國際NGO在中國的發展與大陸草根性公民社會的發展-子計畫二：國際扶貧組織與草根性公民社會的發展

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科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告

國際 NGO 在中國的發展與大陸草根性公民社會的發展--子

計畫二：國際扶貧組織與草根性公民社會的發展(第 3 年)

計畫類別：整合型計畫計畫編號： NSC 100-2420-H-004-013-MY3 執行期間： 102 年 01 月 01 日至 103 年 03 月 31 日執行單位：國立政治大學公共行政學系計畫主持人：江明修共同主持人：陳秋政、吳正中報告附件：移地研究心得報告處理方式： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否

中華民國 103 年 06 月 30 日

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中文摘要：扶貧議題向來受國際非政府組織重視，在中國大陸由於區域間經濟發展的差距甚大，向來也存在嚴重的貧窮問題。不少國際非政府組織將中國大陸列為主要協助對象，進而與當地的草根非政府組織合作。伴隨合作扶貧活動的開展，衍生雙方是否存在資源依賴的問題討論，以及依賴關係是否影響扶貧活動與目標達成的討論。本研究在二手文獻的基礎之上，透過焦點座談、深度訪談的意見蒐集與分析，將歸納國際非政府組織與中國大陸草根非政府組織在扶貧議題所形成的關係類型。在結合資源依賴理論的主張後，也將在簡報論文時，對雙方互動關係模式與後續發展提出建議。國際非政府組織最令人津津樂道的貢獻之一，無非是在發展落後地區與草根非政府組織合作開展服務方案。但前述合作關係的發展向來也是耐人尋味的研究議題，特別是探討雙方是否存在資源依賴的問題，以及依賴關係是否影響相關合作計畫目標的達成，是否扭曲各方組織自身的發展重點。為進一步探討前述議題，本文選定吸引眾多國際非政府組織投入計畫與經費的中國大陸，並以較早關注中國大陸發展的香港樂施會為研究範圍與案例，在二手文獻的基礎之上，透過焦點座談、深度訪談的意見蒐集與分析，將歸納國際非政府組織與中國大陸草根非政府組織在合作過程所形成的關係類型。在結合資源依賴理論的主張後，也將在簡報論文時，對雙方互動關係模式、困境與後續發展提出建議。中文關鍵詞：國際非政府組織、草根非政府組織、資源依賴、扶貧、樂施會

英文摘要： INGOs have put lots of attentions in the issues of poverty alleviation. There are serious poverty

problems in Mainland China due to the disparity among different regions on the level of economic

development. Mainland China has included by many INGOs as main area for poverty alleviation projects. INGOS have cooperated with grassroot NGOs for various projects. As the poverty alleviation projects are contracted and implemented, the issues of resource-dependence between INGOs and grassroot NGOs are concerned, and the impacts of imbalance relationship on the poverty alleviation purposes are also

discussed. Base on the secondary data, focus group interview and in-deep interview were conducted for observations and experiences both from practitioners and academics. Through those research arrangements,

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the types of relationship between INGOs and grassroot NGOs on poverty alleviation were categorized. By applying the Theory of Resource-Dependence, the preliminary research suggestions for further interaction between INGOs and grassroot NGOs were proposed in this project report.

英文關鍵詞： INGOs, Grassroot NGOs, resource dependence, poverty alleviation, Oxfam

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科技部補助專題研究計畫成果報告 （□期中進度報告/■期末報告） 國際 NGO 在中國的發展與大陸草根性公民社會的發展-子計劃 2 ：國際扶貧組織與草根性公民社會的發展計畫類別：□個別型計畫 ■整合型計畫計畫編號：MOST 100－2420－H－004－013－MY3 執行期間：2011 年 1 月 1 日至 2014 年 3 月 31 日執行機構及系所：國立政治大學公共行政學系計畫主持人：江明修教授共同主持人：陳秋政助理教授計畫參與人員：任夢潔碩士生、汪晨虹碩士生本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 2 份： ■執行國際合作與移地研究心得報告 □出席國際學術會議心得報告期末報告處理方式： 1、公開方式： ■非列管計畫亦不具下列情形，立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢 2、「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：■否 □是 3、「本報告」是否建議提供政府單位施政參考 ■否 □是，（請列舉提供之單位；本部不經審議，依勾選逕予轉送）中華民國 103 年 6 月 30 日

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摘要……… Ⅲ Abstract……… Ⅴ 壹、前言……… 1 貳、研究目的與方法……… 2 一、研究目的……… 2 二、研究方法……… 3 參、文獻探討……… 4 一、資源依賴理論之互動協力架構……… 5 二、INGOs 在中國大陸扶貧議題的角色分析……… 8 三、香港樂施會中國項目發展分析……… 12 肆、結論與建議……… 19 一、「扶貧議題」為基礎之研究結論與建議……… 19 二、「香港樂施會」為基礎之研究結論與建議……… 19 參考文獻……… 21 附件 1：香港樂施會在中國合作夥伴（2008-2009）……… 23 附件 2：香港樂施會 2002-2012 歷年各類服務項目數統計表（依項目別）…… 26 附件 3：香港樂施會 2002-2012 歷年各類服務項目經費統計表（依項目別）… 27 附件 4：香港樂施會 2002-2012 歷年服務項目經費數量統計表（依合作對象別；單位：港幣／元）……… 28 附件 5：香港樂施會 2002-2012 各類服務項目經費與項目數交叉分析表（項目* 合作對象；單位：港幣／元）……… 29

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III

摘要

扶貧議題向來受國際非政府組織重視，在中國大陸由於區域間經濟發展的差距甚大，向來也存在嚴重的貧窮問題。不少國際非政府組織將中國大陸列為主要協助對象，進而與當地的草根非政府組織合作。伴隨合作扶貧活動的開展，衍生雙方是否存在資源依賴的問題討論，以及依賴關係是否影響扶貧活動與目標達成的討論。本研究在二手文獻的基礎之上，透過焦點座談、深度訪談的意見蒐集與分析，將歸納國際非政府組織與中國大陸草根非政府組織在扶貧議題所形成的關係類型。在結合資源依賴理論的主張後，也將在簡報論文時，對雙方互動關係模式與後續發展提出建議。國際非政府組織最令人津津樂道的貢獻之一，無非是在發展落後地區與草根非政府組織合作開展服務方案。但前述合作關係的發展向來也是耐人尋味的研究議題，特別是探討雙方是否存在資源依賴的問題，以及依賴關係是否影響相關合作計畫目標的達成，是否扭曲各方組織自身的發展重點。為進一步探討前述議題，本文選定吸引眾多國際非政府組織投入計畫與經費的中國大陸，並以較早關注中國大陸發展的香港樂施會為研究範圍與案例，在二手文獻的基礎之上，透過焦點座談、深度訪談的意見蒐集與分析，將歸納國際非政府組織與中國大陸草根非政府組織在合作過程所形成的關係類型。在結合資源依賴理論的主張後，也將在簡報論文時，對雙方互動關係模式、困境與後續發展提出建議。關鍵詞：國際非政府組織、草根非政府組織、資源依賴、扶貧、樂施會

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V

The Development of Grassroots Civil Society in China and International Non-governmental Organizations in Poverty

Alleviation

Abstract

INGOs have put lots of attentions in the issues of poverty alleviation. There are serious poverty problems in Mainland China due to the disparity among different regions on the level of economic development. Mainland China has included by many INGOs as main area for poverty alleviation projects. INGOS have cooperated with grassroot NGOs for various projects. As the poverty alleviation projects are contracted and implemented, the issues of resource-dependence between INGOs and grassroot NGOs are concerned, and the impacts of imbalance relationship on the poverty alleviation purposes are also discussed. Base on the secondary data, focus group interview and in-deep interview were conducted for observations and experiences both from practitioners and academics. Through those research arrangements, the types of relationship between INGOs and grassroot NGOs on poverty alleviation were categorized. By applying the Theory of Resource-Dependence, the preliminary research suggestions for further interaction between INGOs and grassroot NGOs were proposed in this project report.

