我國公務員赴陸管制之法制及實務研究

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１０６－３０１１４００００Ａ－００１１

我國公務員赴陸管制之法制及實務研究

研究人員：蔡政杰蕭正忠

內政部移民署自行研究報告

中華民國 106 年 12 月

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NATIONAL IMMIGRATION AGENCY MINISTRY OF THE INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT

A Study on the Legal System and Practice of Taiwanese Public Servant’s Border Control to

Mainland China

BY

TSAI CHENG CHIEH HSIAO CHENG CHUNG

Nov 30, 2017

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I

表次

表二-1 公務員管制赴陸之法制重要沿革一覽表 ... 11

表三-1 各類人員與行政機關公務人員職等相當年資採計提敘俸級對照表 ... 19

表三-2 赴大陸地區返臺意見反映表 ... 25

表四-1 公務員及特定身分人員申請赴陸審查機制表 ... 29

表四-2 自 2007 年起公務員及特定身分人員未經許可赴陸裁罰案件及金額統計表 ... 33

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III

圖次

圖一-1 研究流程圖 ... 4

圖四-1 政務人員、直轄市長、涉密人員（含前開 3 類退離職人員）及縣（市）長申請赴陸審查作業流程圖... 31

圖四-2 近 5 年直轄市長、縣(市)長申請赴陸經許可人次... 36

圖四-3 近 5 年政務人員申請赴陸經許可人次 ... 36

圖四-4 近 5 年涉及國家機密人員申請赴陸經許可人次 ... 37

圖四-5 近 5 年退離職政務人員申請赴陸經許可人次 ... 37

圖四-6 近 5 年退離職涉及國家機密人員申請赴陸經許可人次 ... 38

圖四-7 近 5 年簡任第 11 職等以上未涉及國家機密業務人員申請赴陸經許可人次 .... 38

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IV

摘要

臺灣與大陸地區兩岸之間，自 1949 年分治以來，兩岸人民即處於中止交流之狀態，至 1989 年開放兩岸人民探親後，民間社會開始恢復交流，初期，臺灣地區人民前往大陸地區仍須向內政部警政署前入出境管理局申請許可，並不能自由赴陸，之後隨著臺灣的民主風氣漸盛，

人權意識高漲，再加上兩岸民間交流愈來愈頻繁，臺灣政府才放寬一般臺灣地區人民赴陸免經申請；但是兩岸官方機構礙於政治氛圍考量，仍然無法直接且常態性的進行交流，使得臺灣地區公務員及特定身分人員前往大陸地區，仍然受到必要之管制措施。近 30 年來，公務員赴陸之法制雖歷經多次修正，卻多屬治標不治本之局部性修法，並未竟全功，整體而言，公務員赴陸之管理法制並未隨著臺灣日益成熟的民主、人權、法治而有所進步。

依「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」規定，公務員及特定身分人員赴陸須經申請，並由內政部許可，或是由內政部會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會組成之審查會審查許可，因此，內政部為公務員赴陸許可之主管機關，實務上於第一線審核申請案的機關則為內政部移民署。受管制赴陸之對象，不是高階職務人員，就是涉及國家機密業務之人員，除申請人之身份背景較為特殊外，申請人之服務機關也是遍及全國各級政府機關，上自總統府，下至地方政府都有，是較為少見牽涉如此廣泛的此單一性質業務，實務上，也使移民署在審核申請案或是在執行相關赴陸管制作為時，遭遇相當多的問題，尚待協調溝通解決。

為使公務員赴陸管制之法制能合乎時宜，並順利解決實務上所發生之相關問題，本文試圖循歷史研究途徑，從國境管理相關理論之觀點，對於公務員赴陸之相關法令及實務作為，進行制度分析及文獻探討，並從中發現部分法令規範之矛盾與不足，以及實務操作面仍有未盡完備之處，透過研究發現，本文也嚐試從法制面及實務面分別提出具體可行之建議，期能作為未來規劃公務員赴陸管理機制時之策略方向，有助於提升政府推動是項業務之行政效能，且亦能作為專家學者對此一學術領域研究參考之用。

