政策分析中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限

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(1)政策分析中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限. 237. 中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限. 王維正（美國理奇蒙大學政治學系教授）. 壹、前言儘管緬甸是 1949 年第一個承認中華人民共和國的非共產國家 1，且近年來每當全球注意力聚焦於緬甸時，總會有寄望北京對緬甸軍政府發揮影響力的呼聲 2，雙方六十年來的關係並非如一般人想像中的平順。中緬關係與其說是「唇齒相依」，不如說是一場「利害婚姻」（marriage of convenience）。雙方的相互依存關係極不對等（asymmetric dependence）：中國在緬甸的外交政策中佔據關鍵地位，但緬甸在中國外交上的重要性則不高。倘若雙方關係交惡，緬甸損失遠較為大：中國是緬甸在聯合國安全理事會的主要保護者，為在國際上受到孤立的軍政府政權提供強大的鄰國支持，且為緬甸最重要的經濟夥伴及投資來源。但中國在緬甸也有（日漸）重要的戰略安全及經濟利益。緬甸的戰略位置，提供中國邁向印度洋，南亞，及東南亞的門戶（見圖一）。緬甸豐富的天然資源，特別是能源（豐富的天然氣及少量的石油）3，受到中國的 1. “Burma (Myanmar) Country Review,” Country Watch, http://www.countrywatch.com/country_profile.aspx?vcountry=28 (accessed 14 April 2010). 2 International Crisis Group, China’s Myanmar Dilemma, Asia Report No. 177 (14 September 2009), p. i. 3 根據美國中央情報局估計：緬甸 2008 年天然氣生產量 124 億立方呎（全球第 40 位），輸出 69% （86 億立方呎 , 全球第 22 位）。該國有 2832 億立方呎（全球第 41 位）的天然氣蘊藏量。緬甸每日出口原油僅 2200 桶，卻有預估 5000 萬桶的蘊藏量。Central Intelligence Agency, The World Factbook, online, https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/index.html (accessed 14 April 2010)..

(2) 238. 國際關係學報第三十一期（2011 年 1 月）. 青睞。對內，緬甸可協助中國「開發大西北」策略。對外，緬甸可協助中國更佳保障其「能源安全」（energy security），並拓展向東南亞及南亞的戰略布局。上述因素雖然決定了兩國的「利害婚姻」，但緬甸軍政府領導人奉行本國利益至上的民族主義政策，並不聽令於包括北京在內的任何國家。而國際社會又高估了中國對緬甸的影響力（認為北京不願意使全力），這使得北京在對緬政策上形成了兩難困境：基於其狹隘的自身利益，北京要保護支持緬甸。但這樣做會使中國與西方國家（特別是美國）的關係交惡，且有損中國企圖做一個「負責任的大國」的形象。支持緬甸的外交成本日益增高。本文探討中國對緬甸政策的主要促因（drivers）, 並分析此政策的侷限及缺失。. 貳、中國政策的多層次促因一、邊境安全據估計緬甸人口一半以上在鄰國中有大量的同族人，而許多少數民族又集中居住在與鄰國接壤的各邦 4。中國與緬甸陸界交壤長達 2185 公里，為緬甸所有陸界中最長者 5。由於中國近年來的全力追求經濟成長，必須依賴一個和平穩定的國際環境（特別是中國的週邊地區），它對緬甸政策的最基本出發點就是確保兩國邊境的穩定與安全。2009 年緬政府軍與少數民. 4 5. Ibid. 緬甸與泰國交界 1800 公里，與印度交界 1463 公里。.