Keywords: INGOs, Grassroot NGOs, resource dependence, poverty alleviation, Oxfam

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壹、前言 晚近中國大陸經濟雖然快速發展，卻連帶產生貧富差距、農民、剷工、婦女、教育、社區、環境保護問題日益嚴重的現象。毫無疑問地，迄今卅餘年的經濟改革開放，不僅將中國大陸推上國際舞台的核心，更讓中國大陸內部產生巨大社經質變。資本主義的盛行導致世界各國紛紛出現貧富差距擴大的現象，並衍生出貧窮問題，使得貧窮問題成為二十一世紀全球所面臨最嚴峻的挑戰。基此，聯合國於 2000 年舉行的千年高峰會議中，規劃出 8 項1_{具體目標來因應全球的貧} 窮問題，希望藉由全球扶貧2_{政策讓全球極端貧窮人口於 2015 年達成數量減半的目標；換言} 之，消滅貧窮已成為各國政府共同努力的目標，聯合國在 2000 年召開的千禧年高峰會中，亦將在 2015 年極端貧窮人口減半，列為「聯合國千年發展目標」之一（United Nations, 2005）。其中，中國大陸在東亞地區貧窮人口減少的成效最為顯著，使得中國大陸在全球扶貧政策中扮演重要的角色。1978 年中國大陸的貧窮人口為 2.5 億人，貧窮發生率為 30.7%，中國大陸政府為了解決貧窮問題，於 1980 年開始致力扶貧政策，並開始允許國際非政府組織（International Non-Governmental Organization, INGO）3_{進入中國大陸從事扶貧工作，彌補中}

國大陸政府在扶貧政策上的缺失。在中國大陸政府與國際非政府組織的努力下，使中國大陸的貧窮人口於 2005 年下降至 2,365 萬人4 然而，依據聯合國的貧窮線標準，一天收入不到一美元者即為貧窮人口作為評判標準， 2010 年中國大陸國家統計局發布的貧窮人口數統計，顯示中國仍有一億五千萬人為貧窮人口，占中國大陸總人口數 10%以上，若將貧窮線邊緣的人口算入貧窮人口，中國大陸的貧窮問題依然嚴重，並未改革開放使得貧窮人口減少，反而因為經濟成長導致國內的貧富差距拉大，富者愈富，貧者愈貧，貧窮依然是中國大陸的社會問題之一，貧窮發生率下降至 2.5%（許台瀅，2007：48-49；中國扶貧報告，2000）。 5 1_{這 8 項目標分別為：消滅極端貧窮和饑餓、普及初等教育、促進男女平等並賦與婦女權力、降低兒童死亡率、} 改善產婦保健、防治愛滋病毒／愛滋病、瘧疾和其他疾病、確保環境的永續發展，以及全球合作促進發展。 2_{「貧窮」為許多開發中國家遭遇之問題，扶貧之意在於「緩解與消除貧困」其最終目標為「脫貧」}_{，使人民能} 夠獲得基本的溫飽，將其限縮於經濟層面，Joseph Wresinski 在 1987 年於法國經濟理事會發表〈極端貧窮與經濟社會的不穩定〉（Extreme poverty and economic and social insecurity）的報告書中提出「絕對貧窮」之概念，其為「一種或一種以上安全感之喪失所形成之不穩定狀態」而與「相對貧窮」之差別在於喪失的安全感數量與持續之時間。現行之貧窮標準（滿足生活標準所需之最低收入水平），聯合國千年發展目標將國際貧窮線訂為「每人一天低消少於一美元」，世界銀行則將其定為「每人每天生活費不足 1.25 美元」，目前已有多個國家將標準調高為 1.25 美元，世界銀行的統計則改以 2 美元為計算貧困人口比重的標準。以前述新舊標準來計算中國大陸貧困人口占全中國大陸的人口比重，在 2010 年日均收入不足 1.25 美元的貧困人口比重為 11.8%，日均收入不足 2 美元的貧困人口比重為 27.2%（世界銀行）。然而由於貧窮門檻涉及到一國之福利政策，不同國家在各方面因素考量下而有不同標準。以中國大陸而言，現行之貧窮標準為人年均純收入低於人民幣 1196 元。

3_{世界銀行（World Bank）將「國際非政府組織」}_{（INGO）定義為「從事進行減少苦難、增進窮人利益、保護} 環境、提供基本社會服務或從事社區發展的私人組織活動」。它與一般常稱的 NGO 有著相同任務，唯一差異是 INGO 具有國際視野，並擁有世界的監督去處理特定國家議題。然而，INGO 應該與 IGO 有所區分，例如聯合國或國際勞工組織。INGO 由私人慈善家成立，例如卡內基、蓋茲或福特基金會；抑或是國際組織附屬的單位（Word Bank, 2011）。 4 若依據國際標準每人每日消費支出不足 1 美金標準來看，中國大陸貧困人口總數則遠高於上述數字（黃浩明， 2000）。 5 自由電子報：《中國赤貧 1.5 億人 1 天賺不到 1 美元》，2011/1/25，瀏覽日期：2012/3/17。但實際上，中國大陸國家統計局根據農村居民生活消費價格指數推算，2010 年農村貧困標準為 1274 元人民幣，換算後相當於日均收入約 0.5 美元。在 2012 年時，中國大陸的農村扶貧標準維持著年人均純收入 2300 元人民幣（與 2010 年相同），換算後相當於日均收入 1 美元。在前述標準之下，整個中國大陸的貧困人口數量和覆蓋面則由 2010 年的 2688 萬人擴大至 1.28 億人，占農村總人口的 13.4%，占全中國大陸總人口(除港澳地區外)近十分之一。。現今公共問題的處理已經

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進入政府、企業與非營利組織協力合作、共同治理的時代，無法單靠政府的力量處理公共問題，必須要納入更多來自第三部門與公民社會6 本研究將在「國際非政府組織在中國的發展與大陸草根性公民社會的發展」主題下，探討「國際扶貧組織與草根性公民社會的發展」。本研究計畫採取三年連續性研究，第一年為調查（以焦點團體法為主）國際扶貧非政府組織與大陸相關草根公民社會的組織類型、分佈、活動與發展動向；第二年為分析（結合第一年研究成果設計問卷調查，並運用深度訪談）國際扶貧非政府組織與大陸相關草根性公民社會組織互動模型之建構（包括其互動網絡、資源依賴與相關議題）；第三年則聚焦在香港樂施會與大陸相關草根公民社會組織的深度個案分的力量，方能解決公共問題（Kooiman, 2000: 138-139）。因此，中國大陸的貧窮問題單靠政府是無法完全解決，必須有更多來自國內公民社會。前述論述的研究論據至今仍是不足，但少數研究指出其根本解決方案，應從中共政府重構與非政府組織關係開始（林尚立，2007）；或是建構提供公民對話與行動空間的公民社會（陳健民，2010）。事實上，中國大陸自經濟開放改革以來，國際非政府組織的觸角早已深入中國大陸，其關切議題除了廣義的國際援助（例如汶川地震）外，更涵蓋扶貧、農民、剷工、婦女、教育、社區、環境保護等議題；但是截至目前，中國大陸政府對於國際非政府組織基本上仍抱持謹慎開放且嚴格監督的態度。 貳、研究目的與方法 扶貧議題向來受國際非政府組織重視，在中國大陸由於區域間經濟發展的差距甚大，向來也存在嚴重的貧窮問題。不少國際非政府組織將中國大陸列為主要協助對象，進而與當地的草根非政府組織合作。伴隨合作扶貧活動的開展，衍生雙方是否存在資源依賴的問題討論，以及依賴關係是否影響扶貧活動與目標達成的討論。本研究在二手文獻的基礎之上，透過焦點座談、深度訪談的意見蒐集與分析，將歸納國際非政府組織與中國大陸草根非政府組織在扶貧議題所形成的關係類型。在結合資源依賴理論的主張後，也將在簡報論文時，對雙方互動關係模式與後續發展提出建議。國際非政府組織最令人津津樂道的貢獻之一，無非是在發展落後地區與草根非政府組織合作開展服務方案。但前述合作關係的發展向來也是耐人尋味的研究議題，特別是探討雙方是否存在資源依賴的問題，以及依賴關係是否影響相關合作計畫目標的達成，是否扭曲各方組織自身的發展重點。為進一步探討前述議題，本文選定吸引眾多國際非政府組織投入計畫與經費的中國大陸，並以較早關注中國大陸發展的香港樂施會為研究範圍與案例，在二手文獻的基礎之上，透過焦點座談、深度訪談的意見蒐集與分析，將歸納國際非政府組織與中國大陸草根非政府組織在合作過程所形成的關係類型。在結合資源依賴理論的主張後，也將在簡報論文時，對雙方互動關係模式、困境與後續發展提出建議。於下首先分述本項計劃之研究目的與方法：一、研究目的 6_{倫敦政經學院（LSEC）為公民社會（Civil Society）定義做以下說明：}_{「公民社會意指非強迫性的集體對於利} 益分享的行動、目標與價值。」理論上，公民社會與國家及市場是有所區隔的，但也嘗試複雜、模糊與協商的。公民社會著重空間、角色與制度形式的多樣性，在形式、威權與權力上有著不同程度的展現。公民社會常植基於已註冊的慈善機構、公民社會組織、社區團體、女性組織、社會運動之中。

