都市防災及災後應變研究計畫子計畫一：都市防災規劃手冊研修及辦理中日交流研討會

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(1)都市防災及災後應變研究計畫子計畫一：都市防災規劃手冊研修及辦理中日交流研討會. 內政部建築研究所委託研究報告.

(2) 092301070000G1026. 都市防災及災後應變研究計畫子計畫一：都市防災規劃手冊研修及辦理中日交流研討會. 受委託者：中華民國都市計劃學會研究主持人：李威儀協同主持人：丁育群研究助理：吳榕檳莊琮博林岳鋒. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國九十二年十二月.

(3) 摘. 要. 關鍵詞：防災空間系統、規劃手冊、非都市化地區、建築物耐震評估、災損評估、防災空間規劃資料庫一、研究緣起有鑑於防災規劃課題明顯未在通盤檢討上有具體的規範，內政部建築研究所及台灣科技大學 APAUD 研究室於 89 年以整合過去數年來都市防災相關研究的成果，參酌國外都市防災計畫擬訂與操作的方式，完成「都市計畫防災規劃手冊彙編」，除擬訂手冊的整體架構外，亦明確界定整體防災空間系統規劃的操作方法與程序。同時，內政部建築研究所在協助各地方政府落實都市防災規劃的思維底下，於 90 年將規劃手冊頒布各級政府單位參考，並於 91 年選定台中市、嘉義市、斗六市、大里市及南投市等 921 重建區，作為都市防災空間系統規劃的示範計畫。本研究依循「都市防災規劃手冊編彙」製編的精神與定位，著重防災實質規劃作業技術的探究，除藉由相關文獻回顧、課題整合與對策研擬的方式提出規劃手冊應行研修與強化要點外，亦透過專家座談會及意見交流的方式，進行防災規劃技術整合應用適宜性的檢討。. 二、研究方法及過程本案乃依循「都市防災規劃手冊編彙」製編的精神與研究定位，亦即著重防災實質規劃作業技術的探究，除藉由相關文獻回顧、課題整合與對策研擬的方式提出規劃手冊應行研修與強化要點外，亦透過專家座談會及意見交流的方式，進行防災規劃技術整合應用適宜性的檢討。再者，並以都市計畫的機制、作業程序及內容，再次檢測防災規劃作業概要、項目、程序及方法。.

(4) 三、重要發現國內大部份的地方政府，對防災空間系統規劃仍缺乏完整的概念，亦對防災作業的內容與流程不甚瞭解。因此，本研究秉持原制定「都市防災規劃手冊編彙」的精神與研究定位，著重防災實質規劃作業技術的探究，除藉由相關文獻回顧、課題整合與對策研擬的方式提出規劃手冊應研修與強化的要點外，亦透過專家座談會及意見交流的方式，進行防災規劃技術整合應用適宜性的檢討，以簡要的方式提出操作方式與流程，獲致重要結論如后： (一)本研究係整合 91 年度防災示範規劃過程中所呈現的課題，經專家學者以密集式討論與座談的方式，提出相關對策的檢討與檢正，回饋至手冊擬訂內容的修正，並具體落實於(1)定義各關鍵名詞 (2) 將水害的影響及對應方式納入規劃手冊內容(3)除確認防災資源與限制外，更清楚指認風險地區(4) 防災空間系統劃設依地區實質環境與空間現況作調整 …等四個部份。 (二)本研究參酌 91 年度防災示範規劃課題整合結果及專家座談結論，進行綜合評析，並完成規劃手冊四項作業內容之補充： 1.以防災分區及區域中心的規劃觀念為主軸，研提「非都市化地區防災空間系統規劃技法」。 2.藉由國內資料庫建置現況的檢討，考量未來防災空間規劃資料與訊息互流互用的平台建立，本研究以「分散式資料庫運用」、「資料屬性與交換標準」作為出發，研擬防災空間規劃資料庫建置內容、格式與整合工具芻議，並持續整合所內「網路互動式都市災害空間資訊管理系統」之研究。 3.透過評估工具的實質操作與專家學者的深入訪談，進行「輔助評估與決策工具應用」之檢討，並將現階段可應用於實質空間規劃作業的部份，納入整體作業流程中。 4.採用「耐震診斷法」，透過縝密設計的診斷表與專業技師現地評分的方式，補充「建築物耐震評估作業」。.

(5) (三)完成手冊中整體防災空間系統規劃作業流程與內容編修為使防災空間系統規劃更易於理解與操作，本研究除針對上述手冊內容的修正與補充外，對於整體防災空間規劃作業流程與項目，係以實際操作一個地區的案例，依操作步驟配合圖解提出完整的說明。 (四)完成辦理中日防災及重建意見交流與研討會在本次的研討中，藉由中日防災研究資訊交換與會議討論… 等相關作業，延續共同合作與交流的窗口。雙方以 (1) 住宅重建政策比價 (2) 防災空間規劃技術 (3) 防災資訊系統應用與檢討 (4) 緊急應變作業程序… 等議題進行研討，並獲得明確的共識與心得互換。. 四、主要建議事項根據本研究成果，本計畫針對都市防災空間規劃應持續進行的工作，提出下列具體建議： (一)由於災害成因複雜，現階段各研究單位及公部門雖對於災害的防治確實投入相當大的心力，惟缺乏整合統整的機制，使得許多有關的研究資料及系統缺乏互動。因此，除了長期蒐集災害的相關資訊，並建立完整的數化資訊交流平台外，整合相關單位的研究及實際執行的基礎資料與以整合判讀，將更利於防災規劃的發展。 (二)本研究中發現，有關防災規劃的技術與工具，已由許多國內、外，學界或是專業領域以理論與模擬分析為導向的方法提出，然因可能大幅度改變既有的計畫與管理方法，或需長期人力與物力的投入而無法付諸實現。爰此，相關後續研究應在本作業手冊的基礎下，針對地區災害危險因子、不同災害類型整合應用、緊急應變作業程序、防災避難圈劃設基準與管理、災損評估系統實質應用、防災資源分派基準與動員、設施危險度判定…等議題再作深入的探討，修訂作業規範與內容，以發揮更實際的指導效果。 (三)本作業手冊應做為地區性防災規劃的基礎，除賡續充實外，並積極推廣做為國內各地區擬定防災空間系統之藍本。.

(6) 目目. 錄. 錄-----------------------------------------------------------I. 圖目錄-----------------------------------------------------------II 表目錄-----------------------------------------------------------Ⅳ. 第一章緒論第一節研究背景與目的---------------------------------------1-1 第二節研究方法與流程---------------------------------------1-3 第三節研究內容---------------------------------------------1-5 第四節預期成果---------------------------------------------1-7. 第二章相關文獻回顧第一節相關法令與上位指導計畫-------------------------------2-1 第二節國內相關研究計畫評析 --------------------------------2-5 第三節原制定防災規劃手冊內容回顧 --------------------------2-11. 第三章防災規劃示範區課題與對策 ---------------------------3-1 第四章防災規劃技術、評估工具與資料庫整合應用檢討第一節增修洪災應變空間系統檢正-----------------------------4-1 第二節非都市化地區防災規劃技法芻議-------------------------4-7 第三節整合輔助評估與決策工具適宜性檢討---------------------4-13 第四節防災空間規劃資料庫建置芻議---------------------------4-21 第五節綜合檢討---------------------------------------------4-37. 第五章防災空間規劃作業手冊 --------------------------------5-1 第六章結論與建議第一節結論-------------------------------------------------6-1 第二節建議-------------------------------------------------6-2 附件一. 消防署災害損失推估系統操作簡介-------------------------附 1-1. 附件二. 國土資訊系統資料目錄彙整表-----------------------------附 2-1. 附件三. 中日防災及重建研討會照片集-----------------------------附 3-1. 附件四. 歷次會議紀錄-------------------------------------------附 4-1. I.

