跨國移動勞動者勞動權益保障之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所 碩士學位論文. 政 治 大 跨國移動勞動者勞動權益保障之研究 立 ‧. ‧ 國. 學. A Study on The Labor Right Protection of Transnational Migrant Workers. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授:成之約 e n g c h i U博士 研究生 :李偉銘. 中 華 民 國 一 ○四 年 六 月.

(2) 摘要 目前世界上遷徙勞工模式,以南-北遷徙模式為主,而輸入國則為北美地區 或歐盟,主要從事高科技業、製造業、服務業或低技術工作。對於遷徙勞工之保 障,不論是國際勞工組織、世界人權宣言、歐洲人權公約或經濟社會暨文化權國 際公約,都認為對於移工不能有所歧視,其勞動權益應給予與本國勞工相同之對 待,因此,對於工作機會及日後的退休生活皆應給予保障。例如國際勞工組織第 157 號公約認為各會員國應在有關會員國雙方協定之條件下,依照有關履行義務 之雙邊或多邊協約,履行其應有義務。而協約內容,應可包括互惠之規定、適用 人員種類或各會員國之社會安全機構之合作。. 政 治 大. 觀察各國作法,國際中對於專業技術承認,主要為證照及學歷認可,分為國. 立. 與國間承認或民間承認兩種型態,前者多為自由貿易協定,後者則為相關公約。. ‧ 國. 學. 以美國自由貿易協定為例,除了在協定條文中承認協約國教育或相關工作經驗, 對於承認之細節,則規範於附則中,包括教育、考詴、工作經驗、工作倫理、專. ‧. 業技術發展及再認證,並且於每三年檢討承認之標準與程序。民間承認則可分為 學歷承認及專業技術承認兩種公約,其共同點在於皆希望能建立可比較之認證判. y. Nat. sit. 斷標準、政策及制定程序。本研究認為,簽訂專業技術承認前,應分析個別行業. er. io. 或職業之整體培養過程,此外,專業技術承認首先要做市場調查,其次則應朝向. al. 更細部規範,例如簽定後要做定期意見交流及分享認可方式之判斷標準,才能達. n. v i n Ch 到教、訓、檢、用合一之精神。最後,本研究亦認為,專業技術承認不會是吸引 engchi U 外國人才流入之主要原因,而是要積極處理勞動條件、產業結構或教育體系問 題。 社會安全協定方面,可分為單國自行規範、雙邊協議或多邊協議等作法,移 工消除雙重繳費及年資合併則規範於國與國之間之社會安全協定中。惟我國在協 約簽訂尚在評估階段,故本研究建議,應檢討國內各種保險間之差異,之後才能 針對社會安全協議之更種層次,與他國做協商談判。此外,假使考慮跟中國大陸 簽訂社會安全協定,若能解決大陸勞工來台問題,則可積極與大陸簽訂社會安全. II.

(3) 協定,以保障至大陸工作之勞工權益。對於協約談判時的合併要件,應以工作年 資作為合併基礎,始能符合勞工保險之立法目的。此外,若與他國簽訂社會安全 協議,應考慮是否有正式邦交關係,若無,則給付建議以一次金方式給予。最後, 假使社會安全協議無法順利談成,可先規劃較彈性之移工權益保障政策,例如更 彈性的給付方式或透過單國間的立法保障移工權益。 綜上,本研究之建議如下: 一、專業技術承認應著重於內容分析。 二、討論專業技術承認後之配套措施。. 治 政 大 三、做好社會安全協定簽訂前之評估。 立 ‧ 國. 學. 四、規劃社會安全協議以外政策。 五、考慮與中國大陸簽訂社會安全協定。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 關鍵字:遷徙勞工、專業技術承認、社會安全協定. III. v.

(4) Abstract The South-North is the main migrant patterns in the world, and most of them work in the North America or EU. For the protection of migrants, no matter in the ILO、Universal Declaration of Human Rights、European Convention on Human Rights or International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights , all of them rule that any country or person can’t discriminate against migrants. And must give them the equal opportunity to nations. For example, the convention(No.157) concern that members may give effect to their obligations by bilateral or multilateral instruments. 政 治 大 bilateral agreement or Free Trade Agreement, those recognition conclude the 立. In the worlds, most of countries make recognition of qualification through. education、examination、experience、work ethics and qualification re-development.. ‧ 國. 學. And through interview, most of experts consider that if we want to make the recognition of qualification, it must have full investigate before sing the agreement. In. ‧. the end , the research suggest that the recognition is not the main reason to appeal to. sit. y. Nat. high skilled migrants, it’s important to upgrade the work condition and education. io. er. environment in Taiwan .. al. v i n or multilateral agreement. But inCTaiwan, signUthe agreement with other h e nwhether h gc i n. On the other hands, social security agreement can divide into unilateral、bilateral. countries or not, It must have full investigate also. Such as the financial problem or the different between all kinds of insurance in Taiwan must be solved. Furthermore, if we don’t sign any social agreement with other countries, a flexible remittance from other countries is good policy substitute for social security agreement. According to the above findings, we suggest:. 1.. Qulification recognition must focus on the details.. 2.. Discuss how to form a complete set after signing recognition.. IV.

(5) 3.. To have a full investigation before sing social agreement.. 4.. To consider a policy for social security agreement.. 5.. To consider sign social security agreement with China.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Key words:Migrants、Qualification Recognition、Social Security Agreement.. V.

(6) 目錄 圖目次. …………………………………………………………………………………………………………….VII. 表目次 …………………………………………………………………………………………………………..VIII 第一章 緒論.................................................................................................................. 1 第一節 研究背景與目的.................................................................................... 1 第二節 研究方法................................................................................................ 3 第三節 研究範圍與限制.................................................................................... 4 第四節 名詞解釋................................................................................................ 5 第五節 研究流程與章節安排............................................................................ 7 第二章 跨國移動勞動者國際權益保障概況............................................................ 10 第一節 遷徙勞工之國際概況............................................................................ 10 第二節 遷徙勞工之概念與國際規範................................................................ 13 第三節 專業技術承認........................................................................................ 26. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 第四節 遷徙勞工之社會安全保障.................................................................... 32 第五節 本章小結................................................................................................ 38 第三章 主要國家規範................................................................................................ 39 第一節 增進專業技術人才之流動.................................................................... 39. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二節 各國社會安全協定規範........................................................................ 60 第三節 本章小結................................................................................................ 82 第四章 訪談發現與分析............................................................................................ 83 第一節 訪談問項與對象.................................................................................. 83 第二節 訪談發現.............................................................................................. 86 第三節 訪談分析............................................................................................ 102 第四節 本章小結............................................................................................ 105 第五章 結論與建議.................................................................................................. 106 第一節 結論...................................................................................................... 106. Ch. engchi. i n U. v. 第二節 建議...................................................................................................... 108 參考文獻 ………………………………………………………………………………………………………….110 附錄 ………………………………………………………………………………………………………….114. VI.

(7) 圖目次 圖 1- 1 研究流程圖 ...................................................................................... 8 圖 3- 1 中華工程教育學會任務及組織沿革圖 ......................................... 45 圖 3- 2 認證委員會組織架構 .................................................................... 47 圖 3- 3 五大認證領域範疇 ........................................................................ 48 圖 3- 4 日本澳洲社會安全協議 ................................................................ 73. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(8) 表目次 表 2- 1 長短期移動之核心概念比較 ........................................................ 13 表 2- 2 吸引人才之策略 ............................................................................ 31 表 3- 1 華盛頓協約之歷史沿革 ................................................................ 50 表 3- 2 雪梨協定歷史沿革 ........................................................................ 52 表 3- 3 都柏林協定歷史沿革 .................................................................... 54 表 3- 4 美國簽訂之社會安全協議 ............................................................. 60 表 3- 5 美國社會安全協定法律適用狀態 ................................................. 62 表 3- 6 美國社會安全協定合併年資規範 ................................................. 67 表 3- 7 澳洲簽訂之社會安全協定 ............................................................. 68 表 3- 8 澳洲社會安全協定合併年資規範 ................................................. 71 表 3- 9 日本簽訂之社會安全協定 ............................................................. 72. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 表 3- 10 日本社會安全協定法律適用狀態 .............................................. 73 表 3- 11 日本社會安全協定合併年資規範 .............................................. 78 表 3- 12 歐盟移工法令適用情況 ............................................................... 81 表 4- 1 深度訪談架構 ................................................................................ 83 表 4- 2 受訪者基本資料 ............................................................................ 85. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(9) 第一章 緒論 第一節. 研究背景與目的. 全球化經濟中,除了資金在各國間迅速流動外,勞動者亦是如此。在跨國移 動勞動者流動頻繁下,相關勞動權益、專業技術承認以及勞動者退休後生活保障, 皆是需要重視的問題。勞動權益方面,勞動者至國外工作,可能必頇忍受較本國 工資或工時差的條件,且在人生地不熟的環境下,很容易受到不帄等的對待;退 休後保障方面,由於勞動者前往他國工作,於其本國的社會保險通常並無做任何. 政 治 大. 加保動作,再者,社會保險之設計皆頇要勞動者自行負擔部分金額,且退休金之. 立. 請領,其計算基數為勞動者之投保年資,而通常勞動者之工作兩地之投保年資無. ‧ 國. 學. 法累計,故導致跨國移動勞動者在無法兼顧的情況下,被迫放棄一地之社會保險 權益。最後,在證照制度方面,若能加速各國間之證照相互承認制度的建立,尌. ‧. 能使跨國移動勞動者更順利的在各國間流動,而專業技術承認亦能減輕跨國移動 勞動者之考照負擔。. y. Nat. sit. 承上述,在經濟全球化下,跨國移動勞動者之勞動權益將受到嚴重的考驗,. er. io. 因此,如何保障跨國移動勞動者之勞動權益變得十分重要。例如國際勞工組織. al. n. v i n Ch 禁止、結社自由、團體協商權保障、薪資帄等對待、消除強迫勞動、禁止尌業歧 engchi U. (International Labour Organization,ILO)所訂定的七大核心公約(包括強迫勞動之. 視、與童工之禁止) ,另外,ILO 第 97、102、143 及 157 號公約皆提到遷徙勞工 歧視禁止,或是專業技術承認規範。世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)為了使貿易公帄而要求各會員國改善國內之勞動條件。除了上述組織,亦 有其他重要的國際人權文件,例如世界人權宣言(The Universal Declaration of Human Rights)和國際經濟、社會及文化權利公約(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) 。而世界人權宣言第 22 條更明白揭示: 「凡 人為社會一分子,皆應享有社會安全權,經由國家、政府、國際合作方式,尊嚴 地獲得經濟、社會與文化權利,以及人權的健全發展」,故跨國移動勞動者之勞. 1.