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析。整體而言，係透過上述研究方法來型塑理論架構，以及為下述研究目的提出相關研究回應與策略建議。具體而言，本研究計畫之目的乃是：（一）了解中國大陸從事扶貧工作的國際非政府組織，以及相關草根性公民社會組織的類型、分布、與發展過程。（二）運用資源依賴理論，析探國際非政府組織在中國大陸的發展與相關草根性公民社會組織的發展及其互動協力關係，建構解釋中國政府、國際非政府組織，以及相關草根性公民社會組織間互動模式之理論架構。（三）透過香港樂施會個案分析，以循實證研究途徑檢證理論架構，研提有效公民社會發展互動模式之政策建議，並與相關理論進行對話。二、研究方法本研究主要採取質性研究法中文獻分析、焦點座談（focus group），深度訪談等作為資料蒐集的方法，並結合量化方法中的問卷調查，以達三角定位（triangulation）之目的。運用三角定位法，主要是基於以下三個考量因素（Jick, 1983）：首先，社會實體是複雜、多面向的，而研究方法也各有其優點及侷限，都只能描述實體的某一面向；其次，在同一研究中，不同研究方法與研究者所獲得的資料、方法、理論間，可以相互對話，以進行比較與整合；最後，多種研究方法的效度高於單一研究方法。簡言之，三角定位法係藉由運用多元的資料來源、觀點與方法，來檢驗假設變項與歸納研究結果，以減少某些方法特性對特定知識主體的影響程度，確保解釋的正確性（Bogdan & Biklen, 1998; Rossman & Rallis, 2003; Stake, 1995）。本研究將運用文獻分析與焦點團體談結果，作為問卷調查以及深度訪談提綱的設計的基礎，對國際與草根扶貧非政府組織進行分析研究，透過三角定位法與交互檢證，期盼能使研究結果更具豐富性。茲說明本研究所運用的研究方法如下：（一）文獻分析法文獻分析基本上又分為資料蒐集與資料分析兩個階段。在第一階段中，研究者需先搜集與研究主題有關的期刊論文、專書、專書論文、碩博士論文及研討會論文等資料。其後才進入「分析」的階段，在該階段中強調從大量蒐集的資料當中，試圖整理出秩序、結構，或是詮釋出箇中蘊含的意義（Marshall & Rossman, 2006；李政賢譯，2006）。本研究在文獻分析上，主要蒐集分析有關中國扶貧的圖書、期刊以及官方文獻資料，並整理中國政府非政府組織組織相關法制規範、探討其影響。（二）焦點團體法本研究就文獻分析結果，藉由焦點團體法，釐清相關議題、彙整意見，做為本研究後續問卷調查分析，以及深度訪談的基礎。本研究焦點團體擬邀請下列四類參與：（1）國際非政府組織參與中國扶貧工作決策人員；（2）政府部門參與扶貧工作，例如民政部、省縣扶貧辦公室之主要決策或執行人員；（3）與國際非政府組織扶貧項目合作之中國草根非政府組織決策人員；（4）研究中國非政府組織發展與扶貧政策之學者專家。透過焦點座談方法，對非政府組織社會網絡的建構模式制度做論證與對話，希冀能提供本研究豐富的資料作分析與歸納。相關座談場次如表 1 所列：表 1：焦點團體座談場次一覽表日期座談會組織 2011/8/15(一) 南都公益基金會 2011/8/16(二) 清華大學公民社會中心

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2011/8/17(三) 中國國際民間組織促進會 2011/8/18(四) 中國人民大學公共管理學院 2011/8/19(五) 北京大學公民社會中心/中國扶貧基金會 2011/8/22(一) 國際小母牛 2011/8/23(二) 恩派(NPI)組織 2011/8/24(三) 香港樂施會(成都辦公室) 2011/8/25(四) 四川社會科學院公民社會中新資料來源：本研究自行整理（三）深度訪談法訪談是一種研究性交談，是研究者通過口頭談話的方式，從研究者那裡蒐集建構第一手資料的一種研究方法（陳向明，2007），是一種有目的性的交談對話（conversation with purpose）（李政賢譯）」。Mishler（1986）甚至認為深度訪談是一種交談行動，是受訪者與訪談者共同建構意義的過程，透過主觀意的識流動，建構出最貼近真實生活情境。深度訪談主要有三種類型，分別是：結構型（structured）、半結構型（semi-structured）和開放式（open-ended），本研究第三階段將採半結構式訪談。誠如 Grindle（1980）指陳，欲了解政策行動者的行為及其行動的限制，就必須分析政策行動者所處之制度系絡，吾人在探索受訪者深層的內心世界及蒐集資料同時，亦要避免資料來源的限制。本研究深度訪談受訪者的選擇是透過立意抽樣（purposive or judgmental sampling method）；此法屬非隨機抽樣，其抽樣標準主要係依據研究者的主觀判斷（Babbie, 1995）。是以，受訪者的選擇將涵蓋香港樂施會各辦事處參與扶貧工作之主要負責人、共同參與扶貧工作的政府各級單位、以及草根性公民社會組織（礙於周全匿名之考量，於此暫不說明相關受訪組織及代表名單；總計政府機關受訪代表有 17 場次之多，受訪 INGO 及草根組織代表有 11 場次，各場次或以個別訪談或以團體訪談行之）。 參、文獻探討 1984 年中國經濟體制改革的重心由農村轉向城市，進而對非政府組織的發展和生存帶來重大的影響，帶動越來越多的國際經濟非政府組織進入中國加入中國的扶貧工作（李珍剛， 2004）。據統計，在中國從事扶貧工作國際非政府組織有福特基金會、世界自然基金會、香港樂施會、愛德華基金會、世界展望會（世界宣明會）、英國救助兒童會、國際計畫、國際鶴類基金會美國漸進組織、德國米索爾（MISEREOR）、德國明愛組織、澳洲天主教救濟組織（ACR）、澳洲天主教福利會、以及荷蘭野天鵝基金會（Wild Geese Foundation）等。這些國際非政府組織不僅為貧困地區提供資金跟技術，更包括觀念、知識，以及解決貧困和各種社會問題的思維模式（申宏磊，2006；黃浩明，2000）。

例如：1987 年至 1997 年間，山東蒙陰縣政府獲得德國米澤瑞（MISEREOR）、澳洲天主教救濟組織（ACR）、荷蘭野天鵝基金會（Wild Geese Foundation）、聯合國開發計畫署、聯合國婦女兒童基金會、聯合國婦女發展基金會聯合提供之無償援助共 1237.53 萬人民幣，配合當地政府，總計執行 34 項扶貧計畫。德國明愛組織則從 1987 年起，便與山東省臨眗縣政府合作扶貧工作，累計合作計畫廿件，撥款總計達 1600 萬人民幣。安徽省金寨縣政府則於 1990 年至 1995 年間，獲得德國米索爾（MISEREOR）、澳洲天主教福利會援助 255 萬元人民幣，執行 6 項扶貧計畫（黃浩明，2000）。

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依據中國發展簡報 2005 年編撰之「200 國際 NGO 在中國」所作之分類，目前在中國從事活動的國際非政府組織可歸納成以下八個類型：（1）宗教機構類；（2）人道主義救援和發展機構；（3）私人基金會；（4）專家型非營利的諮詢和項目執行機構；（5）宣傳機構；（6）政策研究思想庫；（7）專業協會；（8）互助、自助組織（Young, 2005）。其中世界展望會、德國基督教發展服務社等被編入「宗教機構類」；樂施會、救助兒童會、國際計畫與無國界醫生組織等，則納入「人道主義救援和發展機構」；福特基金會、蓋茲基金會及嘉道理慈善基金會等，則被劃分為「私人基金會」；美國溫洛克國際農業開發中心、美國家庭健康中心以及沛豐國際等，則被視為「專家型非營利的諮詢和項目執行機構」；另外，「專業協會」類最具體的例子則為美國律師協會；最後，香港視網膜病變協會及協康會則被歸納為「互助、自助組織」的典型代表（詳見表 2）。表 2：在中國從事活動的國際非政府組織分類表類型例子資金來源宗教機構世界展望會（宣明會）、米索爾、德國基督教發展服務社 1、教會 2、個人支持者 3、公眾募捐 4、政府和私人基金會 5、的撥款人道主義救援和發展機構樂施會、救助兒童會、國際計畫、無國界醫生組織、世界自然基金會和多個環境團體 1、個人支持者為主 2、公眾募捐 3、政府和基金會撥款私人基金會福特基金會、帕卡德基金會、蓋茲基金會、斯塔基金會、嘉道理慈善基金會創辦人捐贈的資金之利息收入專家型非營利的諮詢和項目執行機構美國溫洛克國際農業開發中心、美國帕斯適宜衛生組織、派特、美國家庭健康國際、沛豐中國政府和基金會的契約與撥款宣傳機構 1、個人支持者 2、基金會撥款政策研究思想智庫政府和基金會撥款專家協會美國律師協會 1、會員費 2、政府和基金會撥款互助、自助組織香港視網膜病變協會、協康會 1、會員費 2、政府和基金會撥款資料來源：Young (2005) 一、資源依賴理論之互動協力架構若從「個體角度」來界定所謂資源，內涵大抵包括個人所擁有的財富、社會地位和權力（Sorensen, 1997: 967-978）。但若由「組織層面」來看，組織的資源泛指人員、組織所從事

