高雄市府會關係之研究─
1990-2004
陳清泉 摘要 台灣民主政治的發展在民進黨以「全民政府」理念取得執政權促成第一次政 黨輪替後，政黨政治並未能真正落實，「民主政治首重政黨政府(party government)的運作機制，而民主政治與責任政治之體現，更與政黨政治有著密 切的關係」。經由健全的政黨競爭，執政黨擔任行政機關與立法機關的橋樑，反 對黨則扮演監督的角色，在政府運作過程中，府會關係(executive-legislative relation)的重要性在於其互動關係，對地方政府施政具有直接且實質性的影響， 就地方事務的監督地位而言，地方議會對地方政府的杯葛，輕者延宕行政計畫， 降低執行效率，重者癱瘓地方建設，遲滯地方發展，因此，府會互動關係所產 生的結果和影響在不同類型政府是否會差異，即在「分立政府」的府會關係，是 否較易導致政策滯塞、停頓與缺乏效率，以及行政與立法部門之僵局，在本文中 會加以探討，但重要的是台灣始終無法隨著政治變遷與發展形成政黨政治良性 的競爭，與政治發展基石的地方政治有關。 府會之間的互動關係，在民主法治社會，除一切依法行事外，政治的考量 也不可不加以重視，如議會未在法定期間通過預算案，雖「地方制度法」第四十 條及「預算法」第五十四條等相關法律均規定了補救措施，惟若發生此種情事， 絕對有損民眾權益，也有礙行政機關政策之推動，而議會若遲不通過法規，或 動輒通過有窒礙難行之決議，雖然部份沒有法定約束力或可行使覆議權，但必 會影響府會關係，升高雙方的對峙，造成兩敗俱傷而受害者卻是社會大眾，因 此府會之關係，除法律規定外，如何尋求相互溝通協調的一套互動模式，攸關 地方未來政局的發展與民眾福祉。 高雄市府會關係在吳敦義(國民黨)與謝長廷(民進黨)執政時期，各有不同的 風 ，吳、謝二人在任期內，都曾發生不同類型及程度不一的府會衝突，但最終貎 都能順利化解紛爭，究係市政府在政策執行、法案推動或是其他行政事務上向議 會妥協，以讓步取得共識？或是名義上，府會間基於法制規定行使職權，實質 上卻是以彼此利益作為交換籌碼的「分贓合治」結果？或是府會間有其他運作方 式，使行政機關能順利執行其施政計畫，完成既定施政目標？針對上述命題， 本文嘗試以一九九０年至二００四年吳、謝二人執政時期的府會關係為主軸，分 從結構性、法制性及政治性因素進行探討，而在在分析架構上，將高雄市府會關 係區分成二個階段，即吳敦義時期(1990-1998)及謝長廷時期(1998-2004)分別加 以論述，在研究設計上，即循著上述三種運作機制及二個時期進行比較分析， 期能釐清高雄市府會關係發展系絡。 關鍵字：府會關係、一致政府、分立政府、責任政治、議會生態一、前言 台灣民主政治的發展在民進黨以「全民政府」理念取得執政權促成第一次政 黨輪替後，政黨政治並未能真正落實，「民主政治首重政黨政府(party government)的運作機制，而民主政治與責任政治之體現，更與政黨政治有著密 切的關係」。經由健全的政黨競爭，執政黨擔任行政機關與立法機關的橋樑，反 對黨則扮演監督的角色，在政府運作過程中，府會關係的重要性在於其互動關 係，對地方政府施政具有直接且實質性的影響，就地方事務的監督地位而言， 地方議會對地方政府的杯葛，輕者延宕行政計畫，降低執行效率，重者癱瘓地 方建設，遲滯地方發展。 府會之間的互動關係，在民主法治社會，除一切依法行事外，政治的考量 也不可不加以重視，如議會未在法定期間通過預算案，雖「地方制度法」第四十 條及「預算法」第五十四條等相關法律均規定了補救措施，惟若發生此種情事， 絕對有損民眾權益，也有礙行政機關業務之推動，而議會若遲不通過法規，或 動輒通過有窒礙難行之決議，雖然部份沒有法定約束力或可行使覆議權，但必 會影響府會關係，升高雙方的對峙，造成兩敗俱傷而受害者卻是社會大眾，因 此府會之關係，除法律規定外，如何尋求相互溝通協調的一套互動模式，攸關 地方未來政局的發展與民眾福祉。 適值高雄改制院轄市廿五週年，而市議會也邁入第五十七年，「凡走過必留痕 跡」，即使高雄市議會在「議長賄選」案中，為台灣地方政治發展留下污點是不 爭的事實，但歷年來在協助推動高雄市市政建設，更有不容抹煞的貢獻，除見 證高雄市從一個漁港蛻變為國際知名的港市，並朝著「海洋首都」的願景前行外 也隨著市長從官派走向民選的歷程，議會在不同時期、不同的政府型態中，政治 生態也有所調整；不可諱言的，議會既是地方政治運作的核心，也必然是民主 政治的核心，議事運作及議員問政的良窳，更攸關民主政治運作的成效，也就 直接影響到民眾的福祉，而議會也是培育政治人才的搖籃，從歷屆高雄市長的 從政背景可見端倪1。 就地方政治體制而言，府會關係如何在各司其職之下共創雙贏，是值得地 方主政者與監督機關思考的課題，尤其面對彼此不同黨派、立場與見解各有差異 的情況下，府會雙方如何謹守分際，只問議題不管意識型態，以民眾福祉為依 歸，除了是地方政治發展能否向上提昇的關鍵外，也才能符合民眾的期待。 二、府會之法制與實質運作關係 地方府會關係是指地方政府行政部門(即地方政府)和地方民意機構(即地方 議會)之間的關係(趙永茂 1998，165)。就地方制度法所規範的府會職權而言，主 要包括覆議、質詢與預算審議2，此三者在法制與實質運作關係上的和諧或扞格， 又與議會生態及地方政府主政者的行事風格息息相關。 1 歷屆高雄市長，無論官派或是民選從陳武璋（議長）、陳啟川（日據時期高雄州協議員）、楊 金虎（市會議員）、王玉雲（議長）、蘇南成（台南市議員）、吳敦義（北市議員）、謝長廷（北 市議員、立委）都具備議會參政的經歷和背景。(資料來源：高雄市議會 55 年專輯) 2 地方制度法第三十五條、三十九條、四十條。
(一)覆議與協商機制 依地方制度法第三十九條規定，地方政府對議會之議決，如認為窒礙難行 時， 應於該議決案送達地方政府三十日內，就窒礙難行部分敘明理由送請議會 覆議，議會對地方政府移送之覆議案，應於送達十五日內作成決議。覆議時，如 有出席議員三分之二維持原議決案，地方政府應即接受該決議。 但由於地方行政首長與議員係由人民直接選舉3，彼此各自向選民負責，且 都有任期的限制與連任的壓力，府會間對議案的立場各有堅持時，雙方容易陷 入僵局，覆議制度的設計旨在化解府會對立的僵局；再者，除了覆議外，依地 方制度法第三十八條規定，地方政府對議會之議決案應予執行，如延不執行或 執行不當，議會得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部邀集各有關機關 協商解決4，協商機制設計的主要目的在於，避免地方府會衝突，維持府會和諧 關係，因此，在法制上，已對地方府會可能發生衝突作了預防性的立法加以規 範。 (二)質詢與調閱文件權限 議會質詢權係依據議會議事規則之規定：「議會定期大會開會時，地方政府首 長應將施政方針、會議決議案執行經過、結果及施政情形提出報告，並接受質詢 地方政府各一級機關首長暨相關業務主管，應列席報告業務推行情形，並接受 質詢」5。 由於目前我國地方府會的關係較類似總統制或強權市長制的型態(趙永茂 1998)，質詢權的運用，往往成為府會攻防的重頭戲，議員為增加曝光率，搶佔 鎂光燈焦點，經常藉質詢政府官員時機，將議事殿堂變成個人作秀的舞台，尤 其面對不同政黨的首長時，很容易因為意識型態作遂，把所謂「理性問政」轉化 成黨派意氣之爭，嚴重時，癱瘓議事之情況時有所聞，議員質詢施政雖依法有 據，但府會衝突的導火線卻常在質詢時引燃，議事品質、議員職權及政府官員之 尊嚴如何兼顧，並非單靠法規即能解決。 至於文件調閱權，在地方制度法中並無明文規定，大法官會議釋字第三二五 號解釋，僅針對立法院的調查權作出明確解釋6，對地方議會是否具有相同的權 限亦未明文規定，但議員基於行使職權需要，從寬認定釋字第三二五號解釋， 適度賦予議會之文件調閱權似無不可。 (三)審議預算 地方政府重要施政的落實與否，有很大一部分取決於年度預算額度，在預算 審查上，負有替人民看緊荷包之責的議會，對審議預算的無力感可分從二方面 探討： 3台北市在一九六七年，高雄市在一九七九年始改制為直轄市，改制後的歷任北、高市長皆由官 派，直到一九九四年十二月二十五日始改為民選市長。 4 地方制度法第三十八條。 5高雄市議會議事規則：第一條本規則依高雄市議會組織規程第二十五條第二項規訂定之。第二 十八條市長應於本會定期大會開會時到會，對施政報告作口頭說明；議員對市長之施政報告及 其市政府各一級機關首長暨相關業務主管之業務報告有疑問時，得提出口頭或書面質詢。 6大法官會議釋字第三二五號解釋略以：「立法院得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議 案涉及事項提供參考資料，必要時，得調閱文件原本。」
一方面，「巧婦難為無米之炊」及「又要馬兒跑，又要馬兒不吃草」經常被地 方政府拿來當作政績不彰或執行不力的藉口；議會面對輿論壓力，除非有重大 爭議的案件，議會基於監督施政的立場，不得不嚴謹把關，或者府會間確實存 在嚴重分歧與衝突外，大致上，對地方政府的年度預算，議會在審議預算時通 常只作象徵性的刪減。 再者，地方制度法明文規定，地方政府總預算案在年度開始後三個月內未完 成審議，得就原提總預算案未審議完成部分，報請行政院、內政部邀集各有關機 關協商，於一個月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之7。 因此，議會運用審議預算的手段，來達到監督行政或反對地方政府重要施政的 目的，在現行法制下，議會的職能受到相當程度的制約。 三、影響地方府會關係之因素 (一)結構性因素 各國地方政府所採行的體制相當分歧，府會互動關係在結構上，大致可以作 以下之區分： 1.府會一體：地方議事機關與行政機關結為一體，如英國的議會委員制 (Council-Commission System)及美國的市委員制(Commission System)。2.府會對 等：地方行政權與立法權相互分立，市長、議員都由民選產生，府會之間的地位 對等、平行且相互制衡，各自獨立行使職權，如美國的市長議會制(Mayor-Council System)、日本及台灣現行地方制度 3.府會不對稱：依府會權限的對應關 係，又可細分為二種類型，(1)行政機關權限凌駕議事機關，如法國的地方制度 為其典型；(2)議事機關權限超越行政機關，如美國地方制度中的市經理制 (Council-Manager System)(黃正雄，1996)8。 不同的地方政府結構，呈現在府會關係上的不同風 ，不只是影響施政品質貎 ， 連帶也影響民眾福祉；府會一體的關係對府會雙方而言或許可達到「各取所需」 的雙贏目的，相對地，也最容易落入「分贓政治」的「政府消費、民眾買單」口實 中，被犧牲的還是民眾的福利。 府會不對稱的關係，當行政機關的權限凌駕議事機關時，議會無法發揮制 衡作用，在功能性不足的情況下，充其量只是地方政府的諮詢機關；相對於此， 議事機關權限超越行政機關時，地方政府首長由議會任免，除在施政上處處受 到議會的制肘外，政策的擬訂也可能聽命於議會，議會變成地方政府的「太上 皇」，難保議員通過「自肥」的議案，要行政機關背書，此時，地方政府只是議 會的橡皮圖章而已。 府會間行政權與立法權各自獨立、互不隸屬、平行制衡的對等關係，議會監 督行政機關施政，行政機關無權指揮議會干涉議事，兩者權限明確劃分，地位 7 地方制度法第四十條。 8 在薄慶玖教授編著之《地方政府與政治》一書，五南圖書(2000)，對有關地方政府組織之比較研 究，另有權力一元制與權力分立制之區分，前者包括機關單一制與關分立制，即委員會制 (Commission
System)與議會負責決議但另設機關執行之制度，市經理制(Council-Manager System)即屬之，權力分立制主要係指「市長議會制(Mayor-Council System)」， 目前各地方政府所實施者即屬此一類型。
平等，且直接向選民負責，各自負擔其政治責任，就「民主政治是責任政治」的 內涵而言，府會對等模式最符合民眾期待。 (二)法制性因素 依據地方制度法第三十五條規定，市議會職權如下： 1.議決直轄市規章。2.議決直轄市預算。3.議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附 加稅課。4.議決直轄市財產之處分。5.議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業 機構組織自治條例。6.議決直轄市政府提案事項。7.審議直轄市決算之審核報告 。 8.議決直轄市議員提案事項。9.接受人民請願。10.其他依法律或上級法規賦予之 職權9。 質言之，影響府會關係的關鍵因素取決於以下相關規定： 1.市長負有必須定期向議會作施政報告的責任。2.市議員針對地方自治事項，有 向市長、市府各單位主管及直屬機關首長質詢之權。3.市議會有議決市府提案及 審議決算之審核報告之權。4.市府對議會之議決認有窒礙難行時，可提覆議案 。 5.市議會有議決市法規、市府組織及稅課之權(黃正雄，1996)。 地方制度法雖定位為地方自治之基本法，但其內容僅能針對地方自治事項作 原則性與基本性的規範與規定，若要用來規範急遽變遷的政治、社會現象，以該 法有限的條文而言，事實上力有未逮，因此，地方制度法自八十八年一月公佈 施行迄今，各縣市府會之間的衝突與爭議，仍然時有所聞。 (三)政治性因素 前面提到，府會關係是和諧或失衡，與議會政治生態及行政首長領導風格有 密切關係，所指涉的即為政治因素的意涵。一般認為府會在「一致政府(unified