(7) 圖目錄圖 1-01 整體研究流程圖----------------------------------------1-04 圖 2-01 災害防救體系架構圖------------------------------------2-01 圖 2-02 都市防災規劃作業流程圖--------------------------------2-12 圖 2-03 規劃指導原則說明圖------------------------------------2-13 圖 2-04 規劃範說明圖------------------------------------------2-13 圖 2-05 都市防災資源圖----------------------------------------2-14 圖 2-06 都市防災空間系統圖------------------------------------2-16 圖 4-01 台北市淹水區域對防救據點影響圖------------------------4-01 圖 4-02 都市洪災時序列示意圖----------------------------------4-02 圖 4-03 2000 年最大淹水深示意圖-------------------------------4-04 圖 4-04 影響人口分圖-----------------------------------------4-04 圖 4-05 P 中心問題理論基礎示意圖------------------------------4-04 圖 4-06 避難人口分佈圖----------------------------------------4-04 圖 4-07 台中市災害潛勢疊合圖----------------------------------4-11 圖 4-08 台中市非都市化地區防災規劃構成圖----------------------4-12 圖 4-09 HAZ-TAIWAN系統模擬成果-士林區最大地表加速度(PGA)分佈示意-------4-17 圖 4-10 HAZ-TAIWAN 系統模擬成果-一般建物直接經濟總損失分佈圖---4-17 圖 4-11 HAZ-TAIWAN系統模擬成果-一般建物直接經濟總損失分佈圖(住宅)------4-17 圖 4-12 HAZ-TAIWAN 系統模擬成果-無家可歸家庭數量分布狀況圖-----4-18 圖 4-13 HAZ-TAIWAN 系統模擬成果-短期庇護所需求的分布狀況圖-----4-18 圖 4-14 HAZ-TAIWAN 系統模擬成果-四級傷害分布狀況圖------------4-18 圖 4-15 嘉義市防救資訊網首頁----------------------------------4-22 圖 4-16 嘉義市防救資訊網資料查詢------------------------------4-22 圖 4-17 災情資訊查詢系統示意圖--------------------------------4-24 圖 4-18 災害管理教育系統示意圖--------------------------------4-24 圖 4-19 資料與資訊管理系統示意圖------------------------------4-24 圖 4-20 災害管理規劃系統示意圖--------------------------------4-24 圖 4-21 國土地資訊檢索示意圖----------------------------------4-26 圖 4-22 資訊檢索示意圖----------------------------------------4-26 圖 4-23 國土資訊查詢示意圖------------------------------------4-26. II.

(8) 圖 4-24 圖 4-25 圖 4-26 圖 4-27 圖 4-28 圖 4-29 圖 4-30 圖 4-31 圖 4-32 圖 4-33. 國土資訊詮釋與下載示意圖------------------------------4-26 區域計畫資料庫首頁------------------------------------4-28 區域計畫資料庫查詢網頁--------------------------------4-28 環境敏感地 GIS 查詢與下載------------------------------4-28 限制發展區 GIS 查詢與下載系統--------------------------4-28 資料庫軟體架構圖--------------------------------------4-32 資料庫硬體架構圖--------------------------------------4-33 OGC 開放式地理資訊系統聯盟----------------------------4-35 防災空間系統規劃資料庫建置示意圖----------------------4-37 修正後防災空間系統規劃作業流程圖----------------------4-39. III.

(9) 表目錄表 2-01 表 2-02 表 2-03 表 2-04 表 4-01 表 4-02 表 4-03 表 4-04 表 4-05 表 4-06 表 4-07 表 4-08 表 4-09 表 4-10 表 4-11 表 4-12 表 4-13 表 4-14 表 4-15 表 4-16 表 5-01 表 5-02 表 5-03 表 5-04. 國內防災相關研究內容彙整表-----------------------------2-05 都會區防災空間資源彙整表-------------------------------2-15 調查項目與調查內容彙整表-------------------------------2-19 防救據點機能檢測表-------------------------------------2-19 都市防災規劃增修洪災應變空間系統成果整合應用檢討表-----4-03 應用區位分派模式探討都市型水災避難系統規劃之研究成果應用檢討彙整--4-04 從災害管理層面探討都市洪災防治策略之研究成果應用檢討彙整表-------4-05 國土城鄉防災綱要計畫成果應用檢討彙整表-----------------4-06 城鄉分級表---------------------------------------------4-08 鄉鎮市代碼一覽表---------------------------------------4-09 HAZ-TAIWAN 系統所需建立資料庫內容與項目彙整表-----------4-15 HAZ TAIWAN 系統地震災害輸出結果彙整表 -----------------4-16 都市地區避難救災路徑有效性評估之研究成果應用檢討表-----4-19 災害損失推估系統模組之研究建置成果應用檢討表----------4-20 嘉義市防救資訊網資料庫建置彙整表-----------------------4-21 網路互動式都市災害空間資訊管理系統資料建置彙整表-------4-23 區域計畫資料庫架構說明表-------------------------------4-27 建置建地安全及環境災害查詢管理系統資料清查與建置彙整表-4-29 都市計畫防災空間系統資料庫建置彙整表-------------------4-36 防災規劃手冊研修整合應用檢討表-------------------------4-37 建築物耐震評估診斷表-----------------------------------5-11 防救據點整備計畫及規範標準彙表-------------------------5-15 防災設施整備計畫及規範建議表---------------------------5-16 防救災通道整備計畫及規範標準彙整表---------------------5-17. IV.

(10) 第一章緒. 論. 第一節研究背景與目的國內在歷經 921 及 333 大地震的重創後，嚴重彰顯出國內都市防災規劃及防救災體系的不足與缺失，在痛定思痛之餘，致力於都市防災有關課題之研究，可謂不遺餘力，對於在災害發生的前、中、後如何減災、應變及復原，避免生活機能與生命財產遭受衝擊而導致嚴重損失，亦逐漸受到重視。內政部於 88 年訂定「災害防救方案執行計畫」，其中，明訂縣市政府需依「都市計畫通盤檢討實施辦法」第 7 條規定，針對避難場所、路線及防災設施進行規劃，有鑑於防災規劃課題明顯未在通盤檢討上有具體的規範，內政部建築研究所及台灣科技大學 APAUD 研究室於 89 年以整合過去數年來都市防災相關研究的成果，參酌國外都市防災計畫擬訂與操作的方式，開始著手研訂適合國內使用的都市防災規劃方式與流程，同年亦完成「都市計畫防災規劃手冊彙編」，除擬訂手冊的整體架構外，亦明確界定整體防災空間系統規劃的操作方法與程序。同時，內政部建築研究所在協助各地方政府落實都市防災規劃的思維底下，於 90 年將規劃手冊頒布各級政府單位參考，並於 91 年選定台中市、嘉義市、斗六市、大里市及南投市等 921 重建區，作為都市防災空間系統規劃的示範計畫。在應用規劃手冊進行實質規劃的過程中，因規劃對象的差異與手冊操作內容未能完全涵蓋地區防災空間系統實質規劃的需求，而分別衍生不同的課題。是故，為使規劃手冊的運用與操作更具有效性，本計畫的目的可歸納為下列兩大主軸：壹、以「都市計畫防災規劃手冊彙編」為中心，彙整檢討 91 年度防災示範規劃過程所呈現之課題，選定「非都會區防災規劃技法」、「其他都市災害類型」及「防災空間規劃資料庫建置芻議」…等為主題進行探討，並經由研究過程，整合建研所近年其他都市防災研究可供做為防災規劃技術應用的可行性研究。. 1-1.

(11) 貳、基於台灣 921 震災及日本阪神震災，雙方累積相當多都市防災及災後重建研究成果與經驗。因此，擬藉由本案研究過程邀請日方專家來台，辦理「中日防災及重建研討會」，將近年防災相關課題與研究成果作一交流與討論。. 1-2.

(12) 第二節研究方法與流程壹、研究方法本研究除以傳統的研究方法，藉由防災規劃示範地區研究成果與課題的彙整外，亦考量實質防災空間規劃的需求，回饋於研修規劃手冊的作業上，並透過專家學者反覆討論與檢正的方式，補充及納編規劃手冊中。在計畫執行期間，亦透過與日方作進一步的交流與溝通，檢討規劃手冊研修更新的成果，並提出後續規劃手冊發展及充實的方向。對應上述研究方法所衍生之具體作法，茲列如下：一、文獻回顧與分析。二、運用歸納法與類比法針對相關研究課題與對策重新分類，以確立規劃手冊研修的架構與基礎。三、專家座談擬邀請相關專家學者及建研所相關人員參與座談，對於防災規劃手冊的研修及強化內容，提出看法與建議，據以供作本案執行之著力處。四、區分研究單位的基礎作業及建立聯合作業小組（workshop）的整合作業。五、運用 KJ 法整合並群化各領域意見、評析與歸納結論，明確界定整體作業程序及內容。貳、研究流程本案仍依循「都市防災規劃手冊編彙」製編的精神與研究定位，亦即著重防災實質規劃作業技術的探究，除藉由相關文獻回顧、課題整合與對策研擬的方式提出規劃手冊應行研修與強化要點外，亦透過專家座談會及意見交流的方式，進行防災規劃技術整合應用適宜性的檢討。再者，並以都市計畫的機制、作業程序及內容，再次檢測防災規劃作業概要、項目、程序及方法的依據，作為與日方交流討論的基礎。有關本案整體研究流程參見如下圖：(參見圖 1-1). 1-3.

(13) 確立研究目的建立研究方法防災規劃示範地區規劃過程檢討. 既有研究及相關文獻回顧. 專家座談課題整合與對策研擬. 討論與檢正. 擬定規劃手冊研修與強化要項規劃技術整合應用適宜性檢討確認研修及納編項目. check. 修正規劃作業項目. 作業程序、內容 check. 修正規劃作業資料結構. 防災規劃實務操作 check. 修正規劃作業程序、方法研提初步研究成果中日意見交流修正與檢討應用. 完成規劃手冊研修與更新. 圖 1-1 整體研究流程圖 1-4. WORK-SHAP. 修正規劃作業概要. 國內都市計畫機制.

