第一節 快遞業的相關法規

第七章 中國快遞市場法制化進程研究

目前針對中國我國快遞行業的相關法律法規，特別是與我國加入世界 貿易組織相關的法律法規亦未完善，相關行業協會成立時間較短所起的作 用還不明顯。快遞業在我國還是個年輕的行業，相關的法規政策也是政府 機關在實踐中逐步建立和完善的。但是中國國內快遞業發展太快了，以至 於相關的政策法規的建設滯後於行業的發展。本章將從快遞業相關法律法 規的角度來研究中國國內快遞業市場化進程。

第一節 快遞業的相關法規

壹、 快遞服務的相關國際法律法規 一、 WTO

1994年，烏拉圭回合談判所達成的《服務貿易總協定》(GATS)將郵政 服務(Postal services)和快遞服務(Courier Services)作為兩個不同的服務類型 加以規定的。在《服務貿易總協定》的具體承諾中， 「快遞服務」作為與

「郵政服務」不同的服務類別，一起歸類於「通訊服務」類下。各個國家 對「快遞服務」與「郵政服務」是分別加以承諾的。

WTO關於《國際服務貿易的分類》 （1995年7月發佈）共有11大類143

個服務部門。其中在「通信服務」大類下,將郵政服務（Postal services）和

快遞服務（Courier services）作為不同類型而區別對待,表明世界貿易組織

的規則是明確了快遞服務和郵政服務屬於兩個不同的服務行業,兩者具有

平等的市場地位和法律關係。

二、 萬國郵聯（UPU Universal Post Union）

（一）、 萬國郵聯概述

萬國郵政聯盟組織對中國郵政的改革同樣至關重要，筆者認為有必要 對其簡況做一介紹。萬國郵政聯盟是商定郵政事務的政府間國際組織。成 立於 1874 年 10 月 9 日，當時稱為郵政總聯盟，1878 年改稱「萬國郵政聯 盟」 ，簡稱萬國郵聯、郵聯或 UPU。1948 年 7 月成為聯合國負責國際郵政 事務的專門機構。總部設在瑞士怕爾尼。目前，郵聯有 189 個會員國。

中國於 1914 年 3 月 1 日正式加入萬國郵政聯盟。在 1874 年大會上通 過的《伯爾尼條約》使得各國一系列參差不齊的郵政業務和郵政規章統一 成為一個郵政標準。由於這項條約，參加伯爾尼大會的國家間互換郵件的 資費種類從 1200 種變為統一的資費；信件的中轉運輸自由得到所有參加 國的保證；世界郵政網的雛形初現。此外， 《伯爾尼公約》及其實施細則 構成了國際郵政業務的基本準則，它包括了適用於國際郵政業務的共同規 則和有關函件業務的各項規定，對郵聯各會員國均有約束力。

爾後，這個國際組織迅速發展，從創始時的 22 個會員國，發展到今 天的 189 個會員國，構成了世界上最大的實物投遞網。大約 610 萬郵政職 工分別在全世界 70 多萬所郵局工作，每年處理 4300 億件的中國國內信 函、印刷品、包裹，以及近 100 億件國際信函、印刷品和包裹。

1999 年 8 月 23 日至 9 月 15 日第 22 屆萬國郵政聯盟大會在北京舉行，

會議制訂了世界郵政未來五年行動綱領《北京郵政戰略》 ，第一次強調了 郵政普遍服務的原則。中國政府對此次會議給予了高度重視，中國國家主 席江澤民為大會題詞—發展現代化郵政，滿足社會需要；並在大會開幕式 上致辭，對郵政的性質、地位及作用給予了深刻闡述和充分肯定，為中國 郵政的改革和發展指明了方向。

在這屆大會上普遍郵政服務被一般定義為： 「各國政府和各國郵政應當

努力保證每個人都有權享受到以盡可能低的價格提供的盡可能好的服 務。」在一般定義的基礎上，考慮到各國的基礎設施狀況、以及提供普遍 服務所需費用和確定服務品質標準等方面存在很大不同。可以由各國根據 本國實際，在不影響郵政競爭能力的前提下，來為普遍郵政服務下定義，

與此同時，萬國郵聯還把享受通信服務，特別是普遍郵政服務定義為人的 基本權利，並把世界上每位用戶都有權享受品質良好、價格合理的普遍郵 政服務納入了《萬國郵聯公約》。

（二）、 萬國郵聯關於郵政普遍服務的定義

《萬國郵聯公約》規定:「各成員國應使所有使用者都能享受普遍的郵 政服務,即以合理的價格在領土的每一個角落提供經常、優質的基本郵政業 務。」2001年萬國郵聯國際局副總局長在「郵政普遍服務國際研討會」上 將普遍服務定義為:郵政的普遍服務是「一項國家的義務,即國家通過一定 的品質和連續性標準,確保以所有人可以接受的價格提供所有人共同需要 的服務,無論他們的地理位置和社會狀況如何。這種服務可以由公共或私營 部門提供」 。

（三）、 萬國郵聯對非郵政快遞企業的態度

萬國郵聯公佈的資料表明,自 20 世紀 80 年代以來,隨著資訊技術的進 步、社會發展和經濟全球化的加速,使各國經濟相互聯繫、相互滲透,世界 市場正在日益緊密地結成一個整體。在這個全球化的大背景下,世界郵政的 改革與郵政市場的開放也在加速。各國的郵政市場都發生了並正在繼續發 生著深刻的變革,呈現出 4 個特點:一是政企分離；二是實行分業經營（將 郵政不營利的普遍服務業務與營利性的郵政業務分開經營，獨立核算）；

三是引入競爭,逐步對內對外開放本國的郵政市場；四是分階段縮小甚至取

消郵政專營,部分市場經濟體制的國家（例如部分歐盟國家、新西蘭等）的

郵政普遍服務職責已經完全由市場化的企業（股份有限公司或民營化的企

業）承擔。萬國郵聯對於上述郵政市場化的改革趨勢是支持、積極引導和 鼓勵的態度,並且利用各種場合和郵聯的網路資訊平臺密切關注、跟蹤郵政 改革的動向,呼籲各國郵政通過改革來改善服務、增強競爭力,同時萬國郵 聯在組織上也開始對私營快遞企業、物流企業開放,歡迎他們參加萬國郵聯 的會議與活動,並建立專門的聯繫管道,以共同研究和應對世界性郵政市場 開放的挑戰。同時,萬國郵聯鼓勵各國郵政在互利的基礎上與各種形式的私 營快遞企業、物流企業合作,謀求共同發展。