government)」架構下10，府會關係應該比「分立政府(divided government)」的狀態
較為和諧11，行政部門施政滿意度相對也較高，但這樣的推論仍有待商榷，黃紀 與吳重禮二人在有關《台灣地區縣市層級「分立政府」影響之初探》的研究報告中 即指出，「在一致政府體制下，民眾對於縣市政府表現的滿意度評價未必高於分 立政府，分立政府並不必然導致行政部門與立法部門的僵局」(黃紀、吳重禮， 2000)。 府會間在不同政府體制下的表現各擅勝場，法制與結構性因素雖有不同程 度的影響，但卻不是府會衝突或和諧的關鍵因素，地方政治生態、府會政黨運作 議員派系屬性、利益分配情形、政治人物行事風格等，都有值得探討之處，也就 是說，府會關係的和諧表面上是政黨或黨團協商機制運作的結果，但協商本身 是否會包含檯面下涉及府會間的利益交換、政治妥協等不為人知的手段，則仍有 待進一步探討。 至於行政首長個人的政治性格、行事風格，攸關處理府會互動關係的成熟度， 9參閱地方制度法第三十五條規定。 10 「一致政府」乃是指在一個政府體制中，行政部門與立法部門皆為同一政黨所控制。在一致政 府架構之下，執政黨擔任行政機關與立法機關的樞紐，行政部門提出之政策有賴議會中的多數 黨為之呼應，由是產生連鎖行政與立法的橋樑功能。(黃紀、吳重禮，2000) 11 分立政府意指行政部門與立法部門分屬不同政黨所掌握，亦即分立政府乃是掌握行政部門的 政黨無法掌控議會多數議席。(黃紀、吳重禮，Ibid)
其施政表現與行政首長的人格(personality)、性格(character)等心理因素密切關連 (Barber, 1992)。行政首長與議會之間的互動、溝通、協調的經驗與技巧，與任職 時間的長短正相關，也就是說，任職愈久，愈能夠熟知議會政治生態，愈善於 與議員維繫良好的關係，因此也愈有能力說服議會接受其主張，減少政策制訂 與執行時可能遭逢的障礙與阻撓(黃紀、吳重禮，2000)。 四、府會關係的衝突與和諧 結構性與法制性因素只是影響府會關係的背景因素，而政治性因素又可分成 靜態與動態二種，本節再就府會互動之動態因素，深入探討府會的衝突與和諧， 黃秀端曾針對預算審查與法案審查探討少數政府在國會的困境，從而發現「從立 法院對於行政院所提出的總預算的刪減比例，並未顯示少數政府與多數政府的 差異，然而若是從預算主決議的數量與內容，我們確實可以看出少數政府的預 算在立法院所遭遇的困難，即使在第三階段民進黨的席次增加，畢竟未掌握國 會多數，其困難並未因席次增加而減少」(黃秀端，2003)，對此研究結果是否適 用於地方政府，就其觀察焦點而言，與本文所欲探討的重點相類似，或可加以 援引。 就府會互動關係而言，楊婉瑩對立法院內政黨之間的衝突與合作的研究則 發現，政黨與政黨之間的衝突與合作，受到內部與外部因素的影響，很難用一 致政府與分立政府的二元對立加以解釋(楊婉瑩，2003)，在諸多觀察指標中， 本文的切入點在於議會歷屆大會審議市政府提案情況、議會總質詢氛圍及議會審 查市政府年度預算刪減比例等三項動態因素加以分析與探討。 (一)議案之提出與審查通過情形(如表一) 針對行政機關主導法案之影響力，盛杏湲以第四屆立法院為個案進行比較研 究發現，「當行政機關能夠掌握立法機關的多數時，其較能主導立法，一旦行政 機關無法掌握立法機關的多數時，行政機關在立法上的影響力會較為有限」(盛 杏湲，2003)，也就是說，一致政府在議案之提出與審查通過的比例要比分立政 府為高，上述對行政院與立法院的推論是否可及於地方政府與議會，依據本文 之研究並無法全般適用。 高雄市議會第三屆至第六屆之定期大會與臨時會，針對市政府提案審議結果 分析，以民選市長第一任任期比較，吳敦義時期(第一任)第三屆議會通過比例 為90.2%，高於謝長廷時期(第一任)的第五屆議會通過比例 85.2%；第二任任期 (第六屆議會)謝長廷的 93.1%則高於吳敦義(第四屆議會)的 88.5%12，二人在提案 通過比例上無分軒輊，捷運工程的通過與否反倒成為評斷的關鍵，也是二人施 政成效的指標，就此而言，吳敦義則居於下風，即使捷運計畫早在其任內即已 12 第六屆議會雖於 2002 年 12 月 25 日成立，但因涉及議長賄選案，於當日就職的議員，經判 刑確定解職及辭職後辦理補選，目前議員席次除親民黨與台聯各有消長外，其餘政黨與無黨籍 者，與補選前一致，各政黨均未過半，各政黨席次比例如下：民進黨14 席，佔 31.8%，國民 黨12 席，佔 27.2%，親民黨 5 席，佔 11.3%，台聯 4 席，佔 9%，無黨籍 12 席，佔 27.2%；即使以「泛藍」、「泛綠」加以區隔，兩陣營也無法掌握絕對優勢，「泛藍(國、親)」計 17 席，佔38.6%，「泛綠(民、台聯)」計 18 席，佔 40.9%。(資料來源：高雄市第六屆市議選補選 實錄)
著手進行規劃，並進行BOT 案審查、環境影響評估、土地徵收等實質程序，但事 實上，預算案卻是在謝長廷上任後通過並正式開工興建，風采自然落在謝長廷 身上13。 至於第六屆議會自成立後，雖籠罩在議長賄選陰影中，加上補選後的第一 次大會，新當選議員仍處於府會互動的磨合期，對議事運作及議案審查尚在適 應階段，市政府提案的露容與規模不若過去各屆會期，據以論斷吳、謝二人府會 關係的優劣，則稍欠公允，但從第六屆議長補選過程，現任二十六席議員中， 有十五席看在謝長廷的面子上力挺蔡見興接任議長，議長既是自己人，再加上 議員補選結果，包括無黨籍、「泛綠」議員有十一位當選，第六屆議會屬於「市長 派」議員超過二十三席的過半門檻，府會關係預期會更和諧，絕對有利於謝長廷 第二任任期的施政。 表一：高雄市議會歷屆大會對市政府提案決議情形分類統計表 年度 提案數 決議內容 照案 通過 修正 通過 小計 通過 比例 擱置 否決 撤回 其他 小計 第三屆 41 31 6 37 90.2% 1 1 1 1 4 第四屆 61 39 15 54 88.5% 3 4 0 0 7 合計 102 70 21 91 89.2% 4 5 1 1 11 第五屆 108 59 33 92 85.2% 1 9 1 5 16 第六屆 29 21 6 27 93.1% 0 2 0 0 2 合計 137 80 39 119 86.9% 1 11 1 5 18 備註：一、資料來源：高雄市議議會歷年議事錄。二、吳敦義市長係1990 年 6 月 到任，該年度僅統計第三屆第二次大會及第五次臨時會資料。三、統計表「其他」 欄係指緩議、保留、併案辦理、未便同意等決議。四、資料統計不包括市法規審查。 (二)議會質詢的氛圍14 議會質詢權的發動就地方制度法所規範的議會職權而言，並無所謂「質詢 權」存在，係依據議事規則而來，從歷屆議事錄有關總質詢之記載，回溯議會質 詢的氛圍，整體而言，吳敦義時期並未發生議員拒絕市府官員施政報告情形， 在其任內向議會施政報告或議會總質詢時，遍查議事錄，除了吳昱輝因質詢市 府新聞處處長致涉及議場暴力，遭判刑四月，引發府會關係緊張外，並未發現 與議會或個別議員間有較大的衝突事件發生，即使朱星羽有關「台泥採礦權」案 之質詢，事涉當時議長陳田錨家族事業，吳敦義在處理本案過程亦未因此開罪 議長，府會關係在1990-1998 較為和諧。 反觀1998-2004 之謝長廷任內，同樣是來自外縣市入主市政府的背景，經議 會決議休會、議員拒絕質詢、市長二度被請出議場、市府新聞處裁撤、副市長拒絕 13 高雄市捷運工程五十一億預算係於2001 年 6 月 1 日在議長黃啟川主持下三讀通過。 14 有關吳、謝二人主政期間府會重大爭議或衝突事件，詳見附錄。