關鍵詞：公務員、特定身分人員、赴陸管制

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V

ABSTRACT

Taiwan and China barely had intercations from 1949 to 1989. Until bans on relatives visiting were released, non-governmental exchanges between both sides of the straits finally got back. At earlier stage of intercations between both sides of the straits, Taiwanese people needed to apply for traveling permits from Immigration Office, National Police Agency, Ministry of the Interior should they visit China. Later on, due to development of democracy, awareness of human rights and growth of non-governmental exchanges between both sides of the straits, Taiwanese governments finally released bans on general people’s visiting China. That is so say, general people no longer need to apply for traveling permits to China, while governmental exchanges were still limited due to political concerns. Thus, Taiwanese public servants and individuals with specific identity (showed as targeted people in the following content) were still under border control to China till now.

According to the Act Governing Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland Area, targeted people need to apply for traveling permits to China either from Ministry of the Interior, or receive permits from the inspection committee composed by Ministry of the Interior, National Security Bureau, Ministry of Justice and Mainland Affairs Council, Executive Yuan. National Immigration Agency, Ministry of the interior is the bureau that actual in charge of issuing traveling permits to targeted people. Targeted people are either high-ranking public servants or involving national secrets. Additionally, backgrounds of bureau that targeted people employed are diverse, which ranges from Office of the President to local governments. It shows how complicated and sophisticated it is for National Immigration Agency to manage and examine traveling applications from target people, and there are several problems remain unsolved in practice.

In order to make regulations on border control of target people become more comprehensive and solve problems in practice, this article starts from border management viewpoints and performs historical research and literature review methods to do analysis. This article also aims to come up with feasible policy suggestions and enhance administrative efficiency in the future.

Keywords: public servant, individual with specific identity, border control to mainland China

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緒論

第一節研究背景與動機

壹、研究背景

臺灣與大陸之間自 1949 年分治後的敵對狀態；1989 年開放兩岸人民探親的破冰交流；1996 年我國第一次民選總統時的飛彈危機；1999 年前總統李登輝發表「兩國論」及 2002 年前總統陳水扁發表「一邊一國」及「臺獨公投」，迫使大陸制定了「反分裂國家法」，引發對立；2008 年前總統馬英九開放兩岸直航交流、陸客來臺觀光、簽署多項兩岸協議，以及「馬習會」¹，兩岸和平交流達到最高峰；直到 2016 年總統蔡英文所提「維持現狀」兩岸政策內涵，大陸視為未完成之答卷，兩岸交流又進入冷和期。至今兩岸發展的歷史將近 70 年，兩岸間的政治關係仍存在相當大的變化。但是在全球化趨勢下，隨著國際間大環境的變遷，臺灣與大陸兩岸之間的交流似未因政治因素而趨緩，反而有愈來愈開放之態勢，兩岸人員交流往來也更為頻繁。

受兩岸之歷史發展背景及政治因素影響，兩岸關係仍有一定之特殊性，因此，我國公務員赴大陸地區從事交流活動向來有所限制，也為我政府人流管理之重要課題。2016 年，我國退休將領至大陸地區參加大陸官方紀念孫中山先生誕辰 150 週年大會，因該會議具高度政治敏感性，

而引起社會輿論攻擊²；2017 年，臺北市長柯文哲前往上海市參加臺北市與上海市共同舉辦之雙城論壇交流活動，於會上發言提及「兩岸一家親」，衍生其講稿內容是否事先經過審查之問題³，以及與大陸國台辦主任張志軍見面會談等事⁴，也都均引起社會大眾之矚目；可見，高階或重要職務之公務員赴陸，都容易產生指標效應，其在大陸之一舉一動也都受到兩岸人民的關切，雖然憲法保障人民之遷徙自由，但是公務員為政府體系之一員，基於機敏性及安全性考量，進入大陸地區仍應有一定之管理機制。

12015 年 11 月 7 日，當時兩岸最高領導人馬英九與習近平在新加坡舉行會面，也是兩岸自 1949 年政治分立以來，雙方最高領導人的首次會晤。

2蕭婷方、羅添斌，＜赴中聽習近平演說逾 32 退將 53 顆星＞，《自由時報電子報》， 2016 年 11 月 15 日，網址：< http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1052247>。