貳、 中國快遞業的相關政策法規

一、 建國以來至改革開放前的有關政策法規

改革開放以前，中國在經濟發展中尚未提出「快遞」概念，有關政策 法規中未見直接涉及快遞的法律檔。對於「通訊自由」，在憲法等法律中 作了規定。對交通運輸和郵電，有一些具體的政策法規。

（1） 關於「通訊自由」。1949年9月29日，中國人民政治協商會議 第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》 。其第五條規定，

中華人民共和國人民有通訊權。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大 會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》，第三章為公民的基本權利和 義務，其第九十條規定「中華人民共和國公民的通信秘密受法律的保護」。

（2） 關於「交通運輸」和「郵電」。《中國人民政治協商會議共同 綱領》第四章為經濟政策，其第三十六條提到「關於交通：必須迅速恢復 並逐步增建鐵路和公路，疏通河流，推廣水運，改善並發展郵政和電信事 業，有機劃有步驟地建造各種交通工具和創辦民用航空」 。由此可以看出，

當時的「郵政和電信」屬於交通範疇，而且當時郵件和包裹在寄遞過程中

受交通運輸和海關等部門監管。

二、 改革開放以來的有關政策法規

改革開放以來，快遞業的政策法規大體可分為快遞快件類、國際貨物 運輸代理類、物流類、郵政類及其它等五類。 （1）快遞快件類、（2）國際 貨物運輸代理類、 （3）物流類、（4）郵政類、（5）其他。

三、 我國有關快遞服務與郵政服務法規的比較

由於快遞服務這一新生事物自1980年被引進後主要是為中國的對外 貿易和在華的三資企業等外向型經濟服務的,一般中國國內民眾使用和瞭 解的不多,所以在一段時間內其影響是有限的；加上中國國內快遞業是從 1992年鄧小平南巡講話發表以後,中國經歷了新一輪的思想解放運動與改 革開放，中國國內快遞的市場需求不斷擴大的情況下逐步發展起來的,所以 快遞服務業在發展初期曾幾經周折。隨著實踐的發展,快遞服務的市場經濟 性質和促進經濟、社會發展,方便民眾生活等的積極作用日益為社會所認知 和肯定,各方面的認識也在不斷深化之中。

（1） 我國現行《郵政法》對郵政信件專營和除外條款的規定

我國現行的《郵政法》是1986年12月經全國人大常委會批准頒佈並從1987 年1月1日起開始實施的。該法的第八條中規定「信件和其他具有信件性質 的物品的寄遞業務由郵政企業專營，國務院另有規定的除外」。正是這一 除外條款的規定，為後來中外快遞企業的經營發展預留了法律保障的空 間。據當年參與《郵政法》修改的法律專家指出，雖然當時的《郵政法》

是在計劃經濟的指導思想下起草的，但是當時我國已經開始對外招商引資

並已出臺了有關外商投資企業的法規，1986年在全國人大常委會討論《郵

政法》草案的過程中，外貿部門專門致函陳述快件業務的不同和允許非郵

政部門經營快件的理由，參與了該法的修改。當時中國的立法機構認為在

中國堅持信件由郵政專營的制度是必要的，但是在開放的情況下可能會有

比較複雜的情況，當郵政解決不好時，需要留一些口子，由別的管道來補

充解決。在廣泛調查，聽取各種意見的基礎上，公佈的該法第八條規定中 才新增加了「但是國務院另有規定的除外」的法律條款。

1990年11月國務院頒佈的《中華人民共和國郵政法實施細則》第四條 規定：「未經郵政企業委託，任何單位或個人不得經營信函、明信片或者 其他具有信件性質的物品的寄遞業務，但是國務院另有規定的除外。”再次 重申了上述“另有規定的除外」的法律條款。

（2）我國商務部門（國際快遞業的主管部門）、海關總署、國務院辦公廳 等部委關於經營快遞業務的有關規定。

1995年6月，經國務院批准，原外經貿部發佈的《中華人民共和國國 際貨物運輸代理業管理規定》第17條規定「國際貨物運輸代理企業可以接 受委託，代為辦理下列部分或全部業務：……國際快遞，私人信函除 外……」。

1996年和2001年12月（中國加入世貿組織後） ，原外經貿部頒佈的《外 商投資國際貨物運輸代理企業管理規定》第九條規定：「外商投資國際貨 物運輸代理企業可以經營下列部分或者全部業務：……國際快遞（不含私 人信函）……」“”。

1998年1月海關總署重新發佈的《中華人民共和國海關對進出鏡快件

監管辦法》第二條規定：「經營進出境快件運營業務應當經中華人民共和

國對外經濟貿易主管機關批准，並應當依照本辦法向中華人民共和國海關

申請，辦理登記備案手續」 ；第三條規定： 「未經中華人民共和國郵電主管

部門批准，運營人不得承運私人信件」，第十條規定將「海關現行法規規

定予以免稅的無商業價值的檔、資料、單證、票據」劃歸類快件等等。上

述規定表明，作為國家進出境快件監管部門的海關總署不僅確認外經貿部

門為進出境快遞業務的主管部門，而且確認經批准的進出境快遞企業可以

經營除私人信函以外的所以法律、法規允許進出境物品的寄遞業務。

2002年7月中國國務院辦公廳在協調「快遞風波」過程中，經國務院 批准，以「國辦函【2002】66號」文復函國家郵政局，對「私人信函」做 了明確的解釋，即「《中華人民共和國貨物運輸代理業管理規定》第十七 條中的‘私人信函’是指各類檔、通知以及非私人屬性的單據、證件、有價 證券、書稿、印刷品等以外的書信」。

2003年中國政府公佈的《內地與香港關於建立更緊密經貿聯繫的安 排》 （簡稱《CEPA，Closer Economic Partnership Arrangement》） ，重申了國 際貨代企業依法經營國際快遞業務的權利。2005年12月商務部發佈《外商 投資國際貨物運輸代理企業管理辦法》，規定外商投資國際貨物運輸代理 企業可以經營除私人信函和縣以上黨政軍公文以外的國際快遞業務。這一 辦法規定從中國入世四周年的日子（2005年12月11日）起實行，標誌著我 國政府嚴格履行入世承諾，中國的國際貨代業（含國際快遞）對外商獨資 貨代企業全面開放。中國政府和有關部門上述法律法規的規定，有力地推 動了中國快遞業的發展。