返回議場等，諸多府會間的對立與衝突，都在此時期發生，府會關係相較吳敦 義任內，可說多事之秋，但爭議事件最後也都順利落幕，府會回歸正常運作， 就議會質詢氛圍而言，吳敦義處於「一致政府」府會關係下，議員質詢時因有政 黨作後盾，議員對市府重大施政的質詢要比謝長廷時期的「分立政府」來的「柔 性」許多，符合府會在「一致政府」架構下，府會關係應該比「分立政府」的狀態 較為和諧之推論。 (三)預算審議情形 1.年度預算刪減幅度(表二) 預算是行政機關根據施政計畫，擬定一定期間內的公共財政收支計畫，且經 立法機關通過，以為各機關執行的公文書 (薄慶玖，2000)。由此可見，行政機關 施政計畫能否順利執行，有賴於立法機關通過其預算，依據現行「地方制度法」 第三十五條規定，議決直轄市預算是直轄市議會之職權，不僅影響市政府施政 運作，也攸關市民的權益與福利，但市議會審議預算時，只能刪減而不得增加， 亦即對預算案不得為增加支出之提議(薄慶玖，2000)；因此，市議會站在為民 眾看緊荷包的立場，會針對市府提列之不合理預算予以刪減，卻無權在遇增進 民眾福利措施所須經費而市府未編列時，要求市府增加支出。 從預算審議結果可以作為判讀府會關係和諧與否的依據，由於「縣市議員掌 控審議預算的權力，倘若縣市長無法滿足議員的需求，諸如提高地方基層建設 經費之數額，或渠等對縣市長施政作為有所不滿、對預算編列情形頗有微詞時， 縣市政府所送審的年度總預算案，極可能面臨大幅刪減的命運．．．年度總預 算的刪減幅度，更是縣市府會彼此溝通協調、相互折衝所產生的結果」(洪澄琳， 2003)。 就年度預算刪減幅度與比例分析比較，吳、謝二人任內經常門預算被刪減比 例分別為1.8%及 1.7%，二人無分軒輊，但在資本門方面，則謝長廷的 6.8%高 於吳敦義的5.2%，被刪減幅度不可謂不高，主要關鍵在於 2000 年預算審議時， 市議會雖通過捷運工程預算，但因對中央補助興建捷運之工程款有所不滿，相 對也大幅刪減原先市府所編列的預算額度，因此，該年度資本門被刪減比例高 達30.1%，此係個案而非常態，如果不予採計，則年度預算被刪減比例均低於 10%，整體比較，總預算被刪減比例謝長廷要比吳敦義低，此一事實又很難解 釋謝長廷與議會爭議次數多於吳敦義的現象。
表二：高雄市政府歷年總預算審查一覽表(年度預算) 單位：千元 年度 市府編額度 市議會審查結果 刪減額度 刪減比例 經常門 資本門 經常門 資本門 經常門 資本門 經常門 資本門 1991(80 年度) 19,899,170 19,119,226 18,723,235 17,295,137 1,175,935 1,824,089 5.9% 9.5% 1992(81 年度) 21,661,820 20,290,616 21,413,568 18,738,869 248,252 1,551,747 1.1% 7.6% 1993(82 年度) 24,476,127 21,699,176 24,417,316 21,357,986 58,811 341,190 0.2% 1.6% 1994(83 年度) 33,012,223 18,406,498 32,798,682 17,903,478 213,541 503,020 0.6% 2.7% 1995(84 年度) 36,107,527 18,470,230 35,252,779 17,441,023 854,748 1,029,207 2.4% 5.6% 1996(85 年度) 41,240,127 16,607,065 40,913,236 15,480,575 326,891 1,126,490 0.8% 6.8% 1997(86 年度) 42,895,486 17,395,973 42,148,326 16,494,096 747,160 901,877 1.7% 5.2% 1998(87 年度) 44,496,356 19,971,951 43,962,521 19,455,842 533,835 516,109 1.2% 2.6% 1999(88 年度) 51,123,008 18,919,640 49,861,152 18,635,831 1,261,856 283,809 2.5% 1.5% 2000(89 年度) 75,476,092 25,158,766 74,639,648 17,577,574 836,444 7,581,192 1.1% 30.1% 2001(90 年度) 51,367,337 15,604,721 50,537,538 14,975,611 829,799 629,110 1.6% 4.0% 2002(91 年度) 55,048,211 20,022,765 53,460,516 19,599,797 1,587,695 422,968 2.9% 2.1% 2003(92 年度) 53,993,094 20,201,995 53,112,773 19,954,797 880,321 247,198 1.6% 1.2% 2004(93 年度) 54,095,032 31,078,557 53,914,313 30,462,417 180,719 616,140 0.3% 2.0% 資料來源：高雄市政府預算書1991-2004，筆者整理。15 2.追加預算審議(表三) 縣市政府另外一項法定預算來源就是議會審定的追加預算額度，依據預算法 第七十九條規定，各機關得請求提出追加歲出預算之情況包括：依法律增加業 務或事業致增加經費時、依法律增設新機關時、所辦事業因重大事故經費超過法 定預算時及依有關法律應補列追加預算者等四種情形。 追加預算的特性雖是原總預算規模的擴張，但卻是各機關為避免總預算成長 率過高，引發指責或質疑，遂將無法容納於原總預算的支出或計畫，而有必要 執行者，以「化整為零」的方式辦理之。對各縣市來，辦理追加預算已然成為常 態(林錫俊，2001)。 追加預算源於縣市政府針對執行數額龐大，原核編年度預算不足支應，且無 法以相關經費或動支預備金支應的計畫案，議會也瞭解縣市政府對追加預算需 款孔急的立場，因此，追加預算審議過程，又形成繼總預算審議後，府會之間 另一波攻防戲碼。 從表三比較分析，吳、謝二人在主政期間辦理追加預算次數分別為六次及三 次，如果追加預算是「常態」，則依1993,1994,1995,2003 四次追加預算審議後之 15 1999 年審查八十九年度預算時，適逢預算年度，由當年七月迄翌年六月，改為一至十二月， 故是年預算以1.5 年預算核列。