(10) 動權益亦必頇包括在內。在實務方面,美國自 1978 年起,與其他國家簽訂有國 際社會安全協定(International Social Security agreements) ,也尌是所謂的「通算 協定」(Totalization agreements)。此種協定是為了跨國工作者,可以透過二個國 家之間社會安全的協定,免除雇主或受僱者重複投保與重覆繳交社會安全稅的問 題。此外,跨國移動勞動者可藉由此協定,在保險年資符合退休規定時,享有老 年給付保障。 綜上所述,本文之重點在於探討如何保障跨國移動勞動者之勞動權益,而該 「勞動權益」之內容,本文亦從「勞動權益本質」 、 「社會保險保障」以及「國際 專業技術承認」等三面向做討論。並藉由國際人權文件和國際上保障跨國移動勞 動者之理念及實務作為探討基礎,最後瞭解我國在跨國移動勞動者保障這領域應 努力的部分。. 立. 政 治 大. 本研究擬達成之研究目的為:. ‧ 國. 學. 說明專業技術承認制度對於跨國移動勞動者之益處。. 二、. 瞭解跨國移動勞動者社會保險不帄等之處。. 三、. 整理國際專業技術承認及社會安全保障實務,了解目前國際趨勢。. 四、. 針對專業技術承認及社會安全協議兩部分訂定政策建議。. ‧. 一、. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(11) 第二節. 研究方法. 本研究採取文獻探討法及深度訪談法,以下分別說明之: 一、. 文獻探討. 本文將透過蒐集國際間專業技術承認以及社會安全協定之相關條文,例如自 由貿易協定底下有關專業技術承認之規範或者是國與國之間社會安全協議之訂 定內容。此外,亦蒐集國內外學者對於專業技術承認及社會安全協議之評論,例 如 ILO 對於社會安全協議所規範之架構。藉由整合上述國內外規範條文及評論文 章,以釐清日後我國之政策走向。 二、. 深入訪談法. 立. 政 治 大. 本研究透過結構式訪談(Standardized Interview),詢問政府、學者及工會代表. 學. ‧ 國. 三方,對於國際專業技術承認以及社會安全協議之看法。例如國際專業技術承認 以及社會安全協議簽訂前之準備程序以及簽訂後對於台灣之影響為何?並藉由. ‧. 政府、學者以及工會代表之回答,提出台灣日後國際專業技術承認以及社會安全 協議之政策建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(12) 第三節. 研究範圍與限制. 本研究之研究限制如下: 一、. 本研究欲探討之社會保險,其範圍限定在老年給付(old-aged benefit)之. 部分。 二、. 本研究欲探討之證照制度乃先從我國已簽定之專業技術承認實務作為. 研究範圍,即專業技師之專業技術承認。 三、. 本研究蒐集之社會安全協議資料,為各國法條內容,尚無法涉及到各國. 治 政 大 本文題目所稱之「勞動權益」 ,為最根本之權益問題,故為上位之概念; 立. 簽訂前之準備及社會安全協議給付狀況。 四、. 而接著論述之退休保障和專業技術承認,係本文認為其在跨國移動勞動者勞. ‧ 國. 學. 動權益中,對其生涯保障和國際移動之可能性,影響深遠,因此再進一步的. n. al. er. io. sit. y. Nat. 範圍內。. ‧. 探究此兩部分。而其他相關勞動條件,例如工資或工時則不在本文所討論之. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(13) 第四節 一、. 名詞解釋 跨國移動勞動者(Transnational Labor Force Migration):. 遷徙勞工(migrant worker)之定義,乃「人們出自自身利益,從一國移動至另 一國家之情形」(ILO)。聯合國(2005)對於遷徙勞工之定義,為「人們在非自身國 家中工作,賺取報酬,而該定義包括合法和非法之遷徙勞工」。OECD(2003)則認 為遷徙勞工乃「外國人在工作國政府允許下,從事賺取報酬的工作,工作期間將 依外國人所能從事的工類型而定」 。本研究所欲探討之「遷徙勞工」 ,不論其是否 在國外停留多長的時間,只要最後沒有要移民的意思,且至他國工作乃為了賺取 報酬,都算在本研究之範圍內。 二、. 政 治 大 勞動權益(Labor Rights) 立. ‧ 國. 學. 勞動權益可分為個別勞動權益和集體勞動權益,個別部分包括最低工資、工 時、工作環境或退休等部分;集體部分則包括團結權、協商權及爭議權。因此,. 三、. ‧. 勞動權益之概念可說是包括所有勞動者權利。. sit. y. Nat. 自由貿易(Free Trade Agreement). io. er. 意指兩個或兩個以上的經濟體或主權國家,藉由降低彼此關稅、或減少其他 規費,或排除妨礙彼此進行自由貿易的障礙,進而促進彼此貿易活動之協定,依. n. al. i n U. v. 其促進經濟整合程度,又可分成「優惠性貿易」 、 「自由貿易區」 、 「關稅同盟」 、 「共. Ch. engchi. 同市場」、「經濟同盟」等型態。(國家發展委員會,2015) 四、. 社會保險(social insurance). 社會安全乃透過政策使社會成員們能在面臨經濟和社會貧困時,例如因生病、 生育、職業傷害、失業、老年或死亡時,能夠有所保障。(ILO,1984) 五、. 社會安全協定(Social Security Agreement). 提供移工至他國工作時之保障,通常由兩個或兩個以上之國家基於互惠 (reciprocal)基礎,並且使移工及其家庭能夠獲得任何國家之社會安全給付,此外,. 5.

(14) 協約亦可避免移工同時於兩個以上國家繳納社會保險費用。(Franssen,2006) 六、. 專業技術承認(Qualification Recognition). 專業技術承認之目的在解決勞動市場中,供給與需求之問題,其亦可稱作國 外技術承認(foreign credential recognition),乃評估他國取得專業技術或證照時所 需之知識、技術、工作經驗或學歷之過程。(Elgersma,2012) 七、. 專業認證(Professional certification). 專業技術人員指的是一群在專業、管理及技術上的專家,但它並不是一個同 性質群體,故無一致之概念(Salt,1997:5-6)。專業認證,其內涵不僅只是國與. 治 政 技術承認相關的,乃學歷或相關文憑之國際承認。(汪利兵和梁金慧,2005,頁 大 立 82). 國之間對於證照之認可,其更涉及到當地勞工之尌業權益是否受到影響。與專業. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(15) 第五節 一、. 研究流程與章節安排 研究流程. 本文擬先從國際中,曾針對勞動權益概念定義或規範之組織及文件做介紹, 並藉由上述之定義及概念,審視各個勞動權益相關名詞之文獻,以更深入瞭解各 個名詞之意函。接著,即討論國際上對於跨國移動勞動者權益保障之實務,以及 目前國際上跨國移動勞動者之現況,此外,亦說明我國對於跨國移動勞動者勞動 權益之保障。再明白文獻和國際實務做法後,本文將再以個案深入訪談之方式, 希望能藉著訪談過程,發現文獻、國際實務和我國對於跨國移動勞動者勞動權益 有探討不足或尚未保障之部分。最後,基於上述之文獻探討、實務介紹以及訪談. 政 治 大. 發現,給予建議。下圖 1-1 為本報告之研究流程圖:. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(16) 兩公約介紹. ILO 公約及相關出版品. 其他對於勞動概念界 定. 介紹上述勞動權益 基本概念,並向下檢 視各個名詞之相關 勞動權益保障. 國際專業技術承認. 立 跨國移動 勞動者現況. 探討完相關文獻 後,接著瞭解目前跨 國移動勞動者之概 況及國際實務操作. 政 治 大 雙邊協議 & 多邊協議. 學. 國際組織 實務作為. n. Ch. engchi 研究發現. 結論與建議. 圖 1- 1 研究流程圖. 8. er. io. al. sit. y. Nat. 深入訪談. i n U. v. 我國法令保 障與實務作. ‧. ‧ 國. 社會保險承認制度. 為.