第二節 快遞監管部門——國家郵政局

壹、 國家郵政局成立及發展 一、 國家郵政局的成立

郵政業在中國的歷史源遠流長，自殷商時期就有了設置驛站傳遞官府

文書的記載。近代郵政則是從鴉片戰爭以後，美英等列強在中國開放口岸

設置郵局開始的，中國獨立的郵政官方機構是清政府於 1896 年 3 月在北

京設立的總郵務司。辛亥革命之後，中國於 1914 年 3 月 1 日加入萬國郵

政聯盟。1927 年蔣介石政府在南京設立郵政總局，與當時北洋軍閥的北京

郵政總局並存。1928 年，北洋軍閥垮臺後，中國郵政統一于南京。1934

年，國民政府以信函是國家專營業務為由，勒令各地民信局一律停業，郵 政開始為國家所專營。

中華人民共和國成立後，於 1949 年 11 月設立郵電部，統一管理全國 郵政和電信事業，確定郵政名稱為「中國人民郵政」 ，從此，開始了近 50 年的政企合一、郵電合一的經營模式。1986 年 12 月 2 日《中華人民共和 國郵政法》在第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上獲得通 過，自 1987 年 1 月 1 日起生效，這是中國第一部郵政法律。這部郵政法 確定了郵政政企合一的運營模式，規定了郵政普遍服務的功能和郵政專營 權的範圍。1998 年 3 月 10 日，資訊產業部成立，隨後郵電分營，成立了 國家郵政局。國家郵政局既對全國郵政業進行管理，又提供郵政服務業務。

中國郵政業隨著時代的變遷，其服務的內容、範圍和規模雖然有了巨 大的變化，但是可以看出，郵政業的管理體制保持了一貫性。從晚清的總 郵務司，到民國的郵政總局，再到建國初期的郵電部，以及現在的國家郵 政局，都是既負責開展郵政具體業務，又是國家的行政機構，政企合一。

這種政企合一的經營模式，對保證公民的通信權利、維護國家的安定團結 和促進社會進步起了重要的作用。但是，隨著通信和資訊技術的發展，以 及世界各國郵政改革的深化，隨著中國加入 WTO 之後對市場開放承諾的 兌現，隨著國際運營商的進入和中國國內民營企業的發展，現行的郵政管 理體制已經不合時宜了，急需變革。

二、 國家郵政局的發展

1、 1949 年 11 月設立郵電部，統一管理全國郵政和電信事業，確定郵 政名稱為「中國人民郵政」。

2、 1953 年取締解放前郵政儲蓄。

3、 1986 年中國人民銀行與郵電部聯合發佈《關於開辦郵政儲蓄的協

議》，年底，《郵政法》通過，郵政儲蓄從而成為郵政系統法定業務。

4、 1992 年對郵儲體系進行改革因宏觀經濟形勢變化未能進行下去。

5、 1997 年中國人民銀行首次提出通過組建郵政儲蓄銀行來解決轉存 政策所帶來的各類問題，受其他因素制約，該方案最終擱淺。

6、 1998 年郵政與電信分家。

7、 1999 年中國人民銀行出臺成立郵政儲蓄銀行方案，但郵政儲蓄銀 行並未像預料的那樣很快出世。

8、 2005 年 7 月 20 日國務院常務會議討論並原則上通過 《郵政體制改 革方案》。

9、 2005 年 9 月《國務院郵政改革方案》明確提出了「一分開、二改 革、四項措施」方案。

10、 2006 年 1 月中國銀監會 2006 年工作會議期間，銀監會主席劉 明康表示，將儘快批復郵政儲蓄銀行的籌建方案。

11、 2006 年 2 月經國務院批准的郵政改革「三定方案」 ，下發到各 省級政府和中央各部委，郵政政企分開的準備工作正式拉開序幕。

12、 2006 年 7 月資訊產業部透露會爭取在年內出臺《郵政法》 ，郵 政體制改革正式開始。

13、 2006 年 9 月 4 日天津、浙江、山東、四川和陝西 5 個省、市 的郵政管理局正式成立，地方郵政管理局和郵政公司的成立拉開序 幕。

14、 2006 年 9 月 15 日中國國內 31 個省、區、市的郵政管理局全 部成立。

15、 2007 年 2 月中國郵政局與中國郵政集團公司正式成立。

貳、 國家郵政局的職能發展

自 1998 年郵（政）電（信）分家以來，中國郵政體制就開始了改革

的探索，但改革步伐緩慢。2003 年，受國家發改委委託，國務院發展研究 中心產業經濟部對郵政體制進行了調研，並且形成了調查報告及改革建 議。此外，由國家發改委牽頭，財政部、國家郵政局等部門參與制訂的改 革方案，也於 2005 年 3 月份上報國務院。

2005 年 7 月 20 日，國務院常務會議討論並原則通過《郵政體制改革 方案》。同年，國務院郵政體制改革領導小組先後召開三次會議，研究和 部署郵政體制改革工作。

2006 年 2 月 13 日，國務院辦公廳分別下發了《關於印發國家郵政局 主要職能、機構設置和人員編制規定的通知》和《關於印發省（區、市）

郵政監管機構設置、主要職能和人員編制規定的通知》兩個檔，即我們常 說的「三定方案」（定職能、定機構、定編制）。

「三定方案」將中國郵政一分為二：保留國家郵政局名稱的部分為 資訊產業部管理的國家郵政監管機構，繼續行使政府對郵政監督管理職 能；其企業職能則剝離給新組建的中國郵政集團公司。該集團公司主要從 事普遍服務業務、競爭性業務包括快遞和物流業務和郵政儲蓄業務。各省 的郵政公司，將作為中國郵政集團公司的子公司。此外，中國郵政集團公 司還擁有中國貨運郵政航空有限責任公司、郵政銀行等控股子公司。

依據《郵政體制改革方案》，改革的主要內容可以概括為「一分開，

兩改革，四完善」。即：實行政企分開，重組郵政監管機構，組建中國郵 政集團公司；改革郵政主業，改革郵政儲蓄；完善普遍服務機制、特殊服 務機制、安全保障機制和價格形成機制。

