我國高等教育學費與助學貸款制度之探討
簡宗德 國立臺中教育大學教育學系博士生 彰化縣立田中高級中學教師 臺灣教育評論學會會員一、前言
臺 灣 現 今 高 等 教 育 有 很 嚴 重 的 「反重分配」現象，也就是高社經地 位子女以較低學費就讀較多資源挹助 的公立大學，而弱勢家庭子女則多就 讀學費昂貴的私立大學。政府雖然採 取學費凍漲、學雜費補助、助學貸款 等政策來減輕弱勢家庭的負擔，卻沒 有解決弱勢家庭子女較少機會進入前 端學校，或者念私立大學低補貼高學 費的結構問題。透過考試決定誰得以 享有較多的高等教育資源，表面上是 公平的，卻忽略家境優渥子女擁有較 多的資源而能在考試升學路上有較好 表現的結構問題，這是假公平。對弱 勢學生來說，儘管九〇年代教育改革 後，廣設大學提高錄取率，但臺清交 等名校大門依舊狹窄。政府對於高等 教育應採取適宜的「學費與助學貸款 制度」，以促進教育公平之基本目標， 鼓勵更多弱勢學生進入（公立）大學。 臺灣目前採取「政府管控導向」 的學費政策，目的是基於教育是人民 的權利，不應因某些不利因素（特別 是經濟因素）影響到人民受教權；其 次是 1988 年以前，臺灣高等教育人口 （18-22 歲）淨在學率尚未突破 15%， 政府視高等教育為菁英教育與準公共 財，應以公共支出為主。但隨著臺灣 高等教育的擴充，高等教育人口淨在 學率於 1988 年達到 15.95%，進入「大 眾化」階段；2004 年擴充至 53.20%， 邁向「普及化」階段。蓋浙生、鈕方 頤（2012）認為「政府管控導向」的 學費政策顯現問題有三：（ㄧ）增加政 府財政的負擔，若財力不逮，會影響 大學的品質；（二）大學財務自主性不 足，影響辦學績效；（三）政府僅能對 公立大學提供適度補助，但私立大學 卻仍以學費為主要財源，管制學費造 成公私立大學辦學品質有很大差異。 政府除了支助教育活動之外，國 防安全、醫療健康、交通與警察系統 也是政府的重要功能，因此教育經費 仍須與公共部門競爭經費。因此一個 國家能有多少教育預算，取決於政府 政 治運作的 協商與 利 益折衝（林 天 祐，2004）。我國國中小階段屬於國民 基本教育，公共財的成分比較重，學 生及其家庭不必負擔太多成本，隨後 各級學校教育的公共財比重遞減，私 有財比重遞增（陳麗珠，2014）。教育 的提供與收益具有很大的「外部性」， 因此需要政府財政投資來補充私人教 育投資的不足（Friedman，1962）。 臺灣與美英兩國一樣，高等教育 學費政策慢慢走向尊重市場機能的運 作，政府減少干預，由各校按辦學成 本及經營品質自訂收費標準，價格反 映品質的觀念充分展露，但在「高學 費、高品質」的經營理念下，可預期 會出現對低收入家庭子女進入大學或名校產生經濟隔離與減少教育選擇權 的問題，這時就需要政府制定完善的 助學貸款制度，幫助弱勢學生升學以 確保教育公平。 本文採取「文獻分析」的研究方 法，蒐集與「高等教育學費與助學貸 款制度」有關的期刊、文章、書籍、 論文、專書、研究報告、政府出版品 及報章雜誌的相關報導等資料，進行 靜態性與比較性的分析研究，以瞭解 問題所在及可能產生的結果，並提出 改進建議。
二、高等教育「公平原則」