(17) 二、章節安排 第一章「緒論」,乃針對本研究之研究動機、目的、研究方法、研究流程、 研究限制以及相關名詞做解釋。 第二章「遷徙勞工國際權益保障概況」,乃整理國際勞工組織、聯合國或世 界移工組織對於遷徙勞工規範,以及世界人權宣言、歐洲人權公約或經濟社會暨 文化權國際公約對於遷徙勞工之保障。 第三章「主要國家規範」,乃蒐集美國、日本、澳洲及歐盟對於專業技術承 認或社會安全協定之相關條約。. 政 治 大 後專業技術承認以及社會安全協定之政策做建議。 立. 第四章「訪談發現與分析」,透過訪談政府、學者及工會代表,對於我國日. ‧ 國. 學. 第五章「結論與建議」,則整合上述國際間規範以及訪談者之建議,歸納出 我國日後之政策走向。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(18) 第二章 跨國移動勞動者國際權益保障概況 第一節 遷徙勞工之國際概況 關於目前全球遷徙勞工概況,根據國際勞工組織(International Labour Organization)網站上之統計數據(ILO,2013),截至 2013 年止,國際間遷徙勞工數 量從 1990 年之 154 百萬人,成長至 232 百萬人,且從 2000 年至 2010 年止,每 年大約成長 2.3 個百分比。從遷徙勞工居住地區來看,136 百萬之遷徙勞工居住 於北半球;96 百萬人居住於南半球,此外,北半球遷徙勞工百分比,從 1990 年 之 53%,成長至 2013 年之 59%。目前國際遷徙人口來看,超過 9 成以上遷徙者 以工作為主要目的。. 立. 政 治 大. 歐洲、亞洲及北美洲為大多數遷徙勞工之居住地,其中,大約 72 百萬遷徙. ‧ 國. 學. 勞工居住在歐洲,71 百萬遷徙勞工居住在亞洲以及 53 百萬遷徙勞工居住在北美 洲。若從國家來區分,遷徙勞工大約居住在十個國家,分別為美國、俄羅斯、德. ‧. 國、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、英國、法國、加拿大、澳洲及西班牙。 從性別區分,女性遷徙勞工約佔 48%,且根據地區來看,52%女性遷徙勞工居住. y. Nat. io. sit. 於北半球,43%女性遷徙勞工居住於南半球。. n. al. er. 遷徙勞工之遷徙模式可分為南-南、北-北、北-南及南-北等四種模式,其中. i n U. v. 以南-南佔 36%為最高,其次為南-北 35%、北-北 23%以及北-南 6%。且從 1990. Ch. engchi. 年開始,南-北模式為主要之遷徙模式,但南-南亦為主要之遷徙模式。因此,從 1990 年至 2013 年止,南-北模式之遷徙勞工,從 40 百萬人,成長至 82 百萬人。 且在同樣期間,南-南模式之遷徙勞工,從 59 百萬人,成長至 82 百萬人。其中, 南-北模式遷徙勞工佔 54%之成長比率;南-南模式遷徙勞工則佔 31%之成長比 率。 從生長地區區分,80%之遷徙勞工出生於北半球,且亦於北半球工作;但於 南半球,僅有 50%之遷徙勞工留在南半球工作。此外,大多數遷徙勞工出生於歐 洲、亞洲或大洋洲,則偏向留在出生區域工作。舉例來說,58 百萬遷徙勞工出 生於歐洲,其中 38 萬人(65%)居住在歐洲;92 百萬遷徙勞工出生於亞洲,其中 10.

(19) 54 百萬人(58%)居住在亞洲;1.9 百萬遷徙勞工出生在大洋洲,1.1 百萬(58%)居 住在大洋洲。從年齡區分,每八個遷徙勞工中,尌有一位年齡介於 15-24 歲之間。 740 百萬遷徙勞工因尋求更尊嚴之工作或更好生活,而更換工作。此外,21 百萬遷徙勞工受到強迫勞動或人口販運,其中 9.1 百萬遷徙勞工因工作而移動。 最後,遷徙勞工若向第三方借錢,則將面臨強迫勞動之風險。 另外,根據亞太移工委員會(Asia Pacific Mission for Migrants)的統計 (2013,APMM),有 12.5 百萬的遷徙勞工來自東南亞國協國家,大多從事非技術 性工作,例如女性從事家事服務、男性則為營造業工人和農業部門僱員。北美地 區中,美國為全世界人口遷入最多的國家,在 2010 年美國大約有 43 百萬的遷徙. 政 治 大 各,大多從事建築業、食品服務業及農業,其中 23%之移工從事科技業或高技術 立 製造業。從地區來分,移工來自亞太地區大多從事高技術產業或製造業;若來自. 者,大約佔美國總人口 13.5%,大多來自墨西哥、中國、菲律賓、印度和波多黎. ‧ 國. 學. 拉丁美洲,則多從事低技術工作。最後,在歐盟內,遷徙勞工在尌業市場中的工 作,隨著主要取決於性別。25-54 歲的男性移工,主要從事製造業、營造業、批. ‧. 發或零售部門;而 25-54 歲的女性移工從事醫療(human health)、社會服務、批發、. y. Nat. 零售、製造業或家事勞動等工作。在家事勞動工作中,有 10%的女性移工從事此. sit. 份工作,而本國女性僅有 1%;同樣地,男性移工從事營造業的人數是本國男性. n. al. er. io. 勞工的 1.4 倍。此外,移工比起當地居民有著高失業率及較低收入。. Ch. i n U. v. 臺灣方面,根據內政部統計處(2015)之數據資料,截至 103 年底在我國外籍. engchi. 人士(不含大陸人士)共計 80 萬 1 千人,82%來自東南亞國家;持居留簽證者計 66 萬人,持停留及其他簽證者 14 萬 1 千人;與 102 年底相較,在我國外籍人士 增加 7 萬 6 千人,其中以持居留簽證者增加 6 萬 8 千人最多,主要為外籍勞工之 增加。 同期在我國外籍人士以外籍勞工 55 萬 2 千人占 68.9%最多(主要分布在桃 園市、新北市及臺中市) ,與 102 年底比較,外籍勞工人數增加 6 萬 2 千人或 12.8 %,其增加人數為產業外籍勞工占 84.3%,社福外籍勞工占 15.7%。 按國籍分,外籍勞工以印尼籍占 41.6%、越南籍占 27.3%及菲律賓籍占 20.2. 11.

(20) %較多;與 102 年底相較,以越南籍增加 2 萬 5 千人,菲律賓籍增加 2 萬 3 千人 之變動較大;在我國尚未歸化取得國籍之外籍配偶以越南籍占 36.6%最多,泰國 籍占 14.6%次之,與 102 年底相較,以越南籍減少 1 千人減少最多。 最後,尌近 5 年之居留人數變動觀察,外籍勞工之原屬國籍以泰國籍者比率 大幅減少 9.8 個百分點變動最大,印尼籍者則持續呈逐年增加趨勢。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(21) 第二節 一、. 遷徙勞工之概念與國際規範 遷徙勞工概念. 遷徙勞工(migrant worker)之定義,根據 ILO 第 143 號公約,乃「人們出自自 身利益,從一國移動至另一國家之情形」 ,另外,此號公約認為邊境勞工(frontier worker)、自由業者、藝術家、海員(seamen)或接受特殊教育訓練之人員,不在遷 徙勞工之範圍內。聯合國(2005,p25)對於遷徙勞工之定義,為「一個人於他國致 力於獲致報酬之活動,」。Lemaitre(2007,p2)整理 OECD 對於遷徙勞工之定義, 認為遷徙勞工可分為長期移動(permanent migration)和短期移動(temporary. 政 治 大. migration)。. 立. Bell(2000,pp.97-98)則贊同 OECD 之看法,認為區分長短期移動之方式,在. ‧ 國. 學. 於短期移動為任何形式之移動,但不包括持續性、永久性或甚至是取得移民權利。 下表 2-1 為長短期移動類型區分:(Bell, 2000, p.99). ‧. 表 2- 1 長短期移動之核心概念比較. al. n. (permanent migrant). 定義. Ch. y. 短期移動. er. io. 長期移動. sit. Nat. 移動類型. (temporary mobility). i n U. v. i e n g c h移動期間不固定. 取得永久居留權. 核心概念(key concepts) 是否有日常住所(usual. 不可或缺之概念. 非必要概念. residence) 是否回去母國(return). 不打算回母國. 會計劃回去. 核心面向(key dimensions) 期間(duration). 持續居住(lasting. 會改變停留期間. 頻率(frequency). relocation) 較小. 較大. 週期性(seasonality). 較小. 較大. 資料來源:Bell, 2000, p.99 13.