繼 31 個省（區、市）的郵政監管部門成立後，改組後的國家郵政局

和新組建的中國郵政集團公司不久也將掛牌。事實上，自 8 年前郵電分離

以來，中國郵政的改革問題一直在探索。如 1999 年，央行就曾推出成立

郵政儲蓄銀行的方案，但由於種種原因，郵儲銀行至今未能成立。

2001 年，中國正式加入世界貿易組織（WTO） 。因為郵政領域屬於服 務貿易範疇，中國國內郵政市場將在過渡期後對外開放。為了作好迎接「外 敵」的準備，不少有識之士對郵政體制改革的呼聲日漸強大。

一直以來，中國郵政體制改革一直處於「內憂外患」之中。所謂「內 憂」 ，是指長期官辦的中國郵政政企合一，缺乏市場競爭經驗，經年虧損、

困境日顯； 「外患」 ，主要是指市場逐漸開放之後，逐漸成長起來的民營郵 政業務服務企業（如民營快遞）將與中國郵政「奪食」。而國營郵政在科 技水準、服務品質等方面，與國際郵政企業存在較大差距，如開放「交手」 ， 勝敗方不難意料。

2003 年 10 月 14 日，國務院發展研究中心「中國郵政體制改革研究」

課題組在《中國經濟時報》發表的調查報告認為：「政企合一」、「政資合 一」是郵政體制存在的最突出問題，其他問題大多由此產生。2004 年至 2006 年，在全國人大會議上，楊先龍等 30 位全國人大代表三次提出了關 於解決中國郵資票品長期深幅打折問題的議案，其核心直指郵政政企不分 的體制。這暴露出的是中國集郵界對郵政體制因政企不分導致種種弊端的 一種不滿。

自郵電分離以後，為了支援郵政事業的發展，從 1999 年到 2002 年，

國家分別每年向郵政補貼 80 億元、50 億元、30 億元和 10 億元（即“8531”

計畫） 。到 2003 年，國家不再給郵政進行補貼。

然而，在“8531”計畫實行的同時，中國郵政的運營狀況一直不容樂觀。

據相關統計資料顯示，1998 年郵電分營之時，中國郵政背負 179 億元 虧損；1999 年虧損額為 154 億元；2000 年虧損 34．4 億元；2001 年首次 實現扭虧為盈，盈利 6085 萬元；2002 年中國郵政繼續良性運行，利潤達 到 1．2 億元。然而，在國家停止補貼後的 2003 年，國家郵政局一份名為

《中國郵政“普遍服務”虧損狀況調查報告》稱，中國郵政每年承擔的普遍

服務虧損額達 41．7 億元，2004 年郵政業虧損 11 億元，2005 年的虧損數 額為 3．98 億元。

業界人士普遍認為，中國郵政長期難以擺脫虧損局面，與其體制僵化 關係最為密切。而陷於經年虧損泥沼中的中國郵政，也在面臨「外患」的 威脅—中國國內民營快遞企業和國際郵政企業的競爭。

近年來，國營郵政業最直接的競爭對手，就是以快遞為主要業務的中 國國內民營企業和跨國公司。2002 年 2 月，國家郵政總局發出《關於貫徹 資訊產業部等部門有關進出境信件寄遞委託管理文件的通知》 （即 64 號通 知） ；9 月，該局又聯合資訊產業部和外經貿部，聯合下發了《關於辦理進 出境信件和具有信件性質物品寄遞業務的補充通知》 （國聯　2002　472 號 檔）。這兩份檔的主旨，被業界認為是為了奪回中國郵政國際快遞業務的 市場。

以來自國外著名的快遞業「四大家族」UPS（美國聯合包裹）、FedEx

（美國聯邦快遞） 、DHL（德國敦豪）、TNT（荷蘭天地）組成的跨國公司 利益集團對此表示抗議。

2003 年 11 月，國家郵政局主持的《郵政法》第五稿頒佈，規定「500 克以下信件寄送由郵政專營」。對此，中國國內民營快遞企業也表示出強 烈不滿。

2004 年 1 月 15 日，由申通、東方萬邦、信達牽頭，40 多家上海快遞 企業共同參與的一次座談會，議題很明確—《郵政法》的修改對快遞行業 的影響。

2005 年 7 月 17 日四大國際快遞公司委託亞太國際速遞商協會

（CAPEC）發表聲明，要求中國郵政企業分業經營，限制郵政專營，建立

獨立的監管部門，並希望中國郵政改革堅持政企分開、政資分開和政事分

開，在快遞領域引入公平競爭機制。

正是在這種「內憂外患」的局面下，中國郵政於 2006 年正式啟動了 政企分離。「這是一場被逼出來的改革」 ，不少觀察人士如此感歎。

郵政改革後將分為三大部分：

1、國家郵政局：作為純粹的行政監管機構，隸屬於資訊產業部。主 要職能：研究郵政業發展戰略、發展規劃和政策；起草行業法律、法規；

依法監管市場；研究郵政業務價格；推行郵政普遍服務機制的建立和完善 等。

2、中國郵政集團公司：接收原國家郵政局的企業職能，成為 EMS 的 母公司。郵政集團仍將擁有信件寄遞業務的專營權。對這種專營的“普遍服 務”，其範圍和標準將由新版《郵政法》來確定。

3、中國郵政儲蓄銀行：該公司將由中國郵政集團控股，向國有商業 銀行的方向發展。

2006 年 2 月 13 日，國務院辦公廳印發《國家郵政局主要職責、內設 機構和人員編制規定》（即「三定方案」 ）。此舉意味著醞釀 8 年之久的郵 政體制改革，終於正式挺進核心地帶，即將邁出實質性的政企分開的第一 步。

按照「三定方案」原國家郵政局將拆分為三大部門（具體拆分情況詳

見圖【7-1】），分屬不同的部門監管，正式實現政企分開。

中國郵政集團 新國家郵政局 郵政儲蓄銀

人事司 市場監管司

政策法規司 ︵機要通信司︶ 普遍服務司 中郵物流 綜合司︵外事司︶

EMS

其他郵政相關企業

資訊產業部監管

財政部監管

原國家郵政局

銀監會監管

圖【7-1】中國國家郵政局拆分後組織架構 資料來源：表格自製，根據媒體對國家郵政局拆分後的報導整理

按照「三定方案」，重組後的中國國家郵政局將是資訊產業部管理的 國家郵政監管機構，在行政上屬於副部級，負責行使政府郵政監管職能。

新的國家郵政局的主要職責將包括：起草郵政行業的法律、行政法規和規 章草案；依法監管郵政市場，保障公平競爭；負責郵政市場准入；保障郵 政通信與資訊安全；研究提出郵政服務價格政策和基本郵政業務價格建 議，並監督執行；制定郵政服務標準，監督郵政服務品質；推進郵政普遍 服務機制的建立和完善；由此可見，未來所有的民營快遞、EMS 及外資快 遞企業（包括 FedEx）將處於國家郵政局的監管之下。

