第二章 文獻探討
第一節 待遇制度概論
待遇制度之良窳，關係公務人員本身權益，它不僅是政府延攬 優秀人才、留用與激勵現有公務人員之士氣一項有用的政策工具，
也是人事行政體系中重要的一環。國家給與公務人員待遇是對公務 人員生活之保障，也是促進公務人員奮勉從公之重要因素，待遇制 度是否健全合理對公務人員工作績效息息相關。故公務人員的待遇 不僅是技術、政策與制度的課題，亦且是人事行政達到政治藝術的 境界（蔡良文，2003：357）。
壹、待遇之意涵與原則 一、待遇的意涵
待遇的用語繁多，就國內流行公私部門的用語有稱「報酬」、
「薪水」、「薪資」、「俸給」、「薪給」、「薪俸」、「待 遇」、「工資」、「給與」……等等，令人眼花撩亂。國外描述此 一 相 近 概 念 者 有 ： compensation, salary, wage, pay, remuneration, reward……，凡此種種，令人如墜五里迷霧之中，
有待進一歩釐清（林文燦，2004：8）。是以，如能掌握待遇的本 質，就不會為其名詞所迷惑。
從待遇的組合而言，待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成。
固定薪就是員工所支領的基本待遇部分，係依據員工的職務、年 資、所具之知識、技術而發給，例如公務人員俸給法中的本俸及加 給二項皆屬之；變動薪則係結合員工工作結果（result）發給之，
例如考績獎金、績效獎金等。待遇組合比例隱含著不同的待遇管理
哲學，偏重於固定薪待遇制度，意味著待遇制度著重年資或職務；
側重於變動薪的待遇制度，則意味著待遇制度著重於員工的貢獻或 績效。此種待遇的組合在國外公、私部門甚為普遍。
至於我國的待遇制度從公務人員俸給法與公務人員考績法相關 規定來看，基本上是屬固定薪性質，變動薪的成份幾希；實務部分 將於第三章 OECD 國家績效待遇制度探述及第四章我國的待遇制度 問題分析與 OECD 國家績效待遇制度綜合評估時再予說明。
就我國行政機關而言，所謂待遇係指「員工因職務所獲得之各 種金錢性的對價給付」事項，所指範圍包含一般行政機關人員月支 之本俸、專業加給、主管人員主管職務加給及其他各項加給等定期 給付外；尚包含一般公務人員普遍支給之考績獎金、年終工作獎金 及行政機關績效獎金；某些機關特有之工程獎金、營運獎金在內。
有關待遇之意涵於上一章第五節已有詳細說明，茲不贅述，以下就 決定待遇政策時宜遵守的原則作一探討。
二、待遇制度訂定的原則
待遇不僅為公務人員的報酬，亦為促進工作者努力服務的誘 因，更足以決定其生活方式與思想行動。待遇不僅在公務機關可能 發生激勵作用，亦可能引起誤解與衝突，即使在私部門亦復如此。
政府行政首長經常面臨兩種互相衝突的壓力：一方面來自公務人 員，希望改善待遇；另一方面來自納稅人，期望削減用人經費。至 納稅人也面對兩種矛盾的情勢，一方面站在「雇主」地位希望要求 節約；另一方面則立於「顧客」立場又要求政府公務人員能提供最 佳而最充分之服務。如此，一種適當的待遇政策及待遇水平，係既 能節省用人的費用；又能保有為公民提供良善周全服務的公務人 員。在調和社會公眾的期望撙節預算，與照顧公務人員之待遇權益
取得平衡，以下就行政院研考會及學者對決定待遇政策時宜遵守的 原則說明如下：
（一）行政院研考會（1987）提出待遇建立的五個原則：
1.公平一致原則：凡擔任質量相同的工作，應給予相同的待 遇，亦即同工同酬（Equal Pay for Equal Work）。
2.經濟均衡原則：以最適當的薪資僱用才幹較強的人員，並與 民營企業取得均衡。
3.尊重年資原則：薪資應隨著公務人員年資之增加而予提高，
藉以獎勵員工的辛勞。
4.簡明易算原則：薪資制度應使每一公務人員都能徹底明瞭，
使其能了解自己的工作職等（職級）內容、薪資計算方法及薪資多 寡。
5.實質平等原則：某種職務具有特殊危險性、困難性、專業性 或職責繁重特質者，薪資必須有所加給。
（二）張潤書（1998）歸納理想的薪給原則：
1.平等性：薪給應本「同工同酬」的原則，即不論任何機關，
凡事工作相同或等級相同的工作人員，其薪給應當一樣，這樣才不 致引起公務人員的不平。
2.適應性：薪給應與物價保持平衡，凡物價指數上昇時，薪給 亦即隨之調整。
3.平衡性：公務員的給薪應和社會上其他行業保持平衡，即不 能與工商界的薪水相差太遠。
4.效率性 給薪如果只能用以維持公務員的溫飽，這並不是很
好的給薪制度，因為人的慾望並不是僅僅於吃飯，人們尚有育、樂 方面的需要。
5.年資性 凡公務員年資增加，而地位並未晉升時，其薪給亦 應增加，用以獎勵人員工作的辛勞，何況年資就是經驗的累積。
（三）許南雄（2002；2005）提出釐定公務員俸給政策的原 則：
1.公平原則：包含實質公平、程序公平與個人衡平。不僅指政 府機關與民間企業待遇力求均衡，亦指俸給與職務及責任的程度有 關。
2.比較原則與均衡原則：此原則著重於政府與企業的待遇互相 比較並力求均衡，相當層級的人員的待遇不宜有差別待遇。
3.集體協商原則：薪資的調整以至文官俸給的釐訂，在若干工 業化國家幾皆透過集體協議制。
4.俸給與福利並重原則：各國政府調整文官待遇包括調整薪資 與福利，尤其近數十年來，公務員福利的增加比率多超過薪資調整 率，這是重視俸給與福利雙重原則的證明。
5.適應情勢原則：文官俸給應配合國家資源發展分配與社會情 勢變遷原則釐訂並彈性調整，以維護公務員的權益、地位與尊嚴。
6.績效原則：指基於個人衡平理念之功績俸與績效俸，即除基 本俸給與調整俸額外，尚須顧及個人工作表現之優劣差異而決定其 績效給與之高低有無。
（四）蔡良文（2003）認為政府在決定公務人員的待遇制度 時，宜遵守下列原則：
1.要能維持工作效能為標準
待遇不僅是服務報酬，而且是政府吸收優良公務人員的有力號 召，亦是促進人員忠勤努力的興奮劑；所以公務人員的待遇，應以 能達到吸收優良人才與促進服務人民為標準。
2.要顧及公務人員的社會地位
待遇既可決定公務人員生活方式與思想行動，為個人價值的指 標及法定地位的象徵，故給與的待遇與俸額須與其社會地位相當。
所謂「以官級定官俸，以俸祿保官秩」，官員與俸祿息息相關，因 此，合理的待遇確為維護公務人員身分與地位之主要憑藉。
3.要與民間企業薪給求得衡平
政府部門與民間企業人才是相互競爭與流動的，若以服務政府 之社會地位高，待遇高，則人才必將大量流入政府，反之，則否，
所以如何避免因政府人才過剩形成人事傾軋與鑽營，造成政治、行 政之不安，或避免因民間人才過剩，形成政府部門之人才荒，影響 公務人力素質等，均有賴政府研訂合理的待遇結構與水平。
4.要有一個客觀的根據或標準
待遇數額根據與標準，便是工作的價值，以此決定多寡，方合 於「同工同酬」公平的原則。俗語云：「不患寡而患不均」，低薪 制是「寡」，紛歧制則使薪給造成「不均」，後者是文官待遇的最 大弊端之一，為維持公務人員待遇體系的公平原則，應建立同工同 酬為取向的待遇制度。
5.要有普遍一致的水準
全國各級機關之待遇，都須依據統一的標準，至少在其本俸或
核心待遇(薪)部分，不能畸多畸少，同一的根據，切忌厚此薄彼，
如中央多，地方少，生產機關多，非生產機關少，均屬不當。
6.要有彈性增減的機制
固定待遇，實欠合理，增減薪額應有彈性，若能與國家總預算 成長保持適當的比例，俾能將社會經濟的發展與生活水平的提昇，
確實地反映在公務人員的待遇上，促使公務人員認知:努力之成 果，利人又利己，使能隨社會經濟變遷或生活水平的升降而相適 應。茲將上述學者所提出訂定待遇的原則整理如表 2-1
表2-1 公務人員待遇制定原則彙整表
研究者 時間 待遇制定的原則
行政院 研考會
1987 1.公平一致原則 2.經濟均衡原則 3.尊重年資原則 4.簡明易算原則 5.實質平等原則。
張潤書 1998 1.平等性原則（同工同酬）
2.適應性原則 3.平衡性原則 4.效率性原則 5.年資性原則 許南雄 2002
2005
1.公平原則 2.比較原則 3.集體協商原則
4.俸給與福利並重原則 5.適應情勢原則
6.績效原則
蔡良文 2003 1.要能維持工作效能為標準 2.要顧及公務人員的社會地位 3.要與民間企業薪給求得衡平 4.要有普遍一致的水準
5.要有彈性增減的機制 資料來源：本研究整理