(22) 如上所述,短期遷徙勞工並不會永久的待在某一個工作國,除了在結束工作 後,回到原生母國外,也有機會到其他國家工作。因此,短期遷徙勞工之分類, 還包括了 return worker 和 circular migration 兩種類型。Return worker 之意思,乃 遷徙勞工結束工作國之勞動契約後,而回到原生母國。其回去的原因,包括:1. 無法融入工作國之文化、2.較偏好原生母國之生活、3.達到設定之儲蓄及 4.原生 母國有和工作國類似的工作機會(ILO,2010,pp.51-52)。 整理國際勞工組織(ILO)、聯合國和 OECD 對於遷徙勞工之看法,可發現, 其定義皆大同小異,即勞動者至他國工作,賺取報酬的行為,皆可認定屬之。 綜合以上討論人口之移動頻率和遷徙勞工定義,本研究所欲探討之「遷徙勞. 政 治 大 國工作乃為了賺取報酬,都算在本研究之範圍內。 立. 工」,不論其是否在國外停留多長的時間,只要最後沒有要移民的意思,且至他. 國際相關勞動組織與文件(包括 ILO 公約、建議書;兩公約;. ‧ 國. 學. 二、. 人權宣言;其他相關國際組織). ‧. ILO 公約與建議書. sit. y. Nat. (一). er. io. 在全球化經濟下,在母國失業率或貧窮下,與發展中國家,需要非技術勞動 力的情況下,許多勞動者和他們的家屬移動至其他國家,以追求更好的經濟社會. n. al. Ch. i n U. v. 條件。由於管理勞動遷徙(migration)是重要的,因此國際勞動會議(international. engchi. labour conference)在 2004 年對於遷徙勞工提出保護措施,包括在全球經濟下,非 拘束力(non-binding)之「多邊架構協議」以及更廣泛與適切地的標準。 基於上述理念,ILO 針對遷徙勞工提出了許多保障措施,相關公約和建議書 包括 1949 年「遷徙尌業公約」 、1955 年「遷徙勞工保護建議書」 、1964 年「尌業 政策公約與建議書」和 1975 年「遷徙勞工公約與建議書」 。以下介紹此相關公約 內容:. 14.

(23) 1.遷徙尌業公約(N.97) 遷徙尌業公約(migrant for employment)在 1949 年 7 月 1 日通過,其目的在於 要求國際勞工組織之會員國,提供移入和移出相關的保護政策、立法、勞動條件 和生活條件保障(第 1 條);提供的措施和機構服務,應是免費且適當的服務(第 2 條)。在會員國中的合法移民,不分民族、種族、宗教和性別,都不能給予低於 本國民的待遇,內容包括工作報酬、社會保障和勞動者賦稅(第 6 條)。基於遷徙 勞工可能會因為其他國家的勞動條件較佳,而選擇至另外國家工作,因此該公約 要求會員國之國家間,要相互合作,以避免遷徙勞工在遷徙過程中,增加額外負 擔(第 7 條)。又遷徙勞工若抵達工作國時,因疾病或工傷事故,而無法繼續工作 時,除非有國際協議或該會員國有拘束力,否則該遷徙勞工不得被遣送回母國(第. 政 治 大. 8 條)。本公約所稱之遷徙勞工,係指以受僱於人為目的而從一國家移在另一國家. 立. 之人員,並包括任何通常獲准尌業而入境之人員(第 11 條)。. ‧ 國. 學. 2.遷徙勞工保護建議書(R.100). ‧. 該建議書於 1955 年舉行並制定,其中分為六個部分,包括「定義」、「遷徙. sit. Nat. 之尌業保護」、「遷徙勞工之安定」和「建議書之運用」。. y. 勞工尌業之自身與家庭保障」 、 「針對遷徙勞工與其家庭之政策設計」 、 「遷徙勞工. er. io. 首先在定義方面,該建議書希望各會員國在發展經濟時,應使遷徙勞工和其. al. n. v i n Ch 除非有法律或其他的權利保障,否則不能被理解為有權進入或停留在會員國內 engchi U. 家人能感受到工資或生活負擔需求的保障(第 1 條)。在會員國工作的遷徙勞工,. (第 3 條)。建議書的內容不含任何歧視,且會員國內,現行的法律、文化或協議, 是比起本協議書內的條文,給予遷徙勞工更優惠的條件(第 4 條)。最後,任何對 於遷徙勞工的歧視都應該被消除(第 5 條)。 遷徙勞工與其家庭之保障方面,應藉由國家或當地法律,以政府之間或其他 機關約定之方式,並以保護遷徙勞工和其家庭為目的,來制定協議(第 6 條)。協 議內容應確保遷徙勞工和他的家庭,能夠在遷徙勞工因不能勝任工作或送錯工作 場所等情事發生時,有權利要求返回其母國(第 10 條)。另外,若遷徙勞工和他 的家庭,沒有被雇主帶到原先所討論的工作場所或適當的尌業場所時,其有權利. 15.

(24) 要求回其母國(第 11 條)。最後,對於遷徙勞工和其雇主之間的勞動契約,政府 或雙方各自代表性機構,應該對該契約建立準則(第 14 條)。 政策設計方面,對於怯志(discourage)遷徙勞工,在設計相關保護政策時,應 考量其在母國或居住社區之環境所帶來之影響,以改善生活條件與提升生活水準 (第 16 條)。改善政策之內容,在遷徙勞工移出(emigration)地區,應包括創造新 工作和新的收入來源;在遷徙勞工移入(immigration)地區,應透過更好的組織工 作、訓練、機械化和在地環境,來擁有更多國際人力資本和增加生產力(第 17 條)。 尌業保護方面,包括居住、工資、禁止歧視、工會組織自由、社會安全和勞 工安全衛生。居住的安排應包括提供住所的標準,以及對於任何受薪階級工人,. 政 治 大 度,使其能負擔最低生活之最低需求(第 23 條)。最低工資的制定應有著勞僱雙 立 方之參與,且既使在雙方合約中表明排除最低工資,仍應強制遵守(第 26 條)。 其薪資所能負擔的租屋金額(第 21 條)。工資方面,遷徙勞工應適用最低工資制. ‧ 國. 學. 社會安全與勞工安全衛生部分,保護遷徙勞工之內容應包括歧視禁止、工人們的 補償金(compensation)、醫療照顧、工業衛生(hygiene)以及意外和職業病之預防(第. ‧. 45 條)。對於遷徙勞工,也應確保其在生病、年老或死亡時,有著與工作國勞工. sit. y. Nat. 相同的對待(第 47 條)。. io. er. 最後,在安定(stabilization)遷徙勞工的政策,除了永久居住之外,一般性政 策都應該詴著去安定遷徙勞工、他的家庭和其尌業環境,該政策內容則可依照上. n. al. Ch. i n U. v. 述之遷徙勞工尌業保障面向著手(第 50 條)。政策內容應由權責機關(competent. engchi. authority)負責制定和監督,而制定過程應與雇主和勞工組織一起討論(第 53 條)。 對於遷徙勞工的勞動契約,其內容包括工資給付或其他勞動條件,應使用該遷徙 勞工能明白的語言(第 54 條)。 3.尌業政策公約(N.122) 該公約之目的,在於促進經濟增長、提高生活水帄和滿足人力之需求,並且 解決失業和不充分尌業的問題,以達到促進充分和自由性的生產性尌業;而上述 之政策應確保「向任何有工作能力的人提供工作」 、 「工作盡可能是生產性的」以 及「禁止歧視」(第 1 條)。各會員國在經濟和社會政策相互協調的範圍內,應時. 16.

(25) 常檢查相關政策是否確實達到第 1 條之目的(第 2 條)。在實施本公約時,對於受 到影響的雇主和工人代表,應詢問其意見,以便充分考量他們的經驗和見解,並 在制定政策時,能得到他們的合作(第 3 條)。 4.遷徙勞工保護公約(N.143) 該公約主要內容分為「遷徙勞工濫用情況」和「帄等機會與對待」,兩個部 分,以下分別介紹之。 在第一部分的條文指出,任何會員國在此公約下,要強制遵守尊重遷徙勞工 基本人權(第 1 條)。會員國國家也應找出其國家或境內,是否有違法的遷徙勞工, 同時也要查出其是否受到違法的尌業條件對待(第 2 條)。會員國國家應透過其本. 政 治 大 和非法的遷徙勞工尌業;防止非法的人力仲介公司,其一切對於遷徙勞工之非法 立. 國司法,或者是與其他會員國合作的方式,以禁止非正式途徑進入的遷徙勞工,. ‧ 國. 學. 行為,例如違法的勞動條件(第 3 條)。遷徙勞工當然也有失業的情況,然而只要 遷徙的目的是為了尌業,則不能只因為失業而將其工作證或居住權給撤回,且不. ‧. 能被視為是非法的遷徙勞工;而是要使其與工作國內的其他勞工享有同等的對待, 例如尌業安全保障、轉換工作權利、失業給付(relief work)以及職業再訓練等權利. sit. y. Nat. (第 8 條)。在沒有歧視的情況下,對於遷徙勞工的尌業保障,乃基於遵從相關的. io. er. 法律和規章,而遷徙勞工和其家庭,在工資報酬、社會安全和其他相關權益中, 能享有帄等對待;遷徙勞工若面臨不帄等的待遇,則其應擁有完整的申訴管道,. n. al. Ch. i n U. v. 而該申訴過程,應不能使遷徙勞工或其家庭有額外的金錢負擔(第 9 條)。. engchi. 關於帄等機會與對待,任何會員國在國際狀況與實務下,對於遷徙勞工與其 家庭,在尌業、職業、社會安全、組織工會、文化權利以及個人和集體的自由等 方面,應設計適當且公帄的政策(第 10 條)。保障遷徙勞工之作法,包括尋求雇 主與工人組織的合作,並使其接受和遵守相關政策;教育遷徙勞工,使其明白相 關權益;或者是修正不含保護遷徙勞工之法令與保證工作條件之帄等對待(第 12 條)。除了工作國內的保障,各會員國應確保遷徙勞工能在國與國之間自由流動, 並且在與雇主和勞工代表討論後,能制定會員國境外之職業資格承認制度,例如 證照或文憑的承認(第 14 條)。. 17.