在執法權方面，原來一直由郵政部門執行的：各類企業無證無照、超

範圍經營等非法寄遞行為的查處權，將轉由工商部門。這對屢遭郵政查處

的民營快遞而言，無疑是曙光初露。

原國家郵政局的企業職能將剝離給新組建的中國郵政集團公司。據 悉，郵政內部的物流和快遞業務的整合已經在進行之中，直屬國家郵政總 局的中郵物流有限責任公司和 EMS 已經基本完成了合併。兩者合資組建 的公司將是是國家郵政集團公司的控股子公司。

新組建的國家郵政集團公司，仍然承擔著普遍服務這塊業務，根據國務院 下發的“三定方案”，今後，對於普遍服務業務，國家會設立專門的普遍服 務基金進行補貼，而市場競爭性的 EMS 快遞和物流業務，則將自負盈虧。

但現在，EMS 的價格還是由國家來定。

第三節 郵政法的發展歷程

在中國的市場主體立法中， 《郵政法》

是一部獨具特色的法律，它將 郵政管理與郵政企業的行為規範用一個法律檔的形式表現出來，長期引導 中國郵政業的發展。但是，在新的形勢下，郵政企業面臨著巨大的挑戰，

郵政行業處於整體虧損的局面，在這種情況下，《郵政法》的不足就顯露 出來。在近年發生的一系列郵政服務案件中，經常被人指責的就是郵政服 務損害賠償標準問題，不少法院為了保護「弱者」，將《郵政法》放在一 邊，直接援引《民法通則》

等法律做出判決， 《郵政法》實際上已經成了

「擺設」。

壹、 第一版《郵政法》

在中國現行的近 400 部法律檔中，《郵政法》處於比較重要的位置。

641986 年 12 月 2 日頒佈

651986 年 4 月 12 日頒佈

因為該法不僅規定了郵政行政機構的設置，而且規定了郵政企業的經營管 理活動，同時還規定了郵政企業的郵政服務行為。是一部統攬郵政行業所 有問題的法律檔。有的學者認為，《郵政法》應當屬於行政法範疇，還有 的學者認為《郵政法》應當被看作是企業法。這都是只看到了《郵政法》

的一部分，而忽視了《郵政法》的其他內容。《郵政法》是一部行業法，

它與單純的企業法和行政法有所不同，在法律適用時必須首先識別行為的 性質，然後再決定是否適用《郵政法》 。目前實施的《郵政法》是 1987 年 的版本，已經不能適應經濟的快速發展。

貳、 新版《郵政法》的發展歷程

現行《郵政法》自 1986 年實施，早在 2002 年 4 月就開始著手修改，

相關修改工作由國務院法制辦牽頭，國家郵政總局起草。此為典型的“部門 立法”模式—主導立法的部門即是未來行使監管權力的部門。

2002 年 2 月，國家郵政局下發「64 號檔」—《關於貫徹資訊產業部 等部門有關進出境信件寄遞委託管理文件的通知》，一個重要意義在於，

圈定國家郵政系統「500 克以下信件」專營範圍。此外，快遞企業必須通 過郵政部門辦理委託手續才可以經營業務；不准經營單件重量在 500 克以 下信件；單件信件郵資標準不准高於郵政部門經營的同類業務的資費標 準，等等。

「64 號檔」刺激了中國國內外快遞企業的頑強抵制。中國郵政不得不 擱置「500 克以下信件」的敏感話題；快遞業巨頭們也齊到郵政部門辦理 委託手續，作為一種妥協。

2003 年，由國務院法制辦牽頭，國家郵政總局起草的《郵政法》修改

稿第五稿再次引起波瀾。業界普遍認為，相比 1986 年《郵政法》，「第五

稿」再次強化了郵政的專營範圍和權力，如重提「500 克以下專營」 ，且「500 克內外都要郵政部門授權」。

「第五稿」再次引發國際四大快遞公司的強烈反對。他們表示，該 稿「不符合 WTO 規則和中國加入世貿組織承諾」。上海 35 家民營快遞公 司也曾聯合上書中國全國人大，要求打破郵政專營，維護民營快遞企業的 利益。修改工作在繼續。 「第六稿」將專營範圍縮小到 350 克以下，但將

「350 克以下專營」的覆蓋範圍擴大到商務信函。

現行《郵政法》自 1986 年實施，早在 2002 年 4 月就開始著手修改，

相關修改工作由國務院法制辦牽頭，國家郵政總局起草。此為典型的「部 門立法」模式—主導立法的部門即是未來行使監管權力的部門。

2003 年，新《郵政法（草案） 》修改稿第五稿首次在小範圍內徵詢部 分專家和企業意見。但草案內容一經披露，即引來軒然大波。業界普遍認 為，相比 1986 年《郵政法》，第五稿再次強化了郵政的專營範圍和權力；

尤受詬病的，是作出「500 克以下的私人快遞業務由郵政專營」的規定。

此後，2004 年 8 月的第六稿中，國家郵政局專營的快遞業務重量由 500 克下降到 350 克，但專營範圍涵蓋了全部商務和私人業務。這一規定 延續到 2006 年年初的第七稿，亦掀起對於郵政專營範圍的激烈爭論。

2006 年 1 月 5 日， 《郵政法》草案第七稿出爐。

2006 年 1 月 23 日，一份該有上海 30 多家大型民營企業公章的建議書

－《上海部分民營企業對<郵政法>的意見》 ，將送至國家 25 個部委及全國 人大、政協、國務院、國家郵政總局、資訊產業部、民航總局、海關等部 門。民營快遞企業最為關注的是經營範圍。據瞭解，民營企業佔據了同城 快遞業務的 80％（上海更達 95％）和 50％以上的跨省市快遞業務，350g 以下的信函占其總業務的 70％，其中商務信函更佔據其業務總量的 99％。