從上述機關、學者所提出訂定待遇的原則可看出，公平（平 等）原則是所有學者共同強調的，也是待遇制定最根本的原則；其 次平衡（比較）性原則也是多數學者所肯定的待遇原則；從上述說 明可知，七 0 年代至八 0 年代學者較重視年資原則，九 0 年代以後 彈性增減待遇的觀念逐漸被接受，待遇集體協商的作法亦開始被討 論，待遇訂定的原則的轉變，似乎與近年來各國政造再造運動，強 調彈性、績效與授權的管理理念相符合。
學者對待遇的內涵各有其主張，係從不同的角度與功能著眼，
因此，公務人員待遇制度的決定因素，相當複雜，自歷史文化、傳 統習俗、社會政策、經濟發展、心理趨向等均有所關聯。以致於全 面一致性的待遇制度已漸漸無法達到政府部門的管理需求；縱然，
政府不同於企業，其待遇制度較不受競爭影響，自可依政策而定，
但是政府仍是社會之次級系統，必須與其他社會系統相應，以達一 致之目標；也因此公務人員的待遇制度除了需考慮人力供需與生活 水平、同工同酬與生活待遇、國民所得與物價指數的變動外，更需 重視「績效化」、「彈性化」之待遇制度。在探討待遇制度的意涵 與制訂原則後，有一個非常重要的課題值得檢討，即政府部門待遇 政策的目標為何？其背後邏輯為何？因為，要談制度改革，一定要 從源頭、根本處著手，才不會本末倒置，途勞無功
貳、待遇制度的目標與背後邏輯
施能傑（2004：5）指出員工薪資可以協助組織達成四項人力 資源管理的策略目標：增進甄補人力和留置人力的競爭力、激勵人 力和維持勞動績效效率，政府部門的薪資政策必須定期檢視其所採 行的薪資制度與作法是否能夠支持甄補各類別和各階層人力的競爭 力？留置各類別和各階層的優秀人力？是否足以激勵員工的工作投
入和熱誠？以及更重要的，能否持續確保維持和精進卓越的績效生 產力？為了達成薪資的人力資源管理策略目標，就應該掌握不同的 薪資政策工具，讓待遇管理措施更趨彈性化。
施能傑並將實現待遇政策各項策略目標所需的指導理念和核心 工具整理如表 2-2。
表2-2 待遇政策的四項目標與工具
人力資源管理 策略目標
薪資策略目標 薪資的核心工具
甄補人力 市場競爭力 薪資具備外在市場水準競爭 高低職務薪資差距合理性 薪資差距反應市場專業性 留置人力 市場競爭力、公平 同工同酬
合理晉薪機會 績效薪資 激勵人力 公平、績效 同工同酬
合理晉薪機會 績效薪資
勞動生產力 產出/單位人事成本 勞動生產力指數 資料來源：施能傑（2004：5）
從上表不論是企業部門或政府部門，員工薪資的核心策略目標 不外包括內在一致性、外部競爭力和個人貢獻性等，但是企業和政 府對於這三個目標的優先重視規劃方向未必相同，即使不同的企業 組織也會因其組織策略發展需要，調整薪資策略目標的重點。就許 多國家政府部門薪資政策發展階段而言，特別是採取工作薪基礎的 薪資制度國家，內在衡平性經常是最先致力確保的目標，然後，希 望有能具備外部市場競爭力，政府部門通常較少著力於績效貢獻性 目標，誠如研究者所評論：「邁向績效薪資環境的作法就是一項重 要的思想變遷，他認知到員工績效的重要性遠超過傳統的年資計 算」 (Risher & Randow, 1998： 15；轉引自施能傑，2004：6)。
所以，欲留置優秀人力、激勵現有員工與確保組織生產力，績效待 遇是待遇改革中可茲運用的一項政策工具。
長久以來，待遇制度深受韋伯官僚型模思想的影響，強調對事 不對人的精神，人員所獲待遇的多寡，純以所擔任的職位高低為 準，這種待遇制度，被稱為職本薪制度2(job-based pay)。待遇如 從給薪基礎界定而言，可分為職本薪(job-based pay)及人本薪
（person-based pay）。所謂職本薪就是依據員工所擔任的職務給 薪，它的本質就是職務評價制度，也就是大家耳熟能詳的職位分類 制度；至於人本薪則是依據員工的價值給薪，新興的技術薪或知識 薪（skill- or knowledge-based pay），會激勵員工不斷的學習 新知識或技能，增加員工個人的價值，它是職務薪的替代方案，因 應新工作規範的產物(Lawler Ⅲ, 1990)。
Risher（1998、1999）指出：待遇方案的給付基礎由人本薪轉 為職務薪，最近又回到人本薪。在新的工作典範之下，職務轉為益 具彈性，職責的變遷也成為必然之後，斲傷了聚焦於職務的傳統作 法。於是，待遇寬職段、能力/技術薪等新的基本薪給管理概念，
將其焦點移轉為重視員工的個人價值。更甚者，基本待遇管理受到 關注組織績效趨勢的影響，能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與 增進員工能力相結合，透過增進員工技術或技能之價值，俾有助於 結果(result)的提昇（林文燦，2004：63）。
待遇制度的目標及背後的邏輯是會決定待遇制度的結構與功 能，由於以前的待遇制度通常是以傳統官僚型—層級節制的組織及 管理所建構而成的，比較容易偏向職本薪；但近年來的待遇制度除
2 有關職本薪與人本薪產生之背景、內涵、類型想進一歩 了解者可參考傅岳邦（2001：6-11）
薪酬制度轉變與能力管理的互動關係一文。
深受「激勵理論」與「經濟理論」的影響外，更認為待遇制度本身 能達成人力資源的有效管理，也就是學者施能傑認為可協助「人力 資源管理之策略目標」的達成。因此，現在的待遇制度則深受「人 力資源管理」影響，然而現在的人力資源管理之下的職務已由固定 職務(能)，轉變成可移動式或流動式的職務(能)，這也就是學者 Risher 所稱待遇基礎原由人本薪轉為職務薪，現又回到人本薪，
而且是強調寬職段、能力/技術薪等多元的待遇概念。在說明待遇 制度的目標、背後的邏輯及其轉變後，將再深入探討如何訂定一個 合理且完善的待遇政策。
叁、待遇模型之應用
如何訂定一個合理且完善的待遇政策呢？一般來說，好的待遇 政策制訂的流程，可以從 Milkovich & Newman(2005)的待遇模型 (The Pay Model)來分析(如圖 2-1）。
圖 2-1 Milkovich＆ Newman 待遇模式（The Pay Model）
資料來源：Milkovich＆ Newman（2005：14）
一、工作評價建立內部待遇等級
想要建立合理的待遇制度，必須先建立起一套完整的工作評價 模式。透過工作分析與工作說明書的撰寫，明確界定出各個職務的 職責所在，藉由各種工作評價的方法，定義出每個職務對於組織的 貢獻程度，依不同等級的區別，來決定每個職務的相對報酬，確保
每個職位所獲取的報酬，都具有區隔性，並達到同工同酬的公平原 則，以建構出待遇的內部一致性。
二、競爭性的待遇吸引人才
除了定義組織內部職位的相對價值外，組織必須藉由和機關間 及整個勞動力市場的待遇水準作比較，以提出具競爭優勢的待遇制 度，在市場上吸引人才。
三、過績效評估（考核）反映員工的貢獻程度
瞭解組織的待遇結構及水準後，下一步，是要根據員工的貢獻 程度，做不同的酬賞，以達到激勵的目的。提到員工貢獻度，一般 人最先聯想到的，就是績效考核。目前絕大多數機關的績效評估制 度（考績制度），都是一張表單適用於所有部門及人員，而表單的 內容往往只是概略性的幾個問題及選項，這些制度設計上的不完 善，造成了績效評估制度常流於形式化及缺乏信度和效度。因此，
如何針對不同工作性質設計出一套制度，真實反映出員工績效的高 低，為目前機關思考的主要方向。
對於績效好的員工們，當然應給與獎賞，感謝他們對機關所做 的努力與貢獻，同時激勵他們能有更好的表現；但是對於績效差的 員工，我們也應瞭解其中的原因。一般來說，員工在工作上是否能 有好的績效，可以反映在能力、動機及其他因素中。因此，機關在 發現員工有績效不彰的時候，應該去發掘其背後的問題所在，若是 員工的能力不足，則應該給與充分且適當的教育訓練，以增進員工 在工作中的知識與技能；若是員工的動機不夠，則應該建立出一套 良好的激勵制度來配合，以增加員工改進績效的動機；若是其他外 在的因素，造成員工的績效不好，則應協助員工排除障礙，使員工
能有更好的工作環境來達成工作目標。由此可知，一套好的績效評 估制度，不僅能鑑定出個別員工的貢獻程度，還要能找出造成員工 績效不彰的原因。
四、定期評估、回饋
待遇模式的關鍵步驟，是定期的管理和評估。機關除了每年訂 定當年度的預算，做定期的追蹤，以及適時、合理的調整，以符合 當前的環境之外，機關可以藉由審視自己的待遇制度，是不是建立 在公正、公平的原則？在市場上是不是具有競爭力？能不能根據員 工的貢獻予以獎勵、激勵？有沒有定期的檢視及具有可調整的彈性?
