全球治理脈絡下因應組織性犯罪
之理論與實踐
汪毓瑋
（中央警察大學恐怖主義研究中心教授兼主任）摘
要
在全球治理脈絡下，組織性犯罪已漸從國家擴及為國際安全上之 威脅，且特別是此種犯罪已涉及跨國活動，致必須各國共同加以打 擊。對於組織性犯罪理論之建構已漸朝向多學科方向努力，並擷取不 同方法與觀點加以解釋，可概歸類為三個主要的理論模型，即「外國 人同謀／官僚制度」模型、「保護者－顧客關係」模型與「企業途 徑」模型。目前國際之防制作為，是以系統性途徑找出對付組織性犯 罪之最有效策略，並聚焦於目標與政策兩個要素。然實踐上之最大困 難，仍在於各國間如何有同樣強度之打擊共識，才可能將各種配套措 施作最佳之運用。 關鍵詞：全球治理、組織性犯罪、「外國人同謀／官僚制度」模型、 「保護者－顧客關係」模型、「企業途徑」模型壹、前言
國際安全環境隨著全球化發展、經貿全球擴展、國家與國際治 理、人口移動、自然資源與環境、科技發展與擴散、非政府組織作用 及未來衝突等之變化，已不同於往昔且更趨於複雜。從維護國家安全 之角度言，國家雖仍是國際舞台上之主要行為者，但是政府對於資訊、科技、疾病、移民、武器、金融交易等，不論是合法或非法之跨 國境流動，控制力均已逐步減弱。而非國家行為者，從商業公司到非 營利之組織，不論是在國內或國際事務上均已扮演較以往更大與更重 要角色，致僅靠個別之國家機器來發揮遏阻威脅之作用，其效果可能 有限，而需要所有國際行為者共同參與。 從 1990 年代開始，對於國家安全之探討已有許多不同種類之途 徑、議題與方法無庸贅述。而國際行為者共同參與之概念，亦見之於 不同國際組織與學者從不同切入角度對於全球治理之不斷籲求，盼能 經由此途徑，能夠較有效地處理各國共同關切之組織性犯罪所造成之 多樣化威脅，特別是涉及跨國層面之活動。且現有威脅中，組織性犯 罪雖在不同國家不論在其威脅、國家安全認知或政府打擊作為上有輕 重程度之不同，但卻是各國所必須要面對之共同問題。 加諸組織性犯罪之跨國性發展趨勢及此種跨國集團性之運作模 式，在 21 世紀已有新的面貌，因此要探討的是這些發展與模式有什麼 樣的變化？對於國際秩序又會造成何種挑戰？又是否該等組織真的會 對作為整體而不可分割之國家與國際體系造成威脅？國外雖已有眾多 論文、專書加以討論，然迄未達成一個定義式之回答。1惟此等概念， 基本上已反映了一個更廣的共識，即須更系統性地檢視組織性犯罪跨 國發展趨勢之相關理論與實踐作為，以及其與國際安全的可能連接。 由於全球治理之議題、關切與作為，亦為國際共同防制組織性犯 罪之重心，因此本文之出發點即是思考：如何在維護共同安全之全球 脈絡下，探究組織性犯罪之範疇已漸從國家擴及到國際安全上之威 脅，且特別是此種犯罪已涉及跨國活動，以致必須各國共同合作加以 打擊，然而過程中所彰顯之困難，亦適足以與全球治理所面臨之問題 相對應。
Mats Berdal & Monica Serrano, eds., Transnational Organized Crime & International Security (London: Lynne Rienner Publishers, 2002), pp. 1-3.
論證上，首先概述全球治理之源起與對象，進而探討在國際安全 之共同需求下，其面臨威脅之變化，並特別彰顯於組織性犯罪與其跨 國發展趨勢，以及造成之安全威脅；其次，探討組織性犯罪之理論與 發展，描述三種不同之理論模型與簡述其解釋效力；進而探討組織性 犯罪之跨國發展趨勢，除了略述相關名詞爭議、論述跨國發展之原因 與條件，進而探討其跨國性之合作實踐；最後，論及國際防制之合作 形式與所面臨的問題，並發現此等問題亦可返回觀照，做為全球治理 已然浮現之挑戰的詮釋概念，進而思考未來可能進一步研究之焦點。 研究之目的，係在既有之理論與模型下，盼能夠忠實地描述與盡 量達成對相關理論之有效詮釋，而能更佳且完整地說明當前組織性犯 罪的現象，以及其不同於以往發展對安全所產生之更大威脅，進而間 接確認全球治理概念之必要推動，以及國際應有共同之實踐與參與。
貳、全球治理與國際安全
一、全球治理
全球治理雖有其適用之限度，2但就此概念可發揮之作用而言，仍 有利於描述不同以往之國際運作現實。探討全球化時代之政治發展趨 勢，係在概念上，隨著政治生活範疇內之全球市民社會之興起，國家 之政治過程重心轉移，已漸從「管理」(Government)走向「治理」 (Governance)，從「善政」(Good Government)走向「善治」(Good Governance)，從有政府的統治走向無政府的治理(Governance without Government)，從民族國家的政府統治朝向全球治理(Global Governance) 例如概念的模糊性與理想性，可能被強國國家間政府組織與跨國公司利用； 雖欲剝離國家主權，但是有什麼樣的國際規章制度可取代弱化之國家主權等 均是問題。喬衛兵，〈全球治理及其制度化〉，《歐洲研究》，第 6 期， 2002 年，頁 34；王樂夫、劉亞平，〈國際公共管理的新趨勢：全球治理〉， 《學術研究》，第 3 期，2003 年，頁 57。的方向發展。
這類論述有 1989 年世界銀行(World Bank)針對非洲情勢出爐的 「治理危機」(Crisis in Governance)報告、1992 年世界銀行之「治理 與發展」(Governance and Development)年度報告及後續的相關報 告；3且在 1992 年發起之「全球治理委員會」(Commission on Global
Governance)亦於 1995 年發表「天涯若比鄰」(Our Global Neighbor-hood)、1999 年又闡述了市民社會和改善世界經濟管理對全球治理重要 意義之專文；2000 年聯合國(United Nations)千禧年大會上，秘書長 之報告更全面論述了全球治理之相關問題；此外羅西瑙(James N. Rose-nau)、羅迪斯(R.A.W. Rhodes)、斯托克(Gerry Stoker)等學者亦都對 全球治理提出了不同觀點的論述。4
揆諸全球治理產生之背景，在於全球化所帶來之「合作、有序、 統一」及「衝突、無序與分裂」兩種力量，挑戰了傳統管理模式；為 了因應共同問題，以致國與國之間的相互依賴加深；且受到資訊革命 深化與市場擴大等之影響，非國家行為者之力量已不斷增強，5因此當
其他報告尚有：1996 年經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)之「促進參與式發展與善治之計畫 評估」(Evaluation of Programmers Promoting Participatory Development and Good Governance)報告、1996 年聯合國計畫發展署(United Nations De-velopment Programme, UNDP)之「持續人類發展之治理、管理發展暨治理 分工」(Governance for Sustainable Human Development, Management De-velopment and Governance)年度報告、1997 年聯合國教科文組織(United Nations Educationak, Scientific and Cultural Organization, UNESCO)之 「治理與聯合國教科文組織」文件等。 俞可平，〈全球治理引論〉，《馬克思主義與現實》，第 1 期，2002 年， 頁 20-21；滕世華，〈全球治理中的政府改革〉，《當代世界社會主義問 題》，第 2 期（總第 72 期），2002 年 6 月，頁 76。 孫輝、禹昱，〈國際政府組織與全球治理〉，《同濟大學學報》（社會科學 版），第 5 期，2004 年 10 月，頁 50。