(14) 第三節研究內容本計畫以研修與強化都市防災規劃手冊為主題，並藉由中日雙方的交流與討論作為學術交流的基礎，主要進行下列相關研究內容：壹、整合 91 年度防災示範規劃過程中所呈現的課題，並邀請專家學者，以密集式的討論與座談，提出相關對策的檢討與檢正。貳、參酌 91 年度防災示範規劃課題整合結果，強化與補足手冊內容。一、補充非都市化地區防災應變空間系統規劃技法手冊彙編之初，為考量實質規劃的時效與經費不致浪費，並期望實質規劃的方式與操作落實於都市計畫中，因此手冊的制定係在都市計畫的架構與體系之下完成，然考量國內行政轄區內亦有非都市土地，其人口密度、分布、生活機能及生活設施分配多與都市化地區不同，對於災後產生之避難行為、救護支援與防災體系建立方式…等亦隨之差異。是故，針對手冊內容之強化與補足，應優先納編非都市土地防災規劃的作業項目、內容與方式。二、納編防災空間規劃資料庫建置芻議在實質規劃過程中，地方政府無明確的資料蒐集管道及方式且無法建立明確單一窗口，為耗費最多時間與經費的工作項目，總體檢討結果，為各地方主管機關未成立專職整合與更新防災規劃相關資訊的單位所致。爰此，在減少防災規劃人力及物力不當浪費，並給於規劃者明確資料運用方式的前提下，對於資料庫的建置的建議亦期望納入整體的研究中。參、整合並檢討建研所近年來有關防災規劃技術研究成果，納入手冊整規劃程序整合應用之適宜性檢討。一、因應洪災增修應變空間系統對應修正鑑於洪災產生的特性與震災並不相同，建研所於 91 年度完成洪災應變階段所應用的避難場所、車輛停泊、避難救災路徑等場所，與原震災應變計畫所規劃之防災系統進行研究，並在應用區位分派模式探討都市型水災避難系統規劃作深入研究。為使現階段完成的都市防災 1-5.

(15) 空間系統架構更完整，本案擬加入對淹水潛勢地區之災害防救規劃與指揮管理的概念，對手冊內容整合洪災應變的適切性檢討，以促進防救災空間系統之完整。二、進行規劃手冊整合風險評估與決策評估支援工具可行研究都市地區所面對的各種自然災害風險逐年提昇，傳統的地震災害風險分析已無法完全滿足防災需求。近年來建研所委託詹士樑、洪鴻智等教授分別利用「Haz-Taiwan」系統進行避難路徑有效性評估及支援防災規劃方式之探討，已獲初步成果，考量手冊制定防災規劃方式缺乏先進與嶄新的風險評估與決策評估支援工具作基礎，因此，期望藉由本計畫之執行，重新整合並檢討相關災害規劃輔助工具納入手冊研修與推廣的可行性。肆、辦理中日意見交流與討論，藉由中日防災研究資訊交換、會議聯絡等相關作業，延續共同合作研究計劃之窗口。伍、研擬規劃手冊後續更新內容與方向。. 1-6.

(16) 第四節預期成果壹、有效整合 91 年度防災示範規劃(台中市、斗六市、大里市、嘉義市及南投市)過程中所呈現的課題，並研擬相關對策。貳、依據上述整合成果與對策，完成規劃手冊有關防災規劃操作程序、作業項目及作業方法必要之研修與檢正。參、確立非都市地區防災應變空間系統規劃技法。肆、研提防災空間規劃資料庫建置建議。伍、完成相關評估系統應用支援防災規劃方式檢討，作為規劃手冊中制定防災規劃方式先進與嶄新的風險評估與決策評估支援工具適宜性分析。陸、完成中日專家意見交流與討論會議。柒、建立本土化防災空間系統規劃之規範與基準，建立國人安心安全的都市環境。. 1-7.

(17) 第二章相關文獻回顧第一節相關法令與上位指導計畫壹、災害防救法「災害防救法」為行政院於八十九年七月發行，為建立我國防災體系的主要依據，本法為提昇我國的災害防救工作，也強化災害防救運作之功能，並建立中央、縣（市）及鄉（鎮、市、區）三個層級防災體系 (參見圖 2-1) 一、災害防救會報直轄市、縣（市）災害防救會報置召集人一人，副召集人一至二人，分別由直轄市、縣（市）政府正、副首長兼任；委員若干人，由直轄市、縣（市）長就有關機關、單位首長、軍事機關代表及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼或聘兼。其任務為： (一)核定各該直轄市、縣（市）地區災害防救計畫。 (二)核定重要災害防救措施及對策。 (三)核定轄區內災害之緊急應變措施。 (四)督導、考核轄區內災害防救相關事項。. 圖 2-1 災害防災體系圖架構圖. 二、災害防救基本計畫為落實執行防災相關業務，由中央防災會報訂定「災害防救基本計畫」、主管業務機關訂定「災害防救業務計畫」、縣（市）及鄉（鎮、市、區）訂定「地區災害防救計畫」，作為推動災害防救計畫之依據。其中「震災災害防救業務計畫」，中央業務主辦機關為內政部，性質上屬於災害防救基本計畫之下位計畫，為地區災害防救計畫之上位指導計畫。 (一)災害防救基本計畫內容之規定如下： 2-1.

(18) 1.整體性之長期災害防救計畫。 2.災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重點事項。 3.其他中央災害防救會報認為有必要之事項。 (二)前項各款之災害防救計畫、災害防救業務計畫、地區災害防救計畫內容之規定如下： 1.災害預防相關事項。 2.災害緊急應變對策相關事項。 3.災後復原重建相關事項。三、災害應變措施 1.警報之發布、傳遞、應變戒備、災民疏散、搶救與避難之勸告及災情蒐集與損失查報等。 2.消防、防汛及其他應變措施。 3.受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施。 4.受災兒童、學生之應急照顧事項。 5.危險物品設施及設備之應變處理。 6.消毒防疫、食品衛生檢驗及其他衛生事項。 7.警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治。 8.搜救、緊急醫療救護及運送。 9.罹難者屍體及遺物之相驗及處理。 10.民生物資及飲用水之供應與分配。 11.水利、農業等災害防備、搶修。 12.鐵路、公路、捷運、航空站、港埠、公用氣體與油料管線、輸電線路、電信、自來水等公共設施之搶修。 13.危險建物之緊急鑑定。 14.漂流物、沈沒品及其他救出物品之保管、處理。 15.災害應變過程之完整記錄。 16.其他災害應變及防止擴大之措施。四、地方災害應變中心為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）災害防救會報應視災害規模成 2-2.

(19) 立災害應變中心，並由地方首長擔任指揮官。五、緊急應變小組災害發生或有發生之虞時，為處理災害防救事宜或配合各級災害應變中心執行災害應變措施，災害防救業務計畫及地區災害防救業務計畫指定之機關、單位或公共事業，應設緊急應變小組，執行各項應變措施。貳、災害防救基本計畫係依據「災害防救法」訂定，由中央防災會報擬定之防災長期綜合計畫，以此作為指定行政機關、指定公共事業擬定「防災業務計畫」及各級地方政府擬定「地區防災計畫」時的依據。一、各項應變活動之設施整備 (一)事先指定適當地點作為災民避難場所、避難路線宣導民眾周知。 (二)設置儲水槽、臨時廁所及電信通訊設施；儲備食物、飲用水。 (三)加強學校校舍耐震能力評估及補強，配合臨時收容場所之規劃、提供整備。二、復原重建耐震城鄉推動災區住宅復原重建、租屋或搭建臨時屋，重建綜合性發展計畫特別考量城鄉耐震設計。防災基本計畫中所定之防災基本對策為： 1.建立防災體系。 2.推展防災業務。 3.落實災害之善後、復原、重建措施。 4.推動防災科技研究。其中於推展防災業務中，針對都市防災規劃提出之重點工作為： 1.加強對都市計畫避難場所、設施、路線之規劃設計。 2.加速推動老舊建築物及木造建築物密集地區之都市更新。 3.適當配置及闢建火災延燒防止地帶（綠地、寬闊道路）。 4.配合道路整建、確保消防等救災路線之暢通。 5.下水道之整建。 2-3.

(20) 6.土壤可能液化地區土地使用之限制。參、國內防災規劃相關法規國內目前都市計畫法規，有關都市防災規定：一、「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」，第七條規定：「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討」。二、「新訂或擴大都市計畫執行要點」，規定：土地使用計畫之分區及用地劃設原則加強全區之都市設計、都市防災（防洪、防震、防火）、植栽綠化等計畫，劃設足夠之都市防災設施及設備、開放空間、消防救災路線等用地。三、「都市計畫工商綜合專用區審議規範」，規定應依於區內規劃設置足夠之防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶，以維護公共安全。此外，「都市計畫法(修正草案)」，雖有都市防災規劃之議，惟尚未通過修法。. 2-4.