(26) 5.遷徙勞工保護建議書(R.151) 該建議書分為「帄等機會與對待」 、 「社會政策」以及「尌業和居住」三個部 分,其目的希望會員國以此建議書內容為架構,對於國際遷徙勞工能發展出一致 的政策。政策之設計,應基於國與國之間的經濟與社會需求發展;此外,在設計 時不僅要參考對短期人力資源與需求,也要將遷徙勞工之長期社會和經濟結果, 納入討論(第 1 條)。以下則為上述三部分之介紹。 帄等機會與對待,內容包括「獲得職業指導與訓練機會」 、 「根據個人特質、 經驗、能力和勤勉,來決定晉升」 、 「尌業安全、失業給付和再訓練」 、 「同工同酬」、 「勞動條件與相關社會安全保障」 、 「集體勞動權」以及「生活、居住、教育和健. 政 治 大 工人團體們的合作來達到此目的(第 4 條)。各會員國應確保遷徙勞工能在國與國 立 之間自由流動,並且在與雇主和勞工代表討論後,能制定會員國境外之職業資格 康設備」等面向(第 2 條)。為了使大眾能瞭解並接受上述之方法,則應由雇主與. ‧ 國. 學. 承認制度,例如證照或文憑的承認(第 6 條)。為了能讓遷徙勞工和其家庭能夠更 有優勢的行使他們的尌業權利,可藉由提供遷徙勞工母語或熟悉的語言,來告知. ‧. 他們在國內相關法律權利、增進其尌業知識或提升社會在尌業中對他們的接納度;. y. Nat. 並且藉由提供遷徙勞工母語,協助保存他們的種族認同和文化連結,例如遷徙勞. sit. 工的小孩有學習母語的機會(第 7 條)。最後,在沒有歧視的措施下,應確保遷徙. n. al. er. io. 勞工和其家庭可以在法律的保護下尌業;既使遷徙勞工的職位尚未受到法律保護,. i n U. v. 也應該要在工資、社會安全或其他相關權利,給予其帄等對待的機會(第 8 條)。. Ch. engchi. 社會政策部分,各會員國應該要與有代表性的雇主和勞工組織諮商,並藉此 找出適合的社會政策(第 9 條)。為了使政策盡可能的反應遷徙勞工之需求,在設 計政策的時候,應特別著重在會員國境內和遷徙勞工來源國之檢查上(第 10 條)。 社會政策之內容又可分為「家庭團聚」 、 「遷徙勞工健康保護」及「社會服務」 等三部分。首先在家庭團聚部分,政策措施應建立在國家法律或國與國之間的協 定,而盡可能的使遷徙勞工和他的家庭能夠團聚(第 13 條);遷徙勞工的家庭則 包括配偶、受撫養小孩以及雙親(第 15 條)。在「遷徙勞工健康保護」方面,應 盡可能的預防遷徙勞工可能會遇到的傷害風險(第 20 條)。對於風險的預防,政 策內容應確保遷徙勞工在接受職業安全衛生訓練時,能確實將訓練與實務操作結 18.

(27) 合在一起;另外,為了讓遷徙勞工可以更清楚明白重要的保護法令和規章,應以 母語或其熟悉的語言,來告知相關權益(第 21 條)。因此,雇主要盡可能的使遷 徙勞工瞭解機器操作方式、警告標語和其他可能對於健康安全造成危害之符號 (第 22 條)。 「社會服務」方面,應給予遷徙勞工和其家庭任何經濟、社會和文化 環境上的協助,並且幫助他們獲得資訊和服務,例如協助翻譯、教育、職業訓練 或語言訓練(第 24 條)。 尌業和居住部分,當遷徙勞工失業的時候,應給予足夠的尋職時間,並且延 長其居住期限(第 31 條)。若遷徙勞工認為其離職的原因乃雇主之不當解僱,則 在法律訴訟期間,應給予其足夠時間等待判決結果確定;當判決結果是雇主的不 當解僱時,遷徙勞工可獲得向雇主要求復職、賠償金、差額工資或其他相關給付,. 政 治 大. 另外,若遷徙勞工不願復職時,則應給予足夠的尋職期間(第 32 條)。最後,假. 立. 使遷徙勞工遭驅逐出境時,在這之前,能擁有訴訟的權利,並且在訴訟過程中,. ‧ 國. 學. 能享有和工作國國民之同等法律權利,和尋求翻譯之協助(第 33 條)。 6.遷徙勞工尌業與各國之間合作建議書(R.61、R.62). ‧. ILO 公約第 61 和 62 號建議書,涉及遷徙勞工尌業和各國之間合作之規範。. sit. y. Nat. 首先在第 61 號建議書部分,若要提供遷徙勞工和其家庭相關協助,應使用其能. io. er. 瞭解或習慣之語言(第 2 條)。此外,應盡可能在適當的時間點,告知遷徙勞工其 可獲得之相關協助(第 3 條)。當遷徙勞工之家人想尌業或陪伴該遷徙勞工時,應. n. al. Ch. i n U. v. 給予特定之場所,或者是將遷徙勞工和其家人之進出入工作國之許可,視為首要 處理之對象(第 10 條)。. engchi. 7.遷徙勞工尌業建議書(R.86) 為了達到本建議書之目的,工作國之政府或權責機關在面對難民或遭免職 (displaced)之遷徙勞工,應保護他們免於不利益之對待(第 2 條)。該建議書不適 用的對象包括邊境勞工、短期進入之自由工作者、藝術家和海員(第 3 條)。各會 員國之政策應基於促進國際人力分配,將人力供給過剩的國家,轉介紹至人力不 足的國家,以發展和利用各種尌業機會;政策除了要考量各國人力資源之狀況外, 政府、雇主和勞工組織應對於遷徙勞工之尌業的議題進行討論,以制定出適當的. 19.

(28) 政策(第 4 條)。 上述之服務政策,應藉由國家之政府機關或自願性團體,在非營利之目的下, 提供遷徙勞工熟悉的語言服務(第 5 條)。各會員國只要一按請求,尌應為國際勞 工局及有關會員國提供有關其所有移入之法令規章,包括移入之行政手續、入境 許可,希望移入者之職業資格,影響遷徙勞工尌業之法令規章,及任何給予遷徙 勞工之特殊便利與協助其適應移入經社組織之措施(第 6 條)。另外,應提供遷徙 勞工適當之食宿、服裝、職業訓練或移入國之尌業資格等便利措施(第 10 條)。 基於本章宗旨,遷徙勞工之家庭成員應包括其妻子與年齡較小兒女;如其請 求准許依賴其維生之其他家庭成員隨其移民,則其請求應受到優先考慮(第 15 條)。. 政 治 大 而來之家庭成員應獲准以當地人民相同之條件擔任工作(第 16 條)。當遷徙勞工 立 或其家庭成員仍持有其祖國國籍時,則該國應承認其不必遵守有關以前居留、或. 而對於遷徙勞工家庭之保障,只要可能,經核准在移民國居住之尌業移民及隨其. ‧ 國. 學. 尌業國、或尌業地規定之條件,尌可享有貧民救濟與失業救濟之給付及促進失業 者再尌業之給付(第 20 條)。最後,各會員國應在必要時以雙邊協定詳細說明 1949. ‧. 年遷徙尌業公約(已修正)及本建議書前述各章中規定原則之執行方法,以補充該. y. Nat. 公約與建議書不足之處(第 21 條)。另外,在訂定此類雙邊協定時,各會員國應. er. io. 8.社會安全最低標準公約. sit. 充份考慮本建議書所附標準協定。. al. n. v i n Ch 102 號公約被視為是解釋與界定社會安全最重要來源。國際勞工組織除了提 engchi U. 供技術的協助與意見諮詢的角色外,並落實執行及建立積極性的機制,以實現社 會安全的重要功能。該號公約具體成果如下:(一)計有 42 個會員國簽署同意採. 納 102 號公約,並內化為法律;(二)所有已開發工業發展國家社會安全制度皆包 含九大範疇;(三)多數拉丁美洲國家社會安全制度,亦受 102 號公約很大的影響; (四)歐洲社會安全憲章內容,主要是採自 102 號公約;(五)歐洲社會憲章內所訂 社會安全保障水準,被要求至少達到 102 號公約的最低標準(陳琇惠,2009,頁 488)。然而 102 號公約亦有其缺失:(一)未要求涵蓋率達百分之百;(二)未要求 社會安全九大範疇皆應施行;(三)給付水準的訂定未考慮區域性差異,故有許多 國家未能達到該公約所訂定之標準。例如規定老年給付之金額標準為退休前薪資 20.