Trow（2006）分析各國高等教育 發展，高等教育快速擴充已衍生一些 與高等教育本質與功能有關的問題， 例如：各國高等教育入學率雖然大幅 增長，但不同地區、宗教、種族，以 及社經地位階級的入學率仍然存在相 當大的差異。Trow 強調雖然近百年來 各國都試圖解決教育機會不均等的問 題，惟實際上仍普遍存在來自中上階 級家庭子女接受高等教育機會優於勞 工階級或農民家庭子女的現象。換言 之，高等教育機會的擴充，並不必然 會帶來高等教育機會之均等。 楊瑩、楊國賜和劉秀曦（2014〉 認為各主要國家隨著高等教育日漸普 及，接受高等教育不再被視為社會菁 英專享的特權，反而成為民眾普遍的 權利。隨著「均等」或「公平」觀念 的盛行，社會大眾對高等教育的訴求 也由入學機會均等，轉至對其「教育 品質」與「負擔成本」公平性的強調。 聯 合 國 教 育 科 學 文 化 組 織 （UNESCO，2009）不斷呼籲高等教 育應負起社會責任，強調入學機會與 公平（access and equity）、效率與效能 （efficiency and effectiveness），以及品 質與關聯（quality and relevance）為 21 世紀高等教育發展的三大重點，並將 提高弱勢族群入學機會視為高等教育 發展的首要之務。自 2003 年起，經濟 合作暨發展組織（OECD）以「教育公 平主題式檢視」為題，進行為期五年 的研究，希望汲取他國政策經驗以改 善自身的教育公平現況，並將內容聚 焦在探討教育公平、教育中輟、不同 教育進度對教育公平的影響，以及教 育制度中移民和少數族群的融合等。 教育機會的「可接近性」是在 20 世紀從公平理論中衍生出來的，教育 的 歷程包括 投入、 過 程與輸出三 方 面。因此高等教育公平的意涵，包括 「入學機會公平」、「資源分配公平」 與「成功機會公平」三者兼顧（楊瑩、 楊國賜，2010），而成功機會公平是最 難達成的。為充分達成與實踐高等教 育入學機會的公平，歐美各國及相關 組織在建構公平指標時，均將「入學 可接近性」及「就學可負擔性」列為 重要指標之一。若進一步探究影響『教 育 可 接 近 性 』 的 因 素 ， Johnstone （2005）認為主要是家庭收入、居住 地、性別、父母親教育程度與職業及 文化資本。 蓋浙生、鈕方頤（2012）研究臺 灣高等教育「入學機會可接近性」得 出結論有：（ㄧ）入學機會公平指標以 「可接近性」觀察，仍有改善空間；（二）以「考試分發」為主要管道， 其次是「甄選入學」；但就比例而言， 則以「繁星計畫」比例最高。「就學機 會可負擔性」結論有：（ㄧ）高等教育 就學機會公平指標以「可負擔性」觀 察，經濟弱勢家庭學生仍居於不利地 位；（二）高等教育成本「可負擔性」 公立學校以政府補助為主，私立學校 則多仰賴於學雜費收入，造成「可負 擔性」的偏頗；（三）對經濟弱勢家庭 者，政府雖提供多種助學措施，但資 訊並不充分瞭解；（四）對高等教育就 學機會「可負擔性」的其他改進措施， 依序是減輕學雜費負擔、降低減免標 準、鼓勵業界認領，以及推薦學生工 讀。 綜 上 所 述 ， 要 促 進 高 等 教 育 公 平，「學費政策」與「助學貸款制度」 必須相互配合，才能避免對弱勢學生 進入大學或名校產生經濟隔離與減少 教育選擇權的問題。
三、高等教育「學費政策」
過去十年來臺灣高等教育反高學 費運動成績斐然，可說基本上阻擋了 大學學費大幅的調漲，但對於扭轉高 社經地位子女以較低學費就讀較多資 源挹助的公立大學的「反重分配」現 象，仍缺乏有效的政策回應。我國高 等教育目前採「政府管控導向」學費 政策，經由文獻分析可知問題有三： （ㄧ）難以紓解「反重分配」，有違教 育公平原則；（二）大學財務自主性不 足，未能反映辦學成本和品質；（三） 助學貸款制度無法積極扶助經濟弱勢 之學生就學。 由（文末）表１可知大專校院的 學雜費，私立遠遠高於公立，而由（文 末）表 2 與表 3 可知學雜費收入占總 收入比率，公立平均不到 2 成，私立 卻平均高達 6 成以上。進一步分析臺 灣高等教育成本分擔，發現公立大學 是「低學費高補助」，私立大學是「高 學費低補助」，接受政府補助的對象是 學校而非學生。