(21) 第二節國內相關研究計畫評析本計畫係針對防災規劃作業的操作實務工作進行研究，有鑑於國內在防災規劃技術上愈趨成熟，並不斷以嶄新的科學方法進行研究，為使防災規劃手冊的操作與運用更具效率，本研究針對近年來國內相關研究計畫進行整理與分析，並列表整理如后：（參見表 2-1）表 2-1 國內防災相關研究內容彙整表年研究人員度輔助單位建築與都市藉由整體防災計畫體系 1.擬定防災計畫整體研究架構。 84 蕭江碧防災整體研之研定，對應國內外防救 2.以列表方式說明建研所防災計畫進程研究架黃定國究架構之規災課題之規劃分析。構。（內政部建劃築研究所）都市計畫有 1.都市計畫防災內容架 1.提出都市計畫有關都市防災業務及地區防災計 86 何明錦關都市防災構之研訂。畫架構。黃定國系統規劃之 2.都市計畫防災計畫目 2.訂定都市計畫實施對策系統。（內政部建研究標、課題與對策分析。 3.建立自然災害與都市社會災害防災計畫實施要築研究所） 3.防災系統規劃/實施要領。領研擬。台北市都市台北市都市防災空間系 1.以重大地震災害之因應，作為都市計畫防災系 86 李威儀計畫防災系統實質規劃。統規劃之初期模擬災害。何明錦統規劃 2.對應都市發展現況，從供給面重新界定各項設（台北市政施及空間的防災機能與屬性府都市發展 3.參酌日本實務操作經驗，以緊急應變之角度規局）劃防災空間體系。 4.提出防災避難圈之觀念，將台北市劃設為 96 個直接避難圈；66 個間接避難圈。 5.規劃都市防災六大空間系統，即：道路、避難、消防、醫療、物資及警察系統。台北市實質 1.都市防災實施策略。 1.都市防災計畫區分三階段實行目標：緊急應變 87 李威儀環境防災計 2.地震災害時序列變化計畫、充實防災設施並健全防災體系、建構安何明錦畫之研究（I）與防災空間之因應。全防災都市。（國科會） 3.檢討台北市都市計畫 2.台北市都市防災執行策略之四大步驟擬定。防災系統規劃內容。 3.修正都市防災道路空間系統為四個層級。 4.檢討台北市實質環境 4.利用圖-底圖分析，檢討防災空間系統之實際狀防災系統現況。況。從都市防災 1.依據「台北市都市計畫 1.研究區內指定道路都可確保計畫要求，惟應檢 87 何明錦系統檢討實防災系統規劃」之成討高架道路或其他設施遭受破壞所形成阻隔。李威儀質空間之防果，檢討道路空間系統 2.避難輔助道路為配合消防，寬度應提高至八（內政部建災功能（一）之有效面積與寬度，防米，救援輸送道路則應提高至十五米。築研究所） ─防救災交救據點之有效空間與 3.八米以下道路因停車及其他佔用狀況影響人員通動線系統通達性。通往避難據點，應考量代替道路。及防救據點 2.選定大安區內之區域 4.應強化道路使用管理。進行調查分析。 5.人行道與據點入口遭佔用，嚴重影響其通達性。 6.學校作為收容場所基本應維持百分之八十的有效開放面積，以供緊急避難用。研究名稱. 主要研究內容. 主要研究成果. 2-5.

(22) （續）表 2-1 國內防災相關研究內容彙整表研究名稱. 主要研究內容. 台北市實質 1.嘗試以防災規劃之概念為基環境防災計礎，深入探討防救據點及動線畫研究（II）相關因素。台北市實質 2.運用 GIS 檢討實質防災機能。環境防災計 3.從防救據點的機能檢討防救據畫之研究點本體與周邊環境之關係。 4.檢測地震災害評估法應用於台北市的可行性。 5.評估既往研究應用於防救據點地震災害危險度評估可能性及方法。 6.檢討向量式資料結構應用於都市防災地理資訊系統之可能性。 7.以南港區七個避難圈進行討論。. 從都市防災 1.依據「台北市都市計畫防災系系統檢討實統規劃」之成果，檢討學校、質空間之防公園等防救據點之防災功能。災功能（二）2.選定南港區內進行調查分析。 ─學校、公 3.全區防救據點及據點本體之防園及大型公災力檢討。共設施等防救據點都市計畫防 1.參酌日本「區域防災計畫」的災作業規劃內容及操作方法，建構都市計手冊畫防災規劃的操作規範。. 台北市市中 1.對於現階段台北市中心區之實心區防救災質防災空間系統提出檢討與修據點與路徑正建議。之檢討與空 2.針對防災道路系統、防救據點間規劃之通達性、安全性與有效性進行調查與評估，進而提出改善建議。 3.建構一套查詢系統使民眾能自由查詢住家及工作場所附近最適宜之避難據點，避難路徑及其他相關防救災資料。. 主要研究成果. 年研究人員度輔助單位 88 李威儀何明錦（國科會）. 1.防救災動線系統之評估因素可簡化為道路有效寬度及連續性進行檢討分析。 2.防救據點之評估因素區分為據點本體及其周邊環境。 3.運用地震災害潛勢分析之相關成果，據以發展災害危險度之基本評估模式 4.經地震災害危害度評估，據點本體與周邊環境受災影響為： (1)火災輻射熱將影響防救據點之可及性與防災效力。 (2)維生管線與建築物的破壞會影響周邊道路的暢通及據點的可及性 5.維生管線之安全應納入管理。 6.對台灣本土災害現象之紀錄分析，資料累積，應為防災研究重要工作。 7.評估因子可因應研究成果累積與實質環境現況加以更動。 8.本研究採用之五大評估因子，對相對之危險性可清楚判別，並對可能破壞地點具有預測效果，應可應用於防災規劃上。 9.GIS 採用向量式資料，其結果可精確判斷地震災害破壞現況，可直接應用於防災規劃工作。 1.南港區除保護區外，其餘部分區分為七個 88 李威儀防災避難圈。錢學陶 2.南港區缺乏大型公園，南港公園因地形變（內政部化、內部設施及區位因素，無法發揮較大建築研究避難功能。全區平均避難面積亦顯不足。所） 3.防救據點的有效性進一步考量據點周邊環境對防災立即有效性之影響。 4.從日本防救據點所具備之防災功能檢視南港防救據點之現況，提出應改進之處。 1.整合過去歷年的都市防災相關研究成 90 何明錦果，並參酌國外都市防災計畫的擬定與操李威儀作方法，據以編訂適合於國內使用之「都（內政部市計畫防災規劃作業手冊」。建築研究 2.界定整體防災空間系統規劃的操作方法。所） 1.檢討台北市既有防災空間系統的防災對 90 李威儀應力。（台北市 2.釐清各防災避難圈之緊急避難需求，進而政府都市檢討防災空間不足處及其因應策略。發展局） 3.修正研究區內緊急避難動線系統與緊急避難空間系統。 4.建立台北市防災空間資料庫。 5.建構宣導與查詢資料。. 2-6.