刪減比例來看，經常門全數通過，資本門刪減比例平均為0.5%的情況，市議會 對追加預算審議過程應不至於太過嚴苛，甚至可以推斷市政府在辦理追加預算 時可以「予取予求」；但再看1991 年的資本門刪減 51.4%及 2000 年經常門刪減 52.3%的情況，市府追加預算與上述四個年度相較可說遭遇重大挫折；市府辦理 年度追加預算提送之預算額度，若與年度預算比較，其額度相對不多。在送請議 會審議時，如其中一項預算府會見解不一遭刪除時，可能造成類似上述刪減比 例過高的結果，設若據以解讀為當時府會關係不友善，恐失之客觀。 表三：高雄市政府歷年總預算審查一覽表(追加預算) 單位：千元 年度 市府編額度 市議會審查結果 刪減額度 刪減比例 經常門 資本門 經常門 資本門 經常門 資本門 經常門 資本門 1991(80 年度) 589,060 852,971 587,839 414,593 1,221 438,378 0.2% 51.4% 1992(81 年度) 1993(82 年度) 1,133,726 5,415,022 1,133,726 5,415,022 0 0 0.0% 0.0% 1994(83 年度) 277,106 2,362,322 277,106 2,362,322 0 0 0.0% 0.0% 1995(84 年度) 1,448,635 1,448,083 1,448,635 1,435,445 0 12,638 0.0% 0.9% 1996(85 年度) 1997(86 年度) 264,436 1,767,633 255,655 1,757,963 8,781 9,670 3.3% 0.5% 1998(87 年度) 22,059 9,330 20,071 8,800 1,988 530 9.0% 5.7% 1999(88 年度) 2000(89 年度) 63,828 5,149,838 30,464 5,127,743 33,364 22,095 52.3% 0.4% 2001(90 年度) 2002(91 年度) 1,210,762 574,633 1,210,762 568,066 0 6,567 0.0% 1.1% 2003(92 年度) 408,013 309,087 379,513 295,810 28,500 13,277 7.0% 4.3% 2004(93 年度) 資料來源：高雄市議會議事錄1991-2004，有關市政府追加預算體查紀錄，筆者 整理。16 五、吳、謝二人府會關係之比較分析 (一)議員資料分析 1.吳敦義主政時期：(表四、五) 吳敦義係於1990 年 6 月接任高雄市長(官派)，當時市議會第三屆 43 席議員 甫就職六個月17，且該屆市議員為配合省市長選舉，議員任期延長一年，到 1994 年 12 月 24 日，與吳敦義的市府團隊有近四年半的互動期間，當時各政黨 席次為國民黨29 席，佔總席次 67.4%，民進黨獲得 7 席，佔 16.2%，無黨籍 7 席，佔16.2%，國民黨在本屆議會擁有絕對優勢的議事主導權；第四屆市議員 16高雄市政府於1992,1996,1999,2001 及 2004(迄本文完成時)未向市議會提追加預算案。 17 第三屆市議員於 1989 年 12 月 25 日就職，
(1994-1998)應選 43 席，選舉結果國民黨當選 23 席，佔總席次 53.4%，民進黨獲 得11 席，佔 25.5%，新黨 2 席，佔 0.4%，無黨籍 7 席，佔 16.2%，國民黨席次 勉強過半，如果加上新黨及無黨籍議員的支持，議會處於「朝大野小」的情勢， 是「一致政府」的府會關係，因此在議案、預算或重大政策提案審查，有利於吳 敦義(國民黨)第一任民選市長任期內的施政18。 2.謝長廷主政時期：(表六、七、八) 第五屆市議員(1998-2002)應選 44 席，選舉結果國民黨當選 25 席，佔總席 次56.8%，民進黨獲得 9 席，佔 20.4%，新黨 1 席，佔 0.2%，無黨籍 9 席，佔 20.4%，謝長廷(民進黨)在第二屆市長選舉勝出，議會與市政府之間的互動，在 國民黨取得議事主導權優勢下，形成「分立政府」府會關係的狀況。 第六屆市議員因議長賄案，於2002 年 12 月 25 日就職的議員，經判刑確定 解職及辭職後辦理補選，目前議員席次除親民黨與台聯各有消長外，其餘政黨 與無黨籍者，與補選前一致，各政黨均未過半，各政黨席次比例如下：民進黨 14 席，佔 31.8%，國民黨 12 席，佔 27.2%，親民黨 5 席，佔 11.3%，台聯 4 席， 佔9%，無黨籍 12 席，佔 27.2%；即使以「泛藍」、「泛綠」加以區隔，兩陣營也 無法掌握絕對優勢，「泛藍(國、親)」計 17 席，佔 38.6%，「泛綠(民、台聯)」計 18 席，佔40.9%，因此，無黨籍的 9 席在本屆議會運作上即具有關鍵性角色。 表四：第三屆高雄市議員名錄(1989-1994) 推薦政黨 議員名錄 小計 比例 備考 國民黨 黃昭順、李致毅、陳漢昇、賈先德。鄭黃素美、 周鐘 、藍振源、汪修慎、陳萬達、顏火山、蔡 見興、吳林淑敏、郭國志、曾長發、余聲欽、陳 村雄、郭金生、陳田錨、洪茂俊、翁萬基、郭獎 吉、顏寶琴、林崎、蘇守成、蔡慶源、楊振添、 李復興、蔡媽福、許文忠 23 53.4% 民進黨 朱星羽、吳昱輝、黃昭星、陳武勳、陳光復、林 黎琤、王青 11 25.5% 工黨 張益郎 1 0.23% 無黨籍 蔡松雄、張省吾、吳重新、黃啟川、許崑源、黃 芳仁、朱文慶、高玉生 8 18.6% 其他政黨 0 0% 合計 43 100% 備註：一、議長：陳田錨、副議長：顏火山。二、為配合省市長選舉，議員任期延 長一年。三、本屆議員朱星羽、黃昭順、郭金生及陳光復等四人轉任立委。鄭黃素 美及許文忠因病去世(資料來源：高雄市議會網站資料，筆者整理。) 18事實上，併同官派市長任期，吳敦義在高雄市主政八年六個月，對高雄市的政治生態已能充 分掌握，因此，在1994 至 1998 年的府會關係確實較其剛接任時融洽。