做為改進的參考依據。
綜上所述，一個有效的待遇制度，需兼具公平性、競爭性、激 勵性及彈性，以有助於員工工作的投入與士氣的提升，同時還能提 昇員工對組織的貢獻與承諾。績效待遇制度設計的最主要目的就是 要提供組織或管理者，透過待遇制度提供的工具，例如，定期績效 評估、回饋，這個評估與回饋除了瞭解個人的表現及成果外，更強 調對事以及組織成效的瞭解，以作為後面激勵措施—獎金(含個人 或團體獎金)的運作，這也 Milkovich & Newman 所強調應重視員工 貢獻與行政管理的面向之外，更需兼顧內部一致性與外部競爭性。
各國在面臨這一波全球性的經濟不景氣，政府藉由績效待遇制度的 發展，以提高機關的效率及員工的績效，並增進組織的效能，更期 能提昇國家整體竸爭力，因此績效待遇衍然成為政府重要的施政策 略。
第二節 績效管理、績效評估與績效待遇
壹、績效管理與績效評估
績效管理是當前世界潮流，主要係將管理機制與數據績效結合 在一起的制度，它的出現主要是基於過去的行政行為太過重視「程 序」的正當性與正義性，以致於忽略了成果、結果或績效的重要 性。因此，公共管理者期望從整個管理過程中建立一套可以量化 的、可以測量化的指標系統，以觀察政策方向是否正確？是否需要 改正？通常，績效管理包含三項活動過程:（江岷欽，2001：8）
（一）績效衡量：乃是指建構一套盡量量化、客觀化的指標系 統，俾作為衡量施政作為的主要依據，這是考核團體績效中非常關 鍵的工作，如果能夠建立績效衡量指標，則團體績效的衡量就較無 問題。
（二）績效追蹤：乃是指績效指標建立之後，必須建立一套考 查或檢視績效指標發展狀況的機制，以修正、補強或改變原有的政 策定位。
（三）績效評估：這是指根據績效指標來評鑑個人或團體工作 表現的階段，乃是建立績效待遇制度中非常重要的一個步驟，如果 實際進行績效評鑑時不以績效衡量指標為參考準則，而以主觀好惡 作為評鑑依據，則要建立績效導向的待遇制度無異是緣木求魚。
績效評估（performance evaluation）一詞最早源於企業管 理，如管理學大師 Peter Drucker 認為績效為企業之目的，也是企 業之所以存在的理由。而九 O 年代大放異彩的新公共管理思潮孕育 了績效管理的蓬勃發展，故績效評估在當代行政改革具有下列兩種 意義（李允傑，1999：4-5）：
（ 一 ） 績 效 評 估 作 為 一 種 誘 因 機 制 （ incentive mechanism）：即以績效評估來檢視行政效率與政府生產力的改 變，配合適當的獎懲措施，則更加強績效評估的激勵效果。
（二）績效評估作為一種管理工具（management tool）：即 透過績效評估來瞭解一個組織運用資源之成效，以作為獎懲的依 據。而公部門引進績效評估最重要的意義為在政府內部加入成本效 益（或效能）的考量。
貳、績效管理與績效待遇
績效管理注重管理的誘因及運用激勵方式達成公務績效。
Osborn 和 Plsstrik（2000）提出選擇誘因時，應把握以下三原 則：（Osborn ＆ Plsstrik 2000；轉引自陳柏羽，2003：20）
（一）在運用物質性誘因時，不可忽視成就感、挑戰性、責任 感、進步感等心理性誘因的功效。
（二）誘因的實施對象，除了以個人為單位外，亦應同時以團 體為單位提供誘因，以呼應現代組織普遍運用團隊工作的事實。
（三）正面誘因或負面誘因的選擇，必須考量標的對象的性質 來決定。
Osborn 和 Plsstrik 在實務上同時提出績效獎勵、精神報 償、獎金、利潤分享制、節餘分享、績效待遇、績效契約、效率負 責及績效預算等九項管理工具，提供管理者以上述三項原則彈性靈 活運用，以提高績效表現之誘因（Osborn ＆ Plsstrik 2000；轉 引自陳柏羽，2003：20）。以上激勵績效的管理實務工具，也點出 績效管理、激勵與績效待遇三者密不可分的關係，可以說績效管理 的工具發揮激勵效果，激發員工高績效生產力，績效管理和激勵是
績效待遇制度的理論基礎，而績效待遇為績效管理之工具，也是績 效管理理論的一大基石。
OECD 公共管理委員會二 00 五年出版之「政府員工績效待遇政 策：OECD 國家之經驗探討」的研究報告，亦特別就該書使用的績 效 管 理 、 績 效 評 鑑 、 績 效 待 遇 三 個 名 詞 的 概 念 作 一 說 明 ：
（OECD,2005：27），同時也指出三者的觀念是相互依賴的。
（一）績效導向管理：涉及將單位標的連結到組織策略目標；績效 管理制度旨在將人的管理與制度的目標及策略連結起來。
（二）績效評鑑：以正式方式考核員工績效的過程，通常係指「績 效評鑑」制度，績效評鑑是一種方法論，根據統一適用於單 一或數個組織的客觀標準及原則，設定個人工作績效的評分 程序。
（三）績效待遇：係指薪資的變動部分，每年（或按其他的期間）
根據績效發放的報酬，績效待遇的發放，可以個人為基礎，
亦可以團隊或團體為基礎。績效待遇的定義不涵蓋：1.任何 自動加薪的部分，例如升遷或服務年資加薪（與績效無關 者）；2.變動型態的津貼，本項係附加在特定職務或特定工 作條件（例如超時工作津貼、地域加級津貼）。
這三種觀念是相互依賴的，因為績效待遇策略應該倚賴一個明 確的績效評鑑過程，並且是在一個更廣泛績效管理策略的架構中進 行。雖然績效評鑑在許多公務員組織中已經存在很長一段時間了，
卻並沒有和報酬連結。通常，績效評鑑反而是正式或非正式的和升 遷相互連結；或者只是簡單的認為是一種純粹的管理和規劃工具。
但是，近年來績效評鑑已經日益和薪資相互連結，亦有些績效待遇 並沒有任何正式的績效評鑑過程。有關績效管理與績效待遇的相互 依賴關係如圖 2-2。
與升遷連結 與報酬連結
應用個人績效評鑑
整體績效管理政策
圖 2-2 績效管理與績效待遇：相互依賴的因素 資料來源：OECD,（2005：28）
從上有關績效管理與績效待遇的相互依賴關係，可以看績效待 遇制度，必須在整體績效管理的大架構內運行，方屬可行，且績效 制度必須要有一個明確的績效評鑑機制作其後盾，並將結果與員工 報酬或升遷作正式結合，才能產生最大的效果，因此，績效管理、
績效評鑑與績效待遇是三位一體，密不可分的。
參、績效考核與待遇制度的結合
當今，政府再造運動不再是政客麻痺選民的口號，而是執政當 局面對合法性危機的具體方略。身為納稅義務人的民眾對於龐大的 政府消費性支出，再也無法忍受。因此，佔政府消費性支出大宗的 政府用人費是政府改造的首要目標；佔政府人事費絕大部分的員工 待遇經費，自然成為撙節政府支出的祭品。然而，值得注意的是，
待遇如同二刃之劍。待遇既是成本也是激發員工展現組織預期行為 的管理工具。因此，如何有效改造員工待遇，也就成為政府改造的 核心課題。綜觀待遇改造途徑可歸納為三：第一，著重於待遇成本 的控制；第二，側重待遇對激勵員工及實現機關目標的正面功能，
因而不吝於待遇成本的增加。第三，在待遇成本控制的前提下，或
