建築技術規則、規範及手冊整合研究之初步研擬

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(1)內政部建築研究所. 研究計畫成果報告. 建築技術規則、規範及手冊整合研究之初步研擬. 計畫主持人：陳. 邁. 共同主持人：楊逸詠. 研究單位：中華民國建築學會委託單位：內政部建築研究所計畫編號：MOIS891010 執行期程：八十八年十月至八十九年十月中. 華. 民. 國. 八. 十. 九. 年. 十. 月. 十. 三. 日.

(2) 內政部建築研究所研究計畫成果報告. 建築技術規則、規範及手冊整合研究之初步研擬. 計畫主持人：陳顧. 邁. 問：吳坤興. 楊立華. 共同主持人：楊逸詠研究人員：胥直強. 梁正芳. 吳成榮. 研究助理：姚汾涼. 敦蕙英. 姚佳吟. 研究單位：中華民國建築學會委託單位：內政部建築研究所計畫編號：MOIS891010 執行期程：八十八年十月至八十九年十六月.

(3) 摘. 要. 關鍵詞：建築技術規則、規則、規範、手冊我國「中央法規標準法」規定，各機關依發佈之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。故「規則」係中央法規標準法所稱命令之一；而「規範」則否。惟按「建築技術規則」總則編第五條之一規定，「建築物設計及施工技術規範，由主管機關另定之。」。因此規範在行政管理體係中，應該是何定位，其主要的目的、功能是什麼？規範又可分為何種形態？訂定規範的機關應該是由中央主管機關定之，亦或是民間專業團體定之，目前己經訂定完成的規範又有那些呢？這些疑點都有待學術團體的研究。由於「建築法」及「建築技術規則」為我國現行審查建築執照之主要依據，故「建築技術規則」相關法令亦應有明確定位；但是由於科技的日新月異，而現行的建築技術規則修改的速度己經跟不上社會脈動的腳步了。在法令一直無法跟上社會脈動的情況下，不但不能增進整體建管法令運作效益，更無法創造優質建築環境。另考量現今世界各先進國家之相關建築法令，多己由「許可制」朝向「指導制」，同時其規定方向亦己趨向「性能法規」。尤其日本於一九九九年日本建築基準法之大改進，更明顯的朝向「性能法規」的方式訂定，有鑑於此，我國對於建築法規體係之各項相關法令之研究、修訂工作，亦應面對此趨勢及早因應。本計劃研究之目的，在釐清規則與規範如何分而不離，相輔相成。故應參酌國外之經驗，檢視我國現行之「建築技術規則」、相關規範及手冊的功能，以及從增進法令整體架構之功能及定位、行政效益、研修方式、執行狀況等項目，作為檢討改進整理之依據。.

(4) 建築技術規則、規範及手冊整合研究之初步研擬目第一章 1-1. 1-2. 1-3. 第二章 2-1. 錄. 緒論研究背景與目的 1-1-1. 背景．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 1. 1-1-2. 目的．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 2. 研究內容及方法 1-2-1. 研究內容．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 2. 1-2-2. 研究方法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 3. 1-2-3. 研究步驟．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 4. 相關研究及文獻回顧 1-3-1. 建築研究所相關研究報告等之彙整．．．．．．．．5. 1-1-2. 國內外參考文獻．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 12. 建築法規體系之現況問題點建築法規體系與其他法規體係之架構．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 14. 2-2. 地方制度法制後對建築法規之影響．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 19. 2-3. 2-4. 現行建築技術規則法規之架構及其問題點 2-3-1. 現行建築技術法規之架構．．．．．．．．．．．．． 23. 2-3-2. 現行建築技術規則之問題點．．．．．．．．．．．． 24. 健全建築技術規則法規體係可行方案之探討 2-4-1. 建立整體規則、規範、手冊之法規體係. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．26. 2-4-2. 逐步建立「性能法規」體系．．．．．．．．．．．． 27. 2-4-3. 檢討修正建築技術規則非屬「技術性」層面之條文．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 27.

(5) 第三章 3-1. 中、美、日等國類似建築技術規則之比較美國建築法規系統 3-1-1 3-1-2. 標準之制定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．29 Standard(標準)、Code(規範、法規) 、Law(法規)、Specification(規範、準則、規格）、Handbook(指導原則、手冊）. 3-1-3 3-2. 3-3 第四章 4-1. 4-2. ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．. 30. 美國建築規範之制定．．．．．．．．．．．．．．．． 31. 日本建築法規系統 3-2-1. 日本建築技術法規體系之特色．．．．．．．．．．．32. 3-2-2. 建築基準法修定之緣由與內容．．．．．．．．．．．33. 美日建築技術法規比較分析建築技術規則、規範及手冊之系統整合規則、規範、手冊之範疇與相互關係 4-1-1. 功能定位．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 38. 4-1-2. 實例提示．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 40. 4-1-3. 相互關係．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 41. 規則、規範、手冊之法律位階 4-2-1. 建築技術規則、規範、手冊之性質．．．．．．．．44. 4-2-2. 法定規範、民間規範之種類、目的、用途．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．45. 4-2-3 4-3. 運作方式．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 46. 規則、規範、手冊之系統整合 4-3-1. 變革方向．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 47. 4-3-2. 簡化技術規則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 50. 4-3-3. 建立技術規範製作之準則．．．．．．．．．．．．． 54. 4-3-4. 充實技術手冊．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 55.

(6) 第五章. 整合研究之初步研擬. 5-1. 現況問題點之整合．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．56. 5-2. 性能法規下之建築技術法規體系．．．．．．．．．．．．． 59. 第六章. 結論與建議. 6-1 建築技術規則與其他相關法令整合之研究．．．．．．．． 64 6-2 地方自治法實施與建築技術規則內容之相關研究．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．. 65. 6-3 行政程序法實施與建築技術規則運用之相關研究．．．． 66 6-4 建築技術規則架構之探討．．．．．．．．．．．．．．．．．． 67 6-5 建築之性能要求與法規之相關研究．．．．．．．．．．．． 68 6-6 建築技術規則之性能法規化之研究．．．．．．．．．．．．．69 6-7 建築技術規則衍生之法定化規範之研究．．．．．．．．．． 70 6-8 建築性能規範之評估驗證機制之研究．．．．．．．．．．． 71 6-9 建築技術規則、規範、手冊等研究成果之整合研究．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．72. 6-10 手冊之功能定位與運用推動之探討．．．．．．．．．．．． 73. 圖. 表. 目. 錄. 【圖表一】研究流程圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 4 【圖表二】我國現行營建相關法令架構．．．．．．．．．．．．．．． 15 【圖表三】建管法規體係．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 17 【圖表四】中央與地方法規範位階．．．．．．．．．．．．．．．．．． 20 【圖表五】「性能規定」於建築法規中之層次內容及許可流程．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．. 37. 【圖表六】建築技術規則、規範及手冊體系．．．．．．．．．．．． 43 【圖表七】技術規則編章架構之整合示例．．．．．．．．．．．．．． 53.

(7) 【圖表八】建築技術規則現況問題點．．．．．．．．．．．．．．．．． 56 【圖表九】性能法規下之建築技術法規體系圖．．．．．．．．．．． 60 【圖表十】研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 57 【圖表十一】建築技術規則與其他相關法令整合之研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．. 64. 【圖表十二】地方自治法實施與建築技術規則內容之相關研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 65 【圖表十三】行政程序法實施與建築技術規則運用之相關研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．66 【圖表十四】建築技術規則架構之探討架構圖．．．．．．．．．．． 67 【圖表十五】建築之性能要求與法規之相關研究架構圖．．．．．．68 【圖表十六】建築技術規則之性能法規化之研究架構圖．．．．．．69 【圖表十七】建築技術規則衍生之法定化規範之研究架構圖．．． 70 【圖表十八】建築性能規範之評估驗證機制之研究架構圖．．．． 71 【圖表十九】建築技術規則、規範、手冊等研究成果之整合研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．72 【圖表二十】手冊之功能定位與運用推動之探討架構圖．．．．．．73 【圖表二十一】十大課題研究時程表．．．．．．．．．．．．．．．．． 70.