人類面臨全球性問題與各種危機時，國家卻相對地顯示出處理能力的 不足，以致市民社會興起而欲填補因國家退縮所遺留下之政治空間。 與以往制度合作模式不同地是，治理合作既承認國家間合作的必要 性，但更強調全球市民社會的力量。因此，除了國家之外的各種國際 行為主體，均應視為可進行合作之治理主體。6 全球治理之對象，則包括了以下幾大領域：全球安全，計有國家 與區域間之武裝衝突、核子武器在內之大規模毀滅性武器之生產與擴 散、非防衛性軍事力量之興起等；生態環境，計有資源的合理利用與 開發、污染之控制、稀有動植物之保育等；國際經濟，計有全球經濟 市場、全球經濟安全、公平競爭、解決貧富差距、跨國交通之便捷 等；跨國組織性犯罪，計有各類貨品之走私、非法移民、國際恐怖主 義組織活動等；破壞基本人權，計有種族滅絕、屠殺平民、國際不公 平之實踐等。凡此均已成為或是將要成為全人類之重要威脅，且惟有 國際社會共同合作方能獲致解決，否則單靠一個國家是不可能解決這 些跨國性的問題。7
二、全球治理下之國際安全
全球治理脈絡下，合作共同尋求國際安全的需求，已由國家擴及 到非國家之實體加入，但全球化產生之負面效應，卻也在威脅範圍上 由國家擴及於全球，而所產生的衝擊也更加嚴重。這些發展伴隨了全 球經濟互動之擴大，又使這些威脅有更多的滲透機會與空間。例如 「911 事件」就很清楚地說明了「蓋達組織」(al Qaeda)已有效地利用 新的通訊科技、全球金融網路組織與更容易移動之人員，而達成最大 之衝擊效果；毒品、洗錢、走私等組織性犯罪亦較以往更專業化與企 蔡拓、王南林，〈全球治理：適應全球化的新的合作模式〉，《南開學報》 （哲學社會科學版），第 2 期，2004 年，頁 65-66。 俞可平，〈全球治理引論〉，頁 26。業化經營，且其市場遍及全球而具有跨國特色。 探討此等範圍上，由國家而及於跨國威脅對安全之衝擊；學理上 可概區隔為議題與利益兩個不同學派。8相較於利益學派，議題學派更 重視國際安全，並從兩個面向看待威脅，一是中心與邊緣國家更多潛 在衝突之垂直議題，即邊緣國家欲以各種方式吸引中心國家之注意， 或為了避免更被邊緣化、或是因受到中心國家之強制逼迫；二是跨國 性威脅，包括了擴散，種族、部落或宗教戰爭，含毒品、洗錢等在內 之多樣國際性犯罪，國際恐怖主義，過多的人口與移民，環境問題 等。 為有效因應此等不同於傳統之跨國性安全威脅，所重視的不是一 個國家對抗另一個國家，而是所有國家要注意非國家行為者，議題的 解決需要集體行動及國際合作，因此非政府和政府、與政府之間的組 織均成為重要的維護安全行為者，才能促進合作以解決跨國與次國家 之問題。9且此種問題導致之威脅特別彰顯於組織性犯罪現象與其跨國 發展之趨勢，致必須經由組織性犯罪理論源起之探討，再經由國際的 共同努力實踐才能加以防制。 利益學派是從較傳統的地緣政治結構、文明政治、經濟民族主義之角度看待 威脅，聚焦於霸權、平衡與協調等之運作，如此國家間之競爭可以避免、管 理或成功地加以指導。國家安全是由國家利益之視野來決定，焦點在國際體 系中，儘可能減少對於主權國家之危險。此途徑較少關切國際社會之規範或 法律授權，國家主權才是主要關切，並重視市民之個人權利。可分成重大利 益（絕對必要）、極端重要利益（假如妥協會有嚴重傷害）、重要利益（假 如妥協會有負面後果）、較不重要利益（會限制欲求但不會有重大衝擊）四 個層面，並據此評估對國家安全之威脅。請見汪毓瑋，《新安全威脅下之國 家情報工作研究》（臺北：財團法人兩岸交流遠景基金會，2003 年），頁 213。
Stephen A. Cambone, A New Structure for National Security Policy Planning (Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, 1998), pp. 8-27, 91-138.
三、組織性犯罪跨國發展之安全威脅
此等安全威脅，可以由三方面來加以說明。 第一，在全球化之需求下，必須有更多的實體基礎設施結構來支 撐經濟與社會關係之國際性發展，但同時也相對地支援了非法經濟的 成長與國際化。 第二，國際上，伴隨全球化而來之經濟、社會與政治之錯位發 展，已重新分配了財富、力量與特權，並展現出贏家與輸家之國際地 位，而任何國家若有能力均要避免成為犯罪肆虐之輸家。但相對地， 犯罪亦適應全球化發展而有更大破壞力量，且從一國經濟逐漸侵蝕到 國際經濟。 第三，全球化與市場經濟改革，已使交易從以「國家」為中心轉 向為以「市場」為中心之經濟發展。此種轉位，雖然政府仍是主導角 色，但是交易主導權已開始漸從政府轉向私營企業者，此亦衝擊到社 會與政治體系。對於某些政府治理不當之國家，犯罪組織所掌握之經 濟資源甚而可影響政治。10 另亦可經由以下四個理由，說明組織性犯罪之跨國發展與國際安 全緊密相關： 第一，就全球經濟一部分之跨國組織性犯罪之比重與範圍，從 1970 年代以來已迅速增加，雖然難以提供精確的數字，但毫無疑問從 20 年代末期開始，跨國犯罪組織就已是一個「成長中之工業」(Growth Industry)，並且經由估算每年非法金融之流動就已達到了 6,000 億美 元。11 第二，全球經濟更開放的本質與其經濟全球化之結社過程已導致 「跨國犯罪企業」之重大改變。金融與貿易之自由化、企業局部之撤 銷管制，通訊、運輸與分配之技術改善，以及跨境交易之鬆綁等因素 同註 1，頁 25-27。 同註 1，頁 2。結成涉及犯罪市場的新「機會結構」(Structures of Opportunity)。這 些發展所造成之衝擊累積，已造成商品走私、交易速度與方法，走私 組織、地點、結構與規模，國家法律內容與執法之張力與形式，以及 消費需求之層級與本質均發生重大改變。 第三，事實上，跨國的組織性犯罪集團已在更開放的經濟環境中 運作與獲利，並對國際組織造成新的挑戰，而國家亦盼藉由集體合作 途徑以對付組織性犯罪。此等挑戰例如一方面欲加速貿易與置目標於 打擊跨國犯罪之執法活動間之緊張將會不斷增強，而不斷增加之非法 跨國活動，以及打擊組織性犯罪之聯合與多邊途徑，也會挑起複雜與 敏感之合作與情報分享議題。 第四，從 1990 年代之內戰與武裝衝突之研究中顯示，交戰團體經 常會尋求犯罪議程，致欲有效區隔與該等團體原本尋求獨立或解放之 更具政治本質的目標已比較困難。例如任何欲清楚說明在哥倫比亞、 巴爾幹半島或其他交戰區域之努力，均需要了解在此區域之犯罪網路 組織之角色、其組織、跨國連接與經濟利益。交戰團體與組織性犯罪 之跨國互動，由於經常存在緊密與複雜之連接，亦造成國際組織與政 府之挑戰。12
參、組織性犯罪之理論與模型
一、組織性犯罪理論之源起
組織性犯罪理論之奠基，可溯及 1920 年代之「芝加哥社會學派」 (Chicago School of Sociology)與「芝加哥犯罪委員會」(Chicago Crime Commission)之努力，除了經由「結構－功能途徑」說明在社 會結構之每個部分，是如何對作為整體之社會發揮其功能外，並結合 「生態學」與「失序」(Anomie)或「緊繃」(Strain)等理論，將犯罪予以概念化為一種對社會組織自身之「結構矛盾」的正常回應；13並認為