(3) 政策分析中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限. 239. 族軍隊發生衝突，就引起大量的與中國雲南省接壤的掸邦（Shan State）及果敢（Kokang）難民逃入中國 6，加深了北京的憂慮。中緬邊境地區大部分少數民族之間存在親緣關係，例如掸族（佔緬甸人口 9% ）與雲南的傣族，克欽族（Kachin）與雲南的景頗族（Jinpo），及邊境兩邊的佤族（Wa），數世紀以來，在兩國間自由往來，彼此融合，他們的民族認同有時更勝於國家認同 7。由於中國自身有棘手的少數民族問題，北京雖試圖用它與滇緬邊境少數民族的特殊關係做為其與緬甸政府交往的緩衝與槓桿（例如出售軍火給佤族），北京事實上並不希望緬甸少數民族獲得完全的自治，而是企圖在緬甸邊境少數民族和政府之間取得權力平衡，確保任何一方不致佔絕對上風。北京對緬甸內政的涉入，是緬甸政治問題難解的原因之一，也增加了軍政府對北京的疑慮，從而限制了中國對緬甸的影響力。除了武裝衝突之外，滇緬邊境也對中國造成許多非傳統安全的挑戰。緬甸是全球第二大非法鴉片製造地，2008 年產量預估為 340 公噸；罌粟種植面積達 22500 公頃（94%在掸邦），又為主要甲基苯丙胺及海洛英等毒品之來源地 8。1980 年代緬甸成為金三角鴉片與海洛英輸往中國的通道，現在中國境內銷售的海洛英 95%以上來自該地區 9。. 6. 劉曉軍，「中緬邊城戰雲密布，印緬和為地方武裝」，亞洲週刊，2010 年 4 月 4 日，（頁 20-25）。 7 Xiaolin Guo, “Towards Resolution: China in the Myanmar Issue,” Silk Road Paper, Central AsiaCaucasus Institute & Silk Road Studies Program, March 2007; quoted in China’s Myanmar Dilemma, p. 10. 8 Central Intelligence Agency, The World Factbook, op. cit. 9 International Crisis Group, China’s Myanmar Dilemma, op. cit., p. 14..

(4) 240. 國際關係學報第三十一期（2011 年 1 月）. 隨著毒品由緬甸進入中國的是愛滋病（HIV/AIDS）。邊城瑞麗被視為是中國愛滋病疫情的起源地。根據一份政府報告，愛滋病已是造成最多死亡的傳染病：到 2007 年十月為止，中國已有七十萬人感染 10。另外在邊境快速興起的賭場（有些由中國商人，有些由少數民族經營），已成為犯罪的溫床，對治安及中緬關係造成挑戰。此外，緬甸也是人口走私的來源國之一 11。這些非法活動很難根絕，因為少數民族經營者依靠賭場營利來支持他們與政府軍的對抗，而政府軍中有人亦獲利，且怕過份鎮壓會引起反彈，因此也就睜一隻眼，閉一隻眼。. 二、經濟利益經濟是中國對緬政策重要一促因。中國經濟發展至今集中在東南沿海，內陸相對落後，這也是中共要推動「開發大西北」策略，和強調建構「和諧社會」的原因之一。要縮減內陸省份與沿海省份的差距，緬甸是雲南，四川，貴州等內陸省份一個重要出海口，被分析家認為是中國西北開發的重要一環12。北京亦將緬甸視為潛在的能源來源和轉運途徑，以備麻六甲海峽海運路徑受阻的不時之需。中緬雙邊貿易 2009 年達到 16.85 億美元，其中緬甸由中國進口 11.13 億美元（佔總進口 31.3%）, 向中國出口 5.72 億美元（佔總出口 8.8%），中國是緬甸最大進口國,，第三大出口國，綜合而言第二大貿易夥伴（次於泰國），並享有 5.41 億美元的順差，且為最大軍火供應國。13. 10. Ibid., p. 15. Central Intelligence Agency, The World Factbook, op. cit. 12 ZHAO Hong, “China and India Courting Myanmar for Good Relations,” EAI Background Brief, No. 360 (6 December 2007). 13 由 Central Intelligence Agency, The World Factbook, online 計算而來， (accessed 14 April 2010); Hak Yin Li and Yongnian Zheng, “Reinterpreting China’s Non-Intervention Policy Towards Myanmar: Leverage, Interest, and Intervention,” Journal of Contemporary China, Vol. 18, No. 61(September 2009), pp. 617-637. 11.