(8) 第一章第一節. 緒. 論. 計劃背景與目的. 1-1-1. 功能定位. 我國「中央法規標準法」規定，各機關依發佈之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。故「規則」係中央法規標準法所稱命令之一；而「規範」則否。惟按「建築技術規則」總則編第五條之一規定，「建築物設計及施工技術規範，由主管機關另定之。」。因此規範在行政管理體係中，應該是何定位，其主要的目的、功能是什麼？規範又可分為何種形態？訂定規範的機關應該是由中央主管機關定之，亦或是民間專業團體定之，目前己經訂定完成的規範又有那些呢？這些疑點都有待學術團體的研究。由於「建築法」及「建築技術規則」為我國現行審查建築執照之主要依據，故「建築技術規則」相關法令亦應有明確定位；但是由於科技的日新月異，建築材料不斷的更新，建築技術也不斷的在進步，現行的建築技術規則修改的速度己經跟不上社會脈動的腳步了。更何況法令的修改是有一定的程序，長時間的修改法令，而法令又永遠跟不上社會脈動，如此的惡性循環，不但不能增進整體建管法令運作效益，更無法創造優質建築環境。另考量現今世界各先進國家之相關建築法令，多己由「許可制」朝向「指導制」，同時其規定方向亦己趨向「性能法規」。尤其日本於一九九九年日本建築基準法之大改進，更明顯的朝向「性能法規」的方式訂定，有鑑於此，我國對於建築法規體. 1.

(9) 係之各項相關法令之研究、修訂工作，亦應面對此趨勢及早因應。. 1-1-2. 目的. 本計劃研究之目的，在釐清規則與規範如何分而不離，相輔相成。故應參酌國外之經驗，檢視我國現行之「建築技術規則」、相關規範及手冊的功能，以及從增進法令整體架構之功能及定位、行政效益、研修方式、執行狀況等項目，作為檢討改進整理之依據。. 第二節. 研究內容、方法及步驟. 1-2-1. 研究內容. 「建築技術規則、規範及手冊整合研究之初步研擬」其計劃主要內容：在研究如何使「建築技術規則」及其相關規範、手冊各有其定位，並針對「建築技術規則」各編章節架構項目，與目前既有之規範、手冊等，就其功能效益、應有課題、研修方式、執行狀況等項目，其相互間作整體檢討，以為增進整體建管法令之系統及運作之效益。本研究案的主要內容有以下三點：一、檢討如何增進整體建管法令系統及運作效益，使「建築技術規則」導向規定簡化，使相關規範朝向輔導功能，使各手冊發揮參考價值，彼此分而不離，相輔相成。. 2.

(10) 二、探討我國「建築技術規則」由「許可制」朝向「指導制」可能之漸進方法，並研究相關項目之「性能法規」架構。三、規劃未來研究課之重點，研擬所需之「建築技術規則」中長程研究計劃。. 1-2-2. 研究方法. 一、探討現行「建築技術規則」、規範、手冊之功能定位： (1)釐清並定位「建築技術規則」、規範、手冊之功能。 (2)探討規範之法律位階及研擬其運用權責。 (3)建立規則、規範及手冊之整體建管法令架構。. 二、蒐集彙整「建築技術規則」相關法令規範、手冊等研究成果： (1)蒐集內政部建築研究所己完成之「建築技術規則」相關研究案及國內相關法令、規範、手冊等資料。 (2)探討「建築技術規則」各編章節之合理架構，就相關法令、規範、手冊等資料，彙整系統化之目錄。. 三、辦理產、官、學、研等領域座談會 (1)研究如何使「建築技術規則」規定簡化，使相關規範朝向系統整理，使各手冊發揮應有價值之參考功能。 (2)探討我國「建築技術規則」如何由「許可制」朝向「指導制」之漸進做法，並研究「建築技術規則」各編章之間相關項目的「性能法規」架構。四、研擬中長程研究計劃規劃未來研究課題之重點，研擬所需之中長程研究計劃。. 3.

(11) 1-2-3. 研究步驟. 研究範圍、目的確定. 產、官、學、研等領域座談會. 規則、規範及手冊之功能定位. 整體建管法令架構. 研擬中長程研究計劃. 結論、建議. 【圖表一】研究流程圖. 4. 相關研究成果彙整.

(12) 第三節. 相關研究及文獻回顧. 1-3-1. 建築研究所相關研究報告之彙整. 綜合內政部建築研究所七十八年至八十八年有關建築技術規則、規範及手冊之研究報告案，以年度為首，研究案名在後，彙整如下：. (78). 建築技術規則建築設計施工編通盤檢討(初期規劃). (78). 鋼結構載重及強度係數設計規範研究（一）. (78). 結構構材韌性設計規範. (79). 建築物防音設計要求之研究－建築技術規則防音法規修正之研究. (79). 鋼結構載重及強度係數設計規範研究（二）. (79). 高層建築防災計畫準則之研究. (79). 建築技術規則建築設計施工編研訂計畫. (79). 建築技術規則有關地震力條文修訂研究. (79). 建築技術規則規劃設計編研訂計畫. (79). 建築技術規則之採光相關規定研究. (79). 地下建築物防災設計準則之研究. (79). 建築物防音材料與防音構造準則之研究－建築技術規則防音規則與規範之擬議. (79). 建築物防火門、牆設計要求及檢驗基準之研究. (79). 建築物耐燃材料認定基準之研究. (79). 地下建築物防災設計準則之研究. (80). 都市地震防災評估手冊. (80). 建築節約能源設計手冊. 5.

(13) (80). 建築節約能源設計的指標與基準. (80). 鋼結構極限設計法規範研究. (80). 建築技術規則有關地震力條文修訂研究. (80). 建築技術規則建築施工編研究計畫. (80). 建築技術規則之採光相關規定研究. (80). 建築物外牆防音準則之研究－建築技術規則防音規範之擬議. (80). 建築技術規則施工編相關規範之研究安全設施與臨時設施施工規範之訂定. (80). 混凝土工程施工規範之解說編訂(第一章至第十章). (80). 帷幕牆工程標準規範與解說之擬定. (81). 建築技術規則建築設計施工編通盤檢討. (81). 結構構材韌性設計規範研究. (81). 建築技術規則之採光相關規定之研究. (81). 安全設施與臨時設施施工規範之訂定. (81). 混凝土工程施工規範 (第一章至第十章)之解說編訂. (81). 建築技術規則規劃設計編研訂計畫. (81). 鋼結構極限設計法規範解說研究(建築). (81). 帷幕牆工程標準規範與解說之擬定. (81). 鋼結構之安裝標準與規範研究. (81). 鋼結構製造規範研究成果報告. (81). 建築技術規則施工編相關規範之研究公共交通、公共衛生及公共設施之維護施工規範及施工規劃規範. (81). 混凝土工程施工規範之解說編訂(第十一章至第十九章). (81). 鋼結構施工規範及解說研究. (82). 老人安養機構建築規畫設計準則研究. (82). 建築構造編相關規範研修整體規劃研究. 6.

(14) (82). 建築技術規則施工編相關規範研訂計畫(一). (82). 建築技術規則施工編相關規範研訂計畫(二). (82). 建築技術規則施工編(草案)相關規範研訂計畫. (82). 建築防水工程設計與規範及解說之研究. (83). 老人安養機構建築規畫設計手冊. (83). 輕質混凝土使用準則之編訂. (83). 建築技術規則施工編(草案)相關規範研訂計畫－鋼骨鋼筋混凝土工程施工規範. (83). 建築技術規則施工編(草案)相關規範研訂計畫－「基礎工程施工規範(條文)」之研訂. (83). 建築技術規則施工編(草案)相關規範研訂計畫－規範通則之研訂. (83). 鋼筋混凝土結構鋼筋配置及施工準則之研擬. (83). 金馬地區風力地震力條文之研訂. (83). 『建築技術規則規劃設計編草案』增修研究(一)基地分析(建築基地開發說明). (83) 『建築技術規則規劃設計編草案』增修研究(二)山坡地建築物 (83) 『建築技術規則規劃設計編草案』增修研究(三)特定建築物山坡地建築物 (83). 『建築技術規則規畫設計編草案』增修研究(四)地下建築物. (83). 「基礎工程施工規範」解說之研訂. (83). 建築物耐震設計規範條文、解說及示範例之研訂. (83). 鋼構造容許應力設計法規範及解說研究. (83). 集合住宅系統化工法技術性規範分析整理－設備水電部份. 7.