犯罪者並不是反對社會之合法性目標，但是由於合法管道已被「阻 塞」(Blocked)，因此所不同意的是達成這些目標之手段。
在涂爾幹(Emile Durkheim)之「失序」與墨頓(Robert Merton)之 「阻塞」概念所努力建立之架構下，漸漸發展出米勒(Walter Miller)等 人之「次文化理論」(Subculture Theory)，強調非正常團體在社會中 集體表現之反社會價值。由於「次文化理論」提供了研究青少年街 道、幫派組織犯罪之基礎，致有助於了解其組織性犯罪之發展。其 後，學者融合了馬克斯(Karl Marx)與恩格斯(Friedrich Engels)之「衝 突觀點」，而產生了聚焦於資本主義創造犯罪行為動機之「批判犯罪 學」(Critical Criminology)，認為組織犯罪是來自於階級衝突與不公 平權力關係之結構，並和貪腐、官僚層級與權力有關，因此可以從政 客、上層委託人與下層權力掮客共謀之角度來進行解讀。14當時的研究 發現，此現象非常類似合法之商業行為，差別只在於犯罪商業行為所 提供的是非法的貨品與服務。15 除了結構功能的社會學派外，對於組織性犯罪之研究尚有「社會
Suzanne Keller & Donald Light, Jr., Sociology (New York: Alfred A. Knopf, Inc., 1975); Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime (United Kingdom: The Edwin Mellen Press, 1999), pp. 192-193。1983 年，涂爾幹首次將脫序概念整合 進入社會學與犯罪學之思考；其後墨頓從一個更大之範疇發展失序之概念， 而與「阻塞機會」(Blocked Opportunity)之觀念混合使用來說明犯罪行為。 William Chambliss, “Vice Corruption, Bureaucracy, and Power,” in George F. Cole, ed., Criminal Justice: Law and Politics (CA: Brooks/Cole, 1988), pp. 25-50.
John Landesco, “Organized Crime in Chicago,” in Francis Ianni, ed., The Crime Society (New York: New American Library, 1976), pp. 25-35; Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 193-196.
過程」(Social Process)理論，企圖從「過程」來說明個人走向犯罪之 原因。其中較著名的是蘇哲蘭(Edwin H. Sutherland)的「差異結社」 (Differential Association)理論，強調要掌握犯罪行為應在經由彼此間 溝通之個人如何建構其社會現實之脈絡下來進行，是要在社會互動過 程中來掌握。蘇哲蘭指出個人之所以犯罪，是因為自身活動已遠離了 正常之環境，致轉而親近了犯罪之技術、動機與態度。此理論不但解 決了「失序」、「緊繃」等理論未能解決之問題，例如為什麼仍有多 數的人住在非組織性社群中，也經歷了「阻塞」卻沒有變成罪犯；此 亦是學術界第一次企圖解釋「街道犯罪」(Street Crimes)，以及為何 有權勢的人與機構欲進行犯罪等之問題。16 其後，結合「社會過程」理論之犯罪學發展，柯亨(Lawrence Cohen)等人漸將研究焦點置於「常態性活動途徑」(Routine Activity Approach)之犯罪研究，認為可能的攻擊者、適合的目標及沒有守衛能 力等三個因素之匯合，或許可以解釋犯罪事件之發生。而此途徑就提 供了組織性犯罪之最重要概念，即「機會」(Opportunity)。17
二、組織性犯罪之理論模型
在前述學術研究之努力下，對於組織性犯罪之探討隨著不同角度 之觀照，而有不同之觀點與理論，且基於社會學之整合趨勢，對於組 織性犯罪理論之建構已逐漸朝向多學科(Multi-Disciplinary)之方向發 展，並擷取不同之方法與觀點來加以解釋。概括可歸類為三個主要理 論模型，即「外國人同謀／官僚制度」(Alien-Conspiracy/Bureaucracy)Gregg Barak, Integrating Criminologies (MA: Allyn and Bacon, 1998), pp. 155-160.
Edwin H. Sutherland, White Collar Crime (New York: Holt, Rinehart, and Winston, 1961); Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 196-197.
模型、「保護者－顧客關係」(Patron-client Relations)模型與「企業 途徑」(Enterprise Approach)模型。18 外國人同謀／官僚制度模型 1920 年代初期，除了前述「芝加哥社會學派」犯罪學者之努力 外，組織性犯罪之概念化發展，大部分是受到了執法人員之形塑， 而從種族之角度切入來賦予組織性犯罪的特徵。例如 1951 年「凱法爾 委員會」(Kefauver Committee)之聽證會、1957 年「阿帕拉契會議」 (Appalachin Conference)、1950-1960 年代「麥克林委員會」(McClellan Committee)聽證會，均加劇了組織性犯罪與「黑手黨」是同義字之觀 念。
1965 年「牡蠣灣會議」(Oyster Bay Conference)，學者與執法人 員首度攜手，企圖明確地定義「組織性犯罪」，並欲建構一個有效之 打擊策略。至 1967 年，上述同一批人組成了詹森總統的「組織性犯罪 專案組」(Task Force on Organized Crime)，而此專案組與所提出之 報告就成為外國人同謀理論之基礎。19此模型是基於兩個不同之觀念， 一是強調在美國之組織性犯罪，是由義大利裔美人之合謀所組成；另 一是組織性犯罪非常像一種正式的、官僚制度的、階級組織結構的股 份公司。20 保護者－顧客關係模型 此模型興起於挑戰人類學範疇之古典功能途徑及社會學之結構功 能學派，而將焦點置於主要團體其需求，以及其「界限維持機制」
三個模型之論述主要是參考與引用 Donald R. Liddick, An Empirical, The-oretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 197-214。
Peter Lupsha, “Organized Crime in the United States,” in Robert J. Kelly, ed., Organized Crime: A Global Perspective (Totowa, NJ: Rowman and Littlefiedl, 1986), pp. 38-60.
Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 197-199.
(Boundary Maintaining Mechanisms)。其構成之保護系統，強調個人 與個人間之關係、準團體、網路組織與權力關係，並指出組織性犯罪 所顯示的是無數的非正式與流動之關係。其展現出有共同目標的個人 結合一起，且不排除在非法市場的合作，而能進一步達成其目標。21其
最簡單的形式是所謂的「垂直成對聯盟」(Vertical Dyadic Alliance)， 是力量或資源地位、不平等之兩方聯盟，彼此發現結成聯盟更有助於 達成其各自利益，而此聯盟之上級就是保護者、下級就是顧客。22 此種非對稱性關係，來自於社會參與者不公平之機會分配所致， 而維繫的力量是依賴於保護者對於顧客之獨占的資訊、貨品與服務之 流通。且此種不對稱性關係之程度是多樣的，保護者欲儘量擴大其顧 客以增加其力量，而若此公平或不公平之光譜系流動達到各端之極 致，則保護者－顧客關係就會終止。23在現代之保護者－顧客關係模式 中，增加了仲介者或掮客之變數，以連結此關係中之全國與地方體 系，以及弭平不同價值與體系間之分歧。24此種組織與管理社會參與者 間之資源「流動」與「交換」之保護者－顧客關係特徵，就可以用來 說明組織性犯罪。 組織性犯罪之運作遠超過僵硬、正式之結構型態，是隨著情勢演
S. N. Eisenstadt & Louis Roniger, “Patron Client Relations as a Model of Structuring Social Exchange,” Society for Comparative Study of Society and History, 1980, <http://www.arts.cuhk.edu.hk/humftp/Religion/panda1. uottawa.ca/patron.txt>; Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 199-201.
Steffen W. Schmidt, Friends, Followers, and Factions: A Reader in Political Clientelism (Berkeley: University of California Press, 1977), p. xx.
Verena Burkolter, The Patronage System: Theoretical Remarks (Basel: Social Strategies Publishers, 1976), pp. 11-12.
變而具高度流動性與可變性的。其組織結構是依於特定時間下，所進 行之活動類型來決定的。25也由於參與者為達成其更高之各自利益，已 限制此組織必須是一個鬆散結構與非正式之關係，才能隨時調整。其 不公平之權力是行使於合法社會、犯罪團體成員自身與犯罪團體表現 出之不同功能。也由於組織性犯罪是經由保護者－顧客之派系或聯盟 所組成，因此可定義為「在複雜互惠關係中，上層與下層個人所組織 之體系」。 而此種互惠交換關係，有其連續性之特徵且存在於專業罪犯、政 客、執法者與不同的生意人之間。並可歸類為兩種型態，一是「非法 企業」，例如賣淫、賭博等，提供非法之貨品與服務給需要的顧客； 另一是「權力辛迪加」(Power Syndicates)，以強奪的手段從「非法企 業」中取得利潤，且利用工業化世界中之管理者與勞工間之矛盾關係。 而「權力辛迪加」提供「非法企業」的服務是資本、賄賂與暴力。26 企業途徑模型 從 1970 年代開始，由於「外國人同謀／官僚制度」典範對組織性 犯罪的解釋力不具普遍性而遭受抨擊，學者們尋求替代性之說明，並 重新引入蘭迪斯克(John Landesco)的「合法商業之鏡射」(Mirror of the Legitimate Business World)觀念，視合法與非法商業有其類似 性，而組織性犯罪也可以借用合法市場中用以分析企業的同樣理論與 原則，來進行非法商業之評估。
Joseph Albini, The American Mafia: Genesis of a Legend (New York: Appleton-century Crofts, 1971), p. 36.
William Chambliss & Alan A. Block, Organizing Crime (New York: Elsevier, 1981), pp. 78-85; Paul Rubin, “The Economic Theory of the Criminal Firm,” in Simon Rottenberg, ed., The Economics of Crime and Punishment (Washington, DC: American Enterprise Institute, 1973), pp. 155-166; Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 199-205.
與「保護者－顧客關係」模型類似，此模型也承認合法與經濟實 體對於研究組織性犯罪之重要性，視組織性犯罪是由同樣用於合法商 業與合法市場之經濟原則所治理，不是將研究焦點置於特定之組織或 個人，而是以非法市場做為主要研究要素。並以「光譜式之企業理 論」(Spectrum-based Theory of Enterprise)，說明組織性犯罪是更 廣的經濟與社會問題。 此理論有三個重要假設，第一，犯罪組織與治理非法企業之關係 是連續性經濟活動之一部分；第二，由於彼等是存在於一個連續體之 中，合法與非法商業很類似且是回應同樣的經濟與組織原則；第三， 由於合法與非法商業類似，因此發展於研究合法組織之理論也可以應 用於研究非法企業。並進而以社會學中研究組織之「系統性視野」 (Systems Perspective)研究非法企業，據以說明組織與環境之互賴關 係。而在「系統性視野」下之企業交易，可以由反映特定市場內合法 層次之範圍而賦予等級，組織性犯罪亦屬於其中一個等級。27 若從非法市場之角度檢證非法企業之兩個重要觀念，第一，市場 並不以合法為限，事實上合法界限是經常改變的；第二，只要有需 求、有市場，則企業就會尋求滿足此需求而不顧是否合法，此特別見 之於銀行等企業的運作。此外，即使企業提供或是分配合法之服務與 產品，但也可能涉及不法，例如以合法手段出售商品，但是工廠的供 應可能是以非法手段獲得；或是合法商品也可能是經由非法手段來供 應與分配；或是合法產品可能是經由非法來源來供應，但卻以合法手 段來出售。28
Dwight C. Smith, The Mafia Mystique (New York: Basic Books, 1975), p. 336.
W. Allen Martin, “Toward Specifying a Spectrum-based Theory of Enterprise,” Criminal Justice Review, Vol. 6, No. 1, 1981 May, pp. 54-57; Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 206-208.