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活動必需的設施、專業技術以及流動的資源如金錢等（Yutchman, 1967）。組織的資源又可從形式上區分為有形及無形資源，前者涵蓋人力、物力和財力諸如領導者、專家、志願服務者、場地、設備等；後者包括無形的權力、影響力和訊息等。從組織環境（ organizational environment）的觀點，任何一組織無可避免皆受到所處環境之影響。組織環境不僅影響組織資源的取得包括生產或服務所需的投入或技術、提升技術以及其他相關資訊、或取得外部利益關係團體的支持與合作等資源。因此，若將資源依賴理論放置草根公民社會的範圍與脈絡下便可了解，草根非政府組織為了在當地環境中生存，必須與外部資源控制者互動。Pfeffer 和 Salancik（1978）認為組織為了生存必須仰賴資源，而為了取得資源，組織必須與外部資源控制者互動，故組織必須依賴其所處環境。也就是說草根公民社會依賴其他組織所擁有的資源，像是國際非政府組織和其他草根組織，各組織之間關係的管理是為了控制及降低此種資源的依賴，或提高其它組織對本身的資源依賴，所以當國際非政府組織間或其與草根非政府組織間，在實務上存在雙向或多向的協調整合關係時，便容易從中發現資源依賴理論所述的特性及其衍生的問題。由資源依賴理論可以發現：「環境資源是有限的，組織要增強或維持競爭優勢，不應侷限於內部資源與能力，應以專業分工的模式，集中於本身核心競爭技術，將不具競爭力或資源績效差的生產活動委託外部執行，擷取外部互補資源，因而衍生組織間相互依存之合夥關係」（Pfeffer & Salancik, 1978; Galaskiewicz, 1979; Bourantas, 1989）。因此，草根公民社會依賴外界資源的程度，取決於三項因素，包括：資源重要性的程度、資源擁有權之控制力、資源替代性的程度（Grover, Cheon & Teng, 1994）。Hudock 則從公民社會發展、財務關係依賴角度，主張從資源的「重要性、裁量性、替代性」等原則來判斷互動雙方的依賴關係（江明修審訂， 2003），而前述研究顛覆著合作雙方對何謂資源的定義，強調互動雙方各有吸引對方重視的所謂資源，但傳統的弱勢一方卻經常忽視自己的資源與長處，例如研究當中所提的「南半球非政府組織」。因此，草根非政府組織要能克服不足及強化優勢，以回應外部壓力，重新定義何謂資源。於下整理 Ann Hudock 的主張作為 INGOs 與草根 NGOs 資源依賴關係分析架構（見圖 1）。從「資源流」來看，其實合作雙方各自擁有對方所缺乏的有形或無形資源，而向來在扶貧議題當中，較為被重視的是財務等有形資源，甚至因此而將低估所謂受助方的能力、資源或價值。經過分析後，本文歸納認為在國際非政府組織與中國大陸草根非政府組織，在扶貧議題的互動上，其實從中國大陸草根非政府組織的角度來看，主要可能是看中國際非政府組織擁有的「國際連結、財務資源、專業與倫理」；相反地，從國際非政府組織的角度來看，在選擇合作對象時是相當看重中國大陸草根非政府組織的「人力資源、在地關係、服務渠道」。而前兩雙方的需求，應當要形成一種循環關係、一種開放系統，同時認知雙方的互動在不同層面是存在不一樣的關係模式的，而具體的判斷則可借重前述之「重要性、裁量性、替代性」。

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圖 1：INGOs 與草根 NGOs 資源依賴關係分析架構資料來源：本研究自繪從表 3 所示「NGOs 之資源屬性與互動模式分析表」來看，當合作雙方對於各自擁有的資源類別，保持開放、分享、尊重的協力態度時，就原本由相互競爭或資源缺乏強度衍生而來的資源「重要性」議題，就會轉向為對方雙都很重要，例如草根 NGO 為合作計畫附帶提出人力培訓計劃時，資助方便不會以不屬合作計畫範圍而貿然拒絕。同樣地原本由單方所主導的決策權，就會建立溝通的過程與機制；就替代性而言，就不會狹義地將其定義為談判的籌碼，而可能轉化為成功模式的複製。表 3：NGOs 之資源屬性與互動模式分析表互動模式資源屬性非對稱模式對稱模式 INGO 主導草根 NGO 主導重要性（I）國際連結（F）財務資源（P）專業與倫理主導程度（H）人力資源（L）在地關係（A）服務渠道雙向裁量性（權）可溝通替代性專屬程度可替代資料來源：本研究自繪此外，中國大陸的法令規範與草根公民社會的領導者使命更是更進一步闡述決定資源依賴的兩大要素：外在限制與組織管理者。就外在限制而言，中國大陸的法令規範在環境之中，控制決定性資源的組織或團體的需求，限制了雙方的互動關係。其次則是組織的管理者會試圖去管理外在的依賴關係，除了確保組織的生存之外，更希望從外在限制之中獲得更多的自主（Pfeffer, 1982）。改革放開後國際非政府組織雖挾大量資源湧入中國大陸，但欠缺合法身分，遊走模糊地帶；官方色彩濃厚的草根非政府組織，掌握資源雖不及國際非政府組織，但在政府政治支持下，影響力亦不容小覷；而真正草根非政府組織雖缺乏上述資源，但是否就代表著必然對國際非政府組織產生倚賴呢？國際非政府組織與草根非政府組織如何凸顯組織資源流：國際連結、財務資源、專業與倫理資源流：人力資源、在地關係、服務渠道草根 NGOs _INGOs 關係模式：對稱模式不對稱模式判斷原則：重要性裁量權替代性

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的資源價值，確保組織運作的自主性，是了解中國公民社會組織運作與發展的重要基礎。草根公民社會為求生存，回應外部的需求與期望，而對於組織依賴捐贈者或市場收益的情況，資源依賴理論提供相當有用的解釋力。而對於因財政危機與品質危機所引發的志願服務失靈現象，資源依賴理論所強調的克服不足及強化優勢論點，適足以解釋國際 NGO 與草根公民社會的互動進展。二、INGOs 在中國大陸扶貧議題的角色分析自 1980 年代中期開始，中國大陸政府在「政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展」的策略下（許台瀅，2007），從農村開始進行有計畫、有組織、大規模的扶貧計畫（黃浩明，2000）。1985 年「中國國際經濟技術交流中心」成立國際民間組織處，專責運用國際公民社會組織的資金於扶貧工作，開始國際公民社會組織進入中國大陸從事扶貧工作； 1986 年更於國務院下成立貧窮地區經濟開發領導小組，專責扶貧工作的統籌與協調；除此之外，更有為數眾多的草根性公民社會組織參與扶貧工作。若以中國大陸政府的扶貧政策發展來看，研究者將其區分為四個階段，分別是：農村制度改革（1978 到 1985 年）、大規模開發式扶貧（1986 到 1993 年）、中國大陸「國家八七扶貧攻堅計劃」（1994 到 2000 年）、中國農村扶貧開發綱要（2001 到 2010 年）（許台瀅，2007）。於下依序說明扶貧類 INGOs 在中國大陸的運作現況、INGOs 在中國大陸扶貧議題的角色，以及中國大陸扶貧類草根非政府組織的角色。（一）扶貧類 INGOs 在中國大陸的運作現況在中國大陸有哪些組織進行扶貧工作？中國 NGO 發展簡報與中國社會組織網收入相當完善在中國的國際組織與國內 NGO 的相關資料，依據該網站的分類項目與服務類型上進行選取，在國際組織並從事扶貧救助類中共有 35 家國際組織，而其中 17 家從事扶貧工作，其餘則是從事救災賑災、愛滋病與健康援助等工作，17 家在中國從事扶貧工作的組織（中國 NGO 發展簡報，2012；中國社會組織網 2012a、2012b）。國際扶貧組織開始從事扶貧工作，從一開始多以捐助的方式援助貧窮地區，像是福特基金會與洛克斐勒基金會提供資金給貧窮地區，主要是以金錢捐助的形式來從事扶貧工作。然而，進入中國大陸從事扶貧工作的國際組織日趨增加，從事扶貧的方式也從捐助資金開始擴張到實際操作援助，像是國際小母牛中國專案及四川海惠助貧服務中心，除了提供畜產給貧窮地區，還實地到貧窮地區協助並教導如何飼養畜產，除了提供援助，並教導其生存的能力，另外西藏扶貧基金會也是除了提供資金援助，亦也在西藏貧窮地區進行教育，協助社區發展，使其有能力脫離貧窮。扶貧的範圍與區域，除了部分組織的服務範圍不分區域，只要是中國貧困地區都是該組織的扶貧地區，這些組織大多是捐助型組織，因為捐助的資金大多不會限定區域，組織服務的範圍也比較大。而操作型組織與操作與捐助兼備的國際扶貧組織，其服務的範圍與地區則較有限定，大多落在四川、雲南、西藏、貴州、新疆、甘肅，陝西，河南、內蒙古、黑龍江、遼寧、吉林等中國西部、西南部、西北部和東北部地區，這些地區屬於中國發展較為緩慢的地區，部分地區亦是少數民族聚集地區，當地氣候與地理環境的影響導致發展限制，所以也比較容易發生貧窮的問題，由於這些地區範圍廣大且分布地區分散，操作型組織要實地到地區從事扶貧必須要選定幾個特定地區發展，破除資源與空間的限制（中國 NGO 發展簡報， 2012；中國社會組織網 2012a、2012b）。