(15) (83). 鋼骨鋼筋混凝土施工規範之解說編訂. (83). 建築技術規則建築物污水處理設施設計規範之研訂. (84). 建築物耐震設計規範條文、解說及示範例之研訂. (84). 鋼骨鋼筋混凝土構造(SRC)設計規定之調查與規範架構研究. (84). 建築物室裝修(飾)防火材料一般手冊. (84). 學校教室採光照明準則之研究. (84). 建築技術規則規劃設計編草案增修研究－基地分析. (84). 制定混凝土耐久性試驗方法及其規範研究. (84). 集合住宅使用手冊範本之研訂. (84). 『建築技術規則自動化設計編草案』增訂研究－山坡地建築物. (84). 建築技術規則污水處理設施設計規範. (84). 殘障福利機構建築手冊. (84). 集合住宅建築節能設計的指標與基準. (84). 『建築技術規則自動化設計編草案』增訂研究－地下建築物. (84). 預鑄混凝土工程施工規範（草案）. (84). 學校教室設計技術手冊之研究. (84). 建築構造及耐震技術與相關規範之應用研究. (84). 學校教室照明設計技術手冊之研究. (84). 既有鋼筋混凝土建築物耐震能力評估手冊. (85). 鋼骨鋼筋混凝土構材與接合之耐震細部設計準則. (85). 鋼骨鋼筋混凝土構造(SRC)設計規範研究. (85). 建築物風力條文、解說及示範例研訂. (85). 建築技術規則有關通風條文增修訂之研究. (85). 建築技術規則構造編基礎構造條文及相關規範之研修. 8.

(16) (85). 建築物性能法規之規劃研究. (85). 木構造建築物防火性能技術規範及試驗基準之研究. (85). 鋼筋續接器續接之施工規範與使用準則研究. (85). 鋼骨鋼筋混凝土構造(SRC)設計規範與解說研究. (85). 建築物性能防火法規與技術規範之規劃研究. (85). 學校教室照明自動化技術手冊及教室照明規範之研訂. (86). 建築物隔震消能系統設計規範條文解說及示範例之研訂. (86). 建築技術規則混凝土構造部份條文研修暨設計規範之相關研究. (86). 建築技術規則建築構造編基礎構造設計規範(含解說). (86). 建築技術規則性能防火法規轉換之研究. (86). 建築物耐震設計手冊之編訂. (86). 建築物室內裝修防火設計施工手冊之編訂. (87). 建築技術規則規劃建築構造編基礎構造設計規範(含解說). (87). 建築技術規則混凝土構造部份條文研修暨設計規範之相關研究. (87). 學校教室照明推廣手冊. (87). 鋼結構建築各種接合型式設計示範例之研擬(容許應力法與極限設計法). (87). 公共建築物供行動不便者使用設施與設備設計施工手冊. (88). 建築物輕質防火分間牆防火性能規範研議. (88). 學校建築防震手冊. (88). 山坡地學校建築災害防制手冊之研擬. 由以上建築研究所歷年所做的研究案總合分析所得如下：一、規範、準則、指標、手冊等相互關係模糊，法定位階混亂。. 9.

(17) 按我國「中央法規標準法」規定，各機關依發佈之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。因此「中央法規標準法」規定中，「準則」是有其一定之法律位階。但在建築研究所歷年所做的研究案中，「準則」用語之研究則否。另現行建築技術規則其中有一部份訂有非常明確的數據及執行的方法，但在實際需求應用上，若為達到建築技術規則的要求目的，其解決之道恐非只有一種固定的方式。如以規則、規範、準則、指標、手冊等不同層次研訂出相互配合之解決方式，而能達到相同之目的，會比原建築技術規則所規定之方式更安全完善。規範、準則、指標等應由主管機關對於必要時公佈其成為具有法定位階。故規範、準則、指標、手冊等其定義、目的、相互關係能有明確的定位，必能增進整體建管法令之系統及運作之效益。. 二、用語眾多，定義不明。在歷年之研究案歸納中，有各種不同之用語，如「設計規範」、「施工規範」、「設計指標」、「設計準則」、「設計示範例」、「條文解說」、「設計基準」等。而其內容多為補充、說明、解釋規則之性質與目的或為解釋規則應如何使用之作業示範例及執行規則的方法。而有關「手冊」的部份，依性質大概可分為使用手冊（如：集合住宅住戶使用手冊範本之研訂）、宣導手冊（如：學校教室照明推廣手冊）、操作手冊(如：一般昇降機的操作手冊)、細部施工手冊(如：公共建築物供行動不便者使用設施與設備設計施工手冊)、為解釋各種規則之不足的設計施工手冊(如：建築物室內裝修防火設計施工手冊之編訂)等。在如此眾多性質的用語中，不難發現規範、準則、指標及手冊等，. 10.

(18) 其目的似乎有交叉重疊的部份及模糊地帶，例如：學校教室採光照明準則之研究其目的在補充、說明、解釋學校教室採光照明之應用，但在學校教室照明設計技術手冊之研究中其研究目的亦為補充、說明、解釋學校教室採光照明之應用。因此規範、準則、指標及手冊等用語確應有其清楚的定義，以避免誤解造成各種不當使用。. 三、建築技術規則修改次數頻繁。建築技術規則為因應時代快速之變遷的確不斷的修改之必要，如建築技術規則第二章第十四節第五十九條有關停車空間的規定，前後共修正公佈了五次，其中尚不包括許多的行政命令。規則修正的目的不外乎是因應社會需求，但不斷的修正、增加規則內容反造成規則內容廣泛、瑣碎、其中數據化部份常因需要修正時缺乏彈性等問題產生。如因天然災害或人為災害的發生則建築材料的更新、新行業的產生等因素，規則即必須不斷的修改，而法令的修改程序非常繁瑣及緩慢，不斷地修正公布的過程中即可能又有新材料、新工法的產生又必須再修正。如此周而復始，根本跟不上實際的需要。而同時原本為補充、說明、解釋規則不足之規範、準則、指標等也必須配合規則修正而修改。因此法令的修正與訂定，必須要朝原則性的方向來研擬，再由更細的輔助性規範、手冊等來配合，方能周全。. 1-3-2. 國內外參考文獻. 1. 台北市建築師公會第八屆法規委員會，1998.12,【建築法規體系建立之研究】 2. 內政部建築研究所籌備處，1999.6，【建築執照委民間機構. 11.

(19) 或團體代行審查權責之研究】 3. 內政部建築研究所籌備處，1998.7，【建築發展研究之規劃－建築法規】 4. 內政部建築研究所籌備處，1988.7，【建築管理法規體係研究規劃(第一期)－建築管理現況與基本課題之探討】 5. 內政部建築研究所籌備處，1989.6，【建築管理法規體係研究規劃(第二期)－建築管理現況與基本課題之探討】 6. 內政部建築研究所籌備處，1992.8，【建築技術規則規劃設計編研訂計劃】 7. 內政部建築研究所籌備處，1995.6，【建築技術規則規劃設計編草案增修研究(一)－基地分析】 8. 內政部建築研究所籌備處，1995.6，【建築技術規則規劃設計編草案增修研究(二)－山坡地建築物】 9. 內政部建築研究所籌備處，1995.6，【建築技術規則規劃設計編草案增修研究(三)－特定建築物】 10.內政部建築研究所籌備處，1995.6，【建築技術規則規劃設計編草案增修研究(四)－地下建築物】 11.內政部營建署，1992，【中美建築管理研討會 ICBO 論文集】 12.內政部營建署，1992，【中美建築管理研討會 BOCA 論文集】 13.內政部營建署，1998.3，【營建法令解釋彙編－建築管理篇（第三冊）】 14.日本建築學會，1998 年 6 月 12 日法律第 100 號，【日本建築基準法】 15.空間雜誌. 田蒙潔、劉王賓著. 【從美國建築法規的發展看台灣建築法規未來方向】. 12.

(20) 第二章. 建築法規體系之現況問題點. 第一節建築法規體系與其他法規體系之架構. 對於特定法規體系的分析，通常依其性質與作用，作為與其他相關法規體系的比較，由縱的歸屬與橫的聯繫等方式，以構成一較完整的相關法規體系之架構。目前對建築法與其他相關法規體系的架構分析，依其特性之歸納，大約以下述兩種較為通行。表一為建築法為中心，國土開發流程為主軸，營建相關法系及法規為範圍，而形成之營建法規體系表。表二為建管法規體系表，以建築法為範圍，依其法規的位階及為法律授權或法定職權來區分，另制定法令的相關為中央或地方，亦可由此表清楚的釐清。. 13.