組織性犯罪模型之比較 「外國人同謀／官僚制度」模型把組織性犯罪之共謀者鎖定在國 內少數族裔或是國外犯罪組織，就可避免此種形態犯罪是源生於美國 本土之抨擊，因此就不必要改變現存之政治與經濟結構，致有其時代 背景之考量。然隨著組織性犯罪現象之複雜與多樣化，已不能再由組 織本身或是種族來加以解釋此種犯罪行為，且可以發現此現象除了種 族或組織本身之部分原因之外，還及於許多社會之非正式結構與過 程，亦有政治與經濟之精英參與。因此，組織性犯罪之理論，不能僅 從犯罪組織之角度著手，還須擴及於更多社會參與者之非正式關係才 能有更大之解釋力。 「企業途徑」模型企圖分析犯罪組織及該等組織如何與其所處環 境互動，說明在合法與經濟現實中之組織性犯罪現象，而較「外國人 同謀／官僚制度」模型有更大之解釋力。但是其缺點在於未能有效區 隔合法與非法市場趨力之不同本質，此等趨力涉及到政治保護者、刑 事司法體系功能、與非法企業等之共生關係，以及經常是經由暴力而 改變非法企業與非法市場等之行使權力立場，凡此並未能明確說明； 合法與非法商業之結構與行為也是不同的；且此模型之基礎，是強調 社會體系功能之運作在於「共識」，然在組織性犯罪之暴力衝突中， 「共識」並不是非法市場之關係特徵。 「保護者－顧客關係」模型相較於其他模型之最大貢獻，在於此 模型並非視社會為一個共生有機體，而是由擁有不同權力之個人經由 無數交換，所構成之複雜人際關係網，致能較有效地解釋公共事務人 員與其他合法之生意人所介入組織性犯罪之角色，但是其他的模型則 將其視為相較於犯罪組織之較不重要地位。換言之，此模型解決了 「企業途徑」模型所未能說明之公共事務人員與非正式權力掮客在組 織性犯罪中之作用，亦即合法之商人、公共事務人員、權力掮客是共 犯，與犯罪者同屬於犯罪之地位，因此合法商人並未被滲透，且公共 事務人員並未被賄賂，而是他們同屬於一個共生關係。29
肆、組織性犯罪之跨國發展趨勢
一、名詞爭議
在許多犯罪之根本性議題上，學者們對於組織性犯罪現象之不同 詮釋，雖可歸類為前述三個模型，但是因為探討其特徵的切入途徑不 同，而有不同之定義。但仍可發現某些條件上的一致性，例如參與者 相互結合從事供應非法物品與服務之犯罪活動，或是經由偷竊或詐欺 等非法手段以獲得非法物品；組織性犯罪團體之活動需要相當程度之 生意技巧、專業性、協調能力、使用暴力或貪腐以提供非法物品與服 務，30以及不同之犯罪活動領域。31但對於如何定義跨國犯罪或跨國組 織性犯罪並沒有共識，32且描述此類犯罪現象之名詞亦多，例如國際犯Donald R. Liddick, An Empirical, Theoretical, and Historical Overview on Organized Crime, pp. 229-233.
暴力與貪腐，是組織性犯罪團體用以自保、解決爭議與加速非法生意活動之 戰術。暴力亦是該團體維持內部秩序與紀律之手段；而貪腐可提供意氣相投 之環境，能不受懲罰地從事犯罪活動；貪腐亦可抵銷個人或機構推動反制措 施之努力，且惡化政治文化與社會組織。請見 Anne T. Romano & John M. Martin, Multinational Crime (London: Sage Publications, 1992)；Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime (London: Frank Cass, 1996), p. 7。
Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, pp. 3-4. 有關國際犯罪、國內犯罪、跨國犯罪、跨國組織性犯罪之區別，請見汪毓 瑋，〈從國際反恐怖主義作為淺釋國際刑法相關問題〉，《警察法學》，創 刊號，2003 年 1 月，頁 3-30。另從交易之角度言，聯合國認為「跨國犯罪」 可以被描述為「非法手段形式之經濟活動，涉及了威脅、使用武力、勒索、 貪腐、敲詐與其他方法，及利用非法之貨品與服務」。請見“Ninth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders,” United Nations, July 24, 1995, <http://www.un.org/documents/ ecosoc/res/1995/eres1995-8.htm>。
罪、國際組織性犯罪、國際犯罪網路組織、跨國組織性犯罪、多國犯 罪，以及灰色區域現象(Grey Area Phenomenon, GAP)等。
本文嘗試綜整上述觀點，概可歸類為兩個範疇，第一，分析非法 市場與走私現象，此研究途徑傾向於探討導致跨國組織性犯罪原因與 發展有效之禁止政策，而焦點在於犯罪組織本身，以及研究對於犯罪 組織與非法市場之執法效果；33第二，視組織性犯罪為一種明顯的地方 事務，與非法市場是有區別的，而置焦點於不穩定交易之保護角色。34 兩途徑雖焦點不同，但是所探討之犯罪現象內涵概同，且概亦同意除 了內因外，亦應注意外部層面因素之影響，例如全球化與經濟自由化 等，因而仍是在組織性犯罪之脈絡中，延伸其跨國性發展之犯罪現象 詮釋與嘗試加以解決之努力。 然組織性犯罪之跨國性發展，實已超越了傳統之組織性犯罪形 式，而具有三項特徵，第一，雖然它並不是一種單一形態之組織性犯 罪，但很清楚地是此問題係全球性的，且沒有一個國家或區域可以倖 免；且調查案例顯示，不同的組織有不同之結構、不同之犯罪重點、 且同時這些組織之間的合作與連結不斷增加。第二，不能低估這些組 織的能力，傳統上組織性犯罪可能涉及的只是犯罪與法律問題，但是 目前之犯罪則擴及到社會之運作、政治之獨立、金融機構之誠信，以 此範疇以刑法之國際化與禁止政策，作為跨國組織性犯罪之說明典範。請見 E. A. Nadelmann, “Global Prohibition Regimes: The Evolution of Norms in International Society,” International Organization, Vol. 44, No.4, Autumn 1990, pp. 479-526；B. W. McAllister, Drug Diplomacy in the Twentieth Century: An International History (London: Routledge, 2000)。
Mats Berdal and Monica Serrano, Transnational Organized Crime & Inter-national Security, pp. 15-16。此範疇之相關著作尚有：T. Schelling, Choice and Consequence (Cambridge: Harvard University Press, 1984)；R. T. Naylor, “Mafias, Myths, and Markets: On the Theory and Practice of Enterprise Crime,” Transnational Organized Crime, Vol. 1, No. 3, Autumn 1997, pp. 1-45。
及民主之功能。第三，組織性犯罪非常地不同，每個組織必須以其自 身之脈絡來了解其力量與弱點，且不太可能歸併為一種單一模型，因 此從政策與策略層面考量，除了要說明其共同特徵外，更重要地是要 思考其跨組織之行動連接。35
二、組織性犯罪之跨國發展演變
當研究組織性犯罪之理論不再聚焦於「外國人同謀／官僚制度」 模型後，實際上也展現出組織性犯罪之活動，已漸從一國之內的地 方、區域範疇，走向國際問題層面之範疇。36 貿易、市場與對休閒產品消費需求的全球化發展，使得組織性犯 罪之本質從國家活動走向跨國性活動。「跨國」意謂資訊、金錢、實 體、人員或其他可觸及與不可觸及項目越過國家界限之活動。37 組織性犯罪團體之所以會增加跨國性活動，除了前述欲尋求擴大 市場之機會外，亦是作為因應執法而減少弱點之手段。結果，組織性 犯罪團體會在風險低的國家建立基地，但同時會在一個或多個具有利 潤高的他國市場提供非法貨品與服務。38且雖然從經營生意之角度可嘗 試透過類比方式，從跨國公司之生意運作了解跨國組織性犯罪活動， 但是兩者仍有相當不同。39Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, pp. 1-2.
Gary W. Potter, Criminal Organizations: Vice, Racketeering and Politics in an American City (Prospect Heights, Illinois: Waveland Press, 1994), pp. 2-7. Joseph Nye & Robert Keohane, Transnational Relations and World Politics (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1971), p. xii.
Phil Williams, “Transnational Criminal Organizations and International Security,” Survival, Vol. 36, No. 1, Spring 1994, pp. 96-113.