因而，一旦專營權設定，民營快遞企業將無法生存。

專家指出，由於國家郵政一般都享受政策性優惠，就全球郵政行業來 看，專營範圍一般都明顯低於普遍服務的範圍。但是，不在普遍服務之列 的服務，比如快遞和檔交換等，更不會被納入專營的範疇。在快遞和包裹 領域逐步縮小郵政專營的範圍，已被認為是各國郵政改革進程中具備共性 的選擇。

相關專家建議，要科學劃定專營範圍，不但要以郵件重量為標準，還 應同時引進資費標準，國家郵政的專營資費標準適宜從低。

更緊迫的問題是，這次改革方案無法對專營範圍做出規定，由此，新

《郵政法》的出臺更為迫切。但是，該法並未被列入 2006 年全國人大的 立法計畫。鑒於立法程式的複雜性，兩大陣營的爭論顯然仍要持續。

2006 年 8 月《郵政法》草案第八稿出爐；從 2002 年 4 月開始修訂，到 2006 年 8 月，《郵政法》已是八易其稿；至本課題研究告一段落，新版《郵政 法》何時定稿，尚遙遙無期。

第四節 《郵政法》對快遞市場的影響

壹、 國外《郵政法》的發展趨勢

國家設置郵政信件專營權是為了滿足公民基本通信需求這個以人為

本的初衷。如果只講維護郵政企業信件寄遞業務的專營權,不講尊重消費者

和用戶寄遞消費的選擇權；脫離萬國郵聯關於郵政普遍服務業務的原則與

百姓民用信函寄遞的實際需要,並將屬於市場經濟活動範疇的大量商業信

函類業務也納入郵政信件專營範圍,其結果將為擴大郵政部門的行政壟斷

和商業寄遞業務的不公平競爭大開方便之門。其危害在於扭曲了不符合中

國憲法關於保護公民的「通信自由」

的莊嚴承諾；影響《消費者權益保

護法》的實施與消費者的維權

；也不符合中國已經開放寄遞商業信函類 業務的實際。商函業務一旦由郵政專營將難以滿足開放的市場環境下廣大 中外用戶、消費者多元化寄遞消費的社會實際；不符合各國郵政逐步縮小 郵政信件專營範圍、擴大市場調節範圍和尊重消費者寄遞消費選擇權益的 改革趨勢,也不利於郵政企業在競爭中改進服務。

一、 改變傳統的管理體制,實現政企分開

20世紀80年代以來,各國郵政面臨著資訊技術日益普及、經濟全球化、

貿易自由化與放鬆管制、郵政市場開放等的新環境的變化,有力地推動著各 國郵政的改革,開放市場,成為各國郵政改革的發展趨勢。進入90年代以後, 使得許多國家在郵電分營的基礎上,改革陸續進入到以明確郵政部門作為 企業的法律地位和明確政企之間的關係等為主要內容的體制改革階段。一 些國家郵政部門開始引入市場機制,目前已有九十多個國家完成了郵政行 業的政企分開,將郵政服務業逐步推向市場,實行企業化經營。

二、 積極推進產權制度改革,努力實現向現代郵政的轉型

不少國家如瑞典、新西蘭、英國、義大利、印尼、新加坡、阿根廷等 積極推進產權制度改革;荷蘭郵政和德國郵政通過成功發行股票,轉變為上 市的股份有限公司;挪威和希臘等國的郵政則通過出售部分股權、合資等方 式引入外部投資者,改變了國有獨資的狀況,改善了公司治理結構。一些國 家通過不同的方式對郵政機構進行產權制度改革,建立現代企業制度。許多 國家的郵政部門都改組為有限責任公司。與此同時,各國郵政通過實行專業 化經營、推進機構改革、調整營業網點、大力發展物流業、開展增值服務、

拓展國際業務等舉措,提高郵政的運營效率,積極向現代郵政轉型。

三、 界定專營範圍,進一步開放郵政服務市場

各國郵政對非營利的普遍服務業務和商業性、競爭性的服務業務實行

67參見《消費者權益保護法》第九條“消費者享有自主選擇商品或者服務的權利

分業經營,對具有公益性質的郵政普遍業務建立相應補償機制,重新界定郵 政專營範圍,推動了郵政服務市場的進一步開放。目前,世界各國在郵政市 場准入方面完全壟斷經營的占4% ,實行部分專營的占76% ,取消郵政專 營、完全開放郵政市場的占20%。

1992年,瑞典成為歐洲國家中第一個廢除郵政專營的國家。新西蘭於 1998年、荷蘭於2000年廢除了郵政專營。2002 年5 月,歐盟通過新的郵政 服務法令,規定不遲於2007年前,所有歐盟國家必須全面開放郵政市場。日 本在2003年撤銷了郵政的政府機構—日本總務省郵政事業廳,成立了自負 盈虧的國有企業「日本郵政公社」的基礎上,在國民的積極支持下,日本政 府和國會於2005年10月在分別通過了使日本郵政實現民營化的決議和法 案,規定到2017年為日本郵政實現民營化的最後期限。

四、 鼓勵和扶持快遞公司的發展

許多國家的快遞領域不僅向中國國內企業開放,而且已向國外開放,形 成了中國國內企業與跨國快遞公司之間的競爭格局。美國郵政早期曾經試 圖對快遞進行專營,但在長達3年的辯論後,美國於1979年確定把超過3美元 或者資費高於普通信件2倍的快遞業務排除在郵政專營範圍之外。日本早 在1948年的《郵政法》以及1949 年的《郵局法》中,就明確規定郵政的專 營權僅限於50克以下的平信以及明信片。歐共體在1985年做出決定,認為快 遞不屬於郵政部門專營範圍。根據世界銀行“再造與發展”課題組的研究, 許多發展中國家的快遞市場也都是開放的。

同時,有越來越多的國家在實踐中認識到郵政快遞與非郵政快遞之間

是競爭與合作關係。各國郵政快遞與非郵政快遞之間的市場競爭並存，由

郵政專營將難以滿足開放的市場環境下廣大中外用戶、消費者多元化寄遞

消費的社會實際；不符合各國郵政逐步縮小郵政信件專營範圍、擴大市場

調節範圍和尊重消費者寄遞消費選擇權益的改革趨勢,也不利於郵政企業

在競爭中改進服務。

總體而言，世界各國情況不同，不存在全球統一的專營範圍和標準，

然而從不同國家郵政的改革來看，其變革的主要特點和趨勢是一致的，表 現為：在郵政改革中，各國基本上沒有強化、擴大郵政專營的做法；總的 改革趨勢逐步開放市場，鼓勵競爭，縮小郵政專營範圍甚至取消郵政專營。