(23) （續）表 2-1 國內防災相關研究內容彙整表研究人員輔助單位蓮市都市防災 1.以台北市「都市計畫防災 1.建構都市防災交通動線系統與防救據點。並 90 李威儀系統規劃與建空間系統之規劃」為藍將花蓮市劃設為 6 個直接避難圈與 14 個階（內政部築物耐震評估本，建構花蓮市都市防災段避難圈。營建署、作業空間系統：避難、道路、 2.針對花蓮市區內各防救據點，經由現況調查花蓮市公消防、醫療、警察、物資結果的檢討與分析，除歸納出防災機能的所）等六大防災空間系統。有效性及空間量上的計畫達成率之外，更 2.在防災空間系統的實質規藉以檢討防災力減損的相關因素。劃下，針對重要的據點， 3.詳細探討防救據點內建築物的耐震能力進優先進行耐震評估，藉以行初步評估與說明其作業方式。初步分析各據點的防災對 4.對於防救據點的分佈與防災力的檢討及建應能力，做為改善之依築物耐震評估實施成果，提出結論與建議。據。 3.建立公共建築及民間建物耐震檢查之制度，協助全市強化為安全都市的基礎。從九二一震災根據九二一震災經驗本土化 1.避難據點在災變時序與都市空間系統中功 90 蔡綽芳經驗探討我國修正，以彙整我國『都市防能定位。防救災避難據災空間架構系統及相關基 2.避難行為與避難人數估算。點之規劃建置準』。 3.避難據點空間分佈及類型。運用文獻收集與評析及九二 4.避難據點之規劃設計。一災區都市防災調查資料彙 5.法規面落實途徑。整來進行研究。 6.防災避難管理。集集大地震罹延續『集集大地震罹難者居 1.罹難原因的分類與釐清。 90 蕭江碧難者居住建築住建築物特性調查及統計分 2.南投縣罹難者與建築物特性關係。田永銘物特性調查及析（I）』的研究透過罹難者 3.都會區罹難者居住建築物特性調查分析。陳建忠統計分析（II）及其居住建築物的調查與比莊德興對研究，對離輕輕集集大地（內政部震造成人員大量死亡的關鍵建築研究因素有所助益。所）從中日災後重 1.整理並充實國內在九二一 1.方在都市防災方面已有顯著的進步，然對於 91 何明錦建經驗整合都集集大震災後，關於都市不足或需改善之處，則藉由研討會及李威儀市防災空間規防災後，關於都市防災及 WORK-SHOP 的過程，有了初步的探討及共（內政部劃技術之研究受災狀況與災後重建的相識。建築研究關資料，做為與日方交流 2.今後將參酌日方資料庫系統另配合中方相所）的主要內容。關單位儘速建構完整資料庫體系，以便利 2.推動與日方在防災規劃實針對災害發生時的緊急應變對策，及後續務、災後重建實務及防災相關課題研究。相關地理資訊糸統、操作 3.此外應儘速修訂台灣各都市現行數值圖檔技術等方向的交流，進而及資料庫結構，以符合防災查詢及輔助決建立共同研究的機制。策所需的本土化防災資料庫。 3.本年度以建立和神戶市政 4.針對行政轄區內交通動線與防救據點現況府及日本科學技術廳理化使用之分析成果及模式，完成據點及動線研究所地震防災尖端研究之檢討，釐清各行政區之課題與需求，此中心的交流研究與日後定外確實清查及改善不足之處，回歸檢討全期互訪的目標。市防災空間系統。 5.持續編列延續性的經費，有效累積都市防災相關資料，如地質、工程、環境地質、災害觀測、災情紀錄及分析等等。 6.此外 GIS 系統應用應擴大結合各類災難防救體系，如水災、風災等…..俾利都市計劃防災空間與避難路徑決策模式之完善。研究名稱. 主要研究內容. 主要研究成果. 2-7. 年度.

(24) （續）表 2-1 國內防災相關研究內容彙整表研究名稱應用 HAZ -Taiwan 系統進行都市計畫防災規劃方法與方式探討. 都市災害管理空間基本資料庫分析與規劃. 地方層級都市防災規劃與改善管理計畫之研擬—以嘉義市為例. 都市防災規劃—增修洪災防救應變救援空間系統. 研究人員輔助單位 1.以 HAZ -Taiwan 系統進行境況模 1.以 HAZ -Taiwan 系統進行境況模擬分 91 年何明錦擬。析，並預估地震發生時可能發之損洪鴻智 2.根據境況模擬成果進行地震風失。 (內政部險與災害潛勢分析。 2.HAZ -Taiwan 資訊應用方式與使用檢建築研究 3.進行 HAZ -Taiwan 系統應用的可討，並評估系統之實用情形。所) 行性評估。 3.建立該系統所需資料及料資庫建置 4.撰寫 HAZ -Taiwan 系統應用指南方式。 4.提出 HAZ -Taiwan 系統之應用指南。 1.進行都市災害的特質與管理決 1.規劃都市災害於災害管理各階段(減 91 年王聖銘策機制的需求分析。災、整備、救災、應變、災後復原) (內政部 2.都市災害管理空間資料庫需求空間資訊管理機制。建築研究與規劃。 2.建立都市災害管理系統資料庫架構。所) 3.網路互動式都市災害空間資訊 3.以台北市為示範區，建立台北市都市管理系統架構規劃與功能設計。防災資料庫及網頁。 4.空間資料格式轉換機制設計與 4.研提空間資料庫之建置方法及使用空間資料庫建置。工具。 5.高解析度遙測影像分析方法的 5.整合應用空間資系統與網際網路技導入與應用。術，發展「網路互動式都市災害空間資訊管理系統」。 1.災害防救體系及避難圈域系統 1.完成嘉義市防救災據點資訊系統建 91 年蕭江碧、規劃之探討。置。張益三 2.研擬防救災據點資訊系統建立 2.建置嘉義市災害應變管理支援系統 (內政部與災害應變支援系統。與資訊網頁。建築研究 3.嘉義市地區都市防災規劃與探 3.研擬嘉義市都市防災計畫，包括避難所) 討。圈域的劃設、防災據點規劃及建立避 5.建構嘉義市地區災害防救管理難空間劃設標準。計畫。 4.完成嘉義市地區基礎避難圈域建物震害危險度評估。 5.完成災害敏感地區避難據點之規劃。 6.研擬嘉義市都市防災管理計畫。 1.整理台北市洪水潛勢資料，針對 1.確立都市防洪設計標準。 91 年陳建忠、洪水氾濫區域，逐步建構資料於 2.完成都市防洪範圍與現狀防洪能力解鴻年、 GIS 查詢系統。調查與評估。林文欽 2.重新檢討洪水潛勢對現階段防 (1)防救據點之有效性。 (建築研災規劃系統的影響。並重新檢測 (2)防救據點之安全性。究所) 防救據點的實用性。 (3)居民對避難據點之需求。 3.針對洪水地區，所遭遇到與防災 (4)公部門對洪水搶救之策略與規相關議題加以分析。劃。 4.以洪災觀點檢討都市防災規劃 3.建立都市防洪規劃流程與作業項目。操作系統。 4.擬定防洪據點補強準則。 (1)建立補強準則。 (2)研擬補強方法。 A.調昇高程 B.封塞 C.防洪牆 D.防洪柵欄 5.擬定防洪據點補強準則。 (1)淹水潛勢圖之基本假設。 (2)河川洪水預報模式。主要研究內容. 主要研究成果. 2-8. 年度.

(25) （續）表 2-1 國內防災相關研究內容彙整表研究名稱都市洪災防制策略之整合規劃研究—從災害管理層面探討都市洪災防治策略之研究. 都市洪災防制策略之整合規劃研究—應用區位分派模式探討都市型水災避難系統規劃之研究. 應用防災科技輔助都市防災空間規劃技術之比較研究. 研究人員輔助單位 1.透過自然災害成因對都市地 1.重新界定都市洪災管理的課題。 91 年薩支平、區所造成的影響、都市開發 2.擬定現行都市洪災管理課題與對策。陳亮全對於都市洪水風所造成的 (1)土地規劃與利用。(2)都市管理。(3) (建築研改變，定義洪災管理課題。洪災管理措施。(4)河川排水道的治理。究所) 2.藉由廣泛的文獻、台灣地區 3.以完整的評估架構與準則，進行洪災管理洪災管理工作、國外相關管對策與管理機制的評估與整合。評估準則理方法及整合專家學者意包括下列六個項目：見，研擬洪災管理項目與對 (1)執行的效果。(2)政治的接受程度。策。 (3)公共成本。(4)私人成本。(5)管理的 3.針對國內重要都市洪災歷成本與複雜性。(6)執行的容易度。史、案例與災害成因進行歸 4.研擬都市洪災管理的方向納與分析。 (1)加強民眾對洪水災害的認識。 (2)政府管理洪水災害的態度與角色應強化宣導。 (3)公佈水潛勢資訊，透過廣泛風險分佈資料，對土地市場與土地利用作系統性的微調。 (4)透過創新式的土地使用管制方法，配合適當的獎勵與罰則，減少高風險地區的開發。 1.探討都市型洪災之特性。 1.建立都市型水災分析方法。 91 年詹士樑、 2.整理都市型洪災之形成因 2.運用「P-中心問題」為理論基礎，探討都鄧慰先素。市洪災避難區分派的方式。 (建築研 3.研擬都市洪災避難系統構成 3.研提避難災民、避難據點與避難道路的評究所) 因素。估。 4.蒐集分析國內外都市型洪災 4.以暴雨重期、地區水利設施運作、交通與避難模式。土地開發，作為模擬情境，並配合淹水潛 5.應用中央災害防救會報公開勢分布、人口、路網與設施基本資料進行之都會區淹水潛勢資料，以實作區的避難人口與避難據點分派。定量統與調查分析方法，探 5.針對都市型水災避難系統之規劃研提相討都市型人口及交通動之關建議。特性。 6.探討建立避難人口與避難收容所最適當分派方法。 7.透過學者專家座談，諮詢相關資料與方法之建議 8.建立台北市水災避難分區畫設之參考模式。 9.都市型水災避難系統規劃模式之應用分析。 1 針對日方應用相關科技於輔 1 日本防災科技技術系統整理、分析。 91 年錢學陶、助都市防災決策的空間支援 2 我國防災科技技術系統整理、分析。簡聖芬系統的發展方式，及相關配 3 對於我國防災規劃技術提出建議，應加強 (建築研合單位的架構進行研究與探之部分究所) 討。 2 針對日方受災地基情報數據分析技術及 GIS 防災決策系統加以分析。 3 比較分析中日兩國相關科技於都市防災空間規與重建之異同，並檢討我國防災科之操作技術發展方式。主要研究內容. 主要研究成果. 2-9. 年度.