例如跨國公司利用經濟誘因以攫取其設定之經濟目標，但經營違法之活動行 為是例外，而跨國組織性犯罪團體是以違法經營為常態。又兩者獲得市場進 入之途徑亦不同，跨國公司是尋求全球市場且不希望有國家界限並要求自
且組織性犯罪能夠走向跨國發展之條件，在於其具有於鬆散之網 路組織結構，因此展現出彈性與恢復之動力；會經由不斷的學習與調 整，致活動多元且會尋求新的市場，而趨於複雜；在尋求新市場的前 提下，具備了市場與分配之在地知識，而強化戰略聯盟之爭取。而其 結果，不僅威脅到主權、社會、個人、國家穩定與控制，也威脅到民 主價值與公共機制、國家經濟與金融機構，並影響全球化下之民主開 展、私有化與挑戰法治實踐。 過去幾年來，從國家與國際安全上思考如何處理組織性犯罪之跨 國趨勢已引起更大重視，例如從 1980 年代開始即針對組織性犯罪之跨 國非法活動所持續進行之打擊作為，包括了遏阻毒品走私、非法移民 與偷渡、輕兵器與小武器走私、核子材料偷竊與走私、盜賣器官、販 賣孩童與婦女、洗錢、海上掠奪等。且雖然組織性犯罪團體與恐怖主 義組織目標不同，但基於其各自利益、安全等考量，彼此已逐漸增加 互動，40致成為一種新形態犯罪而受到更大關注，凡此均是在安全的脈 絡下去思考如何解決此等犯罪活動之努力。 若以美國為例，前總統柯林頓在 1996 年即把跨國犯罪視為國家安 全之議題，除了在第 50 屆聯合國大會上明確要求國際合作共同處理洗 錢、毒品走私與恐怖主義等所造成之威脅，且強調此等國際犯罪力量 已破壞了全球走向和平與自由之趨勢，並摧毀了破碎之民主體，削弱 了發展中國家力量，以及威脅美國尋求建立一個更安全與繁榮世界之 努力外；亦正式發布〈42 號總統決策指令〉(Presidential Decision
Di-治，因此會與政府談判而獲得允許在主權領土上從事生意活動，但是跨國組 織性犯罪團體獲得市場進入是經由規避而非同意，且會儘可能躲開政府對其 活動之偵測、監督、攔截與破壞。請見 Samuel Huntington, “Transnational Organizations in World Politics,” World Politics, Vol. 25, No. 3, April 1973, pp. 333-368。
恐怖主義組織涉及之犯罪活動多見於毒品或是武器走私，毒品是用來牟利或 購買軍火，武器則是用來戰鬥，以達成其政治議程。
rectives 42, PDD 42)，41要求美國行政與情治部門強化打擊作為，而 美國國務院每年提出之全球毒品與人口非法販運年度報告就是此等努 力之展現。
三、組織性犯罪之跨國性合作實踐
組織性犯罪現象雖有前述三種模型來加以詮釋，然可簡單地認知 為「以組織運作之形態，並輔以犯罪的手段，所從事連續之商業行 為」，且受到全球化與經貿自由化之影響，必須經由跨國途徑與持續 之合法商業合作才能持續生存與發展。 此種經由與合法商業互動而轉型，與組織性犯罪合作之現象早已 有之，例如 1980 年代，南非之「迪比斯公司」(De Beers)就曾和前蘇 聯之「國家安全委員會」(Committee for State Security, KGB)合作， 從事全球鑽石市場之供應。42其後，蘇聯崩解，這些「國家安全委員 會」成員很多轉為組織性犯罪之要角，且仍持續此種與合法商業之互 動。 此外，犯罪組織間彼此之跨國性合作，可以從時間之長短、活動 類型之供應，或是以物易物，以及戰術或戰略合作層次等，區別為不 同層面之多樣合作形式。其範圍從涉及國內之小額投資、比較沒有規 畫，以及參與各方互動較少之簡單的買賣交易，到涉及區域與國際之 長期協議原則、大量毒品與金錢交易，以及建立促進此種流通的特定 基礎設施結構之戰略性合作等。43 這些合作關係若加以區分，計有供應關係、以物易物關係、契約Bill Clinton, “Presidential Decision Directives 42,” Federation of American Scientists, July 4, 1982, <http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd42.htm>.
D. Spar, The Cooperative Edge: The Internal Politics of International Cartels (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1994).
R. W. Lee III & P.L. Clawson, The Andean Cocaine Industry (New York: St. Martin’s Griffin, 1998), p. 84.
關係、戰術與戰略聯盟，以及非正式合作但已接觸之多邊高層會晤、 雙邊高層會晤、特定創意、非正式接觸，以及仲介者與掮客等，44可簡 示如表 1。 表 1 組織犯罪跨國性合作之各種不同合作類型 合作類型 相關內容 供應關係 可能是一次或是常態性，但是當此關係所發揮之功能有效且趨 於常態，大盤商與零售商之互信增加，就能強化雙方之非法市 場商業活動。 例如義大利黑手黨作為哥倫比亞毒品走私集團在西歐批發之橋 頭堡；又如俄國扮演供應斯拉夫婦女到荷蘭之重要角色等。 以物易物關係 表現於不同種類毒品之互相交換，或是以毒品換槍枝。而以毒 品換槍枝特別見之於種族派系武裝團體或是恐怖組織，欲從毒 品走私或是其他犯罪活動以取得武器，來尋求政治或是軍事目 標。 例如哥倫比亞武裝組織，或是阿富汗前塔立班政權均有販賣毒 品以取得武器之紀錄。 契約關係 此種關係特別見於特定之運送、安全、暗殺或洗錢等之服務， 而犯罪組織也會刻意培養一些專家備用。例如 1990 年代時 期，聖彼得堡之前副議長許塔福(Yuri Shutov)就曾雇用「湯 姆男孩」(Tamboy)犯罪組織之殺手，警告或暗殺其對手，而 取得該市石油與天然氣之控制權；又如比利時，土耳其之毒品 走私集團是依賴喬治亞之汽車偷竊組織來負責其貨品之運送。 戰術與戰略聯盟關 係 戰術聯盟指的是兩個或以上之犯罪組織在一個相對短的時期共 同因應其特定之需求，但開始時並沒有打算長期合作；戰略聯 盟則是高度常態與可預測之系統性與擴展性之合作關係，且此 種合作可能持續到未來。 例如哥倫比亞與多明尼加之的犯罪組織有緊密之行動連接，而 從加勒比海走私毒品到美國；又如義大利之黑手黨與俄國之犯 罪組織在洗錢、金融詐騙、走私彈藥與毒品方面有緊密之合 作，俄國常從義大利取得許多仿冒品而回報以高科技之武器設 備等。 同註 1，頁 73-78。
非正式合作但已接 觸之關係 多 邊高 層會 晤。 例如 1 9 9 2 年在 布拉格 、 1 9 9 4 年 11 月在 伯 恩 (Beaune)，分別有犯罪集團欲進行相對高層之會晤，以 建立勢力範圍及建立聯合企業。 雙邊高層會晤。例如 1997 年 9 月，俄國組織性犯罪首腦與在 安提瓜島(Antigua)之卡里(Cali)毒品走私集團的代表會晤，討 論欲以武器供應哥倫比亞武裝團體以換取俄國漸增之毒品市場 需求。 特定創意。例如出售某種武器，或是協助進入新的市場。有時 候雙方密使會在第三國密商新的合作創意。例如 1992 年時， 哥倫比亞毒品走私集團「瓦里」(Valle)之代表卡斯塔諾(Julian Castano)到莫斯科訪問，而與「索頓斯渥」(Solntsevo)組織性 犯罪集團之代表會晤，同意將毒品分散，經由空運到委內瑞 拉，經由陸路到拉古吉拉(La Guajira)，然後再運送上俄國之 船隻，再運到義大利港口，並以米蘭做為轉運點。 非正式接觸。此基礎是雙方有一定之友誼，例如在獄中一起服 刑，出獄後藉由不定之接觸而擴大至其他之合作關係。此常見 於中國與義大利之合作模式。 仲介者與掮客。藉由可信任之第三犯罪者或是組織之引介，可 促進不同組織性犯罪之溝通。
資料來源：作者修改自 Mats Berdal & Monica Serrano eds., Transnational
Organized Crime & International Security, pp. 73-78。
伍、國際防制之合作形式與面臨問題
一、國家之防制作為
跨國組織性犯罪並沒有一個單一模式，不論是在規模、形態、技 巧與專業方面均不相同，且在不同的地緣區域、不同的市場與使用不 同之戰術與機制，以規避限制與執法。組織形態上，從高度結構性組 織到更流動與動態之網路組織。45因此，反制措施需要謹慎的裁量到其 特定之組織特徵，其運作之政治、經濟與文化脈絡，其運作之本質與Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, p. 12.