表五：第四屆高雄市議員名錄(1994-1998) 推薦政黨 議員名錄 小計 比例 備考 國民黨 陳漢昇、陳明吉、陳萬達、藍星木、楊色玉陳 雲龍、周鍾、蔡見興、吳林淑敏、曾長發、劉 少春、黃添財、龔瑞泰、張瑞德、陳田錨、羅志 明、洪茂俊、顏寶琴、蔡媽福、楊振添、蔡慶 源、朱安雄、李復興 23 52.2% 民進黨 李喬如、蕭裕正、吳昱輝、林永堅、黃昭星、湯 金全、蔡龍居、林滴娟、郭玟成、王青、江振陸 11 25% 新黨 陳道實、梅再興 2 0.45% 無黨籍 蔡松雄、張省吾、吳重新、許崑源、黃啟川、朱 文慶、黃芳仁、高玉生(原) 8 18.1% 其他政黨 0 0% 合計 44 100% 備註：一、議長：陳田、副議長：張瑞德。二、高玉生為平地原住民議員。三、本屆 議員林滴娟在大陸罹難去世。(資料來源：高雄市議會網站資料，筆者整理。)
表六：
第五屆高雄市議員名錄(1998-2002) 推薦政黨 議員名錄 小計 比例 備考 國民黨 陳漢昇、陳萬達、藍星木、藍健菖、楊色玉、陳 雲龍、周鐘 、戴德銘、黃添財、張榮顯、吳林 淑敏、劉少春、曾長發、蔡見興、王志雄、莊啟 旺、張瑞德、陳村雄、洪茂俊、朱安雄、蔡媽 福、楊敏郎、蔡慶源、李復興、曾福三(原) 25 56.8% 民進黨 蕭裕正、李喬如、張清泉、林永堅、陳春生、陳 玲俐、王青、郭玟成、高宗英 9 20.4% 新黨 梅再興 1 0.22% 無黨籍 張省吾、蔡松雄、黃石龍、吳重新、黃啟川、許 崑源、黃芳仁、簡金城、朱文慶 9 20.4% 其他政黨 0 0% 合計 44 100% 備註：一、議長：黃啟川、副議長：蔡松雄。二、林永堅議員於2000/07/17 轉任副 市長。三、郭玟成議員於2002/02/01 轉任立委。(資料來源：高雄市議會網站資料 筆者整理。)表七：第六屆高雄市議員名錄(補選前、2002-2006) 推薦政黨 議員名錄 小計 比例 備考 國民黨 陳漢昇、戴德銘、藍星木、陳雲龍、黃添財、吳 林淑敏、曾長發、劉少春、李復興、楊敏郎、蔡 慶源、蓸明輝(原) 12 27.2% 民進黨 李喬如、張清泉、章玟琇、蔡長根、楊定國、鄭 新助、康裕成、李昆澤、周玲妏、詹永龍、林崑 山、高宗英、林宛蓉、江振陸 14 31.8% 親民黨 林壽山、李榮宗、楊色玉、童燕珍、王齡嬌、吳 益政、簡金城 7 15.9% 無黨籍 張省吾、蔡松雄、黃石龍、蔡見興、黃芳仁、許 崑源、陳乃靜、朱文慶、朱安雄 9 20.4% 台聯 趙天麟、葉津鈴 2 0.45% 合計 44 100% 備註：一、議長：朱安雄、副議長：蔡松雄。二、2004/04/23 高雄高分院二審判決 定讞，確定有17 位議員因涉及議長賄選案，確定喪失議員資格，市議會將全面 補選議員19。(資料來源：高雄市議會網站資料，筆者整理。) 表八：第六屆高雄市議員名錄(補選後、2002-2006) 推薦政黨 議員名錄 小計 比例 備考 國民黨 陳漢昇、戴德銘、陳玫娟、周鐘 、藍星木、黃 添財、黃柏霖、莊啟旺、林國正、蔡武男、李復 興、陳麗娜 12 27.2% 民進黨 李喬如、黃淑美、林武忠、康裕成、陳玲俐、周 玲玟、陳信瑜、林宛蓉、鄭光峰、俄鄧‧殷艾 (原) 10 22.7% 親民黨 林壽山 、楊色玉、李榮宗、童燕珍、王齡嬌、 吳益政 6 13.6% 無黨籍 張省吾、蔡松雄、蔡長根、黃石龍、蔡見興、楊 定國、鄭新助、許崑源、林崑山、朱挺珊、李順 進 11 25.0% 台聯 藍健菖、陳英燦 、趙天麟 、郭建盟、葉津鈴 5 11.3% 合計 44 100% 備註：一、議長、蔡見興、副議長：蔡松雄。二、楊定國、鄭新助、林崑山等三 19依據地方制度法81 條規定，高雄市議會 44 席議員，只要十分之三（14 位）議員出缺，就必 須依法全面補選，或同一選區議員缺額達二分之一，都應補選。
人補選前為民進黨籍。(資料來源：高雄市議會網站資料，筆者整理。) (二)府會運作機制 1.派系生態 高雄市的地方政治發展受典型移民社會特徵的影響，以人口結構分析，土 生土長的高雄人約佔三分之一，其餘三分之二大部份從遴近縣市移入，因此長 期以來，高雄市的政治發展在地方家族與外來政治派系相互角力下，形成以派 系利益為前提的地方派系與家族政治競爭的特色，而其發展沿革可追溯至光復 初期，由在地派、澎湖派與台南派三大力量，各自在地方行政、立法機關競逐、 瓜分政治資源。 高雄市地方派系與家族形成的主因，在於市長與市議會兩大權力核心的爭 奪，且隨著整體經社環境與地方經社發展而產生變化，由於家族與派系是社會 關係及政治利害的結合，藉由不斷吸收社會菁英與經濟資源，整合與發展各有 關力量，逐漸朝向以經濟為主軸，擴張其政治社會關係的形態而轉型20。 高雄市議會在第三屆以前，受地方政治生態的影響，也形成地方山頭各據 一方的局面，從早期澎湖派與在地派的對壘，到台南、嘉義、雲林、屏東同鄉會 的崛起與沒落，在地派系內的四大家族陳(啟川)、王(玉雲)、林(瓊瑤)、朱(有福)也 在爭逐府會龍頭地位上，呈現政治實力的此消彼長，因此，在官派市長時期， 議會挾選票之民意代表性，對市政府可以「大小聲」，市府只好托庇執政黨，同 時在資源分配上「府會一家」，而得以推動市政；民選市長之後，雖然市長的民 意代表性大過議員，可以有強勢作為，但遇推動重大政策時，地方派系、家族的 利益仍是市府必須考量的因素，也必須適度尊重地方政治勢力，由此可見地方 派系(家族)對府會關係的和諧的影響力。 2.補助款 縣市議員有瓜分建設經費的陋規存在已不是新聞，而民意代表利用支配統 籌分配款、地方建設補助款機會，勾結不肖業者虛設公司，內定補助對象、圍標 脅迫送審過關，違法收取回扣等貪瀆弊端，更是時有所聞21，所謂地方建設補助 款即由地方政府提供一定數額的小型工程補助款，而由民意代表控制地方建設 經費，美其名為「地方建設補助款」，卻可視為是府會關係的「潤滑劑」，府會之 運作機制可由預算、法案審查的「行政結盟」關係，進而發展為利益誘因及人情 力量的結盟策略，主政者可透過政黨關係及派系關係，和其他黨派議員結盟之 基礎(洪澄琳，2002)。 縣市議員由於普遍都有連任的壓力，基於選舉考量，會名正言順的關心行 政機關對議員所屬選區或行政區的補助款利益，因此會經常介入分配政策利益 的過程；行政機關也清楚知道議員在選舉上的需求，也因此在分配利益的過程 中，會藉著豐沛的行政資源協助議員，但是，行政機關也不是毫無條件的協助， 20 趙永茂，＜台灣地方派系的發展與政治民主化的關係＞，《台灣的民主化：回顧、檢討及展 望》，陳文俊主編(1996 年 6 月)，頁 275。 21 台北縣議員爆發疑似貪瀆醜聞！檢調人員十八日拘提八名縣議員，其中七人到案，晚間並移 送板橋地檢署複訊。據了解，檢調單位懷疑有部分議員將所分配到的地方建設配合款的額度 「賣」給他人，從中獲利三成，買者再扣下三到四成，餘者才是真正用於地方建設補助。