(26) （續）表 2-1 國內防災相關研究內容彙整表研究人員輔助單位災害損失推估 1.分析整理比較美國 Hazus-97、日在地震發生前可供作災害預防對策： 91 年張寬勇系統模組之研本簡易型與我國 Haz-Taiwan 地 1.可作為訂定地區防災計畫，以及消防 (消防署) 究建置震災害評估。。計畫的檢討資料之提供。 2.建立集集大地震南投縣災害分 2.可以瞭解各地區的地震危險度。析案例。 3.可作為防災指揮者的參考。 3.建立災損推估模式所需要的調 4.可做為一般居民的防災教育之活用。查資料項目與內容。於地震剛發生時可輔助緊急應變對策 4.建立震後建築物損壞、人員傷 1.可作為地震災害緊急應變中心的判亡、震後火災及避難人口預測模斷參考值。式雛型。 2.可做各種不同地震的災害想像。 3.可作為檢討各地方之災害應變方法。國土城鄉防災 1.進行限制開發地區之評估分析。 1.建構水災與土石流災害風險評估架 92 年林峰田網要計畫 (1)針對水災及土石流的災害研構，並應用地理資訊系統疊圖分析水內政部營提風險評估方法。災及土石流災害風險分區圖，以提供建署 (2)擬定水災及土石流災害評估水災與土石流災害防救計畫擬定。基準。 2.提出「防災規劃準則」，以國土與縣 (3)研提土地使用管制要點。市層級，分別提出防災空間規劃、相 (4)研提土地開發審議及管理規關資料應用、資源經營管理與防災綜範。合事項之建議內容，供未來於國土計 (5)針對內政部營建署「環境敏畫法立法完成後，各級空間計畫單位地」及「建置環境災害及建地擬定防災部門計畫參考之用。安全查詢系統」資料庫，提出 3.提出「作業規範」內容，依據「防災相關之建置需求內容。規劃準」內容訂定作業規範，供規劃 2.示範區位模擬分析及全國、縣市人員參考層級各舉一例進行防災綱要性規劃準則及作業規範之擬訂。 3.舉辦大型研討會議及專家學者座談會，據以修正研究成果報告。研究名稱. 主要研究內容. 主要研究成果. 資料來源：各相關研究計畫內容、本研究彙整. 2-10. 年度.

(27) 第三節原制定防災規劃手冊內容回顧壹、都市防災規劃作業概念依據「都市防災規劃手冊彙編」之規劃作業流程，主要可區分為下列各階段：第一階段依據防災規劃作業指導原則之作業重點及執行要點，著重於未擬定並規劃防災空間系統之人口集居或密集發展地區為規劃範圍；按完整行政區域(排除保護區)等部份之實際發展現況與規模，分別賦予不同的規劃設施與劃設的原則。第二階段針對選定的範圍內，利用圖--底圖(figure-ground)的分析方式，分別就環境資源篩檢出符合災後時列序對應之防災機能需求，區分可做為防災使用的空間及設施，篩選對象。第三階段篩檢出防災環境資源後，仍需對於都市防災的限制因素及都市發展現況等…加以確認，並就選定範圍內，參考確認後之都市防災環境資源，進行實質的都市計畫防災空間系統之劃設。首先視現有道路之位置、實質空間條件，分別賦予不同的機能，規劃完整防救災交通動線系統。交通路網依機能不同，而劃分為：緊急通道、輸送救援通道，消防避難通道及避難輔助通道等四個層級。再者，對於道路網所圍蔽之各區域內，根據其本身的地理區位及空間設施條件，劃設各別之防災避難圈，分別訂定適合的避難行動，除了作為避難救災的行政管理依據外，同時也是其他防災空間系統劃設的基本單元。最後，就每個防災避難圈內符合防災機能之都市空間，依各別空間對應不同的災害發生時序，及防災行為上最低機能需求，進行各防災據點實際空間計畫的指定。而將防災據點區分為避難生活、消防、醫療、物資支援與警察等五類。第四個階段針對現況的調查與分析，進行防救災交通動線系統及防災據點堪用率的評估與檢討，配合 GIS 整合工具，提出評估結果與建議。 2-11.

(28) 第五階段係針對上述評估的結果與建議，提出優先整備地區及其整備計畫，以強化防救災交通動線系統、防災據點與避難地週邊防災設施，並建構本土化的防災資料庫，配合實際的營運計畫，發展一套完整的都市防災建設計畫，落實安全都市之推展。(參見圖 2-2) 都市計畫防災規劃指導原則規劃範圍選定本年度主要研究規劃內容. 1.都市防災限制因素 2.符合都市防災機能對象 3.環境發展現況. 都市防災資源確. 空間資源圖 ─底圖分析. 都市計畫防災空間系統劃設防災避難圈劃設. 防救災交通通道系統劃 1.緊急通道 2.救援通道 3.消防通道 4.輔助通道. 防災據點劃設. 1.避難據點 2.消防據點 3.醫療據點 4.物資據點 5.警察據點. 評估與檢討. 擬定都市防災建設計畫. 防救災通道評估檢討. 防災據點防災力評估. 1.可及性評估 2.有效寬度評估. 1.實際可用範圍 2.通達性評估 3.危險度評估. 輔助決策 GIS 整合. 落實都市防災建設計畫安全都市. 圖 2-2 都市防災規劃作業流程圖. 2-12.

(29) 貳、都市防災規劃作業內容一、都市計畫防災規劃指導原則都市防災規劃是以災害預測及學習應變之執行為基礎，針對都市發展的狀況考量防救災圈域的劃分及各相關防災空間系統的確保。在臺灣地理位置上的特徵以地震最為嚴重，故以重大地震災害為假想災害，針對都市發展現況研擬各項階段性政策。(參見如圖 2-3) 都市計畫防災規劃指導原則初期規劃重點以地震災害為主. 對應地震災害時序列指定防災空間系統. 對整體行政區建構整體防災空間系統. 圖 2-3 規劃指導原則說明圖. 二、規劃範圍之選定在防災規劃擬定初期，防災規劃範圍應明確的界定，如此則可避免防災資源浪費及無效率的工作投入。由於高密度開發及人口集居的地方，因為開放空間不足，對於災後應變、避難的能力較差，為降低人員傷亡及實質建設的損壞，則應列為優先考慮防災規劃及整備工作的地區。因此以各縣市內行政轄區內，未擬定並規劃防災空間系統的都市計畫地區或人口集居的城鎮做為防災規劃範圍之選定。 (參見圖 2-4) 規劃範圍選定. 2-13. 行政區域. 都市計畫區. 人口集中地區或密集發展區. 圖 2-4 規劃範圍說明圖.

(30) 三、都市防災環境資源確認都市防災環境資源之確認係針對都市環境資源，以圖─底圖的方式進行篩選工作，篩選的項目主要區分為環境限制與現地資源兩部份。環境限制以將地質敏感地區、液化潛能區、斷層帶、洪水線等都市高危險地區標示於空間資源圖上；現地資源則於底圖上清算都市中可發展用地(面積達一定範圍且未開發者)及公共設施部份。兩者間利用疊圖分析，即可排除都市中防災規劃的限制因素及尋求出符合都市防災機能之對象。要執行防災系統規劃前要先就都市環境資源加以確認，在本研究中提供下列幾個方向，可按下圖步驟執行資料收集及調查。(參見圖 2-5) 都市防災資源確認. 環境發展現狀. 符合都市防災機能對象. 都市防災限制因素. 空間資源（圖-底圖分析）圖 2-5 都市防災資源圖. (一)都市防災限制因素。 1.自然地理條件。 2.震災後可能形成之阻斷。 3.液化潛能區之調查。 4.危險建築物或設施之調查。 (二)調查當地現有資源及符合都市防災機能的對象針對當地現有環境現況，全面清查可作為避難收容逃生之用的資 2-14.

(31) 源系統及公共設施種類。都市防災避難之劃設，是以都市實質公共空間為對象，並從「供給」的角度重新定義其防災機能與屬性，因此必須從都市的現況中，篩檢出可做為防災空間的實質公共空間，做為避難及救援行動所需對應的場所。主要篩選之對象為道路、公共設施、開放空間、未開發之可發展用地等。(參見表 2-2) 表 2-2 都會區防災空間資源. 防災空間名稱中長期收容場所. 臨時收容場所場所. 臨時避難. 緊急通道救援、輸送通道消防避難通道緊急避難通道醫療據點消防、警察據點. 物資運送據點. 都市計畫空間名稱全市型公園兒童遊樂場所大學、專科校區外部空間中小學社會福利機構活動中心政府機關設施鄰里公園綠地都市廣場戶外平面停車場所中小學校區外部空間 20m 以上都市計畫道路連外快速道路連外橋樑 15m 以上都市計畫道路 8m 以上都市計畫道路 8m 以下道路醫學中心地區醫院消防隊派出所航空站河港大型貨物轉運中心. 2-15.