(21) 【圖表二】我國現行營建相關法令架構. 國家公園法國家公園法施行細則. 區域計畫法. 山坡地保育利用條例限制建地推展執行辦法獎勵投資條例. 都市計畫法. 土地法及施行細則平均地權條例及施行細則發展觀光條例農業發展條例. 區域計畫法施行細則非都市土地使用管制規則. 都市計畫法高雄市施行細則都市計畫法台灣省施行細則都市計畫法台北市施行細則都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法台灣地區擬定擴大變更都市計畫禁建期間特許興建辦法都市計畫公共設施用地多目標使用方案風景特定區管理規則台灣省公園管理辦法. 台北市土地使用分區管制規則台北市住宅區之山坡地建築開發要點台北市各細部計畫區建築要點. 建築師法建築師法施行細則技師法勞工安全衛生法勞工安全衛生設施規則營造安全衛生設施標準起重升降機具安全規則爆竹煙火藥安全衛生設施標準. (接下頁) 14.

(22) (接上頁). 建. 築. 法. 國民住宅條例國民住宅社區規劃及住宅設計規範. 消防法國防軍事設施禁限建規定原子能禁建規定飛航安全標準及航空站、飛行場、助航設備四週禁止限制建築辦法公路兩旁禁限建規定水利法下水道法市區道路條例. 醫療法電影法. 省(市)建築管理規則省(市)畸零地使用規則建築技術規則違章建築處理辦法實施區域計畫地區建築管理辦法山坡地開發建築管理辦法營造業管理規則建築基地之法定空地分割辦法. 山坡地建築技術規範建築節約能源規則建築節約能源技術規範房屋預鑄建築技術規則建築物昇降設備管理辦法. 15. 土木包工業管理辦法建築經理公司管理辦法觀光旅館業管理規則發展觀光條例都市住宅區興建國際觀光旅館處理原則 (國際)觀光旅館建築及設備標準表風景區國民旅舍暨遊樂設施輔導管理辦法台灣地區公共營業場所防護設備實施辦法台北市博愛警備區建築及使用限期制規定省(市)零售市場建築設計規格(屠宰場設置標準).

(23) 【圖表三】建管法規體係姊妹中. 法央. 實施區域計劃地區建築管理辦法(法 3) 建築基地法定空地分割辦法(法 11) ●法定空地分割證明申請核發程序(分割辦法 7) ●法空地准予分割證明文件格式規定(分割辦法 7) 營造業管理規則(法 15) △標準建築圖樣及說明書(法 19) △特殊結構或設備委託審查鑑定項目及收費標準 (法 34) 建造執照預審辦法(法 34-1) 建照執照預審收費標準(法 34-1) 建築物部份使用執照核發辦法(法 70-1) △建築物公共安全與衛生之構造與設備檢查標準及項目(法 77) △舊有建築物防火避難設備及消防設備改善辦法 (法 77-1) 建築技術規則(法 97) ●內政部建築技術審議小組設置要點 ●建築新技術、新工法、新設備及新材料審核認可申請要點(建技 3.4) ●未實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法(建技 30-1) 山坡地建築管理辦法違章建築處理辦法(法 97-2) 實施都市計劃以外地區建築管理辦法(法 100) △建築法適用地區以外地區建築管理辦法(法 100) 建築爭議事件評審委員會組織辦法(法 103). 法律授權. △台灣省標準建築圖樣及說明書(法 19) △台北市標準建築圖樣及說明書(法 19) △高雄市標準建築圖樣及說明書(法 19) 台灣省畸零地使用規則(法 46) 台北市畸零地使用規則(法 46) 高雄市畸零地使用規則(法 46) △台北市易受海潮、海嘯侵蝕、洪水泛濫及土地崩塌地區範圍劃定(法 47) △高雄市易受海潮、海嘯侵蝕、洪水泛濫及土地崩塌地區範圍劃定(法 47) △台灣省道路交叉口及面臨河湖、廣場地帶退讓辦法(法 50) △台北市道路交叉口及面臨河湖、廣場地帶退讓辦法(法 50) 高雄市道路交叉口退讓截角暫行辦法(法 47) 台灣省簡化鄉鎮及偏遠地區建築管理辦法(法 9-1) 台灣省建築管理辦法(法 101) 台北市建築管理辦法(法 101) 高雄市建築管理辦法(法 101). (接下頁) 16.

(24) (接上頁). 地方. ( ). 母法. 行政命令子法. 建築法. ●台灣省建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點 (建技 59) ●台北市建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點 (建技 59) ●高雄市建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點 (建技 59) △台灣省建築物集中興建防空避難設備或停車空間之標準、範圍、繳納代金及管理使用辦法(法 102-1) △台北市建築物集中興建防空避難設備或停車空間之標準、範圍、繳納代金及管理使用辦法(法 102-1) △高雄市建築物集中興建防空避難設備或停車空間之標準、範圍、繳納代金及管理使用辦法(法 102-1) 台北市建築物防火及防空避難設備及構造規定(法 104 ) 高雄市建築物防火及防空避難設備及構造規定(法 104 ). ( ). 中央. 法. 處理違章建築有關人員獎懲辦法土木包工業管理辦法建築物昄降設備管理辦法加工出口區建築管理辦法建築經理公司管理辦法. 定. 關. 職. 係權地. 法. 方. 台北市拆除合法建築物賸餘部份就地整建辦法台北市舊有建築物違章建築處理辦法高雄市舊有建築物違章建築處理辦法台北市面臨既成巷道申請建築原則台灣省建築法第四十五條有關因畸零地出售、標售問題處理方式表台北市建築基地之法定空地綠化實施要點. 註：△表示尚未制定 ●表示依子法規定而制定之孫子法. 17.

(25) 第二節地方制度法制訂後對建築法規之影響. 地方制度法制訂後，由地方制訂之自治規則或自治條例，與母法或中央法律授權之命令，抵觸之案例日益增多，顯見母法或中央授權之命令，若在制訂時並無考量或付與地方之特殊狀況及彈性時，將造成地方之法令與中央相關法令之矛盾，及窒礙執行，以下為已發生之案例： 87.11 台北市議會通過台北市土地使用分區管制規則。 88.01 法務部核示因台北市議會通過，故本案屬於〝自治條例〞位階之法規，不須經內政部〝核備〞僅須〝備查〞即可。但因其部份條文，如工業區允許策略性產業等項目，與都市計劃法相抵觸，內政部因法務部之解釋，不能對其部份條文做〝不予核備〞之處分，而與地方制度法「自治條例、自治規則不得與母法相抵觸」之原則相矛盾。另外，如北市議會通過〝台北市都市更新實施辦法〞，其部份條文亦與母法〝都市更新條例〞多有抵觸，而〝台北市政府當前取締違建措施〞與建築法之相關規定不符。由上述案例可說明一個事實，即目前建築法或都市計畫法，在母法及中央法令的制訂時，大都未預先考慮如何應映地方制度法實施後，地方能夠依其現有之技術發展及地方地域性之需求，而訂立之相關自治條例或自治規則，而不與母法或中央法令相抵觸。換言之，愈是與地方地域特質有關之法令，如都市計劃法實施細則，或愈是與建築技術發展有關之法令，如建築技術規則等，愈應於制訂法令時，著重於制訂較有彈性授權性的條文而非剛性且難於調整之規則性條文。. 18.

(26) 地方制度法第十三條以下表說明中央與地方法規範位階效力：【圖表四】中央與地方法規範位階憲. 法. 憲. 法. 法. 律. 法. 律. 中央授權命令與職權命令. 中央授權命令律. 自. 治. 治. 條. 條. 例. 例. 地方委辦規則. 自. 2-2-1 行政程序法制定後對建築法規制定之影響. 行政程序法於中華民國八十八年二月三日公布，自中華民國九十年一月一日起施行，所以建築法規於行政程序法開始施行後，應受其約束。行政程序係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、實施行政指導及處理陳情等行為之過 19.

(27) 程中所採行之步驟與方式，包括行政行為作成前之準備、行為要件之審查以及行政行為作成之形式，是以，行政程序法是規範行政機關作成行為時，應遵行一定程序之法律。因行政程序法具有「統一性」，即具有統一規範之功能，故現行建築法規之修訂與調整，須注重於刪除與行政程序法抵觸之規定或刪除與行政程序法規定相同者。例如〝台北市建築物暨法定空地綠化實施要點〞，因其並無法律之授權，而對於人民之自由權利有所限制，依行政程序法第一百五十八條屬無效之法規命令。另如〝台北市建築物陽台外緣裝飾性質之柱版審查原則〞，依行政程序法第一百五十九條之定義，係屬行政規則之一種，指上級機關對下級機關或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生規範效力之一般、抽象之規定，對受審之民眾建照申請僅具勸導之作用，由上述二例可證，現有之許多建築法令，係因某些特殊需求而權宜制訂之行政命令，於行政程序法施行後，均將面臨失去其原有制訂法令之目的，於行政程序法施行後，建築之法規制訂程序可歸納為下列各項重點：一、訂定法規－除行政機關自行草擬者外，明列可由人民或團體提議為之。（第一百五十二條）二、訂定程序－需公開預告→舉行聽證→公告發布。（第一百五十四條至第一百五十七條）三、無效之定義－(1)違背憲法、法律或上級機關命令者。 (2)無法律之授權而剝奪或限制人民之自由權利者。 (3)其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。（第一百五十八條） 20.