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國際扶貧組織將從事扶貧的方式歸納成五種，分別為：資金挹注、物質提供、小額信貸、教育訓練與地區照顧。資金挹注是指國際扶貧組織以資金提供的方式從事扶貧工作；物資提供是只提供民生用品或是其他可以協助貧窮居民維生的物資（好比是：牲畜）；小額信貸是指提供貧窮地區的居民小金額的借貸，提供他們能創業維生；教育訓練是指在貧窮地區教導當地居民維生的技能與相關教育工作，使其有維生能力；地區照顧是指到當地進行地區援助或協助該地區發展，藉以脫離貧窮。而統計在中國從事扶貧工作的國際扶貧組織，以資金挹注的方式進行扶貧工作，多以捐助型基金會為主；以物資提供的方式進行扶貧工作，多以操作型與捐助型兼備組織為主，提供貧窮地區水、民生用品和牲畜；以小額信貸的方式進行扶貧工作，以捐助型組織為主；進行教育訓練的方式從事扶貧工作，像是教導農業、畜牧與其他技能教育；以地區照顧的方式從事扶貧工作，以協助特定地區的發展與照顧，使該地區能脫離貧窮問題（中國 NGO 發展簡報，2012）。（二）INGOs 在中國大陸扶貧議題的角色在中國大陸從事扶貧的國際組織，其發展與從事扶貧工作的歷史都相當悠久，然而，開始進入中國大陸從事扶貧工作都在 1990 年以後，因為 1984 年開始，中國大陸政府才開始允許國際組織進入中國大陸進行活動（中國 NGO 發展簡報，2012）。國際扶貧組織目前在中國大陸主要有捐助型、操作型與操作與捐助兼備型三類型組織從事扶貧工作，捐助型大多以基金會提供資金挹注與小額信貸給貧窮地區，本身較少至第一線從事救助行動；而操作型與操作和捐助兼備的國際扶貧組織，除了會提供物資給貧窮地區外，並且會到當地進行教育工作與地區照顧等活動，教導貧窮地區居民技能，使其有自力更生的能力，並且協助當地的發展，使其地區能藉由當地相關產業的發展，讓地區經濟有所起色，以脫離貧窮問題。而從國際扶貧組織從事扶貧的範圍與區域觀之，捐助型組織因為以資金挹注與小額信貸為主要扶貧方法，無須到第一線從事扶貧工作，故其提供扶貧的範圍與地區較廣，基本上是以整體中國大陸地區為原則（中國 NGO 發展簡報，2012）。承如前述，中國大陸自改革開放以來，嚴重的貧富差距問題，已成中國大陸政府急欲解決的問題。中國大陸政府雖認為相信國際非政府組織提供的各項服務，有助於解決貧窮問題、強化其統治的合法性和正當性，並進而帶來社會與政治的穩定性（林德昌，2007）；然而，囿於中國大陸政府仍然對國際非政府組織抱持謹慎、嚴格監督等態度，國際非政府組織在中國大陸的地位，一直是曖昧不明的。究其原因，無非是一方面希冀藉透過國際非政府組織之力量，協助提填補公共服務的不足；一方面又擔心它為外國勢力所利用，挑戰政府的權威（陳健民，2010）。援此，中國大陸對於國際非政府組織的態度，基本上是一種既合作又控制的方式（林德昌，2007）。截至 2009 年為止，除慈濟功德會已於 2008 年獲民政部允許登記外，所有國際非政府組織均尚未獲得中國允許合法登記註冊；這些並未登記之國際非政府組織在中國運作，主要透過「在香港或澳門設立總部，通過香港或澳門進入中國大陸；在中國不同地方設立項目辦公室，不註冊；在中國大陸地方設立辦事處，在地方註冊；以公司形式在工商管理局註冊；借助於中國民間組織從事項目合作活動；與政府某些機構或相關組織從事項目合作；以專家、志願人員、教師等身分進入中國」等模式維持其組織運自形態（黃浩明，2000）。（三）中國大陸扶貧類草根非政府組織的角色中國大陸非政府組織的發展狀況，大致可分為 80 到 90 年代中期的「萌芽階段」，與加入

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國際組織和國際非政府組織兩個階段。我們可以將在中國從事扶貧工作的非政府組織分成三類（康曉光，2001）： 1、官辦意味濃厚：如中國青少年基金會、中國扶貧基金會、中華職業教育社、中國民間組織促進會等。這些組織從政府脫離出來，與政府聯繫緊密，是限制結社背景下的特殊產物，大都由一些有影響的退休人士所發起。這些公民社會組織缺乏真正的獨立性、理念模糊，其行為主要是響應政府號召，運用行政與社會結合的方式工作，追求比較單一的目標，對貧窮的扶助主要是施助，注重與業務部門的合作。 2、小型與官方聯繫較為疏離：如農家女百事通、北京星星雨等，主要依靠組織領導人的活動能力，與官方聯繫較為疏離，依靠海外資源。 3、國外常設在中國：如香港樂施會、福特基金會、國際小母牛組織、英國救助兒童基金會及香港中國女工聯網等。這些組織的行為比較國際化，目標多元且明確，資源來自國際社會，有完善的理事會，理念成熟，管理水準較高。草根非政府組織的扶貧工作可以彌補政府財力不足的困境，同時也承擔某一部份的社會責任，但其所需資源大多是靠國際合作計劃或募款來籌措扶貧資金、組織運作經費。非政府組織所籌措的資金可以完全用於扶貧工作上，其募款能力則取決於宗旨、性質等因素，在與眾多非政府組織爭取民間資源的同時，形象不佳、效率不高的非政府組織將會被市場自然的淘汰。因此，與政府相較，在同一筆資金的運用上，非政府組織的效率較高，致使扶貧工作的效益提升。而非政府組織的專案扶貧計畫，都是藉由民間的資源與力量來推動扶貧工作，減輕了政府扶貧工作的負擔。此外，非政府組織可以動員政府無法動員的資源進入扶貧領域，也可引進國外的資金、人才、制度等資源。國際非政府組織在中國大陸從事扶貧工作時，注重培養被扶助者的自治精神，讓他們從做中學，讓他們明白可以藉由相互合作解決問題（康曉光，2001）。中國大陸的非政府組織主要致力於資源動員，而關於扶貧理念、扶貧資源的管理、經營管理等缺乏研究，非政府組織的領導階層也不具備這方面的知識，因此很多非政府組織並非由自己研究和管理扶貧專案，而是把社會動員的資源返回到政府機構去執行。有些非政府組織甚至把籌到的資金用於經營，希望從經營中賺到錢去扶貧，但由於缺乏企業管理經營的理念和人才，大多數的投資行為都失敗了，但國際組織和國際非政府組織逐步加入，對中國大陸的非政府組織有示範作用。再者，由於中國大陸經濟制度的變革和社會結構的轉型，一些小型但貼近市場化的非政府組織開始出現，也引入企業化管理的精神（何道峰，2001）。雖然中國大陸本土非政府組織投入扶貧工作已有數十年的歷史，但相較於國際非政府組織，本土非政府組織的規模、資源與募款能力等，仍舊處於發展的學習階段，且只有少數的本土非政府組織，有能力直接從事扶貧工作。因此，在扶貧工作的推展上，可說仍處於邊學邊做的摸索階段。此外，雖然名義上是獨立法人，並依據立案，可以從事相關的活動，但實踐中往往成為政府部門或官方系統的附屬，即使較有規模的全國性本土非政府組織亦未能例外。這種依附性主要表現在本土非政府組織的行動要服從於政府或官方系統，重要成員通常為官方人士或有資深官方背景的人士擔任，推展的活動通常被納入某個政府部門或某個官方系統的工作範圍並服從其管理與控制等等。再者，一些地方的非政府組織甚至完全設置在政府或官方機構內部，相關事務亦由公務人員兼顧辦理。雖然短期內確實有利於一些非政府組織爭取到官方的支援和動員到更多的社會資源，但對非政府組織的長期發展卻極為不利，非