範圍。對此問題之處理，即使是其跨國犯罪活動是廣泛的地緣擴散， 且雖然區域之反制措施是地方、國家、區域與全球層面反制措施之連 接中介，仍要深探其源頭而不是聚焦於其特定活動之區域。 目前國際之防制作為，主要是延伸在國家的基礎上來推動的。強 調要以系統性之途徑，找出對付組織性犯罪之最有效策略，46且是聚焦 於目標與政策兩個要素。認為若目標與政策越能夠理性連接，47則預防 與控制系統就越能發揮效果。因此，國家之防制策略或政策，主要就 是經由目標取向之途徑來設計，且分成預防與控制兩個目標類型。48預 防目標之途徑，是為了尋求減少經由非法活動累積利潤之機會，而能 減少組織性犯罪滲透社會或政府之弱點。控制目標之途徑，是經由對 犯罪成員之起訴、認罪、追蹤，與沒收透過非法活動所累積之資產， 以弱化、摧毀與拆解組織性犯罪團體。49 預防目標途徑之具體作為，包括了減少犯罪活動之機會，相關政 策例如減少對非法貨品與服務之需求，或是使犯罪者所壟斷的貨品或 「策略」所考慮的主要問題，是如何以最有效之政策，預防與控制組織性犯 罪。而預防與控制之區隔，是基於此政策所尋求的是防衛性還是攻擊性。而 雖然從產生之效果言，兩者經常是糾纏不清，但仍可由企圖達成之目標來區 別。就預防言，其政策是為了減少非法貨品與服務之需求，因而限制了組織 性犯罪之機會且預防其擴大；就控制言，其政策是為了摧毀組織性犯罪團體 之結構，因此兩者不同，但必須整合為一個系統性之途徑。 「理性」指的是社會與國家在其欲追尋求的目標當中，應該選擇其最優先事 項，準備接受「交換」(Trade-off)效果，且作為其政策選擇之基礎，而能花 最少的代價，達成政策與法律之最少限制。
E.U. Savona, “The Organized Crime/Drug Connection: National and International Perspectives,” in H. Traver & M. Gaylord, eds., Drugs, Laws and the States (Hong Kong : Hong Kong University Press, 1992), pp. 126-127.
Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, pp. 43-45.
服務經由合法管道亦可取得，強化道德與合法之社會共同價值與犯罪 預防教育等；減少合法機構被組織性犯罪團體滲透之弱點，相關政策 例如銀行與金融部門之管制與解除管制之交互運用等。 控制目標途徑之具體作為，包括了實質性之立法，相關政策例如 明確刑法與刑事訴訟法之適用條文、填平不同國家不同定罪之鴻溝、 犯罪「共謀者」之懲罰與認定、毒品洗錢作為之加重刑罰等；特定之 規畫，相關政策例如保護證人、保護機密資訊之來源與方法；強化執 法組織與方法，相關政策例如增進分析犯罪之能力、充分利用電腦資 訊系統、具有管理情報且鎖定目標之策略，並有多元蒐集情報與證據 之技巧等；有效之合作，相關政策例如不同執法單位之情資交流、彈 性之集中管理系統等。50
二、國際防制作為與所面臨的問題
國際防制作為 由於組織性犯罪之跨國性發展趨勢不但越來越強及趨於多元化， 且更以系統性之合作方法進行犯罪活動，擴大非法市場之進入與增強 滲入合法商業與機構之能力，此種擴及於區域與全球之機動力，利用 跨境之合法公司隱藏非法商業，以及使用全球銀行系統進行洗錢，致 已不再是單一國家之反制措施就可加以阻止，需要的是國際之共同參 與。 國際之共同防制，不但是打擊組織性犯罪之必要條件，也是有效 預防措施之重要因素。而國際上防制組織性犯罪之跨國發展趨勢，除 了簽訂《聯合國打擊跨國有組織犯罪》等各項公約，推動區域創意與 雙邊協定等法律之合作努力外，從執法層面而言，可概分為正式合作 與非正式合作之防制措施。正式合作之形式，包括了經由司法互助合Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, pp. 45-74.
作協定等相互合作之途徑，將罪犯者經由引渡與提供證據之程序而繩 之以法；非正式之合作形式，則有在調查與起訴過程中，各種人員與 資訊、情報之交流與其他不同類型之合作，以強化執法能力。51 面臨的問題 組織性犯罪團體之跨國發展是「不受主權約束」(Sovereign Free) 之行為者，且經常會與其他的犯罪組織、恐怖份子暴力團體，有時候 甚至是政府結盟。52這些合作之詳情雖不能明確得知，但是至少反映出 其作為一個「理性行為者」，展現了行動與行為之複雜性，俾強化其 做生意之機會，與極小化可能之弱點。且其組織生意之運作經常展現 出績優企業之形象，是因為善用優渥獎金等金融誘引與嚴厲懲處等之 高效率管理手段，可發揮情報與反情報能力及強大之恢復能力等，53致 不經由國際共同合作，則不容易減輕其威脅。 打擊組織性犯罪之行動要能夠有效，首先要決定優先打擊之目 標，且必須能夠有效管理可用之資源，但是困難就在於如何決定選擇 之標準，且由誰來決定。舉例而言，在一國之內組織性犯罪是否較其 他之街頭犯罪或無害者犯罪更為重要？依於不同之認知與警告程度， 就可能有完全不同之答案；若擴及於國際，則更難有共識與統一之步 調。 又如打擊國際恐怖主義，從犯罪角度而言，各國均認為有其必 要，但問題是如何定義其是否為國際恐怖主義組織？又該組織與相關 活動是否為該國安全之主要威脅？而須共同設定為首要打擊之目標，
Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, pp. 80-81.