彭森明（2005）認為 低社經家庭子女就讀私立大學的比例 較公立大學為高，使得國家教育資源 主要為高社經子女所享用，造成另一 種形式的教育機會與資源的不均等。 由於公立學校之收入高度依賴政 府補助，私校又是高度依賴學雜費收 入，無論公、私立學校自行募集辦學 經費的能力與成果都極為有限，所以 政府應該鼓勵公、私立大學積極爭取 其他經費來源，尤其是「募款收入」 和「投資收入」兩大財源。 為提升大學財務自主能力及辦學 績效，教育主管當局採取兩項措施： （ㄧ）自 1995 年試辦校務基金，並逐 年 推展至所 有國立 大 學全面實施 ； （二）每年學雜費仍由政府訂定收費 標準，但各校按需求及特色有 10%彈 性收費，增收比例及額度必須由教育 部核定後實施。可見我國高等教育目 前是採「政府管控導向」學費政策， 但受美、英兩國影響，「市場導向」的 學費政策不斷被提及，但爭議仍大。 因為學費政策攸關低所得家庭子女的 就學機會，特別是以市場機能導向的 美國，在高學費的情況下，高等教育 經濟隔離現象較為顯著。因此倡議「高 學費、高補助」的措施以落實教育機會選擇權，但卻演變成「高學費、高 貸款」的弊端，低所得家庭子女接受 高 等 教育 仍有 經濟 隔 離現 象（ 蓋 浙 生、鈕方頤，2012）。 公立大學校務基金制度中明定學 校收入來源分為「政府編列預算撥付」 與「自籌經費」，自籌經費來源明確定 義包括有學雜費、建教合作、推廣教 育、基金運作收益、場地設備管理及 捐贈等。目前政府補助的比率是逐年 在降低，而要求自籌經費要逐步提高 （湯堯，2005）。「募款收入」和「投 資收入」是校務基金制度所明定各種 自籌經費方式中最具潛力者，這兩項 收入的財務績效若是良好，不但能為 學校帶來可觀的收入，更可以減少學 生的學雜費負擔。（文末）表３逢甲與 文化大學由於「推廣及產學收入」經 營有方，使得學雜費收入占總收入比 率能低於 6 成。募款多寡及順利與否， 與學校聲望有關，新設大學則應以辦 學績效來爭取社會的支持與認同。
四、高等教育「助學貸款制度」
高 等 教 育 邁 向 大 眾 化 或 普 及 化 後，在政府財政困頓情況下，對大學 經費補助相對減少，大學在財務經營 上無法完全依賴政府，勢必開拓其他 財源，Johnstone（2005）提出成本分 擔〈cost-sharing〉的觀點，認為高等教 育應該由政府、家長與學生，以及社 會團體三者共同來負擔。臺灣公私立 大學學費徵收標準是由教育部研訂並 管制，在政策上主要訴求是不要因為 學費過高而降低中下家庭經濟弱勢子 女進入大學的機會，為了消弭經濟弱 勢者就學機會的減少，教育部亦採取 了各種對弱勢者就學的補助措施，首 先於 1976 年教育部提出「高中以上學 生就學貸款」實施辦法，依需要逐年 放 寬家庭年 所得收 入 及貸款子女 人 數，在學期間由教育部負擔低所得者 的貸款利息，並自 2007 年再擴大辦理 「大專校院弱勢學生助學計畫」，包括 助學金、生活學習獎助金、緊急紓困 金 ，以及低 收入學 生 免費住宿等 四 項，其目的是協助學生順利就學，讓 家庭年收入在後 40%的大專校院學生 均能獲得政府或學校的就學補助，以 減輕學生在就學上的負擔。在大學方 面，為因應學費調漲，教育部規範各 校在學費徵收中提撥 3%-5%做為學生 獎 助學金， 以利低 所 得家庭子女 就 學。從教育部推行的各種補助措施來 看，低所得家庭子女在就學機會上似 乎受到了某種程度的保障，但若進一 步探究入學機會可接近性問題，彭森 明（2005）研究發現，低社經家庭子 女就讀私立大學的比例遠較公立大學 為高。依教育部統計資料，101 學年度 全國低收入與中低收入學生就讀大學 的比例為 2.52%，略低於全國中低收入 人口比例，而臺清交成等傳統名校， 弱勢生比例都不到 1%。 