採行績效待遇制度，或調整固定薪及變動薪的組合—減少固定薪佔 總薪資（total compensation）的比例，提高變動薪佔總待遇的比 例；或採行技術薪、能力薪或寬職段制（broadbanding）等新的待 遇管理工具，藉以鼓勵員工增加自身附加價值，產生組織預期行 為，提昇組織整體績效。（余致力，2003：73）
事實上，政府再造是一種「以少做多，以少做好」管理理念的 實踐。是以，如何激發有限公務人員發揮無限工作潛能，乃成為世 界各國政府人力資源管理的共同課題，前述第三個待遇改造途徑成 為最能符合政府再造管理工具之一。行政院於民國九十年三月五日 舉辦行政革新會議的行政文化組，宣示政府推動績效獎金制度的決 心。我國現階段已經不再是討論績效待遇制度實施的可行性，而是 如何（how）突破績效待遇制度執行的困境。
績效待遇制度是探討績效與待遇二個變項間的關係：（一）二 個變項互不影響的對等關係（symmetrical relationship），即績 效與待遇二變項間互不影響。（二）二個變項交互影響的相互關 係，即績效與待遇二變項間交光互影的影響。（三）二個變項間之 一個變項，影響另一個變項的不對稱關係。即績效（自變項）決定 待遇（依變項）高低；或者，待遇（自變項）是促成績效（依變 項）的提昇。雖然，待遇與績效二變項間不對稱關係，難以驗證，
但績效與待遇二變項間存在相互影響的辯證關係，卻是可期的，也 是績效待遇制度背後的基本邏輯。質言之，從理論與實務觀點論 之，政府推動績效待遇制度是個論證績效管理與待遇管理二個變項 間的辯證演化過程，經由組織學習的過程，不斷精實績效制度與待 遇制度間的連結（余致力，2003：73-74）。
在我國績效考核制度主要表現在考績制度與績效獎金制度，而
績效考核與待遇制度二者關係如何，陳嘉祥（2005：38）在研究我 國政府實施績效獎金制度之問題與對策研究中指出，績效獎金的基 本內涵是與考績制度、待遇制度有其密切與連動關係，人事法制會 直接影響績效獎金的實施；績效獎金在公部門的實施，可從現有待 遇與考績制度加以結合、調整運用，不必然一定要去創造新的制度 實施，以用來填補或甚至取代部分或全部的考績、待遇制度。而在 公部門實務發展上並非如此單純，考績制度與待遇制度原本是公務 人員人事制度既存已久的管理機制，雖然過去的考績與待遇制度，
原本就會互相影響作用，但彼此的共生共存關係並不是如此密切，
而且通常僅基於二個制度的各個基本立場與功能設計運作，與私人 企業的績效獎金制度的發展與變革不同，因此，公部門實務上通常 是建立新的且獨立的績效獎金制度，以期能區隔及跳脫原有的考績 與待遇制度的管理，但又會期待將其實施成效反饋回該等制度之管 理，其說法值得深思與檢討。
第三節 待遇制度相關理論
公務人員負責國家政務之推動，其待遇應足以仰事俯蓄，維持 基本生活需要，彰顯社會地位並有效激勵士氣。激勵理論發展至 今，待遇雖非激勵員工唯一的因素，但至少是重要激勵因素，則是 不爭的事實。現代管理學者對待遇與激勵的關係，曾作過很多研 究，其研究結論，均有相當的參考價值，因此，本節特就理論部分 加以說明，以為本研究之理論基礎。
待遇為政府對公務人員服務之報酬，對公務人員而言，為一重 要激勵因素，是以激勵理論為待遇之重要理論之一，本研究將就與 績效待遇有關之激勵理論加以說明，藉以闡明待遇對公務人員所可 產生之激勵效果；並就待遇與激勵之關係加以評述。
壹、績效待遇的理論基礎
績效待遇的理論基礎主要是透過各種激勵及經濟的理論，解釋 績效待遇的概念何以能促使員工產生努力工作，追求高績效的意 願，並說明組織在採行此一概念作為管理激勵的工具時，應注意的 要點，即如何才能使績效待遇發揮作用（周佩芳，2002：15）。
績效待遇的理論的基礎各家說法不一，Milkovich 與 Newman
（2005：262-264）將績效待遇相關之激勵理論整理成七類（包括 Maslow 之需求層次理論、Herzberg 之雙因理論、預期理論、平等 理論、增強理論、目標設定理論與代理理論）；Heneman（1992）
將績效待遇理論歸納為心理學及經濟學兩大類；余致力則將績效待 遇相關理論分為內容理論、過程理論與經濟方面理論三類（余致 力，1999：3）。以上各家分類各有所長與特色，筆者綜合各家說 法，依其性質，將績效待遇的理論區分為一般性環境與特定性環境
二 類 ， 一 般 性 環 境 之 績 效 待 遇 的 理 論 主 要 為 內 容 理 論 ， 包 括 Maslow 之需求層次理論、Herzberg 之雙因理論；特定性環境之績 效待遇的理論主要為過程與經濟方面理論，包括預期理論、平等理 論、增強理論、目標設定理論、邊際效益生產力理論與代理理論。
一、一般性環境績效待遇理論
係指一般環境下，待遇對一般員工具有之激勵效果，主要研究 個人激勵的內容理論為主，重點集中於何種因素可以激勵、引起或 發動人員從事行為的問題。（吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯，
1996：143）主要探討人類需求內涵，包括 Maslow 之需求層次理 論、Herzberg 之雙因理論。
（一）需求層次理論（Need-Hierarchy Theory）：
Maslow 將人類需求分為五個層次，主張基本需求滿足後，
才能追求更高層次之滿足（如圖 2-3）。Maslow 認為人的 行為會受到各種需求的控制，因此，若想要達到激勵的目 的，必須瞭解目前的需求是在哪一層級，然後設法滿足該 層級的需求；且當較低層級的需求滿足後，其較高層級的 需求才會浮現。此理論被廣泛地運用在組織之中，根據其 理論，組織必須使用許多不同的激勵因素來激發不同需求 層級員工的行為與績效。此理論提示僱主必須在設定能充 分滿足員工基本需求之待遇外，提供激勵因素，使員工追 求更高層次之滿足。
圖 2-3 Maslow 需求層次理論架構圖 資料來源:Maslow（1954：45）
（二）雙因理論（Two Factor Theory）：
Herzberg 簡化需求內容，提出激勵因素與保健因素，主張 缺乏保健因素無法使員工有所行動，但保健因素只能使員 工維持一定之工作水準，必須加上激勵措施才能使績效提 升。鑑於許多需求動機理論指由個人需求分析探討，而未 從工作行為觀點加以分析，Herzberg 等人於 1968 年以大約 200 位會計及工程人員作為對象，研究工作滿意與需求的關 係，他們將滿意與不滿意的因素分為保健和激勵二類因 素，稱為雙因理論（Two Factor Theory），又稱為激勵-保健 理論 （如圖 2-4）。
圖 2-4 Herzberg 雙因理論架構圖 資料來源：Herzberg（1968：68）
二、特定性環境之績效待遇理論
係探討在特定環境中待遇與個人行動結果之關係及由組織管理 者或市場的角度出發，說明績效待遇可以幫助組織，提高員工逃避 其應盡責任及離職的機會成本，以減少員工沒有績效的行為產生。
包括預期理論、增強理論、公平理論、目標設定理論、邊際效益生 產力理論與代理理論。
（一）預期理論（Eexpectancy Theory）：