總之,世界郵政改革的明顯效果推動著各國縮小郵政信件專營權改革的歷 史進程繼續發展。

貳、 《郵政法》的對快遞市場的影響

一、現行法律法規對郵政專營權的規定

郵政專營是國家法律賦予某企業或部門對部分郵政業務實行專營的 一種制度，主要是指信件業務專營。專營是一種權利，專營範圍之內的業 務只能由指定的單位經營。郵政專營的範圍由國家法律規定。我國現行有 效的郵政法律及其行政法規、相關的部門規章對郵政專營權都有不同程度 的規定，目前的郵政專營制度主要體現在《郵政法》 、《郵政法實施細則》

68

和原外經貿部 5 號令中。現行《郵政法》於 1986 年 12 月 2 日頒佈，1987 年 1 月 1 日起實行，其中第八條規定：「信件和具有信件性質的物品的寄 遞業務由郵政企業專營，但國務院另有規定的除外」 。 「郵政企業根據需要 可以委託其他單位和個人代辦郵政企業專營的業務」。正式在法律上確立 了郵政專營的範圍和壟斷地位。《郵政法實施細則》是國務院頒佈實施的 行政法規，於 1990 年 11 月 12 日發佈並實施，其中第四條規定：「未經郵 政企業委託，任何單位和個人不得經營信函、明信片或者其他具有信件性 質的物品的寄遞業務，但國務院另有規定的除外」。因此，按照現行《郵

68該細則是國務院頒佈的行政法規，與 1990 年 11 月 12 日頒佈並實行。

政法》及其《實施細則》的規定，所有的「信件和具有信件性質的物品」

都由郵政企業專營。考慮到社會經濟的發展狀況，又做了例外規定，即「國 務院另有規定的除外」。

1995 年 6 月 29 日，經國務院批准，由原外經貿部發佈的《中華人民 共和國國際貨物運輸代理業管理規定

》第十七條第（四）項規定，國際 貨代企業可以經營「國際快遞，私人信函除外」。根據此規定，國際貨代 企業可以經營除私人信函以外的其他信件的國際快遞業務，實際上突破了 郵政法及其實施細則關於“信件和具有信件性質的物品”由郵政企業專營的 規定。由於 5 號令是經國務院批准的，上述規定可以看出是國務院對郵政 企業專營業務的範圍另行做出了規定，完全符合《郵政法》及其《實施細 則》關於“國務院另有規定的除外”的例行規定。2004 年 1 月 1 日，經商務 部修訂後的《國際貨物運輸代理業管理規定實施細則》

第三十二條第（七）

項的規定仍與 5 號令相同。2005 年 12 月 1 日經商務部修訂後的《外商投 資國際貨物運輸代理業企業管理辦法》

第七條第（七）項規定，外商投 資國際貨代企業可以經營「國際快遞」

，第八條規定： 「從事信件和信件 性質物品

國際快遞業務的企業經商務主管部門批准後應向郵政部門辦理 郵政委託手續」 。該部分內容與原[2002]第 36 號基本相同。

從法律角度來看，目前信件和具有信件性質物品業務的經營，實際上 存在兩方面的情況：一是國際寄遞業務方面，一般國際貨代企業可以經營 私人信函以外的其他國際快遞業務，外商投資貨代企業可以經營除私人信 函和縣級以上黨政軍機關公文以外的其他國際快遞業務；二是中國國內寄 遞業務方面，信件和具有信件性質物品的中國國內寄遞業務，仍由郵政企

69對外貿易經濟合作部令第 5 號，通常簡稱 5 號令

70[2003]第 82 號，原為對外貿易經濟合作部令[2001]第 31 號

71 商務部令第 19 號

72不含私人信函和縣級以上黨政軍機關公文的寄遞業務

業專營。

二、 現行郵政專營制度存在的主要問題

現行《郵政法》及其《實施細則》規定的郵政專營範圍為「信件和具 有信件性質的物品」 。 《郵政法》附則中將信件解釋為「指信函和明信片」。

《郵政法實施細則》進一步解釋為「信函是以套封形式傳遞的緘封的資訊 的載體。其他具有信件性質的物品是指以符號、圖像、音響等方式傳遞的 資訊的載體。具體內容郵電部規定」。這樣的規定和解釋過於原則，具體 標準比較模糊，在實踐中「信件和具有信件性質的物品」並不容易區分和 把握。

郵電部於 1996 年 1 月 26 日發佈的《關於“信件和其他具有信件性質的 物品”具體內容的規定的通告》

規定：信件包括信函和明信片。信函是指 以套封形式傳遞的緘封的資訊的載體，具體內容包括： （1）書信；（2）各 類檔； （3）各類單據、證件；（4）各類通知； （5）有價證券。明信片是指 裸露寄遞的卡片形式的載體。具有信件性質的物品是指以符號、圖像、音 響等方式傳遞的資訊的載體，具體內容包括：（1）印刷有‘內部’字樣的書 籍、報刊、資料； （2）具有通信內容的音響製品、電腦資訊媒體等；（3）

郵電部規定的其他具有信件性質的物品。”這樣解釋的外延仍然比較寬泛，

具體標準依然不夠明確，甚至還可以進一步細化出多種多樣的解釋，在實 踐中還是難以把握界定尺度。

從實際情況看，現行有關郵政專營的規定也遇到了不少的問題，主要 表現在：第一，為郵政部門不適當地擴大專營業務的範圍，強化對其他競 爭性業務（主要是快遞業務）的壟斷性經營提供條件。由於郵政專營範圍 界定的模糊性和郵政部門兩種業務的混合經營，很容易導致郵政部門從部 門利益出發，擴張行政壟斷能力，不適當地擴大壟斷範圍。不利於郵政企