3 蕭婷方，＜雙城論壇講稿事件柯頻跳針：機密資料不公開＞，《自由時報電子報》， 2017 年 11 月 17 日，網址： < http://news.ltn.com.tw/news/li fe/breakingnews/2256817>。

4張淑伶，＜張志軍會柯文哲張說兩岸一家親柯說交流是好事＞，《中央通訊社電子報》， 2017 年 7 月 3 日，網址：< http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201707030335 -1.aspx>。

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貳、研究動機

公務員赴陸管制之主要法律依據為「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」（下稱兩岸人民關係條例）及其授權訂定之許可辦法，兩岸人民關係條例自 1992 年制定以來，即開始規範公務員赴陸管制之事項，依當時之時空背景，兩岸關係正處於較為緊繃之狀態，且台灣社會剛解嚴不久，對於民主法治觀念亦處於萌芽期，因此，政府在制定兩岸相關法令的立場上，多以國家安全為最優先考量，未全面顧及民主法治及人權等問題⁵，對兩岸人民的往來也趨於從嚴規範，對於公務員赴陸之管制手段，亦為相同。然而，兩岸關係隨著時化的變遷，對彼此之間的核心價值均已有明顯之改變，我國早已不以「反攻大陸」為兩岸交流之核心，大陸的對臺政策亦隨時空背景而有所改變，兩岸之間現階段共同的核心目標為營造有利於雙方人民的和平穩定交流的環境，

在這樣的關係變化過程中，政府對於公務員赴陸之法規上雖有趨於寬鬆性的修法，但整體管制思維並無大方向的改變，是否合乎時宜，確實有深入研究之必要。

另外，兩岸人民關係條例之主管機關雖為行政院大陸委員會(下稱陸委會)，但規定公務員赴陸管制之授權辦法及行政規則之主管機關則為內政部，執行機關又是內政部移民署(下稱移民署)，

其所管制之對象全國各級公務機關，上從總統府，下至地方政府之屬員，是相當繁雜之系統；移民署為為提高行政效率，除在法規上研議精進申請及許可之程序外，更於 2016 年 1 月 1 日建置

「公務員赴陸許可線上申請系統」(以下簡稱公務員赴陸線上系統)，公務員赴陸申請方式改以 e 化線上申辦，不受上班時間限制，全時受理，申請機關可查詢所有案件進度。畢竟，移民署面對的是如此應雜的全國性公務機關，加上各機關之業務性質屬性及內部行政流程規定均不相同，

甚至有扞格之處，在實務執行的過程中，不免面對許多問題，需要逐一研究解決。

以上問題為本文之主要研究動機，將以主軸問題進行延伸性研究，循歷史途徑，從法制面及實務面深入探討公務員赴陸管制作為之過去、現在及未來可能的發展。

5 1992 年制定之兩岸人民關係條例第 9 條第 2 項即規定：「臺灣地區人民經許可進入大陸地區者，不得從事妨害國家安全或利益之活動」。以當時之時空環境，政府於制定該條文之過程或許不會遭受挑戰，

但如在現代人權法治已趨成熟的時代，該條文將「妨害國家安全或利益」不確定觀念列為違法事由，則有相當大的問題，因為順應國際政局的變化及國家階段性發展的目標不同，其國家安全或利益並不是一成不變的；也因此，筆者於實務工作上也發現，行政院大陸委員會於 2017 年提出兩岸人民關係條例修正草案時，對於相關不確定性概念之同語，也都已有較為明確之闡述，以符合現代法治精神。

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第二節研究途徑與方法

壹、研究途徑

本文主要係針對公務員赴陸管制之整體機制進行研究，係從兩岸人流往來之歷史脈絡及法令制定之時空環境背景進行探討，且研究資料來源多屬政府官方文獻，因此，本文主要的研究途徑有二：