預期理論主要由 Vroom 所提出，認為一個人會努力工作，是基 於對工作績效、報酬及成功的期望；其簡化模型如圖 2-3。此 一 理 論 涵 蓋 三 個 變 數 ， 即 期 望 （ Eexpectancy ） 、 工 具
（Instruments）和價值（Valence）。
所謂期望是指藉由努力而獲得績效的可能性，而所謂工具 是指努力的結果（工作績效）與報酬結果之間的相關性。前者 的期望值最小為 0，最大為 1；後者的值則介於－1 到＋1 之
間。至於價值是指組織提供的報酬對個人之重要性或吸引力；
如果員工認為此報酬非常重要，其價值就會很高；相反的，則 其價值就會很低，甚至為零。綜合上述討論，則工作的激勵
（M）乃是期望（E）乘以工具（I）再乘以價值（V）的結 果。其公式可以表示如下：
M＝（E）×（I）×（V）
期望、工具和價值這三個概念必須全部具備方能產生激 勵的效果，也就是必須使員工產生三項認知：1.員工有完成 任務的可能性，同時其績效可以被正確地評估，員工的努力 除獲得實質上較高的績效外，其工作結果所評列之績效等級 亦須能與實質績效相符；2.完成特定的任務或達到一定的績 效水準後，組織將因而給予特定之報償；3.組織給予員工的 特定報償，對員工而言是具有吸引力的。
根據期望理論的說法，員工受到激勵而產生努力工作的 意願也是一種有意識選擇的結果，在設計績效待遇時，必須 注意下列數項問題，才能達到增加組織生產力的效果：（轉 引自周佩芳，2002：16-23）
1.員工必須有改進其績效的機會，努力的增加必須可因而提 升績效表現，績效必須能被員工所控制，且組織必須幫助 員工了解提升績效之方法。若員工投注於工作的心力並不 能帶來績效的進步，即使報酬再多也不會產生任何效果。
2.績效必須被正確的衡量，因此必須有一套完備的績效評估 方法，評估績效的人員也必須經過訓練。績效評估不正 確，則無法反映實質績效之優劣，除了易使實際績效表現
較好者感到挫折，使績效表現不佳者存有僥倖的心理外，
也會使員工只追求較好的績效等級，而不是追求較好的績 效。
3.調薪或獎金與績效的關係必須清楚加以界定，使員工認知 到薪俸的增加主要肇於優良的績效表現，組織針對此點有 必要對績效薪俸的實施與員工進行溝通，因為績效與待遇 間除了實際的關聯外，其被員工所認知的關聯更為重要。
4.待遇的調整或獎金的發放對員工而言必須是有正面價 值 的，若大多數的員工並不在乎薪水的增加或減少，或是多 出的待遇數額過小，都會使激勵的效果打折。
Vroom 認為管理者必須密切注意員工的期望，工作績 效與價值等相關因素，才能達成有效的激勵(如圖 2-5)。
圖 2-5 Vroom 期望理論之簡化模型 資料來源: Vroom（1964:89）
（二）增強理論（reinforcement theory）
增強理論主要以史金納(Burrhus F. Skinner)的學習理論為依 據，探討組織員工被激勵的效果如何長久維持。增強理論有 三 項 基 本 的 認 定 （ 吳 定 、 張 潤 書 、 陳 德 禹 、 賴 維 堯 ， 民 1996：152-153）：
1.人是被動的，必須透過各種方法激勵其行為，員工並不會積 極主動增加其產出。
2.多數的激勵理論是以人的需要、目標或壓力等加以解釋，但 這些均難以觀察及測量，增強理論則以人的行為為焦點，行 為是可觀察且可測量的。
3.人的行為發生持續性的改變，是經由增強的行為及經驗；透 過增強，可以增加所希望的行為出現的機率，並可減少所不 希望的行為產生。
增強理論認為任何行為，包括員工所表現的績效，都是由其後 果所決定，良好的績效若能獲得適當的獎勵，如加薪或獎金，則員 工將被增強，繼續維持此種高績效的行為。與期望理論不同的是，
期望理論除了注意行為的後果外，還重視行為產生前的期望，即員 工會衡量採取某一行動，達成其任務的機率；增強理論則只注意行 為及其後果之關係。增強理論中也提及當一項有價值的報酬是基於 某一行為而獲得，則該行為出現的頻率即會增加；而當此行為更清 楚地被界定、報酬的時間愈接近此行為，或當基於此行為的報酬在 質或量上愈大時，此種行為與報酬間的關係就會更加強，而使此行 為出現的頻率愈高。
Heneman(Heneman,1992:28-29)認為績效待遇在執行時，要產 生激勵員工績效的效果，應注意以下要點：
1.必須清楚界定績效的意義。組織希望透過績效待遇達到激勵員 工的效果，必須使員工對何種工作行為是可獲得組織獎勵的績 效行為有清楚的認識，才能增加有績效的行為，減少組織不喜 歡的行為出現。
2.績效待遇的獲得必須是由於員工表現出有利於組織的績效行
為，而不是任職年資等其他因素，否則受到增強的可能是年資 的投入，而非績效。因此組織必須對績效待遇與其他形式的調 薪加以劃分，包括：依年資逐年晉俸，或隨物價指數而做的調 薪等。
3.調薪的幅度或獎金的數額必須與績效表現成正比，隨著績效 的等級而增加，績效愈好獲得的調薪或獎金愈多。如果制度 的設計是只要員工績效達到一定的水準，皆可獲得同樣的調 薪幅度，則員工不會受到增強而去追求績效的不斷進步，只 會維持能獲取獎金所需的最低績效。
4.在組織所希望的績效行為出現後，組織應儘快給予獎勵，若 是獎勵的時間拖延太久，員工將不易了解組織所欲獎勵的行 為為何，獎勵的效果也會降低，這就是「獎不逾時」的觀 念。
（三）公平理論（Equity Theory）
公平理論是由 Adams 提出，該理論認為僱主和員工之間是一種 交換關係，僱主提供各種報酬，員工提供相對之工作績效和人 力資源，當員工認為報酬與其貢獻大致成比例時，員工將對其 交換關係感到滿足。除了比較個人績效與個人貢獻比例關係之 外，員工也會和同一組織其他人或不同組織成員做比較，並依 據其個人所認知之公平情況調整其個人績效投入，以達到個人 認知平衡。
公平理論認為無論是報酬過少或過度報酬，員工都會試圖 將比較的結果轉變成公平的狀況。在組織方面則必須盡力建構 一使員工感到公平的報酬制度，甚至使員工感覺到過度報酬而 增加努力，而實施績效待遇則為可行的方式之一。績效待遇傳
達出組織所欲透露的訊息，即績效是一種有價值的工作投入，
因此組織願意以待遇的增加交換員工的績效。
基於公平理論，在設計績效待遇制度時，還必須注意到下 列幾點，才能使其獲致最大的成效(Heneman, 1992: 30-33)：
1.績效待遇的決定不能單獨做成，必須考量整個組織的系絡，適 當選擇績效待遇涵蓋的範圍，因為員工會相互比較，任何的決 定都可能影響員工對公平的感覺。
2.員工的投入也必須清楚加以界定，組織必須使員工了解有價值 的投入是績效而非年資，績效待遇報酬的對象是員工的工作績 效，而不是在組織任職的年資，或其他政治性考量，唯有如此 才能使員工在比較工作結果與投入時做出客觀的判斷。
3.組織與員工必須針對績效待遇的相關資訊做清楚的溝通，績 效待遇所要建立的是績效與待遇間的聯結，有效的溝通與充 分的資訊分享，有助於員工對組織產生信任感，也易使員工 比較時獲得較公平的感覺。