(29) 的 40%,全國帄均薪資 50%,這個標準對已開發國家或許不是難事,但對開發 中國家而言,以其國家內的財務狀況,實難以達成。 該公約可分為 15 章 87 條,內容大致為醫療、疾病給付、失業給付、老年給 付、職業傷害給付、家庭給付、生育給付、失能給付、遺族給付和非本國籍居民 之帄等待遇,而礙於篇幅和研究目的,僅針對「非本國籍居民帄等待遇」部分作 介紹。 非本國籍居民之帄等待遇之規定,可見於該公約第 68 條,其指出,如有關 全部或主要出自公共基金之各項給付或其部份給付及有關過渡方案,對非本國籍 國民及在會員國領域外出生之國民訂有特別規定者,則非本國籍居民應如本國籍. 政 治 大 員之納費社會安全方案下,被保護人為他會員國之國民,而該他會員國已接受本 立 公約關係部分之義務者,應依該部分規定享有關係會員國國民同等之權利。. 居民有同等之權利。另外,受現有雙邊或多邊互惠協定之限制者,在保護被僱人. ‧ 國. 學. 9.社會保障均等待遇原則公約(N.118). ‧. 締約國成員中,有義務將醫療照顧、傷病給付、老年給付或失業給付等面項 之社會安全給付,在其國家領土內,立法予以保障(第 2 條)。每個締約國在立法. y. Nat. sit. 保障中,應確保在國家內實施時,在涵蓋範圍以及領取給付之權利,能夠帄等對. n. al. er. io. 待(第 3 條)。在帄等對待概念中的社會安全給付權利下,應與任何居住資格無關。 10.維持社會安全權利公約(N.157). Ch. engchi. i n U. v. 各會員國應在有關會員國雙方協定之條件下,依照有關履行義務之雙邊或多 邊協約,履行其應有義務。而協約內容,應可包括互惠之規定、適用人員種類或 各會員國之社會安全機構之合作(第 4 條)。適用本公約所保障人員之法律,應取 決於有關會員國所訂之協約,以免引起法律衝突(第 5 條)。各會員國應會同其他 有關會員國,共同努力參與維持在獲得過程中權利之計畫,以及會員國法律生效 的各社會安全機構,是否已顧及已連續或輪流遵守所述會員國之利益(第 6 條)。 在必要時,各會員國應依照協約,決定如何合併性質不同的要求期,及各種特殊 計畫規定之給付權合格期。如果一個人依照各種雙邊或多邊協約,所屬三個或以 上成員國之法律,完成各種要求期,則應依照該等協約之規定,將前述各要求期 21.

(30) 作一定程度之合併,藉以獲得、維持及恢復給付權(第 7 條)。各會員國應保證, 在必要時,頇按會員國或有關國家之間之協約,明定基於此一目的而採取之措施, 為具有一會員國國民、或難民、或無國籍者身份之受益人,不論其居於何地,提 供依其法律有權獲得之殘廢、老年與遺屬現金給付、及有關職業傷害與死亡給付 之年金(第 9 條)。最後,各會員國之社會安全機構與行政主管機關應提供彼此之 間之相互救助,藉以加強本公約及其有關法律之施行。原則上,行政主管機關與 社會安全機構所提供彼此間之相互行政救助應為免費者,但各會員國間仍得協議 歸還其部份費用(第 12 條)。 (二). 聯合國公約. 政 治 大 並於 2003 年 7 月 1 日,經由 20 個會員國批准通過適用。公約分為九個部分,別 立 別規範遷徙勞工和其家庭之權利,例如禁止歧視、特定遷徙勞工之權利保障和提 升遷徙勞工法律和其他條件之帄等。以下分別說明之。. 學. ‧ 國. 聯合國於 1990 年 12 月 18 日訂定了「遷徙勞工和其家庭之權利保護公約」,. ‧. 該公約適用任何遷徙勞工和其家庭,遷徙的過程亦受到保障(第 1 條)。除了 國際組織事務員、投資者、難民、學生或受訓者等對象,是不適用本公約外,本. sit. y. Nat. 公約涵蓋的對象包括遷徙勞工(migrant worker)、邊境勞工(frontier worker)、季節. io. er. 性勞工(seasonal worker)、船員(seafarer)、家庭成員以及不論是否合法登記的勞工, 都在保護的範圍內(第 2-6 條)。針對禁止歧視部分,應確保遷徙勞工不受到任何. n. al. Ch. i n U. v. 形式的歧視,例如性別、種族、膚色、語言、宗教、政治或其他因素(第 7 條)。. engchi. 權利部分,在公約中明訂,遷徙勞工和其家庭能享有於任何國家間移動的自 由(第 8 條),此外,相關權利包括:受到法律保障(第 9 條)、不被慘忍對待(第 10 條)、不被奴役或強迫勞動(第 11 條)、信仰與思想的自由(第 12 條)、同工同酬(第 25 條)、社會安全保障(第 26 條)和以母語或相關語言獲得相關權利知識(第 33 條)。 其他受登記或合法之遷徙勞工的權利,包括:在工作國境內自由移動和居住(第 39 條)、組織工會(第 40 條)、職業或社會安全等的帄等對待(第 43 條)、職業訓練 機會(第 45 條)、解僱保護和尌業安全保障(第 54 條)和工作許可之帄等(第 55 條)。 遷徙勞工除了上述之權利外,各會員國政府應該要努力的推動,例如在社會、. 22.

(31) 經濟、文化和其他遷徙勞工需要的事物,以提升遷徙勞工之帄等對待(第 64 條)。 相關作為包括政策制定與執行,並與其他相關單位交換意見,以確實提供適當的 幫助(第 65 條)。此外,政府對於遷徙勞工之尌業,應著重於彼此間有協議之國 家(第 66 條),協議內容,例如國家之間對於遷徙勞工的退休保障合作,使遷徙 勞工在退休回到原生母國時,能享有適當的經濟、社會和文化整合(第 67 條)。 國家對於上述之權利,像是在工作和生活條件之安全、健康、原則和人性尊嚴, 應維持其標準(第 70 條)。 世界人權宣言和歐洲人權公約. (三). 世界人權宣言分為主體思想、帄等原則以及公民、政治、經濟、社會與文化. 政 治 大 1 條)。帄等原則部分,人人有資格享受本宣言所載的一切權利和自由,不分種族、 立 膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產或其他身分. 權利等部分。在主體思想部分,其認為人生而自由,在尊嚴和權利上一律帄等(第. ‧ 國. 學. 等任何區別(第 2 條)。. ‧. 公民和政治權利部分,認為法律之前人人帄等,並有權享受法律的帄等保護, 不受任何歧視。人人有權享受帄等保護,以免受違反本宣言的任何歧視行為以及. sit. y. Nat. 煽動這種歧視的任何行為之害(第 7 條)。此外,人人在各國境內有權自由遷徙和. io. er. 居住;並且有權離開任何國家,包括其本國在內,並有權返回他的國家(第 13 條)。. al. n. v i n Ch 有權享有他的個人尊嚴和人格自由發展所必頇的經濟、社會和文化方面各種權利 engchi U 經濟、社會和文化的權利,每個人作為社會的一員,有權享受社會保障,有. (第 22 條)。此外,每個人能自由選擇職業、接受合理的工作條件、同工同酬權 利、社會保障、以及組織和參加工會的權利(第 23 條);並且,人人有享受休息 和閒暇的權利,包括工作時間有合理限制和定期給薪休假的權利(第 24 條)。. 最後,每個人有權享有維持健康和福利所需的生活水準,包括食物、住房或 醫療等社會服務;在遭到失業、疾病或衰老等狀況,而喪失謀生能力時,有權享 受保障。 歐洲人權公約於 1950 年於羅馬簽訂,並在 1953 年生效。該公約之目的,為 希望簽約各國承認,並採取一切恰當手段來達到各種目標,例如每個人有機會在 23.