(5) 政策分析中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限. 241. 中國對緬甸提供大量援助，協助其發展基礎設施及工業（最主要在採礦，石油，天然氣，及水電），以期成為緬甸廣泛油氣蘊藏開發之主要受益者。過去十年來，緬甸一直是中國主要的援助接受國。經援項目一般以餽贈，無息或低利貸款或債務減免等方式進行，並由中國的國營公司來執行14。有些分析家把中國的行為模式形容為新殖民主義（neocolonialism），並與其在非洲（如蘇丹）的行為相比。中國在緬甸到處興建水庫以增加發電量，最大的項目是在薩爾溫江（Salween River）上興建 7100 兆瓦（MW）的塔桑大壩（Tasang Dam），該項目即將列入亞洲開發銀行的大湄公河次區域電網，一旦完工，它將成為東南亞最高的大壩，甚至超過三峽大壩15。中國也是軍政府整修擴張Sittwe 港的主要夥伴，以取得平時或戰時的停靠使用權16。如此大量的基礎設施投資使中國獲得了緬甸的石油、天然氣開採特權。受到中國政府的「走出去」能源安全政策之鼓勵，中國國家石油集團（CNPC）、中國石油化工集團公司（Sinopec）和中國海洋石油總公司（CNOOC）均已開始了石油探勘項目，並與其他國家（如印度，韓國等）激烈爭奪西海岸潛在油藏開採權。此外，中國並協助緬甸鋪設多條油管（包括由緬甸Arakan海岸到雲南昆明長達 2380 公里的油氣管線，及從西南海岸的Kyaukphyu 到昆明的油氣管線）17（次段續述）。如前所言：緬甸對中國對內的大西北開發及對外的向東南亞及南亞進取，均至為重要。雲南由於其位於西南邊陲，就成為中國對緬政策最重要 14. International Crisis Group, China’s Myanmar Dilemma, op. cit., p. 16. “China in Myanmar: The Increasing Investment of Chinese Multinational Corporations in Myanmar’s Hydropower, Oil & Gas, and Mining Sectors,” Earthrights International, Myanmar Project, updated September 2008; quoted in China’s Myanmar Dilemma, op. cit., p. 17. 16 Sittwe 是中國所謂珍珠鏈（String of Pearls）策略重要港口之一，見Christopher J. Pehrson, “String of Pearls: Meeting the Challenge of China’s rising power across the Asian Littoral,” Strategic Studies Institute, July 2006, http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB721.pdf (accessed 20 April 2010). 17 Michael Bristow, “Chinese Dilemma Over Burma protests,” BBC, http://news.bbc.co.uk/2/hi/7011746.stm (25 September 2007). 15.

(6) 242. 國際關係學報第三十一期（2011 年 1 月）. 的角色之一。目前在東南亞國協（ASEAN）國家中，緬甸是雲南最大的貿易夥伴。2008 年緬甸與雲南貿易額達到 11.9 億美元18。. 三、戰略考量歸根結底，戰略考量將促使中國重視緬甸：幫助中國走入印度洋及南亞，以及保護其備受「麻六甲困境」（The Malacca Dilemma）威脅的海上交通線。近年由於中國經濟快速發展，所謂「能源安全」成為中國重要對外目標19 。目前中國海上進口石油 85%經過麻六甲海峽 20 。中國分析家擔憂：過度依賴該海峽會使中國受制於人（美國的可能封鎖），且有受海盜及恐怖份子干擾的可能，故一直呼籲建立一個能保障中國日漸重要的海上利益的遠洋海軍。中國已在從南中國海，經麻六甲海峽，跨越印度洋，邁向波斯灣的海岸協助修建了多個港口設施，構成所謂「珍珠鏈」（String of Pearls）效應21（見圖二）：亦即中國正在增加對外國港口和機場的投資，發展與所在國特殊的外交與戰略關係，從而向海外投射影響力，並保護石油運輸的安全。中緬關係就是一個很好的例子。「珍珠鏈」不但可以減低中國的「麻六甲困境」，讓中國更快更安全地且多樣性地（油氣管陸路）獲取能源，也有鉗制印度的功效，印度媒體及有些分析家對於此點尤感芒刺在背22。. 18. International Crisis Group, China’s Myanmar Dilemma, op. cit., p. 19. Kenneth Lieberthal and Mikkal Herberg, “China’s Search for Energy Security: Implications for U.S. Policy.” NBR Analysis, Vol. 17, No. 1(April 2006), pp. 3-42. 20 Hak Yin Li and Yongnian Zheng, “China’s Non-Intervention Policy Towards Myanmar: Leverage, Interest, and Intervention,” op. cit. 21 這些港口包括：Gwadar, Pakistan; Chittagong, Bangladesh; Hambantota, Sri Lanka; Sittwe and Kyaukphyu, Burma; Laem Chabang, Thailand; and Sihanoukville, Cambodia. Pehrson, “String of Pearls;” Chris Devonshire-Ellis, “China’s String of Pearls Strategy,” China Briefing, 18 March 2009. 22 “India’s ocean is Chinese lake: ‘String of pearls’ threatens India,” available at http://www.zimbio.com/President+Mahinda+Rajapakse/articles/185/India+ocean+Chinese+lake+Strin g+pearls+threaten (accessed 12 February 2009). 19.