一、歷史研究途徑(historical approach)：

研究兩岸關係相關之議題，兩岸發展之歷史背景最為核心，兩岸關係隨著兩岸領導人的政策方向、國際關係的變化、全球政治經濟的興衰，在不同的歷史背景時空下，有不同發展的脈絡。本文亦從兩岸人員交流之歷史背景著手探討，從臺灣地區人民全面管制赴陸到開放、及公務員管制赴陸之歷程……等歷史演進方向，作為本文之主要研究途徑之一。

二、文獻研究途徑(documental approach)：

研究兩岸關係發展的歷程，主要即在於研究兩岸領導人及其執行團隊互動之模式，因此，從政府各時期之兩岸政策、法規等制度，或從兩岸交流往來之相關文獻資料著手研究，是研究兩岸關係之主要途徑之一。本文將從公務員赴陸之相關法制規範，蒐集政府及民間公開之文獻資料，

進行研討及分析，以獲取有價值的第二手資訊。

貳、研究方法

本文所探討之範圍，屬社會科學之範疇，兼具有法學研究之性質，偏重於兩岸制度面之探討，屬質性研究之一種，其主要採取的研究方法如下：

一、文獻分析法

本文所採之研究途徑之一，即為文獻研究途徑，將針對本文研究主題「公務員管制赴陸之制度」的部分，廣泛蒐集文獻，包含政府公開資料、相關專書、期刊、論文等，進行文獻探討及分析，以深入瞭解兩岸人員往來制度上的相關背景及規範，作為本文研究之基礎立論。

二、參與觀察法

本研究為機關內部之自行研究報告，因此作者本身即為相關業務工作之承辦人員，不論在法制面或實務面均有相當之工作經驗，因此，將從切身參與的情形觀察相關制度事宜，作客觀的評論，作為本文研究之第一手資料。

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圖一-1 研究流程圖

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第三節研究範圍與限制及預期成果

壹、研究範圍

本文係從兩岸關係研究臺灣公務員赴陸之管制措施，其所稱臺灣地區公務員，依現行法令之規定，係指廣義之公務員，其中當然從事公務性質或是受委託從事公務性質之人員，也都屬於本文研究之範圍，但是本文主要欲研究分析的對象，仍然聚焦於經各類國家考試及格，實質取得合格實授之公務員，對於未具公務員身分之人員，僅會略作法令規範上之探討，不致於著墨太多。

本文屬兩岸關係研究之範疇，其所稱公務員赴陸，僅指公務員進入大陸地區，對於公務員前往香港或澳門或其他國家之管理作為，則不在本文研究之範圍，而所稱大陸地區，則是依兩岸人民關係條例及其施行細則規定，為臺灣地區以外之中華民國領土，即指中共控制之地區⁶。另，

本文雖屬兩岸人流管理之研究，但僅探討臺灣地區人民(聚焦於合格實授之公務員)進入大陸地區之相關規定，至於大陸地區人民進入臺灣地區，則不在本文之研究範圍。

貳、研究限制

本文係屬機關內部之自行研究報告，其相關研究限制說明如下：

一、經費限制

本研究雖屬機關內部自行研究報告，但機關內部並未編列相關研究經費，因此，研究者僅能在無經費之狀況下，以既有之文獻及實務工作之經驗，作為研究之基礎，無法辦理學者專家座談會或作進行田野研究。

二、文獻來源限制

本研究主要是探討兩岸關係之發展歷程及臺灣公務員赴陸之情形，從參考之文獻資料多為政府官方資料及數據，因此，參考之文獻幾乎均為中文文獻，鮮少引用外文文獻。另本研究部分文獻來源是研究者承辦該項業務時，所取得之業務資料，惟因兩岸關係之特殊性，部分業務資料較具機敏性，又部分業務資料並無對外公開，僅屬內參性質，因本文屬公開性質，基於學術研究倫理，該些資料均不能作為本文之參考研究資料，因為文獻來源亦有所限制。

6 兩岸人民關係條例第 2 條第 2 款規定：「本條例用詞，定義如下： ……。二、大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土」。