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政府組織的扶貧功能亦會受到抑制。而在籌募資金的方式上，借助（老幹部）個人聲威募捐的方式仍較為常見，而與市場機制相結合的方式卻未獲重視，且未主動開發社會資源。在資源募集的來源方面，海外及港澳地區的募集較多，相較之下中國大陸本土的募集卻不成比例；相較於新富階級，一般受薪階層較願意投入扶貧工作。事實上中國大陸本土非政府組織動員社會資源的能力非常有限，進而侷限中國大陸扶貧工作的開展（鄭功成，2001）。在中國大陸從事扶貧工作有成的非政府組織有中國扶貧基金會、中國光彩事業促進會等。中國扶貧基金會成立於 1989 年，其使命為透過專案援助、受援人參與及做中學等方式，幫助貧困社區的窮人提升自我發展能力，改善基本生活條件，促進受援人脫貧與自立，強化基層管理與組織。它是一個以扶助鄉村貧困人口擺脫貧困為宗旨的非政府組織，其扶貧專案包括貧困農戶自立工程、鄉村教育援建、科技培訓、物資扶貧及醫療衛生扶貧等，2000 年還推出了小額信貸、母嬰平安行動、緊急救援等扶貧專案。中國光彩事業促進會成立於 1995 年，民營企業家為主體成立的扶貧組織，以參與西部大開發為重點，專案投資為中心，開發資源、興辦企業、培訓人才、發展貿易，並透過包括捐贈在內的多種方式促進貧困地區的經濟發展和教育、衛生、文化等社會事業的進步，直接配合政府實施扶貧戰略。實質上是透過扶貧項目投資帶動就業，進而幫助貧困地區發展、增加貧困人口收入的一種扶貧事業。總括而言，NGO 在扶貧開發中所發揮的作用及其特點，主要集中在以下幾個面向： 1、通過直接提供包括資金、物資等經濟資源，以強制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環，從量和質兩個方面改變貧困人口的生活狀態。 2、通過開展專案，特別是伴隨專案開展和各種形式的培訓，將大量有用的資訊和技術技能傳授給受益人，使他們通過參加學習和直接應用，努力掌握這些技術技能，從手段和方式上改變貧困人口的生活狀態。 3、通過開展專案，特別是包括小額信貸等扶貧專案，在投入資源的同時，啟動受益人的責任心和積極性，並引導當地建立起有約束功能的信用鏈及其關係制度，主要從社會資本和生產制度上改變貧困人口的生活狀態。 4、在長期開展專案的過程中，NGO 的工作人員逐步積累經驗和知識、技能，成為扶貧各個領域的專家，他們比各級政府的工作人員更熟悉業務，同時也更深入基層，能夠更直接和有效地針對不同地區、不同人群、不同貧困層的不同問題開展具體的、有針對性的扶貧活動。 5、協助並監督各級政府貫徹執行有關扶貧開發的方針政策，一方面作為政府實施扶貧工程的具體執行人，發揮其專業性和深入基層的優勢更好地落實扶貧政策；另一方面作為中國大陸中央政府和地方各級政府之間的仲介，協調有關政策並監督其實施，確保扶貧政策的落實。 6、作為企業和發達地區對貧困地區救助、支援的仲介機構和專業機構，一方面更多地動員社會資金用於扶貧開發的活動，特別是動員企業開展社會慈善活動；另一方面通過實際操作各種專案確保善款、善資能夠落實到扶貧開發的各項活動中去，並切實起到扶貧開發的作用。 7、作為國際社會各種力量救助、支援中國大陸貧困地區的仲介機構和當地 NGO，一方面積極吸收更多的國際社會和海外資源用於中國大陸的扶貧開發事業；另一方面協助國際 NGO 和境外 NGO 在華開展各種扶貧開發專案，同時也作為國際社會救助中國大陸貧困地區的仲介組織發揮作用，執行、監督或落實有關專案。

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8、通過在扶貧開發領域開展的活動，一方面不斷進行自身的能力建設，提高適應市場經濟的應變能力和專業水準；另一方面逐步擴大中國 NGO 在發展領域的影響及其力量，促進中國大陸非營利部門的形成和發展。中國扶貧項目的 NGO 數量還是相當有限，尤其是其中能夠發揮積極作用的 NGO 還很少。面對數以千萬計的貧困人口和廣大的貧困地區，隨著東西部差距的進一步擴大和新的貧困人口的出現，中國大陸需要更多的像中國扶貧基金會、HPI、愛德基金會這樣優秀的扶貧 NGO。只有建立和發展一個龐大的具有專業化水準和能力的當地扶貧 NGO 體系，並通過他們將扶貧開發的活動深入到每一個窮鄉僻壤和每一個貧困的家庭，才能夠說中國的反貧困活動開始進行最後的總決算。現在，我們離這個目標還有相當一段距離，中國大陸在扶貧開發方面仍然任重而道遠。三、香港樂施會中國項目發展分析香港樂施會最初於 1987 年開始在中國大陸支持第一個項目，關注廣東殘疾人健康。自 1991 年後，才開始大規模進入內地，與雲貴當地政府部門（扶貧辦）合作，進行以社區為本的扶貧工作，在中國大陸西南地區（雲南、貴州、廣西）數十個農村開展長期的社區綜合發展項目。1992 年設立樂施會中國發展基金，支援在中國大陸的扶貧和緊急救災項目，並在昆明成立香港以外地區的第一個項目實施機構。1995 年參與在北京舉辦的（聯合國）世界婦女大會 NGO 分論壇。 1997 年後，中國大陸內地為香港樂施會重點工作區域，超過四成經費投入於此，一半以上項目是在中國大陸。「回歸前的十年投入資金一個多億，但後十年就投入五個多億」，因此可知香港回歸後樂施會「更加關注內地的扶貧發展工作」（樂施會，2011：7）。7 時間 2000 年之後的香港樂施會重要事件如表 4。繼昆明之後，香港樂施會陸續又在北京、貴陽、蘭州、成都等地設立項目辦事處，目前香港樂施會在中國大陸共五個辦公室，2004 年為「回應日益增長社會需求，應對來自內外部包括組織管理和項目管理的挑戰」（樂施會，2011： 7）成立中國項目部統合管理中國項目。香港樂施會網站之發展年表顯示，其特別強調與中國大陸各級政府部門簽訂合作協議，也獲得許多公共肯定。表 4：香港樂施會在中國大陸重要事件（2000 年後）重要組織發展重大項目工作合作協議與公共關係 2001 年設立北京和貴州項目辦事處 n/a 樂施會工作獲得國務院扶貧白皮書肯定 2002 年設立蘭州辦公室開始農村稅費改革政策研究、開展 NGO 籌款培訓工作坊、參與減緩內蒙古地區沙漠化工作 n/a 7 香港回歸之後，樂施會與內地的合作領域進一步拓寬了。不僅在雲貴桂開展工作，還進入陝西、甘肅等西北地區，不單作以生計為本的扶貧工作，也開始在城市作反家庭暴力、基礎教育、農民工服務和社區融入、維護婦女兒童權益、愛滋病感染者救助等項目，合作區域和領域程備擴大。樂施會與中國政府機構合作層次也提高很多，先是和雲南省政府扶貧辦簽署了長期合作扶貧的框架協議，接著和國務院扶貧辦外資中心、廣西壯族自治區扶貧辦、青海省民政廳、民政部中民中心等單位簽訂更多合作框架協議。可以說，和官方在政策層面的合作也多了起來。比如，在 WTO 多哈回合談判中，樂施會與政府有關部委的下屬單位合作，進行保護中國農業等公平交易議題研究（樂施會，2011：6-7）。