74 【1996】122 號

業效率的提高；損害了競爭者的權益，不利於形成公平競爭的市場秩序，

也不利於擴大就業和促進社會穩定。第二，已經對快遞業的發展產生了限 制作用。這樣的規定確實為當年快遞業的發展，特別是國際快遞業的發展 提供了適當的法律空間。由於很多非郵快遞企業從事了信件快遞業務，按 照郵政部門的規定，目前非郵政快遞企業 60%的快遞業務是不符合規定 的。因此，郵政現行的規定，對現有快遞市場格局和發展有著決定性的影 響和限制。第三，影響消費者的寄遞選擇權。特別是在物流和快遞公司對 消費者的「一攬子」服務中，快遞公司是否可以遞送一封業務信（如附屬 在包裹或小商務樣品中的說明信函、產品目錄等），成了兩難的選擇。遞 送（甚至是被動且信件本身是免費的）則違法，不遞送則增加了消費者的 交易成本，消費者的通信自由選擇權也受到了限制。第四，《郵政法》及 其《實施細則》關於郵政專營的例外規定，即「國務院另有規定的除外」，

實際上是郵政專營處於動態的調整中，原外經貿部 5 號令出臺後，特別是 美國“9.11”事件之後，引起了相關各方持續幾年的衝突，對各方都造成來 了不小的傷害。

三、 郵政專營範圍界定方案的比較

郵政專營業務範圍是郵政專營制度的核心，要確定一個合適的郵政專

營業務範圍界定標準，是一件非常不容易的事，涉及到確定郵政專營的原

則、目的，相互衝突的價值取向，相關方的切身利益，社會經濟的發展等

待方面，需要仔細深入的研究，廣泛聽取各方面的一件，謹慎把握。《郵

政法》修改已經七易其稿，對於郵政專營範圍問題，在修改過程中出現了

多種分歧，成為各方爭議的焦點，至今沒有定論。在此過程中，中國國內

有關各方對此提出了一些具體的建議方案：

表【7-1】各部門對《郵政法》修改的建議 序

號 單位或組織 方案建議

1 國家郵政局

信件或者單件重量不足 500 克的有名址的物品的寄遞業 務，無論是否快遞，由郵政企業專營。但是，國際貨代企 業運遞進出口貨物上附加的沒有緘封的單據除外。

2 國家安全部門 所有檔類物品的寄遞都應當由郵政企業專營。

3 商務部

重量不足 200 克且資費不超過國家規定資費 3 倍的中國國 內信件的寄遞業務由郵政企業專營。商務信函的寄遞不屬 於專營業務。

4 國際貨運代理 協會

單件重量在 200 克且價格不超過一類信件國家郵資 2.5 倍 的信件寄遞業務由郵政企業專營。進出境的信件寄遞業務 除外。郵政企業專營以外的信件寄遞業務實行市場化經營 的原則。

5 外經貿企業協 會等

與國際貨企業協會相同。也有個別認為只用資費標準即 可，如果必須有克重標準，採用現有的 50 克超重標準即可。

6 亞太速遞商協 會（籌）

單件重量在 350 克以內同時價格低於中國國內最短距離最 快的標準類中國國內郵件資費 3 倍的信件的寄遞業務由郵 政企業專營；商務信函的寄遞不屬於郵政專營業務。

7 上海快遞協會 100 克以下的私人信函由郵政企業專營。

8

國務院發展研 究中心郵政體 制改革課題組

方案一：郵政部門專營私人信函和國家機要通信；方案二：

在方案一的基礎上加上資費限制，即郵政專營範圍為價格 不超過一類信件價格 3 倍的私人信函及不受資費限制的國 家機要通信；方案三：借鑒歐盟的現行做法，從目前至 2005 年底郵政專營業務範圍為:重量不超過 100 克、且價格不超 過一類信件價格的 3 倍的信件，包括快遞；從 2006 年起，

郵政信函專營業務範圍重量降至 50 克以下，價格降至同類 信件 2.5 倍以下。

9 國務院法制辦

信件的寄遞業務由郵政企業專營；國際信件的速遞業務和

單件重量在 350 克以上的中國國內信件速遞業務除外。國

務院根據社會經濟發展的需要，可以調整郵政企業專營業

務的範圍。國家對郵政企業以外的其他企業從事信件速遞

業務實行許可制度。

資料來源：表格自製，根據各大媒體報導及快遞協會內參整理

從以上可以看出，國家郵政局、國務院法制辦和上海快遞業協會的方 案屬於重量標準，國家安全部門的建議屬於內件性質標準，國研中心課題 組的三個方案分別是內件性質、內件性質加資費和重量加資費標準，商務 部和亞太速遞上協會的方案屬於重量加資費和內件性質標準，其他部門和 組織的建議方案基本上屬於重量加資費的模式。

本章對中國快遞市場化法規進程的研究，主要得出以下結論：

一、自 1994 年烏拉圭回合談判所達成的《服務貿易總協定》(GATS) 將郵政服務(Postal services)和快遞服務(Courier Services)作為兩個不同的服 務類型加以規定，WTO 於 1995 年 7 月發佈《國際服務貿易的分類》，對 此分類加以確定，表明兩者具有平等的市場地位和法律關係。改革開放以 前，中國在經濟發展中尚未提出“快遞”概念，有關政策法規中未見直接涉 及快遞的法律檔。改革開放以來，快遞業的政策法規大體可分為快遞快件 類、國際貨物運輸代理類、物流類、郵政類及其它等五類，這些政策法規 的不斷完善有力地推動了中國快遞業的發展。

二、中華人民共和國成立後，於 1949 年 11 月設立郵電部，統一管理 全國郵政和電信事業，確定郵政名稱為“中國人民郵政”，從此，開始了近 50 年的政企合一、郵電合一的經營模式。此後經過計劃經濟時代到市場經 濟時代的一系列變革與改革，2007 年 2 月中國郵政局與中國郵政集團公司 正式成立。

三、伴隨中國郵政局的改革，中國《郵政法》到截稿時間為止已經八 易其稿，圍繞郵政的專營範圍和權力，許多快遞公司在與立法部門角力與 博弈，爭執與拉鋸戰依然未塵埃落地，最終結果我們仍拭目以待。

四、從國外《郵政法》的改革路程來看，其改革主要注重在以下幾點：

改變傳統的管理體制,實現政企分開；積極推進產權制度改革,努力實現向 現代郵政的轉型；界定專營範圍,進一步開放郵政服務市場；鼓勵和扶持快 遞公司的發展。這對中國的《郵政法》改革提供了重要的參考與借鑒意義，

目前中國《郵政法》的改革無外乎也在這幾個方面探索與研究。