(28) 四、法規命令之定義－本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。（第一百五十條）五、行政規則之定義－對機關以外之行為人無法規之效力。（第一百五十九條、第一百六十一條）六、行政指導－行政機關因實現一定之行政目的，得以輔導、協助、勸告、建議等不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。（第一百六十五條）綜上所述，今後建築技術規則之修訂，依行政程序法第一百五十二條規定，任何人民及團體均有權利主動提議為之，而技術規則之修訂程序，亦須依從行政程序法之步驟執行，並應明確規定某部分特定法規，得由地方政府訂立，除此之外，均屬行政指導性質之規範，並無強制執行效力，除非經由法律之程序為之。. 21.

(29) 第三節現行建築技術法規之架構及其問題點. 2-3-1 現行建築技術法規之架構. 建築技術規則係依建築法 97 條之規定，由內政部頒訂之法令，也是建築法系中最繁複及重要法令之一，自民國 63 年 2 月 15 日大幅修正公布后，迄今二十餘年來為因應時代發展之需要歷經無數次之修正、增訂。由於早期建築管理相關法令缺乏，建築技術規則屬其中較為完整之法令之一，因此建築技術規則除對建築物設計訂定基本準則外，並兼負諸多都市環境發展所產生之問題規定必要之措施，致使技術規則及其相關訂定之行政命令愈來愈多，內容也愈來愈複雜。近年來由於都市計畫法系、消防法系及相關環保法令漸趨健全，建築技術規則內相關條文宜配合全面檢討修正並重新因應時代需要，就立法技術重新探討，使其成為明符其實的、健全的、具彈性的建築技術法規。現行建築技術規則之架構可分為總則編、設計施工編、建築構造編、建築設備編。其基於建築技術規則授權訂頒之行政命令如下： (1) 新技術、工法、設備、材料審核認可申請要點（技 3、4 條） (2) 未實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法（技 30 條之一）（已廢止） (3) 實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法（技 30 條之一） (4) 台北市增設停車空間鼓勵要點（技 59 條） (5) 台灣省增設停車空間鼓勵要點（技 59 條） (6) 高雄市增設停車空間鼓勵要點（技 59 條） (7) 台北市現有巷道廢止或改道申請辦法（技 8 條） 22.

(30) (8) 建築物耐震設計規範（技 41 之 1 條） (9) 各縣、市騎樓設置標準（技 57 條）. 2-3-2 現行建築技術規則之問題點. 一、修正頻繁喪失立法原意及行政命令過多建築技術規則自民國 63 年大幅修正公布後，迄今二十餘年來修正次數多達三十餘次，甚至有一年修正多達五次之紀錄，每次修正自有其修正之必要性，惟所造成之後遺症，卻是使建築師無與建管人員法充份了解其條文之原始立法用意，造成建築師與建管人員對技術規則條文內容認知差異之爭執，並延伸為人所垢病之建管風紀問題。二、配套措施與審查機制未建立建築技術規則總則編第三條規定：「……....建築材料、設備及工程之查驗與試驗結果，應達本規則要求：如引用新穎之建築技術、新工法或建築設備，適用本規則確有困難者，應檢具具體證明經中央主管建築機關審核認可核備為準。」惟上開條文係屬原則性規定，但具體內容及配套之審查機制並未建立，於實務上無法發揮因應快速科技發展之彈性功能。三、建築技術規則承擔過多非技術性層面之規定 (1)建築技術規則施工編第二章第三節有關「建築物高度」之規定鑑於實施都市計畫地區與非都市土地均已全面實施容積率，宜全面檢討刪除。 (2)建築技術規則施工編有關附設停車空間數量之規定，無法因應區域發展需求之差異理應檢討修正，使其回歸都市計畫法系中訂定。 23.

(31) (3)民國 79 年台北市依技術規則施工編第 59 條之二，訂定「台北市建築物增設室內公用停車空間鼓勵要點」，高雄市及台灣省亦陸續公布實施，實施后建築業者，因資訊不足，並未考慮區域發展是否有停車需求，盲目為增加容積而增設大量停車場，造成資源浪費且失去獎勵之原意，在健全法規體系中有關容積獎勵規定，應回歸都市計畫法系中，就區域性發展之需要個別訂定為宜。四、現行建築技術規則，因無健全之規範、手冊、體系加以配合致使規則內容過於複雜化，仍無法解釋各種不同之個案狀況。五、近年來由於環保署及消防署相繼成立，環保法規及消防法規等相關法規己漸趨成熟，故建築技術規則相關條文亟待通盤檢討儘速修正，方能符合實際所需。. 第四節健全建築技術法規體系可行方案之探討. 24.

(32) 2-4-1 建立整體規則、規範、手冊之法規體系. 一、規則、規範、手冊予以明確之功能定位，並付予適當之法律位階。二、檢討「建築技術規則」各章節，及據以發佈之相關行政命令，重新整合分類，研究如何使規則簡單化著重闡述其立法旨意，相關規範及手冊，朝向輔助之解釋功能，使其分而不離，相輔相成。三、茲以建築技術規則第二章第十四節「停車空間」為例，說明如下：規則訂定原則：－各類用途之建築物，應依都市計畫法令之規定附設停車空，都市計畫法令未規定者，訂定附設停車空之最低標準。－規定「停車空間」與「道路」間之關係。－規定「停車空間」應集中設置之基本原則。－訂定「停車空間」免計容積樓地板面積之基準數值。－訂定各類停車空間其停車位之基本尺寸。規範訂定原則：－各類停車空其應留設之車道設計規範，及圖解說明。－各類停車空間構造之規範手冊訂定原則：－機械停車空間設計手冊。. 2-4-2 逐步建立「性能法規」體系. 25.

(33) 考量世界先進國家之建築技術法規，其規定方式趨向以性能規定建築基準，允許多種方法達到同一性能，我國對於建築技術法規之相關研究、修訂，亦應逐步朝向此趨勢發展，經研究可朝以下方式推動：一、檢討建築技術規則各章節、分析，可朝向性能化規定之條文。二、研究相關性能基準、檢驗方法及試驗方法。三、逐步建立公正透明之認證制度，導入具有審查能力之民間機構參與審查。四、簡化認證程序，使業者、建築師及各專業技師，得以擴大建築設計、施工方式之自由度，發揮其彈性功能。 2-4-3. 檢討修正建築技師規則非屬「技術性」層面之條文建築技術規則，其發展過程為因應客觀環境之需求，其內容參雜許多非「技術性」層面之條文，應加以檢討修訂，使其回歸正常法規體系，茲列舉如下：一、施工編第二章有關「建築物高度」之規定，鑑於實施「都市計畫地區」與「非都市土地」均已全面實施容積率，宜全面檢討修正。二、建築技術規則與各地區發布之都市計畫法令，就同一事項有不同規定時，諸如高度比、停車空間、鄰楝間隔、騎樓…… 等，應加列先行適用各該都市計畫法令之規定。三、有鑑於消防法系諸如「消防法」、「消防法施行細則」及「各類場所消防安全設置標準」等之相關法規已建構完成，建築技術規則有關施工編第四章「防火避難」設施及消防設備相關條文，應全面配合消防法系重新檢討，使其相輔相 26.

(34) 成，以確實達到防火避難之安全目標。四、環保相關法規，諸如「噪音管制規定」、「水污染防治法」、「下水道法」及「飲用水管理辦法」等相關法規，已陸續由環保署訂定完成，建築技術規則相關條文，宜配合整體檢討修正，五、相關「綜合設計放寬規定」及「增設室內停車空間鼓勵要點」應推動各地區因應其區域性發展之需要，於各地區之都市計畫法令中自行訂定，有關基於建築技術規則授權訂定之「實施都市計畫地區綜合設計鼓勵辦法」及「增設室內停車空間鼓勵要點」應於階段性任務完成后，予以檢討廢止。. 27.