兩岸人民關係條例施行細則第 2 條規定：「本條例第二條第二款之施行區域，指中共控制之地區。」

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叁、預期成果

本研究針對過去及現行之法令規定，以及實務管理上所遭遇之不足與困難，探討問題所在，

研提未來修正與改進之方向，使公務員赴大陸地區從事各類交流活動，在行政管理更安全有序下進行，進而增進兩岸關係良性發展，透過本研究，期望能達到以下成果：

一、透過歷史研究過程，發現目前公務員赴陸之法制及實務可能存在之問題，並針對問題提出具體之建議。

二、希望本文之研究建議，對於政府機關未來規劃公務員赴陸之相關政策時，具有相當之參考價值，也能重新定位公務員於兩岸交流之間的角色。

三、兩岸關係研究是當代顯學，但少有學者對於公務員赴陸之人流管理進行研究，因此，希望本文亦有拋磚引玉之效果，能讓學界對於此一領域多予重視，投入研究，提出更多具體之研究發現及建議，讓公務員之權益能獲得更多的重視。

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文獻探討

第一節國境管理之相關理論

壹、境管理論 (Border Management Theory)

所謂國境管理之制度，係指針對入出國境之人、物（包含貨物及交通工具）所施行管理措施之總稱，人之管理方面，可分為入國(境)前之許可、入出國(境)當下之身分查驗、入國(境)後之停 (居)留管理、以及違法違規時之強制出境等作為；物之管理方面，涉及關稅、緝私及安全檢查等制度⁷。本文主要在於研究我國公務員赴陸之管制機制，屬人之國境管理範疇，所稱國境管理之措施，為國家行政規範之一種，也是屬於國家主權之行為表現，主要目的在於確認人民入出國 (境)之身分資訊，防止外來之侵害，實施過濾對國家安全、社會安定有危害之虞人士入國(境)，

同時也限制已在國內之特定人士出國(境)，以維護國家安全與利益⁸，亦稱為入出境管理。

論及國境管理之作為，仍基於國家主權原則所衍生之國家利益原則，由國家依法設置相關國境管理單位以進行國境檢查⁹，國境檢查(Board inspection)之定義，可分為廣義及狹義兩種，廣義之國境檢查，是指政府機關依所職掌之法令對於入出境之人民、物品或交通工具實施檢查行為，例如：海關之緝私檢查、移民機關之證照查驗、衛生機關之檢疫、貨品之檢驗、警察機關之安全檢查¹⁰、海巡機關之海防檢查…等等，均屬於國境檢查之範疇¹¹；若以狹義之觀點而言，則限於維護國家安全之基點上，由警察機關、邊境防衛機關本於職權，防止恐怖主義活動，禁止人員及運輸工具違法入出邊界，於必要時對於入出國(境)或航行國內之人員、貨物及運輸工具所作

7 簡建章 (2006)，＜入出國許可基本問題之研究＞，《中央警察大學國境警察學報》，第 6 期，頁 221。

8 許義寶 (2012)，《入出國法制與人權保障》，台北：五南，頁 4。

9 李震山主編 (1999)，《入出國管理及安全檢查專題研究》，桃園：中央警察大學出版社，頁 215- 216。

10 有關安全檢查之概念及法律問題，可參閱：王寬弘 (2012)，＜國境安全檢查若干法制問題之探討＞，

《中央警察大學國境警察學系 2012 年『國境管理與執法』學術研討會論文集》，頁 1-14。許義寶 (2012)，＜論人民出境安全檢查與航空保安＞，《中央警察大學國境警察學系 2012 年『國境管理與執法』學術研討會論文集》，頁 35-36。

11也就是所謂的 C.I.Q.S.，C.指海關， I.指移民機關，Q.指檢疫機關，S.則指安全檢查機關，如警察、海巡機關等；而 C.I.Q.S.之執法作為，則是代表國家主權之行使。

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之檢查行為¹²。不同國家因國內外情勢發展之不同，所面對之威脅與挑戰不同，自然會有不同之國境管理之定義，如以美國之觀點，「國境管理」係包括「國境安全」（Border Security）與「風險管理」（Risk Management）兩個要素；就歐盟之觀點而言，歐盟對於國境管理則提出「整合性國境管理」（Integrated Border Management, IBM）之概念；就英國之觀點而言，英國使用之「國境管理」（Border Arrangement），包括「國境控制」（Border Control）與「國境之保護性安全」

