 NPO 責信議題的逐漸重視，有往制度同型化（institutional isomorphism）發展的趨勢。歸納言之，根據我們的研究結果來描繪台灣非營利的輪廓，大致上可整理出如下的特徵：組織年齡輕、規模小而美、服務對象大眾化、運作屬地色彩濃厚、社會服務與教化功能強等特色。若將台灣非營利部門的組織特質與上文所提及的 NPO 研究相關理論作驗證，首先，我們可發現在解嚴之後，由於政治管制力量的鬆綁，著實促成了台灣民間結社風起雲湧的發展時期，尤其是在社團法人協會組織上，特別是地方性的社會團體組織數，與過往相較均呈現出大量成長的跡象，而這些協會組織運作的地理範圍，具有很強的地域性，是立基於社區集體利益的匯聚與實踐的層次，因此對於促成社會資本的凝聚，應有不少的助益。其次，若就經濟發展理論來看，台灣非營利部門若依據北、中、南、東等地理區位觀之，亦可發現北部縣市是第二級與第三級產業高密度發展的區域，不但匯聚了許多人口，形成各項生活機能發達的都會區，在此一區域的 NPO 數目亦領先於其他區域；相反地，台灣東部縣市區域，因人口較少以及產業較不發達等因素，連帶使得該區 NPO 的組織數與活躍程度，與其他地區相較均有一段落差。最後，台灣 NPO 是以社會福利與教育的提供，作為最主要的宗旨與服務類別，基本上不脫「社會服務」的範疇。儘管此次調查僅有不到兩成的受訪組織表示. ‧143‧.

(34) ‧公共行政學報‧. 第三十七期. 民99年12月. 具有宗教屬性，但台灣社會對於各宗教的發展是具有相當的包容力與接受度。台灣現行的幾個宗教體系，不論是佛教、道教、基督教、天主教均提倡對社會的關懷與付出，這種價值觀也透過內化的過程深植於台灣人民心中。因此，台灣很多 NPO 儘管不具有宗教屬性，但這種慈善文化氣息影響所及，造成許多 NPO 在社會教化上付出很多的資源與心力，形成在社會團體組成結構中，不論是以全國性或地方性來看，社會服務與慈善團體組織數均佔了絕大多數。. 陸、結語對於非營利組織議題的研究者而言，掌握台灣非營利部門的特質與輪廓是進行相關研究時必備的基礎知識。但可惜的是，台灣並沒有可供參考的整體數據，即便過去有相關的研究發表，但都是以部分類型 NPO 作為研究對象，本研究可算是台灣第一份對非營利部門進行全面性調查的實證研究。研究團隊花了兩年的時間，歷經了收集資料、設計與發放問卷、統計分析、成果撰寫等研究階段，每個階段都是一項大工程。本調查研究執行時間雖為兩年期，但在前半段收集 NPO 名冊資料的過程中，屢受阻礙，在克服資料收集的障礙後，問卷郵寄的回收過程亦是困難重重，這大概是近年來於國內進行社會調查研究所面臨的共同困境。這些困境包括了 NPO 名冊分散各主管機關收集與彙整不易、名冊資訊諸多錯誤導致問卷無法寄達與回收、社會信任不足，質疑調查研究的動機導致回收率不佳。這些困境也構成社會科學進行相關實證研究時的障礙，尤其是研究者以各式調查方式，如田野、問卷、深度訪談等，皆會造成受訪者之疑慮而多所保留，甚至拒絕受調查，此對社會科學之研究基礎累積，自然有著長遠且不利的影響，亦是此一領域的研究者，不可迴避的挑戰。依據作者的推估，台灣向政府立案登記的非營利組織的類別與數量，可分成四類：（1）登記於內政部與各縣市政府的「社會團體」，在 2009 年數量約為 34,171 家；（2）登記於各中央政府主管機關與縣市政府的「財團法人基金會」約有 4,000 家；（3）登記於內政部、勞委會、縣市政府的職業團體，包括工會、商會、職業公會、農會、漁會約有 10,286 家；（4）登記於內政部與各縣市政府的「寺廟、教堂」等宗教組織約為 15,118 家，四類組織合計為 63,575 家。就此分類與統計數字來看，台灣第三部門的各類型組織，包含財團法人基金會、社會團體、工會、商會、職業團體、寺廟、教堂等約有六萬家以上之譜。論數量、與類別，都是如此龐 ‧144‧.