經由文獻分析，劉秀曦（2015） 分 析美 國 就學貸款方案近年改革重 點，可供臺灣參考的是：（ㄧ）應依據 國家和社會發展需求，配合多元政策 目標，提供借款人債務減免的機會； （二）政府應協助借款人選擇最適還 款方案；（三）要求學校應強化就學貸 款資訊公開與整合，並以學生能理解 的簡單格式來提供各項貸款資訊。陳怡如（2015）檢視英國學費政策及其 就 學 貸款 機制 的發 展 沿革 和實 施 現 況，可供臺灣參考的是學費貸款與就 學貸款與助學措施三者密不可分，任 一政策的調整都必須考慮其他兩個層 面 。臺灣大專院校目 前面臨學費過 低，無法支持大學發展的窘境，可能 的變革方向是進行稅制改革，延長還 款期限，以及債務免除規範的引進。 張國保、袁宇熙（2014）「中華民國教 育年報」提及教育部為減緩教育 M 型 化 現 象， 除積 極改 善 教育 資源 分 配 外，在考試與招生方面亦逐年調高「繁 星推薦」比率、鼓勵大學透過「個人 申請」招收一定比率弱勢學生、降低 弱 勢 學生 經濟 負擔 （ 例如 減免 報 名 費、補助交通費等），積極扶助經濟弱 勢之學生就學，辦理相關措施。 綜上所述，臺灣與美、英兩國在 推動「政府管控導向」或「市場導向」 學費政策下，都應積極完善助學貸款 制度，以確保弱勢學生高等教育的『入 學可接近性』及『就學可負擔性』，避 免對低收入家庭子女進入大學或名校 產 生 經濟 隔離 與減 少 教育 選擇 權 問 題。
五、結論與建議
臺灣公私立大學學費徵收標準在 教 育 主管 機關 主導 下 ，造 成市 場 失 靈，所以並沒有高學費問題。而臺灣 高等教育目前採「政府管控導向」學 費政策，問題有三：（ㄧ）難以紓解「反 重分配」，有違教育公平原則；（二） 大學財務自主性不足，未能反映辦學 成本和品質；（三）助學貸款制度無法 積極扶助經濟弱勢之學生就學。 高等教育「學費政策」與「助學 貸款制度」必須相輔相成，如何有效 率的補助中下階層子女，保障其就業 機會，令其潛能能夠充分發展，是在 面對學費問題時，首先要釐清的觀念 與關鍵。政府的財政補助也應以受教 者為直接的補助對象，而減少對學校 無效率的間接補助，經驗證明，對於 學校的補助並不能有效保障中低收入 家庭子女的受教權益，反而使得中上 階 層獲得更 多 的財政 轉移（蕭霖， 2004）。而學費的高低並無絕對的標 準，能否負擔才是重點，無論我國大 學學雜費政策如何演變，對於弱勢學 生之補助，政府都不應該漢視，以免 影響社會公義及教育機會之均等。 未來臺灣極可能走向「市場導向」 的學費政策，在鬆綁學費管制後，「高 學費」將成為趨勢，為確保弱勢學生 高等教育的『入學可接近性』及『就 學可負擔性』，「學費政策」建議：（ㄧ） 公、私立大學應加強「籌資募款」來 補助弱勢學生，不應過度依賴學雜費 收入；（二）學費提高應有固定計算公 式並應配合物價波動或經濟成長率， 且政府對經濟弱勢學生要提供各種補 助計畫及貸款計畫，以降低經濟隔離 現象。「助學貸款制度」建議：（ㄧ） 貸款利息償還，應分為『無息償還』 與『有息償還』兩類，其中對於貧困 者應給予無息貸款，畢業後視所得能 力適度延長償還期限；其他則視家庭 所得訂定不同水準的利率，以減低社 會成本；（二）加強誠信教育與債信制 栽以減少呆帳；（三）考慮成立學生助學貸款專責機構；（四）貸款項目可依 貸款者需要，擴增貸款項目，以利其 安心求學。除了目前的學雜費，書籍 費‧實習費及住宿費等以外，應該增 加 生 活費 貸款 ，以 幫 助清 寒學 生 就 學，如政府財政負擔有問題，可以根 據家庭所得差異而給予不同的生活費 貸款金額。 參考文獻 林天佑（2004）。教育政治學。臺 北市：心理。 陳麗珠（2014）。