(35) 第三章第一節. 美、日建築技術法規系統之檢討. 美國建築技術法規系統. 3-1-1. 標準之制定. 由於美國為聯邦國家，建築技術法規屬於各州之自治行政事務而非中央集權事務，各州均可自行訂定建築技術法規。然而因其以民主立國，所有的規範標準之制定多出自民間自發性之制定，一般多由學術團體、工業公會或專門制定標準之組織等非營利事業機構制定，而非由中央或地方政府主導訂定由上而下強制執行。地方政府可選擇其適合之規範標準透過法制程序，賦其法律效力成為強制性之法規或法律。因此美國之建築技術相關規定之制定可謂為一種共識性標準之制定（The Consensus Standards Development System）。而民間自發性、多元性、非中央集權為其獨特之性質。這類標準大致可分為二種－為安全標準（Safety Standards）如 NFPA，以撒水頭為例，主要在規定如何設計、安裝、檢修、測試等有關撒水頭系統實際在設計施工使用時之標準。另一種則為產品標準（Product Standards）如 ASTM，同樣以撒水頭為例，主要在規定撒水頭之構造、功能及製造等之產品性能。民間制定標準法律性質，雖不具任何法律效力；但只要透過法制程序政府機關能賦予法律效力成為強制性之法規或法律。因此如 ASTM、NFPA、UL 等標準經過 ANS(美國國家標準組織)審核後公布為美國國家標準 ANS 即成為具有法律效力之條文。而這類標準即使不成為美國國家標準 ANS，然而其功能因具 28.

(36) 公正客觀之公信力，私人契約常將標準列入合約；政府機關亦常將其引用於各種法規和法律條文。. 3-1-2. Standard( 標準 ) 、 Code( 規範、法規 ) 、 Law( 法規 ) 、 Specification(規範、準則、規格）、Handbook(指導原則、手冊）. 如上所述，美國民間標準制定機構除制定標準外，也常依需要制定規範供政府機關引用為法規或法律。因此在建築技術相關之規定依法律位階可分為標準、規範及法規三種層次。標準（Standard）--------Tell you how 提供技術上詳細資料，協助如何執行規範內之規定例如：如何設計、安裝、檢修自動撒水系統規範（Code）------------Tell you when and where 針對時機或地點場所做規定例如：在何種場所、位置應設自動撒水系統標準是制定規範時的基礎和依據，可部分或全部引用為規範中之一部分，標準的制定需要較多之理論與科技基礎，是以制定的機關也以學術和研究機構為主。而規範的制定較以過去發生的案例和經驗為依據，故制定的人員和機構，以專業人員和專業團體為多。 Standard、Code 經過政府法定程序制定為法規(Code or Law)，因此規範有時即為法規之一部分。 Specification 在美國一般用於民間契約之規範事項，通常引用各種相關之法規(Code or Law)之規定，並強調所有之規範事項均不得違反相關之法規。最常用者如建築設計之施工規範 (Construction Specification)，因設計圖無法充分表達建築設計要求之品質，而以施工規範來對於施工項目之品質做要求。 29.

(37) Handbook(指導原則、手冊)主要為使用者或執行者，對於規範內容以圖解或文字詳細解釋，如何適用相關條文或如何操作執行，以達到規範要求之品質標準，通常做為參考之指導原則，並無法律性之效力。. 3-1-3. 美國建築規範之制定. 上述 NFPA、ASTM、UL 等為與建築技術相關標準規範，各有其原有訂定之目的及範圍如 UL 之防火材料，NFPA 之消防設備等，並非針對建築為主體之規範。在美國以建築為主體之規範亦與其他規範一樣其制定由民間自發性，非中央集權之特徵。然而透過各州政府之法制程序，成為該州強制性之法規或法律。美國之模式建築規範（Model Building Codes），因地域性分為以下三系統：一、BOCA (Building Officials and Code Administrators International Inc.) 中西部及東部各州二、ICBO(International Conference of Building Officials) 西部各州三、SBCCI(Southern Building Code Congress International) 南部各州不論何種規範系統其規範之本質原先均不具法律效力，而是為保障社會大眾之健康安全對建築物和結構物的設計和施工制定之最低標準，其制定過程結合了理論、科技、標準、實務經驗、專業見解成為理論實務融合之具共識性之條款，且相當合理與具有彈性。三種模式建築規範大同小異，其規範內容架構均可歸納為以下三大項目：一、行政管理(administration) 30.

(38) 火災及人命安全(fire and life-safety)和實地檢測 (field inspection) 二、結構工程設計(structural engineering design) 三、建材、設備、測試和安裝測試. 第二節. 日本建築技術法規系統. 31.

(39) 3-2-1 日本建築技術法規體系之特色. 日本建築技術法規體系以建築基準法及其施行令與其衍生之相關命令及解釋令即告示、通達、例規所構成。與美國之法規體系不同，為一種中央集權制度下所制定之法規，其架構及機制上之特色如下：一、二部分之規定－日本建築技術法規分為以下二種規定： ※. 集團規定部分：規定建築物與四周道路、鄰地之相互關係。. ※. 單體規定部分：規定單一建築物應遵從之規則包括材料、部材等之各種性能規定。. 二、三層次之體系－從法規層級可分為建築基準法(國會通過)、建築基準法施行令(建設省頒布)、建設省之告示通達及例規三個層級。三、特殊許可之機制－建築基準法第 38 條規定因特殊性無法遵照基準法規定時之特殊許可機制，這亦是日本建築中心成立之原始任務。四、指導性建築審查－有關日本建築建照之行政作業屬於一種確認行為而非許可行為，屬於指導性行政並設有各級建築審議會處理各項質疑與紛爭。. 3-2-2. 建築基準法修定之緣由與內容. 日本建築基準法自 1950 年制定以來經過約半世紀之多次修改，於 1997 年 11 月頒布更大幅度之修定版本，其修正之背景主要是應對近年社經構造之變化，亦即順應行政改革之要求、如何脫離長期景氣低迷之狀況、對應國際化社會之到來，阪神震災教訓之回饋，對嚴格之行政規制之緩和等背景促成建築基 32.

(40) 準法有大修正之必要性。其修定之內容，包括以下幾點：一、住宅之單體規定之放寬－日照、採光、地下室、集合住宅容積。二、建築基準之性能規定化－允許多種方法達到同一要求性能。. 三、鄰接建築物設計制度修定（連擔制度）－鄰接之不同建築物之設計調整制度、容積移轉。四、建築確認許可、檢查之民間開放－導入具有審查能力之公正中立民間機構參預審查。其中與本研究課題有直接相關的則為建築基準之性能規定化，亦即將現行之定型化法規修改為性能法規。除了將評估驗證之工作下放於民間外，設計更具外樣化、國際化。為何日本建築技術法規會導入性能法規？追究其原因應可歸納為以下幾點：一、民間之技術力之運用－為了推動政府組織人事之合理化，借用民間、學界、業界之已趨成熟之技術能力。二、客觀之檢證方式已建立－依據日本建築基準法第 38 條之規定之特例許可制度，日本建築中心等已累積了 35 年之經驗，以日本建築中心為例至 1965 至 1994 年間依建築基準法第 38 條處理之評定案件共有 32329 件，其間已建立科學客觀之性能檢證方法且已推廣普及至日本全國。換言之，已達到實現性能法規所必要之以下四條件： (1)性能項目之明確化。 (2)性能基準之明確化。 (3)試驗方法、檢驗方法之明確化。 (4)試驗檢證設施之普及化。三、擴大建築設計之自由度－基準法施行令中往往只明定少數作法 33.

(41) 然而若性能目的及定量明確，設計者可自由選擇或思考創造構造方式，只有達到性能要求即可，對建築設計之拘束形同解放，產生更大之設計可能性及自由度。四、技術開發及海外資材之導入－由於設計之自由彈性化，新的技術開發需求擴大，而國外之技術建材組件設備，亦可在性能檢測之條減下輸入使用。對建築技術之提昇及國際貿易自由化有正面效果。五、合理之低成本技術之追求－性能法規下，不必在遵循過去法定之構造方式，為達到性能要求之條件勢力形成構法之開發競爭對合理且低廉之技術將可被期待。六、法三十八條之認定制度之再檢討。－過去日本建築中心等認定相當費時、耗資且為寡占事業性能法規下開放評估驗證機構，將使時間及費用合理化。然而於建築法規體系中性能規定並非所有之規定均可以性能法規化。以日本建築基準法體系之修正內容而言，性能法規之部分只有單體規定之部分，而且單體規定部分之性能法規主要規定於可定量及可驗證部分，如防火時效之作法、隔音性能、結構性能之部分。至於原有法規中規定之有關人體工學部分之尺寸規定，如安全門大小、樓梯寬度、級深、級高等則依舊法規之規定。為了順利推動性能法規，並非由建築技術法規中增列性能目的及性能及定量即可，相關之實踐機制亦須因應而生。日本之建築基準法改正時增加了下列之機關組織使性能法規下之作業流程體系化。一、指定認定機關－型式適合認定、型式部材等製造者之各認證、更新、公示。二、承認認定機關－國外機關對國外產品之認定。三、指定性能評價機關－建設大致認定前必要之構造方法等之 34.