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2004 年成立樂施會中國部 n/a n/a 2006 年香港樂施會成立 30 週年 n/a 與國務院扶貧和發展領導小組辦公室外資項目管理中心簽署合作協議、與青海省民政局簽署合作協議、與廣西壯族自治區扶貧辦簽署合作協議 2007 年香港樂施會在內地工作 20 週年與雲南省扶貧辦簽署合作協議出版《中國教育 2006》關注發展、政策和改革「樂施毅行者」活動獲得中國戶外金犀牛獎提名。 2008 年因應汶川地震救災重建設立成都辦公室為汶川大地震向香港公眾籌建到 1.5 億港元的專項基金，用於四川，甘肅和陝西三省的救援和重建工作 n/a 2009 年 n/a 舉行「5·12 地震」一週年災後重建經驗分享暨主題報告發佈會。舉行《氣候變化與貧困》報告新聞發佈會。樂施會獲得「中華公益事業功勛企業、機構」稱號。在多個省份進行雪災救援工作支持出版《2007 中國教育藍皮書》。開展「對抗氣候變化，愛上零度貧窮」 I DO 大型公益倡導行動。參加哥本哈根聯合國氣候變化大會與國務院扶貧辦外資項目管理中心和中國國際扶貧中心簽訂有關汶川地震重建合作協議，共同開展在四川，甘肅和陝西三省的重建工作。樂施會是第一個與中國政府簽定重建協議的國際非政府組織 2010 年 n/a 參與西南救災樂施毅行者活動獲得中國戶外年度金犀牛獎樂施會榮獲「責任中國」2010 公益評選之公益組織獎 2012 年 n/a 雲南旱災救援「中國氣候傳播項目」在「2011 中國公益推動力評選活動」中當選為「2011 年度媒體關注公益品牌項目」，舉辦「扶貧媒體獎」活動資料來源：2013.4.10 整理自「樂施會網站」。香港樂施會在中國大陸沒有登記註冊，是「由於雙重管理體制，主管單位比較難找到」，該會中國項目部總監廖洪濤在接受媒體訪問表示，「但是樂施會與國務院扶貧辦、西南的民政系統、民促會等一些部門合作，由於良好的合作關係，使得樂施會在雲南有銀行賬號，並特

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許不用收取稅費」8 8_{公益時報，2013 年 4 月 26 日，樂施會每年在大陸投入 1.5 億善款} http://news.sina.com.tw/article/20130426/9479357.html 。而根據本研究在樂施會北京辦公室訪談得知，雲南昆明辦公室因當地政府的政策，是以備案方式辦理。本研究獲得香港樂施會中國項目部允諾，獲得該會提供 2002 至 2012 年各項資助項目清單，內容包含「項目名稱、批准日期、批准金額、項目性質、項目地區、合作夥伴」等資訊。本研究從合作項目數量、分佈地點、合作對象、合作金額等數據的變化及其交叉分析的結果，說明國際扶貧類非政府組織與中國草根性 NGO 間互動關係之發展，期能深入探討國際非政府組織在中國大陸推展扶貧活動的狀況並提供政策建議，進而與相關理論進行對話。於下分就「工作類型、歷年變化分析」說明初步的資料分析結果。（一）香港樂施會在中國大陸的工作類型樂施會作為國際發展與人道救援 NGO，在中國的工作項目不出其外，「樂施會在中國內地主要推行扶貧及防災救災工作，項目內容包含：社區發展、農村綜合發展、增收活動、小型基礎設施建設、賑災、衛生服務、教育、能力建設及政策倡議等。截至 2010 年底，樂施會在內地 29 個省市自治區的國家級扶貧縣（區）開展賑災和扶貧工作，投入資金超過 6 億元人民幣，受益群體覆蓋邊遠山區的貧困戶、少數民族、婦女和兒童、農民工和愛滋感染者等。」簡言之，其工作項目可分為四種類型，分別是「人道主義救援；農村社區扶貧、農民工及流動人口服務；推廣參與式扶貧理念；和政府機關推動政策合作」（樂施會，2011：6-7）。有別於一般文獻的靜態介紹，根據香港樂施會提供的中國項目工作清單，可將其資助項目性質區分為：NGO 發展、農村生計、城市生計、愛滋病防治、基礎教育、社會性別、緊急救援、災後重建、研究。以下分述各項目類型的工作內容。 1、NGO 發展伴隨著中國社會的發展進步，以民間團體實踐為基礎的公益事業發展迅速，越來越受到全社會的認同與關注。為回應這樣的社會發展趨勢，樂施會於 2004 年設立「民間組織發展項目」，通過與政府部門、學術機構以及廣泛的民間團體合作開展形式多樣的項目活動，旨在推動一個更富有活力、更為健康的本土公民社會。目前，樂施會民間組織發展項目主要分佈在以西北地區、西南地區、華南地區以及北京、上海等。透過主題和地區的支持性組織，進行以下領域的工作：（1）提升民間組織綜合發展和管理能力；（2）提高民間組織的公信力和問責性；（3）促進民間組織之間的合作和交流；（4）推動民間組織參與到影響其生存和發展的環境改善活動；（5）推動民間組織和政府合作互動與溝通；（6）提升社會和公眾對民間組織的認識和支持。 2、農村生計長期以來，中西部農村一直是中國貧困人群比較集中的地區，因此也是香港樂施會農村生計項目的重點關注區域。我們在內陸農村的生計項目至今已有近 25 年歷史，先後曾在貴州、云南、廣西、陝西、甘肅、安徽、河北、內蒙古、北京等省市開展過農村小型基礎設施、社區發展基金、農業技術培訓、婦女發展、健康與衛生、社區組織發展、扶貧方法研究與政策倡議等類型的農村發展項目。

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農村生計項目的目標是改善貧困地區的農村生計，這包括農村社區層面的生計改善，與政府部門共同推動農村反貧困相關政策和資源運用效率的改進，以及協助社會力量共同關注農村貧困，藉此帶來較大範圍農村貧困問題的改善。我們的重點策略省份是貴州、甘肅、陝西、雲南、廣西，項目工作集中於以下兩點：（1）推動社會力量，以農戶為主體的社區組織手法，改善貧困農村生計。重點策略省份：貴州、甘肅、陝西。（2）倡導扶貧辦、民委系統為主的政府部門在基礎建設、產業開發、小額信貸等項目中採用以農戶為主體的社區組織手法管理項目，使資源投入更能瞄準貧困戶，以改善貧困農村生計。重點策略省份：雲南、廣西。 3、城市生計隨著沿海經濟發展及城市化的增速，有大量農村的農民前往城市工作，他們的打工收入成為農村家庭增加收入的重要來源，但他們進入城市工作，在工作和生活等各方面卻遇到各種困難，屬於城市中較為貧困的人群，生計非常脆弱。從二十世紀九十年代開始，樂施會開始開展城市生計項目，並以城市外來工為主要目標人群。我們期望通過社會服務、公眾教育、法律援助、宣傳職業安全和健康、以及政策建議等項目，為改善外來工的可持續生計、生存狀況貢獻一分力量。目前城市生計項目主要分佈於北京、珠三角及長三角等地。 4、愛滋病防治香港樂施會愛滋病預防和關懷領域工作開始於 1997 年，並於 2004 年正式成立愛滋病項目。項目開展至今，農村愛滋病始終關注貧困少數民族社區特別是中緬邊境受愛滋病影響的少數民族感染者對醫療衛生服務的利用以及家庭生計的改善。項目涉及。城市愛滋病項目以從事性服務行業的工作者為重點人群，分別在北京、上海、深圳、河南、安徽、青島、廣州、雲南、廣西等地開展了一系列的項目，與政府機構、研究單位、醫療衛生部門、草根感染者小組等合作開展項目。樂施會在愛滋病主要開展以下議題的工作：（1）通過感染者小組與醫療衛生部門的配合，為貧困少數民族感染者提供同伴支持，提高醫從性，改善感染者家庭生計。並通過感染者小組與當地愛滋病預防與治療部門的交流與對話，對相關政策的制定與實施提供建議。（2）增加性工作者面對愛滋病威脅的能力。主題 1 重點省份：廣西、雲南。主題 2 重點省份：長江三角洲地區、廣東、北京、雲南。 5、基礎教育樂施會的項目以確保貧窮人群獲得公平、優質的基礎教育服務為主要目標。通過與政府職能部門及社會各界合作，在貴州、甘肅、雲南、青海及北京等省市實施開展學校援建、志願者支教、教師培訓、鄉土課程開發、雙語教學、農民工子女教育等項目，探索西部地區和農民工子女教育的經驗模式並推廣，促進教育均衡發展及因地制定推行多元的文化素質教育。 6、社會性別女性是貧窮人口中主要的一群，性別不平等造成資源分配不公，是婦女貧窮的根本原因。本著以人為本、性別平等和關注弱勢人群的理念，2004 年，樂施會中國項目部成立了專門的社會性別項目專題，旨在更有針對性地促進婦女賦權，推動社會性別平等，提升婦女地位。項目開展至今，分別在北京、廣州、河南、河北、廣西、雲南、陝西、甘肅等地開展了一系列的項目，與政府機構、研究單位、婦女／