(7) 政策分析中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限. 243. 中國在緬甸（及該區域）日增的影響力，是促使印度在 1993 年徹底改變對緬甸政策的促因之一23。中印由於都以經濟發展為戰略目標，都企圖加強自身的能源安全，有可能對資源展開激烈競逐，也因此影響它們的對緬政策。最後，北京與緬甸有長期的安全關係。1980 年代末期緬甸政府向北京求援，助其實現擴軍強軍之計劃。由於緬甸長時間受到國際制裁，來自北京的軍售及技術協助，就益發顯得重要。中國是緬甸最大的軍火供應商24， 80%的緬甸使用武器，來自中國25。軍售緬甸可讓中國收一石二鳥之效：第一是鞏固了雙邊關係，增強了中國在印度洋的穩固地位和潛在進入機會，使其更能保護其海上交通線。第二是（就像對巴基斯坦軍售一樣）能使印度的安全環境更為複雜。然而緬甸人對於中國武器的品質，及北京對政府軍及少數民族反抗軍都賣武器的做法頗有微詞，所以近十年來試圖分散其武器之來源。. 參、侷限儘管中國對緬政策有上述的促因，但仍不應該高估其對緬甸的影響力。首先，由於過去中共長期支持緬甸共產黨（Communist Party of Burma, 直到 1988 年），且一直繼續與邊境少數民族反抗軍有所往來，使得中央政府始終無法徹底控制全國所有疆土，緬甸軍政府的領袖（如國家和平發展委員會主席 Than Shwe 將軍）對中國極端不信任。其次，軍政府雖然依賴中國的支持，但它仍然維持不結盟的中立及實用主義的外交政策，利用該地區其他國家來制衡中國的影響力，特別是印 23. ZHAO Hong, “ China and India Courting Myanmar for Good Relations,” op. cit. Hak Yin Li and Yongnian Zheng, “Reinterpreting China’s Non-Intervention Policy Towards Myanmar: Leverage, Interest, and Intervention,” op. cit. 25 Col. R. Hariharan, “India-China-Myanmar Relations,” Asian Tribune, http://www.asiantribune.com/index.php?q=node/6641 (22 July 2007). 24.

(8) 244. 國際關係學報第三十一期（2011 年 1 月）. 度。印度認為加強與緬甸的合作不但可以削弱中國在該地區的勢力，亦有助於控制其東北部與緬甸接壤地區毛派叛軍的活動。緬甸也是印度「東向」（Look East）政策的重要一環，藉以加強與東南亞國家的關係。再則緬甸政府奉行國家利益至上的民族主義政策，對外來干擾十分敏感，其行事難以預料，這也使中國常感挫折。每當國際社會要求中國對緬甸採取更強硬政策，中國會常把東協拿出來當擋箭牌，這也限制了它對緬甸的影響力。最後，北京對緬甸若過份支持，被視為包庇，將會有損其與西方大國的關係，及其國際聲望。但北京又不能放任西方國家更加削弱緬甸，引起該國動亂，影響到它的諸多利益。這就是北京的「緬甸難題」。對於北京而言：最好就是軍政府信守諾言，於今年稍後依據新憲法舉行自由公開公正的選舉（預定於十一月七日）26，容納反對黨，並對少數民族採取較溫和的政策，逐步漸進式地在該國推行民主－－這些也是國際社會長久以來的目標，可開啟中國與西方在緬甸事務上合作的契機。坦白說：西方國家多年來的對緬政策並未成功，似乎可藉成功的選舉改弦更張。會不會這樣發生，還有待觀察。然而從政府對反對黨人士的限制（特別是將全國民主聯盟 National League of Democracy 領袖昂山素姬的軟禁延長到大選日後，藉此剝削她參選的機會）來看，情勢尚不容樂觀。而北京的頭疼也還沒有結束。. 26. 林錫星，「緬甸大選前的政治形勢」，亞洲週刊，2010 年 4 月 4 日，頁 26。請參見 International Foundation for Electoral Systems, Election Guide 最新資料，網址： http://www.electionguide.org/election.php?ID=1849（2010 年 10 月 28 日擷取）。.

(9) 政策分析中國的「緬甸兩難」：戰略促因與外交侷限. 圖一：緬甸與鄰國. 資料來源：http://www.nationsonline.org/oneworld/map/myanmar_map.htm. 245.

(10) 246. 國際關係學報第三十一期（2011 年 1 月）. 圖二：珍珠鏈與麻六甲困境. 資料來源：http://www.africaasiaconfidential.com/uploads/documents/piracy_09a_COL.jpg.

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