James Rosenau, Turbulence in World Politics (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1989), p. 13.
Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, p. 13.
致須投入更多的資源？此等爭議特別見之於回教國家與美國等西方國 家，或東南亞地區國家與美國間之論辯。因此，聯合國在 2004 年 3 月 曾公布一份有關制裁基地組織和塔利班委員會的報告，指出有超過一 半的聯合國成員國沒有實施制裁，顯示有相當多的國家在反恐戰爭中 落後而必須提高警覺。其中，中東地區簽署國際反恐條約是最慢的， 其次是東南亞國家。54 具體言之，國際防制作為面臨之限制要素有以下幾點： 第一，作為組織性犯罪最終制裁依據之刑法，不僅涉及各國之管 轄權，亦是一國主權是否彰顯的主要指標，且國家有保護其人民之義 務。換言之，其人民只能在自己國家法律下起訴，結果即使此組織犯 罪行為歸屬於跨國之領域，且罪證確鑿而他國又有很好的理由加以起 訴，但犯罪組織所屬的國家仍經常拒絕引渡；又若此國家同意引渡此 罪犯，但因跨國性質又可能挑起做為部分管轄權之該組織基地所在國 家之反對。 第二，國與國間政治關係之友好程度，亦常影響合作之深度與幅 度。若政治關係困難，又加上不同之意識形態與價值從中施展拉力或 是人權與自由之要求不同，則共同防制之努力必不順暢。 第三，基於不同立法原則之不同法律體系，常對於不同行為之犯 罪與否之認知截然不同，特別是在毒品與人口流動方面。例如聯合國 在 1988 年通過了《打擊麻醉性藥品與精神藥物非法走私公約》(United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988)，但是此種藥品管制之模式在西方 國家之立法上卻有很大的不同；若又涉及到各國不同之經濟發展與文
Inocencio F. Arias, “New Structure for Security Council Committee Aims to Help Countries in Anti-terror Fight,” UN News Service, March 26, 2004, <http://www.un.org/apps/news/printnews.asp? NewsID=10217&Cr= Terrorism&Crl=>.
化傳統，則欲有一致之作為將更加困難。 第四，不同國家對於特定之犯罪問題，亦有不同之敏感程度。例 如美國與義大利均發展了最全面之打擊組織性犯罪之立法，但是對於 其他國家言，此等問題並沒有嚴重到如此程度，自然亦不會有相應的 刑事司法體系，更遑論跨國性組織犯罪更少被視為是國家打擊之優先 事項；且即使對於跨國性組織犯罪有高度敏感之刑事司法體系，也不 必然有同樣強度之回應措施。因此，國家之立法作為是推動國際合作 之前提。 第五，對於「貪腐之制度化趨勢」(Institutionalized Corruption) 有不同之認知，55例如執法單位有時不願意與合作友方交換情資，原因 是擔心被對方無心或有意洩漏了「來源與方法」，而有利於犯罪團體 「動用家法」以遏阻線民之合作。此特別見之於政府層面之執法單位 已產生了貪腐，且此現象是治理失效國家經常發生之問題。其關鍵在 於某些環境下，此等犯罪不是其國家安全之首要優先，又基於經濟或 個人利得考量，致不是每個人均有興趣欲加以合作之議題，也因此有 容易賄賂之機會。56 此等困難實亦相應於全球治理下已浮現之挑戰，例如雖然在全球 治理體系下之國家仍是國際行事之重要主體，但是核心地位已受到挑 戰而衝擊到國家主權；全球市場之自由發展也限制政府推動政策之自 主性；加諸全球市民社會之成長與擴大，也不可避免地將限制民族國 家的行動能力。57換言之，全球治理漸漸導致了國家主權之弱化，然在 國際體系仍是以國家做為主體之前提下，國家主權原則不可超越的推
Ethan A. Nadelmann, Cops Across Borders (University Park , Pennsylvania: Pennsylvania State University Press, 1993), pp. 251-312.
Phil Williams & Ernesto U. Savona, eds., The United Nations and Transnational Organized Crime, pp. 83-86.
力，又對全球治理產生制約之影響，58致某種程度上仍限縮了國際共同 防制組織性犯罪之應有成效。
陸、結論
雖然全球治理之概念有其侷限性，但作為解釋各國因應全球共同 關切問題之努力，而能藉此更佳掌握不同以往之現象仍應有其相當價 值，且藉由詮釋過程中的問題發掘，也提供了學理上可持續探討之空 間。而所彰顯應由非政府和政府、與政府之間組織的共同維護安全行 為，才能促進合作以解決跨國與次國家問題之呼籲，亦為實踐上有效 因應跨國性威脅之必要持續作為。 「保護者－顧客關係」模型之組織性犯罪理論，隨著當下組織性 犯罪之跨國發展趨勢，已漸有更廣之解釋效力外，亦含括了其他模型 所不能說明之公共事務人員與非正式權力掮客在組織性犯罪中之作 用。除了可完善政府在擬定預防目標途徑與控制目標途徑中思考之變 數外，亦能扣緊目前全球治理欲在國際層面共同努力打擊貪腐之另一 重要議題，而應可在未來再持續加以鋪陳。 犯罪組織間彼此之跨國性合作，有多層次不同類型之關係，致在 防堵與打擊作為上勢必要依其組織特性而有不同之打擊作為。然最大 困難仍在於如何有同樣強度之打擊共識，才可能將各種配套措施作最 佳運用。但即使對此等威脅有同樣之共識，仍要解決所面臨之主權優 先原則、政治關係影響及不同法律原則與文化背景差異下所衍生之各 國執法上的鴻溝限制，然由於應共同打擊之基本共識已初步形成，未 來在遏制組織性犯罪上之成果仍應可逐步彰顯。 （收件：2005 年 9 月 9 日，修正：2006 年 6 月 16 日，採用：2006 年 7 月 10 日） 周延召、謝曉娟，〈全球治理與國家主權〉，《馬克思主義與現實》，第 3 期，2003 年，頁 65-66。參考文獻
中文部分
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Under the Context of Global Governance
to Respond the Organization Crime’s
Theories and Practice
Yuh-woei Wang
(Professor & Chairman of Terrorism Research Center, Central Police University)Abstract
Under the context of Global Governance, organization crime already gradually from the nation and expand to become the threat of the international security, and especially this kind of crime has already involved the multinational activity, with the result that have to all countries, administers against together. The construction of the organization crime theories already gradually toward an multi-disciplinary of effort, and pick different of the methods and standpoints to take into explain, can categorize to three main theoretical models all, namely the alien-conspiracy/bureaucracy model, patron-client model and enterprise approach model. The Counter-measure of international currently of dealing with the organization crime is “system approach,” and are focus two main factors, target and policy. However, the biggest difficult of fulfillment is still lying in how all countries have the stroke consensus of the same strength, just making various integration the best probably of usage.
Keywords: Global Governance, Organization Crime, Alien-conspiracy/
Bureaucracy Model, Patron-client Model, Enterprise Approach Model