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社會性別組織、草根組織等合作開展培訓、社區工作、公眾教育、政策研究與倡導等工作。 7、緊急救援與災後重建樂施會在全球推行數百個人道救援項目。每當有災害發生，樂施會會即時評估災民與當地政府的需求和抗災能力，既而制訂出最有效救援策略，除此之外，其工作亦包含災害防治、減低災害風險，倡議更好的災害管理政策和氣候變化應對策略，以及災後社區重建，增強社區災後復原能力。樂施會統稱這些工作為人道救援及災害風險管理（樂施會，2011：26）。而在中國，四川地震救援及重建是其重點項目之一，自 5.12 汶川地震發生至今，樂施會已在四川展開其有史以來最大規模的救援行動。針對四川地震災區後續重建工作，樂施會在未來三年內將投入 1 億多人民幣，用於外部資源相對少、相對貧困、受災嚴重而關注相對少的青川縣、安縣、茂縣、廣元利州區的農村社區作為災後重建地域（整理自樂施會網站）。（二）香港樂施會工作重點之歷年變化分析以下分析係運用香港樂施會提供的「2002-2012 年樂施會在中國資助項目清單」進行之描述性統計分析。 1、樂施會「歷年資助項目數」類型趨勢變化首先，樂施會歷年資助項目類型的數目比例，可參見下圖 2。其中，可見有兩類變化幅度較大項目類型：一為農村生計，在 2005 年後該項目數相對比例呈下降趨勢，而至 2008 年後，其絕對數目也呈現下降趨勢（參見附件 2）；二為緊急救援與災後重建項目數所佔比例，在 2008 年急遽上升，明顯是因當年發生的特大災難--5.12 汶川地震。樂施會在 5.12 中是第一個與政府簽定重建合作協議的 INGO，而其也為該地震成立指定用途專項基金，並成立成都項目辦公室，專門管理震災重建的項目。在這之後，該項目都是不論項目數或金額，都是所有項目類型中所占最高，顯見重建經費所耗不貲，另外也可能因專項基金的捐款用途已指定，不能挪作他用，因此相對擠壓了其他項目。圖 2：樂施會歷年資助項目數類型趨勢變化（本研究自繪，參照附件 2） 2、樂施會「歷年資助各類項目金額」然而，雖然就相對數目來看，「緊急救援及災後重建」似乎擠壓了其他項目類型，可是再參照圖 3 與圖 4 會發現，其實樂施會投入中國各類項目的總金額是持續上升的，就是上述相對項目數比例下降的「農村生計」，其資助金額也是持續上升。

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相對於農村生計，「城市生計」項目關注外出打工的農民，於 2010 年首度超越了農村生計項目，成為僅次於緊急救援與災後重建投入金額最多的項目。「這個跟整個中國大陸的發展相關，農村有很多人移到城市，剩下的是老人兒童，你要弄一個計畫沒人參與，要多做也很難去做；失地農民到城市的生計問題更嚴重……所以樂施會調整項目的大方向，從一開始的「授人以魚」變成「授人以漁」，開始做城市生計。」另外，政策倡導類的項目從 2006 年開始出現，這就與樂施會內部組織管理目標的重組有關。而針對 NGO 能力培訓、生存發展與交流的「NGO 發展」項目，雖所占比例不高，維持在一成以下，僅占近十年來投入總金額 4%，約共 2557 萬港幣（參見附件 3）。圖 3：樂施會歷年資助各類項目金額（本研究自繪，參照附件 3）圖 4：樂施會歷年資助各類項目金額（本研究自繪，參照附件 2） 3、香港樂施會合作夥伴之歷年合作次數分析本研究分析香港樂施會所提供的項目清單原始資料，針對合作夥伴組織名稱進行重新編碼與分類。然而香港樂施會資助的對象，不限於組織，還有個人以及非正式的網絡；9 本研究參照前述文獻對社團分類與樂施會實際合作夥伴情況，區分出 5 大類為：政且各類國有事業單位性質不一，如醫院、大學及其他國有研究機構在合作的項目上都有所區別；在法律上規定的各類社會團體，與理論上的NGO或GONGO也有交互重疊。 9_{非正式網絡的合作夥伴包含各類研究小組或課題組及行動劇場，個人性質的被資助項目則更加多樣化，包含} 城市與農村生計、愛滋防治、緊急救援等。

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府、國有事業單位、社會團體與非政府組織、企業、網絡與個人，並細分為 15 小類包括：（1）政府部門；（2）醫院10_；_{（3）高校}11_；_{（4）國有研究機構}12_；_{（5）其他國有事業單}

位；（6）GONGO；（7）INGO；（8）樂施會自管；（9）草根NGO；（10）香港NGO13_；_（11）

澳門NGO14 據此，香港樂施會十年來各類合作夥伴獲得總項目比例數如下圖 5。從圖 5 可知樂施會直接與政府合作的項目數近四成，若將國有事業單位包括高校、醫院、研究機構以及GONGO等算入政府相關部門，則有近六成項目數，而NGO則有三成，前者是後者的兩倍，顯見樂施會的確是偏好與政府相關部門合作。以開展農村生計為例，由於早期鮮少有NGO駐點在農村，因此不跟政府合作的話根本沒辦法進入。「2008 年地震以後才開始有較多的NGO從城市走進農村，除了貴州有一、兩個NGO，大部分地區的農村是沒有 NGO的，所以在農村和政府合作扶貧項目是很正常的。」；（12）民辦事業單位；（13）企業；（14）非正式網絡；（15）個人。 15 在合作夥伴的趨勢變化上（附件 4），草根NGO及政府部門的合作項目數都在上升，尤其政府部門更於 2010 年達到高峰，這與緊急救援與災後重建項目，顯然也是息息相關。「在災區一開始你可以和NGO合作，過了一個月後開始重建了，重建只有政府可以做，因為由地方政府主導下NGO根本沒位置。」16 圖 5：香港樂施會合作夥伴之歷年合作次數分析（本研究自繪，參照附件 4） 4、歷年資助各類合作夥伴金額在投入金額方面，則可見圖 6（原始資料請參考附件 5）。與草根 NGO 的合作總金額從 2005 年就呈上升趨勢，而自 2011 年資助額更是急遽上升。為何會有這樣的變化趨 勢？或許可從項目類型來推測。 10 地方衛生保健單位如婦幼保健站也歸為其中。 11_{含高校社團及香港的大學。} 12 例如中國社科院，黨校也包含在內。 13_{指於香港註冊，在中國大陸活動之 NGO，如：勞工服務與教育網絡、紫藤、午夜藍、香港職業傷病聯盟等。} 14 於澳門註冊、活動之 NGO，有澳門職工民心協進會。 15_{2013 年 5 月 15 日訪談香港中文大學公民社會研究中心主任陳健民教授。} 16 2013 年 5 月 15 日訪談香港中文大學公民社會研究中心主任陳健民教授。

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圖 6：歷年資助各類合作夥伴金額（本研究自繪，參照附件 5） 肆、結論與建議 一、「扶貧議題」為基礎之研究結論與建議 Hudock 在研究南、北半球非政府組織的互動關係時，提出的核心主張就是扭轉不平衡、不對稱的資源依賴關係。在前述論述主張的基礎之下，本研究認為國際與中國大陸草根非政府組織，在扶貧議題合作過程所呈現的資源依賴關係應該有全新的解讀。首先，單向主導的資源互賴關係判斷邏輯應該被摒棄。國際非政府組織不應老是以先進民主國家價值為核心，引導著與草根非政府組織的合作關係發展。特別是刻意地忽略、壓抑在地非政府組織的主體意識與合作價值。其次，應該運用能力建立方案全面提升草根非政府組織的能力與權益認知，強化其凸顯、主張其組織合作價值的論述能力與行動力。其三，中國大陸草根非政府組織要認知其擁有的人力資源、在地關係、服務渠道等資源，其整體價值不亞於財務資源，進而學習善用三者建立對稱的互動關係。二、「香港樂施會」為基礎之研究結論與建議回顧本項計劃之研究目的乃是以香港樂施會為例，分析其「合作對象」之變化，試圖釐清國際非政府組織於中國大陸所開展的扶貧工作是否有親政府遠草根的現象，以及其項目分布是否也有逐步擴展的現象。因為部分研究或實務工作者關切前述變化之真假，亦擔心對中國大陸公民社會發展是否產生影響。對於本文以文獻分析、描述性統計與交叉分析的結果，對照 INGO 在中國大陸的發展實務後，歸納初步研究發現如下：（一）合作對象始終仍以「廣義政府」為主所謂「廣義的政府」係包括「政府、高校、GONGO」等。與樂施會合作的組織中，政府相關部門約占 90%，居絕對多數，其層級亦已從基層之鄉縣組織提升省或與中央層級，例如香港樂施會迄今已與國務院扶貧和發展領導小組外資項目管理中心、青海省民政局、廣西壯族自治區扶貧辦公室以及雲南省扶貧辦公室簽署合作協議，共同推展扶貧工作。此外，香港樂施會也與其他國際非政府組織、草根性公民社會組織、以及受扶助之團體建立有夥伴關係（樂施會，2011）。（二）社會變遷主導著 INGO 的服務項目重點在中國大陸改革開放初期，農村及城市發展問題的認定較現在相對明確，這讓 INGO 較