（Protective Security at the Border）¹³，雖然各國對於國境管理之定義有所差異，但各國之國境管理之最首要目的，無非在於阻絕非法於境外，以保障國家與人民之安全，達到維護國家主權之效果。

國內學者對於我國國境管理之定義，就以上之論述導出其構成要件，如下所述¹⁴：一、它是屬於一種管理之機制，係指涉及國境管理機關之組織與監控能量之管理層面；

二、目的在於確保國家邊境(防)之安全；

三、執行國家之法令；

四、對於涉及國境之相關行政事務進行管制(規制)；

五、確保對於通過國境之人流與物流，係為合法之狀態；

六、且藉諸合法通過國境之人流與物流所帶來之效益，以符合國家在文化、社會及經濟各個不同及相互交集層面發展之所需；

七、維持國家主權之神聖性、尊嚴性及不可侵犯性。

貳、管制理論(Regulatory Theory)

又稱「監管理論」，限縮於本文所探討之管制範圍，則是指政府的行政管制，主要是指政府機關透過行政管制的作為，達到對於一般性規則之規範，使人產生遵守的義務；管制理論相當強調法制的精神，認為人民會因為法制的規範，在生活中不知覺表現出限制性的行為，也就是所謂的產生制度下的自律機制¹⁵。從此理論的觀點，政府對於社會所施予之行政管制作為則顯得相當重要，相對而言，在管制理論中，法令制定者及第一線執法者亦占有一

12謝立功(2007)，＜由國境管理角度論國土安全防護機制＞，《行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告》，頁 6-7。

13汪毓瑋(2008)，＜台灣「國境管理」應有之面向與未來發展＞，《中央警察大學國境警察學系 2008 年

「國境安全與人口移動」學術研討會論文集》，頁 5-10。

14 柯雨瑞、蔡政杰 (2012)，＜論我國對於大陸地區人民來臺觀光之國境人流管理機制之現況與檢討＞，

《中央警察大學國土安全與國境管理學報》，第 17 期，頁 64-65。

15 Peter Drahos(2017), Regulatory Theory, Australian: ANU Press. P4-12.

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定程度之角色。

管制理論原屬經濟學派使用之理論，其論點係為維護國家經濟的發展，政府會以管制之手段介入經濟市場，施加特定之限制及約束，政府對於經濟市場之管制手段，則必須要透過國家法律授權，法律未予規定者，政府亦不能擅加控管，因此，即由行政機關制定相關行政規章、設定許可、檢查、處罰等行政處分行為，作為管制經濟市場之手段；臺灣學者則將管制理論運用於國境人流管理的研究，探討臺灣地區人民進入大陸地區的安全分析¹⁶；本文亦循相同之路徑，運用管制理論之概念，探討公務員赴陸之法制及實務問題。

參、源頭安全管理(Source Security Management)

所稱國境人流「源頭安全管理」，乃指為實現安全之目的，而透由組織及運用人力、物力、

財力等各種軟、硬體資源之過程，並利用設計、規劃、計畫、組織、指揮、協調、控制等管理之機能與機制，從人流與資訊流移動之源頭端開始著手，高度控制來自於人流與資訊流之不安全行為，避免民眾及社會發生傷亡事故，達到確保民眾生命安全與健康之目標。

根據臺灣學者之文獻研究發現¹⁷，國境人流之源頭安全管理具有以下之重要特色：1、終極之核心目的，係要實現人流與資訊流安全之目標；2、國境人流之源頭安全管理所處理之標的物，

係為國境人流與資訊流，而非國境物流；3、它涉及資源之有效運用，諸如：組織及運用人力、

物力、財力等各種軟、硬體資源；4、運用科學管理之各式機能，諸如：設計、規劃、計畫、組織、指揮、協調、控制等機制；5、從人流與資訊流移動之源頭端開始著手管理；6、高度控制來自於人流及資訊流之不安全行為；7、避免民眾及社會發生傷亡事故，儘量達到無意外事件之最大效益；8、確保民眾生命安全與健康之目標，令民眾處在無憂無慮之狀態之中。