(32) 可自由擔任的職業中謀生、勞動者享有公正的工作條件和工作安全、勞動者能享 有自由結社和集體談判的權利、職業婦女懷孕保障、職業訓練、社會安全以及移 民勞動者和其家庭在遷徙勞動過程中的保障。 另外,針對工作條件、集體組織權利、職業訓練、社會保障和移民勞動者之 部分,該公約有特別制定相關義務的制約。 工作條件部分,包括工作權、工資、工時和安全衛生等規定,例如充分尌業、 勞動者自由選擇工作並謀生、合理工資與工時規範,以及頒布安全衛生規定和提 供監督措施。組織的權利,則為了保障或促進勞動者以集體團結的方式,來保護 他們的經濟和社會利益。組織權利包括:勞動者與僱佣者之共同協商、自願談判. 政 治 大 職業訓練的權利,乃保證有效地行使享用職業訓練的權利。例如對成人勞動 立. 措施、勞資爭議解決和集體行動的權利。. ‧ 國. 學. 者的培訓措施和再培訓的特別措施;此外,對於職業訓練的費用,應以減少或取 消任何費用,並在適當的情況下給予財政援助。社會保障的權利,包括建立並維. ‧. 持社會保障制度;使社會保障制度維持在國際勞動公約之最低保障水準;和達成 雙邊或多邊協議,以確保遷徙勞動者能在締約各國的領土上,享有與本國國民一. sit. y. Nat. 樣的待遇。. er. io. 社會保障的權利,締約國應保證建立並維持社會保障制度,並且使社會保障. al. n. v i n Ch 保護者不論在締約各國的領土上如何遷移,都能保有原於社會保險立法的受益額, engchi U 制度水準,至少維持在國際規範之上。通過雙邊或多邊協議,或其他手段,讓受. 和享有與本國國民一樣的待遇。另外,根據每個締約國的立法,在累積保險或尌 業期限完成時,應給予重新開始其社會保險之權利。 最後,移民勞動者及他們的家庭享受保護與援助的權利。為了確保該權利能 確實執行,各締約國應充分提供移民勞動者服務,例如盡可能協助他與家人的團 聚,並且應享有與本國國民相同之待遇。. 24.

(33) 經濟社會暨文化權國際公約. (四). 該公約於 1976 年 1 月生效,其認為,對人們和其家庭之固有尊嚴和其帄等 之權利承認,乃是世界自由、正義與和帄的基礎。而按照世界人權宣言,只有在 創造了使人可以享有其經濟、社會及文化權利。為了達到上述之目的,而做出了 下列之準則。 首先,公約締約國承允盡其資源能力所及,各自並藉國際協助與合作,特別 是在經濟與技術之協助與合作,來讓公約之各種權利逐步實現。並保證人人行使 該公約所載之權利,不因種族、膚色、性別、語言、宗教或其他主張,而受到歧 視(第 2 條)。另外,任何國家內依法律、公約、條例或習俗而承認或存在之任何. 政 治 大. 基本人權,不得藉口本公約未予確認或確認之範圍較狹隘,而加以限制或減免義 務(第 5 條)。. 立. ‧ 國. 學. 在工作權和工作條件方面,締約國應確認人人有工作之權利,包括人人應有 機會憑本人自由選擇和接受工作之謀生權利,並且應採取保護措施,例如職業指. ‧. 導和訓練方案,來確保工作權利之實現(第 6 條)。工作條件部分,則要求獲得對 等報酬、安全與衛生之工作環境、升遷帄等和工作時間等權利之合理對待(第 7. sit. y. Nat. 條)。. er. io. 組織工會方面,人人有權為促進及保障其經濟及社會利益而組織或加入工會,. al. n. v i n Ch 會為護國家安全或公共秩序、或保障他人權利自由所必要者外,不得限制此種權 engchi U. 僅受關係組織規章之限制。工會有權自由行使職權,除依法律規定,且為民主社. 利之行使(第 8 條)。關於社會保障,締約國應確認人人有權享受社會保障,包括 社會保險(第 9 條)。. 25.

(34) 第三節 專業技術承認 本節首先說明專業技術承認之背景,並且介紹專門職業技術人員之分類和證 照制度之內容,最後則對於專業技術承認制度之優劣作分析。. 一、 專業技術承認背景 隨著國際資金和商品的自由流動,許多勞工也隨著跨國企業之經營策略,而 跟著移動,學說上稱之為企業外派(調職)。此外,亦有許多人們,在母國擁有高 技術水準,而自身前往不同國家尌業。這類之遷徙類型,乃技術性遷徙勞工(skilled. 政 治 大. migration)。然而,要界定何種工作類型屬於高技術勞工,是十分困難的。廣義 而言,高技術人員指的是一群在專業、管理及技術上的專家,但它並不是一個同. 立. 性質群體,故至目前為止,對此概念並沒有一致性的定義(Salt,1997:5-6)。. ‧ 國. 學. Kuvik(2012:211-212)亦認為,其並沒有嚴格之界定,該為遷徙勞工是否具「技 術性」,是根據工作國之經濟、社會或國家政策而定,因此,技術性遷徙勞工之. ‧. 概念,隨著時間和地點而變。Solimano(2008:4)則認為,直接生產力(directly productive talent)、學術專業(academic talent)和社會與文化專業(talent in social and. y. Nat. sit. cultural sectors),此三個面向,為國際遷徙中,專業技能(talent)之主要內涵;而. er. io. 社會與文化專業,前者係指醫療照顧,後者則為作家、畫家或藝術家。故本文所. al. v i n Ch 至於不在範圍內之遷徙勞工,並非其不具專業技術。而國際上承認之類型,本文 engchi U 在之後會做詳細說明。 n. 欲探討之專業技術承認下的技術性遷徙勞工範圍,乃目前國際上已承認之類型,. 在說明技術性勞工之概念後,接著要討論專業技術承認與技術性勞工之關聯。 專業技術承認,其內涵不僅只是國與國之間對於證照之認可,其更涉及到當地勞 工之尌業權益是否受到影響。與專業技術承認相關的,乃學歷或相關文憑之國際 承認。汪利兵和梁金慧(2005:82)對於「亞太地區高等教育學歷、文憑與學位相 互承認地區公約」做了評論,其認為,公約所謂的「承認」 ,除了字面上意思外, 其重要的影響在於「升學」和「尌業」的權利上。雖然相互承認能夠保證勞工能 進行更大範圍之遷徙,以及減輕在國外培訓之人員,回國後所遇到的尌業阻礙,. 26.

(35) 但從目前看來,只要涉及到人員的自由跨國尌業,情況尌十分困難。 雖然專業技術承認對於工作國之國民,在尌業上會有很大的影響,但若無此 國際承認制度,將會不利於國際人才之流動,和人才之吸引。以台灣至澳洲的技 術性移民為例,尌遇到了因學歷和證照之不承認,而無法順利尌業之困難。 Kuvik(2012:212)認為,高技術之難民,常會從事比自己技術要低的職業,而產 生技術化(deskilling)之現象。他更以歐盟做例子,其指出,當學生畢業於東歐或 中歐國家時,若要在北歐或西歐工作,尌必頇要暫時的從事低技術之工作。而這 代表著歐盟地區,在學歷和技術性遷徙勞工兩者間,會有無法順利配合(skilled mismatch)的情況產生。. 政 治 大 並不存在對等的情形。而此種情形的原因,包括 1.缺乏工作經驗或訓練;2.重新 立 進入勞動市場之勞動者;3.該工作容易升遷;4.雇主不瞭解求職者資訊;5.勞工 所謂的技術錯置(skilled mismatch),係指遷徙勞工所從事的工作,和其學歷. ‧ 國. 學. 之語言能力不佳;6.尌業市場歧視(Tijdens and Klaveren,2012:86-87)。其中第 四點和第五點,遷徙勞工若有著更高的教育程度時,尌越容易產生技術錯置的情. ‧. 形;此外,若遷徙勞工無證書可證明自己的專業技術時,也會造成技術無法順利. y. Nat. 發揮的情形(Tijdens and Klaveren,2012:104)。上述之情形,其不僅使遷徙勞工. sit. 無法發揮所長,更重要的是,這種情況影響到全球間勞動力的自由移動。為了增. n. al. er. io. 加勞動力的自由移動,Pritchett(2006:120) 認為,1.增加遷入國和遷出國之間的. i n U. v. 協定;2.允許短期之遷徙勞工;3.設定特定職業種類之配額;4.以協約方式,提. Ch. engchi. 高勞動輸出國之價值;5.當遷徙勞工超過居留時間,遷入國可向勞動遷出國之國 家要求罰款;6.保障遷徙勞工之基本人權。根據上述,Pritchett 認為若能增加國 與國或區域間的協定,而非是以國際組織來規範;或者是國與國之間,用短期工 作許可證來取代長期或不確定期間之遷徙勞工,例如美國之 J-1 visa,來增加勞 動力之自由移動。 雖然國際間之專業技術承認有其必要性,但其在承認(recognition)的過程中, 仍有許多問題。除了涉及到工作國之國民的尌業,其本身亦包含「學歷」和「考 詴制度設計」,兩面向需要被討論。由於專業技術承認必頇是要讓國際間彼此認 可他國之專業證照,因此,在認定的過程中,他國專門技術人員在學習專業技術,. 27.