(32) 四、都市計畫防災空間系統的劃設都市計畫防災空間系統劃設，大致可分為三個方向：(1)防災避難圈(2)防災據點(3)防救災通道系統。而針對此三點又可細分如下：(參見圖 2-6) 都市計畫防災空間系統劃設. 防災避難圈之劃設. 防災據點指定. 防救災通道系統劃設. 1.避難據點 2.消防據點 3.醫療據點 4.物資據點 5.警察據點. 1.緊急通道 2.救援通道 3.消防通道 4.輔助通道. 圖 2-6 都市防災空間系統. (一)防災避難圈劃設防災避難圈的劃設，除了作為避難救災的行政管理依據外，對於都市居民的避難導引與避難行為模式也有一定的助益。各區域內可以根據其本身的地理區位及空間設施條件，分別訂定適合的避難行動，並作為相互支援的最小單位。同時也是警察、消防、醫療、物資等其他救災空間系統的基本單元。防災避難圈其圈域內避難人員為三萬∼四萬五千人之間，人員的掌握較為可能，且可能的自發性避難範圍，盡可能控制在三百公尺以內，所有人員在五到十分鐘可步行至避難場所。避難圈之劃設方式則應以都市的人口分佈，學區、鄰里組織、道路系統、避難空間分佈等… 相關資料一併考量劃設而成。 (二)防救據點指定而對於防災據點的指定上，應參照先前調查之現況資料，依有效避難面積至各層級道路的可及性，人員疏散可及避難圈之最短距離 2-16.

(33) 350 公尺為半徑考慮。 1.避難生活據點分別對應不同的避難人員可停留時間的長短，也對應了災害發生之不同時序列中扮演的角色，避難生活據點之劃設可分為四個層級 1.緊急避難場所、2.臨時避難場所、3.臨時收容場所、4.中長期收容場所。其中臨時避難場所以上層級為進行較有秩序之避難行為，且需要較高的安全要求，因此將針對特定場所加以指定。 (1)緊急避難場所 (2)臨時避難場所 (3)臨時收容場所 (4)中長期收容場所 2.醫療據點 (1)臨時醫療場所 (2)中長期收容場所 3.物資支援據點 (1)發放據點 (2)接收據點 A.全市型接收據點 B.區域型接收據點 4.消防據點 5.警察據點 (三)防救災動線系統 1.緊急通道：指定路寬 20 米以上之主要聯外道路為第一層級之緊急道路。災害發生後，為使搶救的工作順利進行，應對緊急道路之人員及車輛實施通行管制。 2.救援輸送通道：對於輸送通道必須維持在 15 公尺以上，配合緊急通道架構成完整之交通路網。此層級道路主要提供避難人員通往避難區路徑，及車輛運送物資至各防災據點之機能。 2-17.

(34) 3.消防通道此層級是消防通道，它是連結到每一個街廓，因為它非常網，所以在執行上是將緊急救災型的道路予以區隔，也因為它分佈的太密，現考慮消防車輛投入滅火的活動，以區域內路寬 8 米以上之道路為指定對象。除保持消防車輛行進暢通與消防機具操作空間之確保外，所架構的路網，還必須滿足有效消防半徑 280 米的要求，避難圍蔽的街廓產生消防死角。 4.避難通道以區域 8 米以下道路為指定對象，此道路層級的劃設，主要作為在各個指定作為避難場所、防災據點之設施無法臨接前三個層級之道路網時，而劃設一輔助性的路徑，以連絡其他避難空間、據點或連通前三個層級道路。調查結果比較，大部分都市中 4-6 米的道路，不適於做為避難輔助道路，且當人員避難為避難輔助道路之最主要功能時，避難輔助道路約有 40%需要重新劃設。參、防災空間系統檢檢討與評估為使防災機能充份發揮，在實質環境中，防救災據點能否滿足原計畫目標，就成為關鍵的影響因素。因此，於劃設指定完成都市防災空間系統後，應首先就都市實質空間的防災系統中，直接影響避難與救災成敗的防救災通道及防救據點兩大項，經由現況調查進行防救災機能與堪用率的檢討。茲分述如下：一、防救據點檢測為確保防救據點防救機能的有效性，相關之檢討與評估，主要由下述方向進行：(參見表 2-3、表 2-4) (一)防救據點之通達性為使災害發生時避難人員可以順利抵達並進入避難據點，進行避難活動，係針對防救據點本體及其週邊環境進行據點周邊之使用狀況、建築物開口部大小以及據點本體出入口位置… 等調查與評估。 (二)防救據點之安全性為確保防救據點之安全性，使避難人員進入避難據點後，可安全 2-18.

(35) 避難，針對據點本體及周邊建築物或構造物之使用現況、在震災中可能產生的破壞或因火災而產生輻射熱… 等相關因素進行調查分析。 (三)據點的有效面積為明確掌握據點實際有效的避難容量，提供完整防災規劃作業的判斷，並確保據點於災後正常啟動，對於據點中如水池、地景的高低變化、佔有物和灌木… 等可能造成進出路線或避難進行的負面影響因素，應加以檢討。表 2-3 調查項目與調查內容調查對象. 調查項目據點本體. 調查內容. 1.總面積 1.分布位置據點內部建築物 3.樓層數據點本體據點周邊圍牆 1.位置據點出入口 1.數量據點內完整可供避難面積 1.位置地下停車場出入口 1.數量各棟建築物 1.樓層數據點周邊區域各棟建築物開口部 1.開口樓層周邊道路 1.道路寬度. 2.建築面積 4.構造形式 2.形式 2.位置 3.寬度 2.面積 2.位置 3.寬度 2.構造形式 3.使用型態 2.開口型態 3.開口面積 2.路邊停車狀況. 表 2-4 防救據點機能檢測表層級防災系統計畫層級. 防災規劃設計級. 檢討項目. 檢討內容避難圈範圍之界定避難人口估算都市防災防救據點之定位系統之對防救災交通度線之配合層級應周邊地區相關設施分布是否位於液化潛能區地形. 檢測標準據點所屬避難圈編號 2 依 2 m /人推估防災據點所屬層級臨接緊急道路及救援輸送道路醫療、警察、消防、鐵道、橋樑等是/否運用人工變換地形方式強化周邊輻射熱對應力自然條件地質是否位於地質敏感帶植被運用耐燃樹種強化周邊輻射熱對應水文狀況是/否人口分布人口密度社會條件周邊土地使用使用型態危險使用（化學工廠等）之有無是/否據點出入口位置配合防災交通動線臨接緊急道路及救援輸送道路據點內部動線規劃配合避難、救援行是/否動完整且安全之開放空間是/否規劃及設利用地景變化及耐燃樹種形成延燒組是/否計要項隔帶危險設施改善是/否重要設施不燃化是/否主要動線無障礙空間化是/否. 2-19.

(36) 二、防救災通道檢討與評估有關防救災通道，係以直接或間接影響防救災機能及道路有效寬度的因素(包含：人行道分布、招牌設置現況、公共設施、停車狀況、圍牆、植栽、高架道路及捷運、電力、電信設施及騎樓之分布…等)，做為主要檢討項目，相關調查項目及內容，分述如后： (一)防救災交通動線系統 1.人行道分布：明確標示人行道的位置。 2.招牌設置現況：記錄招牌設置的地點及形狀。 3.區域內之其他公共設施：標示出調查區內，除公園及學校外的各型公共設施。 4.區域內之停車狀況：標示出調查區內的停車位置及車輛類型。 5.圍牆設置地點：記錄圍牆的阻隔性及其位置。 6.植栽、高架道路及捷運：標示植栽及高架道路的形態及分布位置 7.電力、電信設施：標示變電箱、電線桿及電話亭的分布位置。 8.騎樓之分布：標示騎樓所在位置。 (二)防救通道周邊建物 1.週邊建築物高度：標示據點週邊建築高度。 2.道路有效寬度：標示出據點週邊道路的實際有效寬度。 3.出入口位置：標示據點與道路聯結之出入口的位置及開口部寬度。 4.週邊建築使用型態：標示據點週邊建築物的使用方式(商、辦、住的區分為主) 5.據點內之使用現況：標示據點內建築物或其他構造物的分布位置，及主要開放空間分布。. 2-20.