教育財政制度與 改革。臺北市：心理。 陳怡如（2015）。英國大學學費、 貸款與助學措施一體化政策探討。輯 於溫明麗主編：高等教育國際視野： 比較與前瞻。新北市：國家教育研究 院。 彭森明（2005）。臺灣高等教育應 如何進一步落實公平化的理念。教育 月刊，137，5-15。 湯堯（2005）。籌資募款與大學發 展。載於陳伯璋、蓋浙生（主編），新 世 紀 高 等 教 育 政 策 與 行 政 （ 頁 325-370）。臺北市：高等教育。 張國保、袁宇熙（2014）。高等教 育。載於張鈿富（主編），中華民國教 育年報（103 年）（頁 211－268）。新北 市：國家教育研究院。 楊瑩、楊國賜（2010）。高等教育 公平指標之研究。國家教育研究院研 究報告，未出版。新北市：國家教育 研究院。 楊瑩、楊國賜、劉秀曦（2014）。 高等教育公平指標。輯於陳伯璋、王 如哲主編：教育公平（頁 149-173）。 臺北市：高等教育。 劉秀曦（2015）。美國就學貸款方 案之最新發展趨勢。教育脈動電子期 刊，第 1 期。新北市：國家教育研究 院。 蓋浙生、鈕方頤（2012）。高等教 育經濟學。臺北市：高等教育。 蕭霖（2004）。高等教育成本之歸 宿與學生補助措施政策探討。教育研 究月刊，124，59-66。 Friedman, M. (1962). Capitalism
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表 1：103 年 學雜費收費基準 醫學系 牙醫 學系 醫學院 工學院 理農學院 商學院 文法 學院 臺大 39560 36170 31050 29470 30260 25610 25230 輔仁 72500 58200 55350 54890 48140 47430 屏科大 27580 27340 24000 24000 中臺科 54250 51640 51220 45020 43555 資料來源：大專校院校務資訊公開平台 表 2： 103 年 公立學校財務相關比率 公立學校學 雜費收入占 總收入比率 (財務結構) 負債占資 產比率 (財務結構 允當性) 流動資產占流 動負債比率 (短期償債能 力) 營運活動淨現金占流動 負債比率(指學校營運 產生的主要收支現金賸 餘，用以償還流動負債 之能力) 臺大 11.09% 21.74% 159.84% 34.87% 屏科大 24.64% 4.53% 2295.43% 157.75% 臺師大 14.93% 10.14% 558.65% 76.77% 政大 24.57% 16.65% 169.07% 44.19% 清大 11.45% 10.85% 182.00% 49.69% 交大 13.28% 25.84% 161.43% 1.72% 資料來源：大專校院校務資訊公開平台 表 3：103 年 私立學校各項收入情形（單位%） 學雜費 收入 推廣及產 學收入 補助 收入 受贈 收入 利息 收入 投資、基金及 附屬機構收益 其他 收入 輔仁 63.78 10.15 12.26 6.05 1.56 0 6.21 中臺科 74.22 8.30 12.35 0.15 0.25 0 4.72 東海 60.12 14.09 10.43 3.35 0.68 4.40 6.92 東吳 65.67 12.15 10.31 4.19 0.70 0.37 6.61 逢甲 55.83 22.47 12.59 2.40 0.24 2.04 4.43 淡江 66.26 14.37 10.99 2.94 0.22 0 5.21 文化 58.35 24.99 8.92 0.84 0.96 0.75 5.19 資料來源：大專校院校務資訊公開平台