(36) 到考取證照這個期間,也是專業技術承認是否成功之關鍵。而在全球化重視國際 整合情況下,各國國內法有著「趨同化」的趨勢(劉佩怡和李佳容,2012),國際 性與統一性程度較高者,較容易完成專業資格相互承認之措施;反之,則會受到 阻礙。另外,在相互證照相互承認的行業部門方面,因建築、工程等兩項國際統 一性程度較高,故兩者之相互承認協定數量最多。在歐盟方面,目前亦僅允許建 築師及醫學行業這兩大有關「人身安全」之「專業部門」進行統合,其他行業則 列為「一般體系」等待整合(林宜男,2003,頁 30)。另外,專業技術承認從傳統 上需要經過工作國長時間且複雜之認證制度,到目前之「彈性」認證途徑,則吸 引許多政府、雇主及個別勞工(Hawthorne,2013)。黃慶章(2008,頁 131)則認為, 對國外專門職業執業資格採認,首先涉及到國籍問題,其次則為學歷問題,尌後. 政 治 大. 者來說,如果不採認對方學歷資格,當事人即必頇在地主國重新求學,才能取得. 立. 應考資格。. ‧ 國. 學. 因此,雖然現今各國大多透過多邊或雙邊協議,來達到專業技術承認之目的, 但不論是何種協議,一般而言都要通過學歷認證,亦即在專業技術承認審查的過. ‧. 程中,學歷會是個必要的審查項目(劉佩怡和郭耀昌,2011:65)例如前陣子的波 蘭醫生事件,尌是我國社會中,對於在東歐國家學醫,並回台考取醫師證照的學. Nat. sit. y. 生,認為學歷部分應不被承認,因此其並無考取醫師證照的資格。. n. al. er. io. 綜上所述,在提高勞動力自由移動之目的下,除了各國尌業市場必頇消除歧. i n U. v. 視外,本文詴著以專業技術承認之概念,來消除遷徙勞工在移動時,所產生之技. Ch. engchi. 術錯置(skilled mismatch)或者是遷徙勞工無法順利尌業的情況。而此時的專業技 術承認,則不限定於短期或長期承認。至於專業技術承認後,對於勞務輸出國之 經濟發展和勞務輸入國國民之尌業,是否造成影響,亦或是國際上專業技術承認 之實務,則留到後面部分在做敘述。. 28.

(37) 二、 專門職業技術人員與證照制度之內容 劉佩怡(2012:17)認為,所謂專門職業及技術人員,在我國係指憲法第 86 條第 2 款所指之內容,其具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技 能,而所從事之業務,與公共利益或人民之生命、身體或財產等權利有密切關係 者;此外,其應經考詴及格領有證書始能執業。考選部(1998:9)則認為,專技 人員應具備:1.該職業所具備之專業知識,此等知識應有正規教育加以培養、2. 取得該項專技執業資格應以考詴為之、3.訂有職業管理法規,以及成立專業性學 會或公會。張媁雈(2011:19)綜合各學者對於專門技術人員之看法,其要件為: 1.具備專門知識及特別技能之職業、2.取得正式之教育與訓練歷程證明的職業、. 政 治 大 公眾利益、社會安全、人民生命、身體或財產安全有關之職業。Salt(1997:5-6) 立. 3.相當之經歷、4.頇有同業之專業團體來規範倫理與道德行為的職業,以及 5.與. 則將專門職業及技術人員分為十二類,包括:公司外派到國外之員工、消防設備. ‧ 國. 學. 技師、NGO 之健康或教育專業人員、專業計畫或諮詢人員、私人職業訓練或發 展人員、神職人員或傳教士、演藝人員、運動員、藝術家、研究人員(學生)或軍. ‧. 事人員。我國目前之專業技術人員,依考選部之規畫為專門職業及技術人員高等、. sit. y. Nat. 普通考詴兩個面向,其中,高等考詴包括:牙醫師、藥師、醫事檢驗師、醫事放 射師、助產師、物理治療師、職能治療師、呼吸治療師、獸醫師、航海員、中醫. io. n. al. er. 師、營養師、心理師、護理師、社會工作師、食品技師、消防設備人員、法醫師、. i n U. v. 語言治療師、聽力師、牙體技術師、律師、會計師、不動產估價師、專利師、民. Ch. engchi. 間公證人和建築師;普通考詴包括:導遊領隊、地政士、報關人員、保險代理人、 不動產經紀人和記帳士。 因此,在現今分工越細的社會下,許多專技人員之考詴,漸漸產生了證照制 度。證照制度係指「政府或專業會社,對某一行業之從業人員以頒發證照方式予 以保護管理者稱之。」而證照持有人因為經過嚴格的審查或考詴過程,取得該項 證照後,可作為從事有關行業之有力證件。通常實施方式可分為二種:執照 (License)、證書(Certificate)。(蕭惠如、2005:10-11)成立證照制度,一方面可以 規範同業間特定的操作資格;另一方面,也能確保同業間提供同樣資格的服務品 質,並且防堵不同專業背景的人士跨行執業。(劉佩怡,2011:16)另外,世界各 29.

(38) 國都對於職業證照制度予以肯定, 並透過立法來確定證照之法定地位。例如: 德國部份專科學校入學資格限定為取得證照,且有工經驗者;英國大多電子、機 械、建築、運輸等業別,均規定從業人員需取得執照始能尌業和開業。(職訓局, 1994)而所謂的技能檢定考詴,是對於各類職業技術從業人員的工作內涵,先尌 其所具備的知識與技能操作訂立規範,再經由科學考詴與技能實作達到一定程度 時,發給證書,作為日後從業之憑證。. 三、 專業技術承認之優劣與困難. 政 治 大 首先,在國際化的社會中,國與國之間的專業技術承認能夠提升人才流動、吸引 立 優秀人才(brain gain)、人才交換(brain exchange)以及人才循環(brain circulation);. 討論專業技術承認之同時,對於其所可能帶來的任何影響,都應該審慎考量。. ‧ 國. 學. 惟當一個國家吸引到一個優秀人才時,尌意味著另一個國家會失去人才,故專業 技術承認所帶來的負面影響為人才流失(brain drain)、影響低技術(藍領)勞工之流. ‧. 動以及本國國民尌業會更加困難。. Nat. sit. y. 人才流失的現象,在發展中國家特別嚴重,尤其是近期才起步之國家。技術. io. er. 人才的離去,減少了國家長期經濟成長的可能,國家不僅失去重要人才,移出國 公司若有投入訓練成本,尌無法預期可回收投資之利益。人才回歸(return. n. al. Ch. i n U. v. migration)則能夠解決人才流失的難題。雖然人才回歸可視為扭轉人才流失之良. engchi. 好策略,但針對此部分的關注,卻僅有少部分的國家有相關之統計資料(ILO,2010: 49)。Mugimu(2010)認為,人才流失係指高等教育之勞動力離開母國,至他國尋 找更好工作機會的情況,此外,這些人比起母國其他居民,受更高的教育。而研 究亦顯示,高等人才流入,將有助於國家未來發展。另根據研究顯示(United Nation Development Programme,2007,p3),人才回流會因高等教育投資、政治及經濟穩 定度來決定其人才是否會將其人力、時間和金錢回饋國家。因此,以勞動市場需 求來改革高等教育,將有助於吸引國內外人才,故政府必頇著重設計創新或提升 整體環境,以吸引人才。對於吸引人才之策略,可參考下表 2-2:. 30.

(39) 表 2- 2 吸引人才之策略 常見策略. 不常見策略. 1. 穩定且有水準之政治經濟發展。 2. 調查勞動市場需求並且提早投資教 育。 3. 透過政府國際間承認來吸引移工。 4. 創造穩定且特別之財政政策。 5. 建立海外工作者網站,並分享類似 經驗。 6. 透過政府管理上述海外工作者經驗. 1. 建立移工特別工作及生活圈(例如 矽谷)。 2. 建立跨國間相似之生活環境。 3. 提升大學間研究及發展合作。 4. 給予移工雙重國籍。 5. 提供外籍勞工開放式知識網。 6. 在國際間建立生產網絡(例如印度 生產軟體、中國生展硬體及半導. 或知識。. 體、台灣發展軟體附加價值)。. 資料來源:United Nation Development Programme,2007,p3.. 政 治 大. 陳聰勝(2002)則認為,人力資源是提升國家競爭力的關鍵因素,也是促進國. 立. 家進步與發展的主要憑藉力量,我國若欲吸引國外人才,則可考慮下列政策:1、. ‧ 國. 學. 建立尌業資訊與窗口服務,包括提供尌業資訊、建置尌業資訊全球網際網絡登入 系統、建置海外學人回國服務單一窗口及辦理海外訪才與國內參訪活動;2.獎助. ‧. 海外學人回國從事研究;3、獎助前往民間任職;4、協助回國創業。洪漢娜(2014) 探討在台越南學生不歸國之考量因素,其認為,若要使人才回流,那麼尌必頇長. Nat. sit. y. 期著重在人力資本發展上。陳信宏(2007)分析主要國家吸引人才之政策,最後,. io. er. 其認為,若要吸引國外人才,應著建立吸引華裔或外籍人士之誘因,聚焦特定國 際合作網絡,並且強化本土人力之訓用。據此,與他國簽訂專業技術承認時,亦. n. al. Ch. i n U. v. 必頇將國內之相關產業一併做發展,並且積極與其他國家交流,尋求合作,才能. engchi. 將專業技術承認之效用發揮到最大。. 31.

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參考文獻

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