4.待遇與績效被員工認知的關聯與其實際的關聯一樣重要。吾 人不能假定這二者間是沒有差異的，相同的資訊往往在政策 規劃到執行，最後再經由個人的解讀中受到扭曲。由此可見 即使是一項設計良好的政策也必須依賴有效的溝通，否則仍 無法增進員工的公平感。
（四）目標設定理論（goal-setting theory）
目標設定理論由 Locke 提出。此一理論認為當組織目標明確、
具挑戰性並能為員工接受時，員工績效最容易被激勵。因此績 效待遇得以創造對團體目標之認同，促進更遠大目標之設定，
以及更多不同目標之追求。
根據此理論的說法，目標的設定必須明確、具有挑戰 性，而且能為員工所接受，才能發揮激勵員工的作用。一個 一般性的目標不能提供員工具體的努力方向，無法達到激勵 的目的；而目標太容易達成，會使員工誤認該目標是不重要 的；目標訂得太高難以達成，員工也將認為任何的努力都是 徒勞無功，因此目標必須具有一定的挑戰性；目標又必須為 員工所接受，員工能心悅誠服地接受組織訂定的目標，才能
內心願意盡最大的努力去達成目標。
績效待遇的配合能使目標設定的激勵效果加強。一方 面，達成目標可獲得績效待遇的獎勵，因此可使員工對目標有 更大的承諾感；另一方面，為了獲取更多的績效待遇獎勵，可 以訂定更多更具排戰性的目標。相關的研究中指出，提供待遇 的誘因，可以提高目標的層次，也有助於加強員工對目標的承 諾 。 根 據 目 標 設 定 理 論 的 說 明 ， 績 效 待 遇 應 注 意 下 列 事 項 (Heneman, 1992: 33-35)：
1.績效待遇中薪水調升或獎金發放都必須基於明確具體的目標。
一般性的目標往往過於抽象，不論監督者或員工都不易對構成 目標的要素有清楚的認識，也易使員工對如何達到目標感到茫 然，沒有努力的方向。
2.為取得績效待遇所應達成的目標必須具有一定程度的挑戰性，
如果目標太容易達成，員工將不願意再付出額外的心力追求更 好的績效，失去激勵的誘因。
3.在做績效待遇的相關決策時，必須將獲得績效待遇所應達成的 目標一併列入討論的範圍中，才能增加績效待遇的激勵效果。
（五）邊際效益生產力理論（marginal productivity theory）
主張僱主為了降低其生產成本，以利市場競爭，必須按照員 工邊際生產力給與報酬，因此，員工必須選擇一個組織，在 這個組織中，員工能發揮才能，並達到比在其他組織更大之 邊際生產力。此一理論假定員工之邊際生產力可以仔細計 算。
邊際生產力理論指出雇主是依據員工邊際生產量的價值 決定員工待遇的多寡，也就是說雇主給予工作投入能為組織 創造較高利潤的員工較多的待遇。在競爭性市場中，為了要 節省成本同時保有競爭力，雇主必須對待遇的增加設限，使 待遇等同於員工對組織貢獻的績效投入。根據 Bishop(1987)的 說法，組織若依邊際生產力理論給薪，將可帶來三項利益：
（轉引自周佩芳，2002：21-22）
1.可以提供誘因，促使員工付出更多心力於工作；
2.可以吸引有意願且有能力努力工作的員工加入組織，因為 績效投入愈多，所得愈多；
3.可以避免績效表現良好的員工離職，而績效差的員工留任的 可能性。
這些利益都將使組織的利潤趨向最大化。不過 Bishop(1987) 也指出在實際情況中，組織無法精確地衡量績效，或是並無足 夠的財政能力，因此組織難以使員工的待遇等同於其邊際生產
量。雖然現實情況使得組織無法依邊際生產力理論的期望給 薪，該理論仍然就績效待遇的設計提供若干啟示，使組織能減 少人事費用支出，並保持其競爭力(Heneman, 1992: 36-37)：
1.績效必須仔細地衡量，唯有如此組織才能依據員工的貢獻給 付合理的待遇，節省組織的人事支出。然而這一點對許多公 司處理日常行政事務的人員，乃至政府部門的公務員，欲實 施績效待遇亟待克服的困難之一，因為其績效難以量化。
2.調薪必須設定上限。因為雇主對員工的需求來自於市場對 其產品或服務的需求，而調薪則某種程度也是基於對勞動力 的需求，因此必須設定調薪之上限，使其能對應於市場對其 產品或服務的需求，以免雇主給付員工過多的待遇，造成人 事支出的浪費。
（六）隱藏式契約理論(implicit contract theory)
隱藏式契約理論認為雇主與員工間是一種契約關係，雇主提 供待遇與員工交換其工作投入。基於前述邊際生產力理論有 兩個假定，即：
1.邊際生產力理論假定，員工對工作的投入是具有高度同質性 的，每個員工對組織的貢獻相差不多；
2.該理論也假定績效，或所謂的邊際生產力是可以被衡量的。
然而，隱藏式契約理論則挑戰這兩個假定，它認為同樣 的工作性質，不同員工所表現的績效會有很大的不同，若組 織對此種績效表現的差異不加區別而給予相同的待遇，會對 低於平均表現的員工過度報酬，而對表現高於平均的員工則 給予較少的報酬，形成浪費及不公平的現象。
隱藏式契約理論也認為績效的衡量並不如想像中容易，
因為員工的績效反映的不只是員工努力的程度，也會受到組
織內外其他環境因素的影響，僅僅假定員工的績效具有一定 的水準，可能會造成成本的浪費，因此雇主與員工間應明確 訂立績效與待遇間關係的契約，以維護雇主的利益。不過由 於績效易受到某些外在因素所影響，不能全由員工所控制，
因此界定績效時，必須針對這些因素予以調整，才能維護公 平並避免浪費。因此，績效待遇實際上是雇主與員工間的一 種契約，它可以幫助雇主節省非必要的人事支出。
隱 藏 式 契 約 理 論 也 對 績 效 待 遇 的 設 計 提 供 若 干 啟 示 (Heneman, 1992：37-38)：
1.不能假定所有員工的績效相同而給予相同的待遇，績效的表 現必須經過確實的衡量，否則組織可能要因此付出更多的成 本。
2.衡量績效時，必須對員工所不能控制的因素加以調整，使員 工得以完全依據其對組織的貢獻而獲取應得的報酬。
在探討績效待遇相關的理論時，過去大多以一般性環境之績效 待遇理論為焦點，近年來各國政府再造，新公共管理理念成為時 尚，相對的特定環境之績效待遇理論更受重視與青睞。
貳、待遇與激勵的關係
激勵理論發展至今，待遇雖非激勵員工唯一的因素，但至少是 重要激勵因素，則是不爭的事實。更何況待遇可以滿足各種需要，
以需要層次理論的觀點 ，待遇不只可以滿足低層次的生理需要，
亦可滿足高層次的需要。就安全需要而言，待遇可以提供生活上安 全的保障，亦可對意外或不幸事件提供財務性支援。就歸屬及社會 需要而言，待遇可以幫助公務人員參加各種社會活動，獲得社會承 認及友誼。就自尊需要而言，待遇可以幫助公務人員獲得社會的尊
重，因為待遇本身即代表職責程度及社會地位。就自我實現需求而 言，待遇可以獲得為達到人生最高境界所必需的各種資源。是以
「金錢」的報酬，為激勵員工的良方。
雙因理論（Two Factor Theory）中，「待遇」屬於保健因 素，其本身並不足以激勵員工，使其有更好的工作成果，因此，組 織除了提供完備的保健因素外，尚須注重工作本身的因素，如提供 豐富有挑戰性的工作，或是個人成長或發展的機會等，方可對員工 構成激勵。
預期理論（Eexpectancy Theory）認為待遇中的獎賞制度，