(42) 評價。四、承認性能評價機關－國外機關對國外產品之性能評價。圖表四為性能規定於建築法規中之層次內容及許可流程圖，此圖表示性能法規所必要之機制。. 【圖表五】. 「性能規定」於建築法規中之層次內容及許可流程. 法律. 性能項目（例：防火建築） 35.

(43) 政令. 性能基準（例：防火時效）. 政令．告示檢. 驗. 方. 例示仕樣＊1 (例：RC 牆 10CM 以上. 法. 4 高難度之檢證方法. 6. 7. 一般性檢證方法 3. 義認. 構造方法等認定 (法 68 條之 26) 評價：指定性能評價機關認定：建設大臣 (例)不燃材料等、高難度之構造計算等 1. 務定. 任. 型式適合認定*2 (法 68 條之 10,法 68 條之 25) 5 認定：建設大臣或指定認定機關 (例)標準設計仕樣書等 2. 等. 3. 意. 型式部材等製造者之認證 5 (法 68 條之 11, 法 68 條之 25) 認證：建設大臣或指定機關 (例)電梯或預製住宅製造者等確. 義. ＊1 部定規範：以國內法規而言，技術規則中明定之規範務. 第三節. 認. ＊2 認定規範：以國內法規而言，技術規則無明定但經認定即可適用之規範經建築主事指定確認檢查機關之確認. 美日建築技術法規比較分析美國之建築技術法規為由民間學術或業界團體訂定規範標. 準，而各州政府選擇其一透過法制程序成為強制性之法規或法律，因 36.

(44) 此其為一種民間自發性、多元性、非中央集權性質之共識性標準。相對地日本之建築技術法規為由建築基準法、建築基準法施行令、告示通達例規等所構成。其內容制定由各屬國會、建設省、地方自治體之權責為一嚴謹分層之架構。仍一由上而下之強制性法規系統。然而為了運用之彈性，於建築基準法中規定之事項中授權地方自治體某種程度之權限。對建築技術之規定，在建築基準法及其施行令中亦儘可能排除技術規範之硬性規定，尤其在近年來建築基準法之大修正加入性能法規之觀念後更為徹底。依實際國情檢討我國之建築技術法規體系，我國行政體系與日本較類似且建築技術規則已實施接近三十年。由民間訂定規範標準依法制程序成為強制性法規之美式作法於國內較不可行。然而由學術或業界團體訂定技術規範以普通提昇技術水準乃為值得推動之工作。相對於日本建築技術法規之系統、建築技術規則中應規定之內容、規則規範之釐清、性能化法規之導入、中央地方政府權責之劃分等，均為未來修改建築技術規則時應探討之課題。. 37.

(45) 第四章第一節. 建築技術規則、規範及手冊之系統整合. 規則、規範、手冊之範疇與相互關係. 4-1-1. 功能定位. 政府為實施建築管理，以達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之目的，特制訂《建築法》。依據建築法第 97 條授權由內政部制訂之《建築技術規則》，是對建築行為及所生產之建築構造物做必要之限制，用以維護人民生命安全與生活環境品質。但建築技術規則並非建築法中唯一具此功能之法令。依法還有如建築管理規則(建築法 70 條)、山坡地建築管理辦法(建築法 97 條之 1)、違章建築處理辦法（建築法 97 條之 2）、非都市地區建築管理辦法（建築法 99 條之 1）等相同層級之法令，均有維護人民生命安全與生活環境品質之任務。因此建築技術規則之內容宜控制在下列特定之範圍：. 一、以建築為範圍。有關土地權屬、開發許可、發展限制等土地利用性質之規定，另有相關法系（如土地法、都市計畫法、水土保持法）之法令自為規範。. 二、以建築實體為範圍。有關建築行為之許可程序與建成空間之使用規定，另. 38.

(46) 有建築法系相關之建築管理規則（或辦法）自行處理。. 三、以建造技術為範圍。有關機具、設備及工業產品之生產技術，另有相關之水、電、消防等法令與工業標準自為規定。縱使範圍限制如上，其涵蓋之內容仍極龐大，為使法令可以簡明易循，又能清晰詳盡，需就其管制性質配合運作方式分出層級。一方面達成法令維護最低限水準的要求，另一方面才能為激勵創新提昇品質做合理處置之依據。因此對於具有穩定性的目的、原則，與一般性的通則規定可有規則層級；對於特殊性的例外條件、複雜性的演算公式、變動性的數據參數則宜劃入下一規範層級；至於參考性的規則解說與規範操作示例等法令說明之文件則再有併行的手冊層級。規則、規範、手冊三層級之功能定位如下：. 一、規則：定位為執法之基準。揭示清楚的規定目的、單純的一般性要求，和穩定之效能（性能、品質）界限。由建築主管機關依法定程序訂定。. 二、規範：定位為「輔助」功能。以更具彈性的行政程序使規則之執行獲得有效（時效、效力）之技術依據。可由建築主管機關隨技術發展適時訂定，亦可由學術機構或專業團體制訂，經建築主管機關指定使用。. 39.

(47) 三、手冊：定位為「參考」功能。作為法令解說、教育、宣導、訓練、推廣等用途，使法令要求之觀念能普及，也讓法令之條文能獲得正確之瞭解。各種單位均可依其需要自行製作。. 4-1-2. 實例提示. 建築節能法規案例政府為實施能源管理以節約建築使用時之耗能，依能源管理法第十七條：新建建築物之設計與建造之有關節約能源標準，由建築主管機關會同中央主管機關訂之。內政部在建築技術規則（建築設計施工編第二章第八節）增訂下列條文：四十五條之一：新建或增建後之左列建築物….其建築物外殼耗能量應低於左列之規定基準….. 四十五條之二：本規則所稱建築物外殼耗能量，係指…. 建築物外殼耗能量值應依中央主管建築機關訂定之技術規範計算之。該項技術規則條文僅就建築物外殼耗能基準之要求與定義簡略規定，詳細之計算方式與數據則另指定由內政部發佈之建築物節約能源設計技術規範處理。根據該技術規範，採用 Envlord 作為建築物全年冷房空調耗能量之統一計算方法與評估標準。 Envlord=a0+a1×G+a2×L×DH+a3×Σ（Mk×IHk）該項技術規範分別就技術規則所定之辦公廳類、百貨商場類、觀光旅館類、集合住宅類建築物外殼耗能量. 40.

(48) Envlord 之運算公式與計算數據作詳細之規定。為使此規範之內容與使用方法能夠普及，營建署曾分批調訓建築師辦理講習，並以林憲德教授所編訂之建築外殼耗能量規範的內容與解說做為教本。該解說除增加大量觀念闡釋文字，並以實例計算引導學習者正確使用規範所附之計算表格。. 4-1-3. 相互關係. 新增的建築技術規則條文已朝規則與規範分立之路邁進。在內容上，技術規則條文所表達者係針對法令之要求目的，做出基本原則之規定。其他詳細的性能數據、運算分析方法等部份則納入技術規範中，俾便日後彈性增刪。在行政權屬上，技術規則既為穩定的原則，其由中央政府統一訂定應屬適當。而技術規範則可因應各地之實際狀況，由地方政府指定適宜之執行方法與特定數據。在法令效力上，二者既為上下從屬關係，除非技術規則有例外之許可，個別技術規範當然不能破壞技術規則所訂之最低限要求，但允許有較高之要求標準。相對於上述二者的上下層級關係，手冊其實不屬於法令的執行系統，而是協助推動法令施行的說明、宣導系統。無論是建築法、技術規則、技術規範任一層級的法令或其中之一部份條文，均可利用手冊予以解說，或提供簡便之作業指引，使法令之執行更為順暢。因此只要內容不逾越所說明之法令，手冊並不一定要有特定形式與制訂之權責機關。【圖表六】建築技術規則、規範及手冊體系. 41.