(37) 第三章防災空間規劃示範區課題與對策內政部建築研究所為協助地方政府執行都市防災規劃作業，於 91 年選定台中市、嘉義市、斗六市、大里市及南投市等五個 921 重建區，以「都市計畫防災規劃手冊彙編」為藍本，進行防災空間系統實質規劃，作為防災規劃手冊應用與實質操作的示範計畫。在示範區的實質操作與規劃過程中，因不同示範區的發展現況與特色不同，亦發掘許多執行上的課題，本研究係期望藉由相關課題的釐清與整合，透過專家學者座談的方式研擬對策，反饋並檢正原制的規劃手冊內容，作為手冊修定的基礎，茲將各示範區實質操作所遭遇的課題與初步研擬的對策說明如后：課題 1.：應進行階段性避難程序及設施危險度判定相關研究說明：目前作業手冊中兩階段式避難行為的程序，應引自日本防災規劃的方法，自九二一地震後現有國內相關研究文獻顯示，國人直接避難行為多使用道路與週遭之開放空間，兩階段避難行為則並未廣泛出現，防災規劃作業手冊中對於緊急避難與緊急收容的定義並未釐清。而避難據點分派限制在一公頃以上之用地，避難據點用地取得在目前台灣大多數都市中不易落實執行工作，所以未來防救災研究必須將臨時避難的導引與據點運用，進行對避難者選擇因素的認知判定，以及臨時收容場所的設施需求，場所之二次災害或其他複合性災害（水災、火災、土壤液化等）危險度之評估方法建立，使得避難行為更具安全性。對策：有關階段性避難程序的考量與避難者選擇避難據點的認知判定，國內尚屬於研究階段，相關資訊掌握因難研究成果亦未完善，建議做為後期研究的重點。另外，對於危險度評估的方法，原手冊制定的內容係以地震災害危害度評估(SDI 值)的操作與分析來達成，未來可針對國內目前相關災損評估系統進行衡量，就可行的部份納入手冊中。. 3-1.

(38) 課題 2.：應強化防災避難圈劃設方法的研究說明：防災規劃作業手冊中防災避難圈的劃設，應引自早期日本防災規劃的方法，單以某一場所劃設三百公尺服務半徑（類似日本防災輪中觀念與 P 中位法的場址選擇），在整體防災避難之規劃工作上不易受鄰里行政單位的認同，且對於社區居民的防災設備管理與自組防救組織的推動易造成困擾，而若以中、小學之學區作為圈域劃設考量前提時，可以發現中學與小學學區範圍必定有重疊的空間，所以必須在二者中擇一作為劃設參考依據；再者以單一場址劃設服務範圍，圈域內避難場址的服務效能若無建構服務計算方法與縝密收容量設定，則無法考量人口活動量與空間收容量特定關係，舉例而言以商業密集區與低密度住宅區為主要組成的避難圈域，其空間結構、人口組成、避難需求與設施供給皆不相同，若單以設施服務半徑進行圈域劃設依據而未考量人口分佈情形，將造成避難設施無法有效運用，且必定出現某幾處收容場所收容人員爆滿現象，對於疏散避難者工作將受混亂而無法順利執行。對策：手冊中對於防災避難圈的劃設僅對劃設的考量因素(如：中、小學學區、圈域內人口分佈、鄰里組織、道路系統與避難空間分佈等)做說明，建議參考嘉義市防災空間系統規劃的方式，就其實質劃設的流程與方式進行補充說明。另外，有關圈域內避難場所實際服務的效能與容量，因涉及避難人口推估與相關災損程度等較為精確的統計與分析方式，應待相關研究更為成熟後，再行評估納入手冊的可能。課題 3：應補充防救災據點選定前的考量因素說. 明：1.手冊中制定的六大防災據點避難、警察、消防、物資、醫療道路等，雖已闡明據點為防災規劃推動的基本要素，但對於據點選定卻僅停留在建築與空間特性的判定，未納入風險因素以及綜合災害危險度的判定工作，以避難據點為例，據點服務收容量的風險可能因災害破壞內部空間或鄰近建築坍塌而減少收容空間，以及綠覆空間分佈或據點施工造成據點服務面積減少，使得被指定的避難據點收容量降低甚至無法使用。 3-2.

(39) 2.避難據點是否位於淹水潛勢、土壤液化潛勢、火災延燒與危險據點影響覆蓋範圍內，皆會造成避難據點的損失與二次災害呈現，故必須加入危險度斷定及風險評估探討據點選定程序，而災害類型不同避難場所與防救據點選定方式必定不同，如水災與地震的避難設施需求與防護規劃即不相同，所以必須依據災害類型選定防救災據點，保障避難安全。 3.都市空間中危險據點（如加油站、瓦斯分裝站、化學儲存與工業廠房）分佈在地震與火災發生時，亦會造成危險發生或影響其他據點運作功能，故需要列入防災據點的特定防護空間之選定工作，其他型態防救災據點空間如資訊（電台、電訊站）、初級醫療（地方診所、藥局）、救難（民間救難隊、消防器材廠）等，是否列入據點選定則需要後續研究進行探討。對. 策：1.為明確掌握據點實際有效的避難容量，提供完整防災規劃作業的判斷，並確保據點於災後正常啟動，對於據點中如水池、地景的高低變化、佔有物和灌木… 等可能造成進出路線或避難進行的負面影響因素已在手冊中說明，未來應用相關災損評估系統進行檢測時，應以據點有效面積做為輸入值。 2.手冊中制定劃設六大防災空間系統前，應進行防災限制因素的檢討與防災資源的篩選，惟為考量其他災害類型的影響，建議進行防災限制因素的疊圖分析時，優先對於高危險潛勢地區加以指認，亦即包含山崩潛勢、淹水潛勢、土壤液化潛勢、火災發生歷史、危險據點（如加油站、瓦斯分裝站、化學儲存與工業廠房）… 等項目，並在據點劃設時排除高危險潛勢地區，或以尋覓替代性據點的方式修正。. 課題 4：防救據點之通達性必須考量道路之阻絕情形（亦即連通之可能），建議應迴避高危險機率之區域。對策：道路系統防災機能的評估，手冊中係以直接或間接影響防救災機能及道路有效寬度的因素(包含：人行道分布、招牌設置現況、公共設施、停車狀況、圍牆、植栽、高架道路及捷運、電力、電信設施 3-3.

(40) 及騎樓之分布…等)，做為主要檢討項目。然若欲掌握道路的災損評估，應可由 HAZ -Taiwan 系統的道路系統評估模組著手。課題 5：5-1 應重視市街化非都市土地防救災系統之規劃。 5-2 都市防災規劃範圍，應以「人口集中地區或密集發展區」為主，而不僅限定於現行「都市計畫區」。說明：台灣地狹人稠，都市計畫範圍外之市街化地區也因市集稠密，而發展出人口密集，建物林立的市街化景象，如斗六市石榴班地區因為大型工廠之設立而群聚上萬人、口建物稠密，這些地區務必比照都市計畫地區加強防救災安全系統規劃。對策：有關都市計畫範圍外因市集稠密而發展出人口密集的市街化地區，擬比照都市計畫地區加強防救災安全系統規劃的方式進行防災空間系統劃設，另有關非都市化地區防災空間系統規劃技法，應於手冊中加以說明與制定。課題 6：應檢討避難據點層級劃設的適切性與防災通道應因各地發展特性不同的彈性。說明：1.手冊中將避難據點分為四個層級「緊急避難場所」、「臨時避難場所」、「臨時收容場所」、「中長期收容場所」；其中可考慮將「臨時避難場所」及「臨時收容場所」整併，成為「臨時避難收容場所」，因在大里市的經驗中，臨時避難場所與臨時收容場所亦是重疊，考量地區整體空間防災資源，故建議此項名詞定義與功能。 2.手冊中所提及的防救災道路層級，係依台北市的都市規模來進行指定與劃設，而大理市或其他縣市規模與都市計畫開闢率的程度也不盡一致，建議可於手冊中再強調說明各縣市可依本身條件來進行劃設。 3.收容場所應依緊急避難、臨時避難、臨時收容和中長期收容，分別要求必要之公共空間面積，此公共空間不一定要戶外空間。現在以小學、中學、公園、廣場等用途別作為指定層級之依據，忽略了真正需求的「公共空間面積」大小，大專院校其公共空間領 3-4.

(41) 域不一定比中、小學大，因此應評估調查可利用之「公共空間面積及區位」，來作為避難收容場所之分級依據。 4.避難收容空間及避難救援道路之層級名稱應統一，功能性需求亦應規劃清楚。對策：手冊中對於避難據點與防災通道層級的劃設，係依據震災時序列所對應的現象、行為與有的應變行動而分別賦予既有開放空間不同的機能，故宜補充明確的名詞定義，針對避難據點與防災通道劃設的層級、定位、災後所賦予的機能與劃設方針作詳細說明。另劃設指定對象可依各地發展現況與特殊性加以檢討調整。課題 7：宜強化防災資料庫的建立與整合說明：在實質規劃過程中，地方政府無明確的資料蒐集管道及方式且無法建立明確單一窗口，為耗費最多時間與經費的工作項目，為因應防災對應需要，應盡速建構完整數值化的防災基本資料庫，以使各項防災資訊縱向與橫向作有效率的整合與持續更新。對策：對於資料庫的建置，宜從國內已建置完成的資料庫進行檢討，整合可供防災規劃的資料庫，並註明來源與取得方式，除對資料結構、屬性的轉換機制提出建議外，對於資料庫建置的方式、項目、內容、格式與運用方法等相關規範，亦可納入手冊中。. 3-5.