有一種激勵作用，公務人員為期望獲得獎賞而努力爭取績效，又因 獲得獎賞之期望得到滿足，再產生激勵，形成良性循環。此理論為 目前績效待遇制度的主要立論基礎。
綜上說明，前開激勵理論提供績效待遇制度的理論基礎，其中 公平理論、預期理論及增強理論則是績效待遇主要理論基礎。一般 性環境中之內容理論強調績效待遇的必要性，雖然基本薪使員工得 以維持生計，雇主應以更多激勵措施使員工達到更高層次滿足。特 定性環境中之過程理論，主張員工績效和預期結果必須明確定義，
兩者間也必須緊密結合，而待遇必須達到內部平衡及外部平衡，且 績效報酬必須快賞快罰。經濟方面理論提供對員工投入的計算以及 其與結果間的對應關係，主張員工的投入必須與所得報酬成比例，
這些理論對於績效待遇制度整體的發展有重大的影響，其主張原理 原則被體現在公私部門的待遇制度當中。而這些建立在理論上的制 度設計，實際執行情況如何？本研究將於第三章 OECD 績效待遇制 度及第四章我國的待遇制度實施情況作一探討與評估。
第四節 待遇制度相關研究檢視
施能傑(1994：131)指出在其他條件相當下，待遇水準是影響 政府求才與留才的關鍵因素；吳定（1993：19）指出待遇在組織管 理上兼具著個人與組織發展的角色，其目標就包括吸引潛在優秀人 力，留住優秀人員，激勵現職員工，並經由適當的設計，配合組織 發展策略，提昇組織的市場競爭力。是以，待遇為重要的激勵因 素，待遇制度是政府羅致、留用、及激勵人才投身於公務行列，推 動國家重大建設的重要人事措施。
前述說明有主要介紹我國待遇制度內涵、目標、績效管理、績 效待遇及績效待遇制度相關之理論，本節主要重點從我國人事行政 專家學者對於待遇制度之研究加以檢視，並加以分析，以了解七十 六年新人事制度實施後待遇制度研究發展情形。筆者從民國七十五 年起至九十五年期間學者專家所發表之文章或著作加以整理，並分 為待遇制度性問題研究與待遇實務性問題研究二項作一說明。
壹、待遇制度性問題研究
從相關文獻檢閱發現七○年代至八○年代初期研究較偏重於建 立待遇調整法制化、改善公務人員待遇結構、提高待遇標準、待遇 公平性及待遇制度改革等方面，茲摘述如下：
(一)建立公務人員待遇調整法制
如陳明忠（1993）「從各國公務人員待遇調整制度探討我國改 進之道」、王維新（1996）「我國公務人員待遇調整之探討」、曾 德宜（1996）「我國公務人員俸給調整制度之探討」、熊忠勇
（1997）「我國公務人員俸給調整政策─從公平性的觀點論」等。
(二)改善公務人員待遇結構、提高待遇標準
如李忠正（1990）「改進公務人員待遇結構提高待遇標準」、
歐育誠（1991）「訂定待遇標準之基礎」、鄧陽僖（1995）「公務 人員待遇宜作結構性改善」、鄭彥信（1998）「公務人員給與制度 的精益求精」等。
(三)待遇制度改革
如陳悅宜（1991）「我國公務人員俸給制度之研究」、吳定
（1993）「公務人員俸給制度之研究」、吳曉姍（1998）「從組織 效能規範看我國現行公務人員俸給制度」、徐有守（1999）「研訂 政府人員全方位俸薪制度」等。
(四)待遇公平性研究
如施能傑（1994）「我國行政機關俸給政策的公平性」、周瑞 貞（2003）「我國公務人員待遇制度公平合理性之研究」、趙其文
（2004）「公務員待遇問題面面觀」等。
貳、待遇實務性問題研究
從文獻檢閱3的脈絡，不難發現公部門待遇政策與制度七○年 代到八○年代初期的研究大多偏向「待遇水準」、「待遇結構」、
「待遇調整」與「制度改革」為重心，主要探討待遇政策之「內部 公平性」與「外部競爭性」，並作為政府延攬優秀人才、留用與激 勵現有公務人員之士氣一項有用的政策工具。
八○年代後期開始，研究範圍則更廣，除了待遇制度改革仍為 研究的核心外，另透過理論與國外的實務經驗，以強調「績效待 遇」、「彈性待遇」、「寬幅制度」…等研究更如雨後春筍般出
3 有關本節文獻檢閱詳細資料請參閱附錄一
現，乃至於最近的研究，有以「生態理論」或「策略觀點」為立論 基礎，探討政府是否應先檢視自身的環境與特質，再來設計、規劃 待遇制度改革方向與作法。茲摘述如下：
（一）績效待遇制度
如丘昌泰（1998）「建立績效導向的公務員俸給政策─公共管 理的觀點」、江岷欽、丘昌泰（2001）「績效導向的俸給制度之研 究」、周佩芳（2002）「績效薪俸問題研究」、陳柏羽（2003）
「建立公務人員績效待遇制度之可行性研究」、施能傑（2004）
「政府員工薪資績效化的政策設計」、趙其文（2005）「美國實施 績效報酬經驗之啟發」、洪國平（2005）「建構我國公務人員績效 待遇制度問題分析」、丘昌泰（2005）「績效待遇中變動薪評定方 式芻議」等。
（二）彈性待遇制度
如胡秀華（1998）「組織變革之策略性薪酬制度─扁平寬幅薪 資結構之研究」、林文燦（1999）「待遇改造—建立績效導向及彈 性自主的待遇制度」、程本清（2000）「我國公務人員人事管理改 革之研究─英、美文官彈性管理的啟示」、葉錦義（2000）「公務 人力資源彈性管理之研究─以英美經驗為例」、林文燦（2000）
「勾勒我國公部門待遇制度改造願景之研究—公共管理的觀點」、
劉文祥（2002）「英美中央政府薪資制度彈性化之研究」、彭錦鵬
（2003）「英國公部門薪俸制度改革的經驗與檢討」、林文燦
（2004）「政府部門待遇管理政策發展趨勢」、林文燦、曾惠絹
（2006）「彈性導向待遇制度之研究」等。
（三）策略性待遇制度
如林文燦（2004）「行政部門待遇政策的策略研究」、林文燦
（2005）「從策略性待遇觀點談公務人員俸給法制改造的可能方 案」等。
茲將國內學者專家對我國公務人員待遇制度研究內涵，依 Milkovich & Newman(2005)的待遇模型(The Pay Model)彙整如表 2-3
表2-3 學者專家對我國公務人員待遇制度研究內涵彙整表
面向
區分
內部一致性 外部競爭性 員工貢獻性 行政管理性
華力進及張 家洋
（1979.1981
）
1.將現行一般公務人 員待遇差距略予擴 大。
2.待遇標準應依職務 類別而異。
1.確立社會相對待遇 原則，參考民間企 業薪資水準。
2.特殊需要原則，以 吸引特殊人才。
3.政府應有專門機構 負責調查民間企業 待遇情形，作為政 府決定待遇的參 考。
績效報酬原則，
以員工工作貢獻 的多少決定待遇 的差距。
1.在行政院設立待遇 決策小組並確定待 遇調整決策程序。
2.對各機關待遇的釐 定無法完全配合公 務人力規劃的需 要。
吳定
（1985）
1.重點調整中高階、
高階公務人員待 遇。
2.先求5倍高低階待 遇差距的實現，再 求待遇普遍的提 高。
3.從嚴審定工作專精 程度及專業補助費 支給對象。
4.實施單一待遇制 度。
5.訂定本俸俸階不重 疊的俸表結構。
6.訂定「專業技術加 給」係數比較表。
1.先求5倍高低階待 遇差距的實現，再 求待遇普遍的提 高。
2.成立待遇調查小 組。
1.借助待遇訂定公 式，作為調整合理 待遇之準據。
2.訂定公務人員待遇 標準的概念架構，
作為政府改進公務 人員待遇諸問題的 決策參考。
許濱松
（1987.
1989.
1994.