(49) 都市計畫. 營造業管理辦法. 建築管理辦法. 土地使用分區管理規則. 施行細則. 法. 則. 公寓大廈管理辦法. 建築技術規. 土地法. 建築師法技師法. 認定. 審定. 規範. 規範用途規範. 特殊. 產品規範. 使用手冊. 規範解說. 立法說明規則解說示範圖例. 操作手冊. 42. 一般. 工業標準. 規則、規範、手冊之法律位階. 第二節. 建築法.

(50) 4-2-1. 建築技術規則、規範、手冊之性質. 規則，依中央法規標準法第三條之定義，係政府機關依法律授權或法定職權所發佈命令之一種。其法律位階在各種普通法（如民法、土地法、建築法）和特別法（如平均地權條例）之下，而與依法頒佈之各種命令（如施行細則、管理辦法）相同。同屬此命令層級者尚有如處理要點、作業須知、準則、標準、章程、規程等用語，其間似有上下從屬、時間久暫、對象事物之區分，實則並無必然之關係。建築技術規則係依建築法第九十七條，授權由內政部定之，其性質屬於規定應行遵守或應行照辦之事項。因而在該技術規則乃有「建築物之設計、施工、構造及設備，依本規則各編規定。….建築材料、設備及工程之查驗與試驗結果，應達本規則要求。」（總則編第三條）等強制性文字。規範，則非上述常用之法令用語，其意係指「一種法則，能使一定之目的獲得實現。僅指示何者當為，何者不當為，不具有必然性。」其訂定不一定是由政府機關，亦可委由學術研究、公會、學會…等團體辦理，例如過去建築研究所曾研議的各種設計規範，或最近公共工程委員會推動之施工規範。但若經法令指定，則成為法令之內容，而有遵守之必要。如建築技術規則指定之建築外殼節能技術規範，此係「依行政命令可列為等同規則之效用」。至於手冊，在法令上並無此一用語，僅是一般為方便. 43.

(51) 特定作業而將相關資訊集中所形成之一種圖書形式。其作為一種教育工具，有各種宣導手冊、教學手冊。作為一種操作工具，也有各種使用手冊、操作手冊。其內容係以解釋、說明、示範性的文字或案例為主。因此手冊並不在前述的法律位階之中，是一種從旁輔助政令執行之工具。. 4-2-2. 法定規範、民間規範之種類、目的、用途. 就本研究而言，建築技術規則乃建築法所明訂，其地位並無爭議，僅其內容與表現方式頗有疑義：是否應如目前雖數經修訂卻日益龐雜，而在其他相關法系漸趨完備時反有重疊與衝突之現象。因此近年修訂技術規則已有朝向簡化與單純化之共識，乃有另立技術規範層級以為輔助之作法。但就目前以規範為名之各種文件，實則性質不一且各具特定目的，並非均能收納於建築技術規則體系之下。基本上，需有技術規則內文字指定，或經建築技術審議委員會之審議認可（總則編第六條），規範才具有公法之拘束力，否則僅為一種參考性之技術資料，或經由契約之訂定而成為私人相互遵守之權利義務關係。另一方面，若不限於建築主管機關之領域，其他政府機關制訂之工業產品國家標準、安全衛生標準、或審議規範等相關建築作業與構造物之法令，仍為公法上必須遵循之規範。為使法令趨向單純化，對法令之要求採用性能標示而非規格標示是近年法規修訂的趨向，不只技術規則僅作原. 44.

(52) 則性的敘述，技術規範也著重於掌握法令目的所要求之性能數據。相對的，法令不再指示特定的構造作法與絕對數據，而開放各種可能達成目的的不同作法。此時法令效力能否達成不僅是完備的實體規定條文，重點反而在於各種檢測、認證、與審議制度的建立。在此制度下，各種非政府機構（民間）制訂的技術規範亦可有條件的成為達成法令要求之依據。因此性能規範不只是另一種法令要求的表達方法，其實更是另一種執法制度的設立，對於變動快速的社會環境下各種新創的、特殊的個案具有激勵與包容之作用。但嚴謹的審議程序對已經長時間驗證的舊有作法，或一般的、單純的對象反而顯得易簡為繁，此時既有的規格指示性法令便顯出其便利性。因此實施性能規範時仍須針對一般的、單純的對象提供某種明確規格的指示性規範。. 4-2-3. 運作方式. 規則的簡化與規範多元化需要一套完整的運作制度才能維持法令的完整性。參考日本為實施性能法規所建立的審查與認定制度，應對我們將現有技術規則轉化為更富彈性的規則、規範分層制度有所啟發。但日本社會的體制終究不同，例如我們能否開放法定權力交由民間審查在法律見解上恐仍待商榷。但維持以規格標示的既有規則內容，並將之轉化為一般性的規範（如日本採用例示式樣的「部定」規範），基本上已可填補性能規範未及制備前之空檔。依現行技術規則，所有的規範須經內政部建築技術審. 45.

(53) 議委員會認可才具有公法效力（中央「認定」規範）。但在地方自治與分權的趨勢下，其實各地並不必然需要認定相同的安全、衛生、交通最低限度要求，基本上這是屬於地方自治事項。因此似可參考美國建築法規由地方政府指定的制度，允許地方政府對部份特殊的技術規範擁有認可之權力（地方「指定」規範），或自選較技術規則為高之性能標準。前述三種選定規範之途徑表現在技術規則內容上的方式，除「部定」規範之名稱應直接敘述於規則相關章節之條文中，對於「認定」規範與「指定」規範則應在規則總則編中賦予法源。每當新的規範獲得認可或舊的規範遭撤消，應刊登於政府公報，並將仍獲認可之規範名稱附錄於逐年更新之規則版本中。. 第三節. 規則、規範、手冊之整合. 46.

(54) 4-3-1. 變革方向現行使用的建築技術規則是在政府遷台後因應實際建築管理的需要，彙集相關並增補既有的法令而成，以收事權統一之功。但在都市計畫、消防、環境保護等執法機構及相關法令逐步建置後，建築技術規則的內容應回歸建築法系的範疇。在增刪條文與修改文字時，更應注意條文背後的社會環境已有所變遷，而在文字中隱藏的技術假設也非昔日所能想像。因此，下面幾個方向上的調整，實為建築技術規則重新整理時需要慎為考量。. 一、法令的要求是以性能或以型式作為表達方式。傳統的建築法規條文多半是以型式表達的（Prescriptive）內容，對構造系統、材料與構件類型都有清楚且不容修改的描述。這是以既有資源條件下整理出來的經驗值，與過去的經驗相結合，具有指示明確判斷容易的特性。但對變動的未來狀況或許無法照顧周全，甚至形成新材料新工法等創新手段的阻礙。近年美日等國開始採用以性能（Performance）表達的規則內容，則是將所要求的結果用可檢驗的性能數據來描述，對達成同樣目的之手段採取開放態度，具有鼓勵創意開發新法的功能。但對效能的檢證則須經過比較繁複的程序，也要有相匹配的審定體制。型式表達和性能表達兩種方式並非對立，而是達. 47.

(55) 成相同目的的不同途徑。在一般狀況下其實大部份用簡單的型式要求（如規格、公式）即可達成法令管制的目的，在不符型式的特殊狀況才需要有一套可檢驗其目的效能之性能要求。如此二者可以互補，既有的規則條文可轉化成為型式規範，再加上新訂的性能規範與審查體制，共同組成完備的性能化法規。. 二、行政機關的權責定位在指導或審查。傳統的建築法令多半是剛性的管制，行政機關就法律授權強制民眾必須接受其事前審查的決定，形成惡法亦法，少有彈性解釋的餘地。近年民權高張，行政權受到制約，行政機關不能逾越權責範圍擴大其對人民自由的限制。在權責相當的考量下，更有行政與技術分立（分離）的態度，即行政機關只負責行政程序上的管制，技術內容則由專業技師負起責任。若行政機關對技術內容有意見而作出的指示，民眾自有接受與否的選擇權，後果亦須自行承擔。因此在事件結果未出現前，行政機關僅能以指導之名提出建議。建築行為中的規畫、設計、乃至施工方法不但牽涉技術且多有專業技師負責，政府法令所需擔負的任務在於明確結果成敗的界線與責任的劃分。在此觀點下，建築技術規則的內容就會偏向對結果品質的要求，而對建築行為的過程與方法等技術基準的要求或限制，則可交付專業的規範處理。三、技術法令是否交付地方自主現行建築技術規則屬於中央法規，其中規定若未. 48.