基於理性考量，行政機關總是希望將政策利益分配給特定的議員來保障行政關 預算的安全以及政策推動的暢行無阻(Arnold, 1979)。 長期以來高雄市地方政壇雖有在地派、澎湖派、台南幫、以及陳(田錨)、王(玉 雲)、朱(有福)家族勢力，不論是吳敦義或謝長廷主政，地方派系力量對整體市政 建設的影響力，並未如外界想像的有舉足輕重的力量，府會關係在「行政關係」 「利益誘因」及「人情壓力」的結盟下，自吳敦義接任後，透過純熟的議事運作技 巧，配合「地方建設補助款」或「小型工程補助款」的利誘，讓市議員得以介入市 府的分配政策利益，而市府在遇重大法案與預算審議時，獲得利益均霑的議員 自會與市府沆瀣一氣，在審議過程適時加以護航，議會中「市長派」vs.「非市長 派」的態勢，於焉成形，因此府會的關係趨於和諧的機會比發生衝突之時機要多 即使有所扞格也僅有零星的擦槍走火，並無府會嚴重對立，導致市政推動停滯 的情況，對吳、謝二位市長及其行政團隊而言，更是樂見其成。 3.行事風格 吳敦義以曾國藩的話「宜以真心相向，不可常懷智術，以相迎拒，凡人以偽來 我以誠往，久之，則偽裝亦共趨於誠矣！」奉為他與議會相處的圭臬。(易潛， 1997)；至於謝長廷曾以放風箏比喻府會關係：「如果風箏沒有尾巴，就會毫無 方向感的四處亂飛，如果風箏尾巴太重又會飛不上去，過猶不及都不好22。」， 加上「官派」市長任內，在政黨的庇蔭、折衝下，雖係「空降」而來，逐漸能與地 方政治生態融合，對其「民選」市長任內的施政，多所俾益。 但是同樣以非在地人身分南下高雄，一方面原本就與高雄市地方淵源不深， 另一方面受律師性格影響，加上挾民意支持，因勝選而入主高雄市政府的謝長 廷，則欠缺議會中所屬政黨奧援，市長任期內受議會制肘的情況多於吳敦義時 期，議會普遍對其行事有以下之評論：「謝長廷的性格比較重視能夠快速看到成 果的事，在做決定是並不會考慮太多別人的意見，且固執也會影響到他對外的 表現，讓人覺得他在公共事務上的態度很難捉摸，而且容易給人過分自大的感 覺」(高雄市議會雙月刊，2001 年 2 月)。 就吳、謝二人的行事風格而言，吳敦義抱持「君子之交淡如水」的態度與議會 建構良好的互動關係，加上所屬政黨在第三、四屆議會有足夠的席次對議事處理 有主導權，因此，與議員雖有零星的爭執，但並未造成太大的衝突，府會關係 處於「相敬如賓」的期間較長，如果府會關係是處於長期和諧的狀態，但為何捷 運工程始終無法在其任內動工的現象，又殊值玩味23；反觀謝長廷，雖有心經營 府會關係，但因律師性格使然，加上在沒有勝選心理準備下就任，處事過於實 際與固執己見的自大形象，比較容易有水土不服的情形，在任內發生府會衝突 事件的次數與對立，相較吳敦義就顯得並非如其願般的和諧，議會休會抗議、議 員拒絕質詢之杯葛情事時有所聞，甚至謝長廷本人更創下府會首例，率市府官 員集體退席。(詳如附錄) 22中央社2004/07/09http://www.cdn.com.tw/daily/2004/07/19/text/930719ac.htm 23從民國七十四年就開始規劃的高雄捷運，在七十八年完成發展計劃規劃報告書送行政院後， 就爭議不斷，預算遭高雄市議會以退回、擱置、拒絕審查等各種方式杯葛延宕十一年，歷經三任 捷運局局長（黃水泉、陳永祥及現任周禮良）。
六、結論 一九九０年以來的高雄市府會關係，從本文之研究發現，不論是吳敦義或 謝長廷主政，或者是歷屆議會之朝野政黨席次比例之高低，高雄市年度總預算 之刪減比例並未對重大市政建設造成嚴重衝擊；法案通過的比例較高；其追加 (減) 預算之刪減幅度亦較小；顯示高雄市府會關係並未明顯受到黨派色彩及地 方家族(派系)力量的影響，即使府會彼此間有過衝突與對立，並未因此而影響 重大市政建設；至於「市長派」行政結盟關係的形成，又與「地方基層建設經費」 的分配有絕對關係，在現行行政議會雙元分立制下，是維繫府會和諧的重要因 素。 高雄市的府會關係在1990 年至 1998 年期間屬於「一致政府」型態，府會間 相對和諧的情況下，市府相關重大施政，由主政的國民黨擔負起府會溝通重要 樞紐，理論上應有利於吳敦義的施政，但卻也無法解釋為何高雄市捷運計畫始 終無法在其任內獲得解決；1998 年至 2004 年第六屆市議員補選前，則為「分 立政府」架構，反倒是任內府會爭議、衝突事件較多的謝長廷，能在二００一 年一月六日，由議會通過捷運五十一億元的預算案，兩相比較個中緣由實耐人 尋味，從第三屆市議會兩個次級團體「清流」與「高風」問政會為捷運工程通過 與否壁壘分明的情況，或許可以解讀為與捷運龐大的工程預算及利益有關24。 因此，不論是從學理上或是實務上研究高雄市府會的互動關係，「利益」作 為府會間的「臍帶」是無法分割的，雖說良好的府會關係需建立在行政與立法機 關對等與建立一套良好有效的溝通機制，因為唯有透過良好有效的溝通協調， 才能創造雙贏。以高雄市捷運工程計畫的延宕與興建，比較吳、謝二人的府會關 係，吳敦義時期(1990-1998)府會關係和諧，卻履遭議會杯葛；謝長廷時期 (1998-2004)府會衝突不斷，卻能動工興建；當市府重大工程牽扯議會利益時， 議會監督施政的功能在「只見其利，不見其義」之下，也只不過是「虛有其表」而 已，「利益」才是府會關係的「潤滑劑」。 24第三屆高雄市議會，就有兩個勢均力敵的次級團體，一是以現任議長黃啟 川等人所組成的 「清流問政會」，另一個是以副議長蔡松雄等人為首的「高風問政會」，兩個團體的成員都在二十 人左右，除了當時的議長陳田錨、副議長顏火 山及國民黨黨團召集人蔡慶源三人之外，不論黨 派，議員們幾乎都分別加入了各 自選擇的次級團體。 當時成立的雄市議會次級團體，與高雄 市捷運計畫有關，兩團隊於是出現爭奪 捷運主導權而對壘的意味，畢竟兩個團隊的人數多，意 見分歧自屬必然。
參考書目 一、中文部分 (一)期刊 吳重禮，1998，〈美國「分立性政府」與「一致性政府」體制運作之比較與評析〉」， 《政治科學論叢》，9：61-90。 吳重禮，2000，〈美國「分立性政府」研究文獻之評析：兼論台灣地區的政治發 展〉，《問題與研究》，39(3)：75-101。 黃正雄，1996，〈府會互動關係的檢視〉，《國策雙週刊》，140：34-39。 黃秀端，2003，〈少數政府在國會的困境〉，《台灣政治學刊》，7(2)：3-49。 黃紀、吳重禮，2000，〈台灣地區縣市層「分立政府」影響之初探〉，《台灣政治學 刊》，4：105-145。 黃錦堂，1996，〈臺北市府會關係的制度面與政治面分析〉，《臺灣法學會學報》 17：404-415。 楊婉瑩，2003，〈一致性到分立性政府的政黨合作與衝突─以第四屆立法院為 例〉，《東吳政治學報》，16：47-91。 盛杏湲，2003，〈立法機關與行政機關在立法過程中的影響力：一致政府與分立 政府的比較〉，《台灣政治學刊》，7(2)：51-105。 (二)專書中論文 李文雄，1996，〈高雄市：同鄉會多消長，在地人老架構〉，張昆山、黃政雄編 《地方派系與台灣政治》：35-50，台北：聯合報社。 趙永茂，1998，〈中央與地方政府權限劃分與府會衝突的改善途徑〉，趙永茂著 《中央與地方權限劃分的理論與實際：兼論臺灣地方政府的變革方向》：161-171，台北：翰蘆圖書出版有限公司。 (三)學位論文 洪澄琳，2003，〈分立政府下的府會關係─以高雄縣為個案研究(1985-2001)〉， 國立中山大學政治學研究所碩士論文。 張壹智，2002，〈「分立政府」與「一致政府」對於府會關係的影響：以台灣地區 縣市政府為例〉，國立中正大學政治學研究所碩士論文。 陳雲龍，2002，〈分立政府下行政部門運作模式之探討：以高雄市政府為例 (1998-2001)〉，國立中山大學公共事務管理研究所碩士論文。 (四)專書 林錫俊，2001，《地方財政管理要義》，台北市，五南圖書出版有限公司。 黃錦堂，2000，《地方制度法基本問題之研究》，台北市，翰蘆圖書出版有限公 司。 趙永茂，1998，《臺灣地方政治的變遷與特質》，台北市：翰蘆圖書出版有限公 司。 易潛，1997，《風林火山─吳敦義的施政風格》，台北市，大屯出版社。 薄慶玖，2000，《地方政府與自治》，台北市，五南圖書出版有限公司。
(五)文件 高雄市政府，1991-2003，八十年度至九十三年度高雄市總預算。高雄市政府編 印。 高雄市議會，1990-2004，高雄市議會定期大會暨臨時會議事錄。高雄市議會編 印。 高雄市議會，2000-2004，高雄市議會會刊。高雄市議會編印。 七十八年增額立法委員暨高雄市議會第三屆議員選舉實錄，1990，高雄市選委 會編印。 高雄市第四屆市議員選舉實錄，1994，高雄市選委會編印。 高雄市第五屆市議員選舉實錄，1998，高雄市選委會編印。 高雄市第六屆市議員選舉實錄，2002，高雄市選委會編印。 高雄市第六屆市議員補選選舉實錄，2003，高雄市選委會編印。 二、英文部分
Arnold, R. Douglas. 1979. Congress and the Bureaucracy: A Theory of Influence. New Haven, Yale University Press.
Barber, James David. 1992. The Presidential Character: Predicting Performance in
附錄：歷年高雄市府會關係重大事件 吳敦義時期： 一、1990/06/11 敦義上任後第一次前往市議會施政報告，遭民進黨人士攔阻，西 裝被扯破，民進黨籍市議員指稱係給官派市長的震撼教育，也表達對官派市長 的不滿。 二、1992/07/28 高雄市議員吳昱輝因質詢市府新聞處處長致涉及議場暴力，遭判 刑四月，引發府會關係緊張。 三、1992/10/20 市議朱星羽在總質詢時，針對台泥採礦權問題指稱台泥試圖尋求 中央協助，延長採礦期限，要求吳敦義表態是否同意延長期限，此舉無異考驗 吳敦義在處理與地方家族企業利益事務時，是否會有所循私通融。 四、1992/10/30 市議員陳武勳針對施政報告挑毛病，吳敦義多次要求答覆，陳武 勳不給時間，讓吳敦義面對質詢百口莫辯。 五、1996/04/09 吳敦義施政報告遲到，引起民進黨籍議員不滿，拒絕讓其上台報 告，曾長發摔杯與杯葛的議員對罵，經吳敦義再三道歉才平息風波。 六、1996/04/25 高雄市議會為「夭壽代誌」風波，民進黨籍九位議員對吳敦義答詢 方式表達強不滿，吳敦義對此再三解釋，同時兩次向議會致歉。 七、1996/12/13 市議會針對高雄市捷運總顧問遴選風波，決議將前後任市長移送 法辦。 謝長廷時期： 一、2000/01/06 高雄市議會三讀通過興建高雄捷運五一十一億元預算。 二、2000/05/31 高雄市長謝長廷參選民進黨主席，忙於因應各媒體採訪與各項參 選活動，未能準時出席高雄市議會備詢，導致議會開議、市長缺席，議員群起撻 伐，決議休會三天抗議市長謝長廷黨政不分、藐視議會的不當之舉。 三、2001/05/20 行政院成立「高雄港管理委員會」，市長謝長廷接受管理委員會主 任委員，並指派市府相關官員擔任委員，市議會大會於05/21 以 33:3 決議通過 「無限期休會」表達抗議。 四、2001/07/18 原本為抗議政府未能落實高雄市港合一而休會的高雄市議會，在 「七一一水災」之後，等市長謝長廷撤離水災應變中心，隨即復會探討「七一一 水災」二十多位議員踴躍登記質詢，顯示關心水災之情格外深切。市長謝長廷在 議會進行專案報告之後，議員們不分黨派，砲口一致對著對長廷市長以及市府 團隊而大力撻伐。 五、2001/11/01 高雄市議員朱文慶、劉少春、戴德銘聯合質詢時，探討市長薪資與 議員薪資多寡問題時，對於市長謝長廷答詢內容不實、並對議會充滿挑釁意味， 令三位議員相當不滿，要求市長迴避離開會場，但是謝長廷則揚言要退席就要 全體官員都離席，使得議長黃啟川震怒之下，二度敲槌請謝長廷離開議事廳， 謝長廷也率領市府所有局處首長退席抗議，令議事廳出現沒有官員備詢的破天 荒紀錄，三位議員當場聲明拒絕質詢，議長裁示散會，創下市政總質詢議事廳 停擺的特殊案例。
六、2002/04/18 高雄市政府工務局長吳孟德在市議會答覆楊色玉質詢時稱，去年 七一一高雄大水災是因為「外省人來太多了」，並責怪市民「住錯地方」，吳孟德 的「外省人水災論」，引起各界圍剿。 七、2002/05/03 高雄市議會表決以十四比六票通過裁併高雄市政府新聞處為高雄 市政府秘書處新聞室，於民國九十二年元月實施。之後高雄市政府以新聞處行銷 高雄功能不能廢為由，大力反彈，支持新聞處的群眾前往高雄市議會抗議。俟後 因新聞處被裁併事件，被不當引導，導致議長黃啟川於五月十六日在市議會前 遭到群眾暴力毆打。 八、2002/06/16 高雄市議會召開臨時會，以無記名投票表決高雄市政府新聞處裁 併覆議案，結果十七位議員投下贊成票，該案覆議成功。高雄市議會裁併高雄市 政府新聞處雖然投票覆議成功，但是依照規定，仍須再度表決定案，議會最後 還是以出席議員無異議通過裁併新聞處，確立議事程序。 九、2003/11/13 取締非常報導光碟爭議延燒高雄市議會取締非常報導光碟的爭議 今天上午延燒至高雄市議會；多位議員不滿高雄市政府新聞處遲不取締非常報 導光碟，紛紛質詢新聞處長林耀文。議員王齡嬌還因不滿林耀文答非所問，一度 想將林耀文趕出議事廳。 十、2004/09/24 市議員林壽山為柴山分校案質詢副市長姚高橋，因不滿市府官員 態度，姚高橋與教育局長鄭進丁遭議會「請出」議事廳，大會作出變更議程延長 市長施政報告與質詢議程決議才平息風波，打破市議會市長施政報告與質詢議 程延長半天的紀錄。