1997）
1.職等內高低待遇差 距過小。
2.職等內待遇區分 過少。
3.最高職等與最低職 等待遇差距小。
4.修訂俸表，增加晉
1.待遇水準偏低。
2.忽視人力市場薪給 率。
3.軍公教人員待遇與 民間薪資水準本來 存有差距，且調整 幅度遠不如民間企
應建立重賞重罰 制度。
1.應明確規定公務人 員待遇調整原則與 調整程序。
2.經濟成長、國民所 得增加、公務人員 亦有貢獻，理應透 過調整，使其分享
俸機會，使受限於 編制而無法晉升的 人員，有更多晉俸 機會。
業。
4.縮小公、私部門間 薪資水準差距。
經建成果。
3.摒棄財政困難藉 口，正視公務人員 待遇調整之必要性 與重要性，視其為
「投資」，將之列 為資源分配之首要 考慮。
4.允許公務人員參與 待遇調整決策。
5.待遇體制複雜、混 亂。
施能傑
（1994）
1.改善職務列等作 法，以強化待遇內 在平衡性的體制基 礎。
2.重視主管工作指派 的公平性，以減少 同工不同酬。
3.朝單一待遇制以符 合「俸」「給」區 分之理論，並加強 待遇的內在衡平 性。
4.減緩公務人員無級 可晉的速率，以維 持最低的激勵效 果。
1.彈性俸表運用方式 提高待遇外在衡平 性。
2.採行都會地區地域 加給，以增加待遇 的生活供給制原 則。
3.提高職等內和職等 間高低待遇差距，
以期產生激勵的功 能。
改進現行考績制 度的績效待遇內 涵，以激勵公務 人員之工作動 機。
改進調薪作業與決 策過程已提高待遇 的程序公平性。
丘昌泰
（1998）
1.待遇型態過於複 雜，必須加以簡 化。
2.專業加給公平性問 題。
1.「只加不減」
的待遇政策，
欠缺激勵作 用。
2.有福大家享的
「考績獎金」
制度，成為公 開化的分贓條 款。
公務人員待遇調整 未能「合理化」與
「法制化」問題
徐有守
（1999）
1.建立全盤性待遇平 衡體系：
（1）統一俸點系 統。
（2）各種人員合理 待遇差距。
（3）統一俸薪給與 項目。
1.配合社會經濟發展 實況。
2.維持政府人員應有 的尊嚴。
1.確立考試院為待遇 全國性主管機關。
2.建立統一性法制。
3.建立調整待遇計算 公式。
彭錦鵬
（2002）
善用待遇寬帶機 制。
待遇應與績效相 結合。
1.定俸機制確實運 作。
2.增加待遇制度的彈 性。
＊林文燦
（2004）
1.同工同酬不再是跨 部會、地區的指導 原則。
2.職等與年資不再是 決定待遇高低的基 本原則。
3.工作內容、專業的 經驗才是決定待遇 高低的基準。
4.朝寬職段待遇結 構、技術薪等待遇 制度規劃。
1.能夠反應特定薪資 市場水準的待遇政 策。
2.具有薪資市場競爭 力。
3.朝個別性比較原則 規劃。
1.績效才是決定 待遇高低的基 準。
2.待遇制度朝向 變動薪規劃。
3.朝績效待遇制 度規劃。
1.待遇由各機關依其 特定的環境需要而 訂定。
2.職位分類及職等更 趨於多樣性。開啟 文官封閉的結構，
更多的職位自民間 羅致人才。
3.朝彈性、自主待遇 管理制度規劃。
資料來源：引自林文燦（2004：284），打＊部分為作者增加。
從 Milkovich & Newman(2005)的待遇模型(The Pay Model)彙 整資料顯示，學者專家對我國公務人員待遇制度中內部一致性、外 部競爭性討論最多，其次是行政管理性，較少討論的是員工貢獻 性。不過從前面文獻分析中，近年來績效待遇是常被討論的，故本 研究擬以員工貢獻性與行政管理性二部分作探討，並以 OECD 國家 近一、二十年來績效待遇發展與趨勢作介紹，並與我國公務人員待 遇制度作比較研究，此部分將於第三章及第四章再深入探討。下一 節將先就我國公務人員待遇制度之沿革與現況介紹。
第五節 公務人員待遇制度介紹
壹、公務人員待遇制度面的沿革
我國待遇制度，淵源甚久，由於歷史文化嬗遞之關係，每因朝 代之不同而異。民國成立迄今法制上演變情形大致可分為三階段，
民國成立至政府遷台前；政府遷台後至民國七十六年；民國七十六 年新人事制度迄今，茲說明如次：
一、民國成立至政府遷台前
（一）民國元年十月十七日，政府公布「中央行政官官俸法」，
惟因當時政治不安定，政體未入正軌，復僅限於適用中央 行政官方面， 故該法並未完全貫徹實行。
（二）國民政府成立後，於民國十四年十一月一日公布「文官俸 給表」，該表第二項於民國十六年十月二十五日加以修 正，十七年一月施行。然由於該表對晉級加俸之適用頗感 不便，且對考績方面執行有礙，國民政府遂於民國十八年 八月十四日訂頒「行政院適用之文官待遇暫行條例」，與
「文官俸給表」併行。由於二者併行，在制度上既感紛 歧，而究其內容，則均不免失之等級太少，差額過大，缺 乏彈性，適用常多窒礙，尤以「文官俸給表」為甚。
（三）民國二十二年九月二十二日，國民政府制訂公布「暫行文 官官等官俸表」，並定於同年十一月一日起施行，以補救 前述民國十六年與十八年所頒行之「文官俸給表」及「文 官待遇暫行條例」併行之分歧與缺失，並於同日將二者廢 止，以統一文官待遇制度。
（四）「暫行文官官等官俸表」自實施後，經過民國二十五年九 月二十三日、三十年九月二十七日、三十四年二月二十 日、三十五年三月四日與十一月十四日等五次修正，均只 在職稱上作官等俸級之調整。至於等級俸額，直至行憲後
「公務人員俸給法」公布為止，均相沿未改。而在本「文 官官等官俸表」以外，另訂官等官俸專表者，計有法官、
警察官、外交官、領事官等四種。其特種人員另訂官等官 俸比較表或級俸比較表者計有十二種，聘派人員另定待遇 表者計有十六種。
（五）「暫時文官官等官俸表」公布施行後，雖有一共同適用標 準可循。但簡、薦、委任等三公務人員級俸之起敘、晉 敘、比敘、降敘、改敘、提敘等尚無法規可資依據。因 此，國民政府乃於民國三十二年四月十二日公布「公務員 敘級條例」，期對公務員級俸之核敘、服務年資之採計等 能有一定之法度。此條例共有十六條，實施至三十四年十 一月一日曾經一度修正。
二、政府遷台後至民國七十六年
（一）「暫行文官官等官俸表」及「公務員敘級條例」，本已於 我國行憲之後「公務人員俸給法」公布時廢止，旋因民國 三十八一月一日公布之「公務人員俸給法」暫緩適用，故 關於待遇事項之審核，仍以該兩法規為準，直至民國四十 三年一月九日「公務人員俸給法」修正公布後，始停止適 用。
（二）民國四十三年一月九日修正公布「公務人員俸給法」，因 原有本俸、年功俸、優遇俸各俸外，復有津貼給予，名目
繁多，適用殊感困難，故將優遇俸一項刪除，保留本俸、
年功俸兩種，以為敘資、晉級之經常給與，另以加給代替 津貼，做為職務、地域等臨時調劑之用。公務人員任用 法、考績法，於民國五十一年、五十七年、六十九年三度 修正，而俸給法未獲立法機關隨同修正，除其中部分為配 合修正後之任用法、考績法略有調整外，餘均按原有規定 實施，以迄七十六年一月十五日。
（三）民國五十六年六月一日公布之「分類職位公務人員俸給 法」，係依民國四十三年七月三十日公布之「公務職位分 類法」第十二條規定而制定。嗣「公務職位分類法」於五 十六年十二月十九日修正公布，其條次略有變更，因之，
「分類職位公務人員俸給法」原根據之法源的條次自亦隨 之改變，以資配合，乃於五十七年五月九日作第一次之修 正。但由於事實上困難，且與其他有關法規之規定，亦有 扞格窒礙之處，故考試院乃就職位分類有關之考試、任 用、考績及本法一併提出檢討修正草案，經過立法程序 後，曾於五十八年八月二十五日奉 總統明令公布，此為第 二次之修正。
（四）「分類職位公務人員俸給法」經第二次修正後，自民國五 十八年九月十六日起施行。施行結果，仍發現有不能與有 關法規配合及難以適應之處。考試院爰提出修正草案，經 過立法程序，於六十七年十二月六日奉 總統明令修正公 布，此為第三次之修正，此法沿用至七十六年一月十五日 始行廢止。
（五）「分類職位公務人員俸給法」施行之後，開啟了我國品位