本文所探討之公務員赴陸之法制及實務，與上述源頭安全管理之概念相當契合，管制公務員赴陸之法制規範是源頭，審查公務員赴陸實務是安全管理，如何完備法制與實務，落實公務員赴陸管制之機制，亦是本文研究之核心重點。

16 王智盛 ( 2008)，＜兩岸人民關係條例的國家安全分析：以「台灣地區人民進入大陸地區」為例＞，

《國立台灣大學國家發展研究所博士學位論文》。

17 柯雨瑞、蔡政杰 (2017)，＜從「源頭安全管理」觀點探討大陸地區人民來台之「國境人流管理」機制之現況與未來可行之發展對策＞，《全球化下之國境執法》，台北：五南。

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第二節我國公務員赴陸管理法制之沿革

臺灣地區與大陸地區兩岸之間，自 1949 年國共內戰，國民黨軍來臺後，形成兩岸統治權分離之事實，在政治上即處於敵對之狀態，經過將近 70 年的時間以來，兩岸交流的狀況，隨著兩岸領導人之政治理念不同，有起有落，有急有緩，但整體而言，自 1989 年兩岸開放探親交流以來，民間社會的互動有愈來愈頻繁且深根發展之情形，反觀兩岸政府機關仍礙於政治因素，無法進行全面性之交流，也使臺灣對於公務員赴陸，必須採取相對應之管制措施，避免公務員被大陸方面刺探情資、統戰利用或吸收布建，以確保國家安全。

我國政府於 1992 年 7 月 31 日制定公布「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」(下稱兩岸人民關係條例)，立法之初，即規定臺灣地區人民進入大陸地區應採「許可制」¹⁸，次依兩岸人民關係條例之定義，所稱臺灣地區人民，係指在臺灣地區設有戶籍之人民，自然也包含了臺灣地區公務員；至 2003 年 10 月 29 日修正公布兩岸人民關係條例，臺灣地區人民赴陸之制度，改為依身分對象作為區隔，一般人民係以「查驗制」，赴陸無須管制，僅須經由查驗出境；臺灣地區公務員則維持為「許可制」，而除臺灣地區公務員外，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員赴陸亦一併採「許可制」¹⁹，雖然，渠等人員並無公務員身分，

但因任職機關之性質均屬國家情報機關，在兩岸政治敵對的情勢下，確實具有被大陸方面吸收、

情蒐之高度價值。

隨著兩岸民間社會交流的逐步開放，我國政府於 2006 年 7 月 19 日修正公布兩岸人民關係條例，同年 10 月 19 日函頒「簡任第十職等及警監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區作業要點」（以下簡稱中高階以下未涉密公務員赴陸作業規定），對於簡任第 10 職等及警監 4 階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區，由許可制改為申請制²⁰，亦即中高階以下未涉密之公務員赴陸僅須向所屬服務機關提出申請，由服務機關依一般

18 1992 年 7 月 16 日制定之兩岸人民關係條例第 9 條第 1 項規定：「臺灣地區人民進入大陸地區，應向主管機關申請許可。」

19 2003 年 10 月 9 日修正之兩岸人民關係條例第 9 條第 1 項規定：「臺灣地區人民進入大陸地區，應經一般出境查驗程序。」

同條第 3 項規定：「臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員，應向內政部申請許可，始得進入大陸地區。……」

20 2006 年 6 月 30 日修正之兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項規定：「臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員，應向內政部申請許可，始得進入大陸地區。但簡任第十職等及警監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區，不在此限；

其作業要點，於本法修正後三個月內，由內政部會同相關機關擬訂，報請行政院核定之。」

另，中高階以下未涉密公務員赴務作業規定第 4 點規定：「申請人應於赴大陸地區七日前填具申請表，

並詳閱公務員及特定身分人員進入大陸地區注意事項後簽章，向所屬機關（構）申請，機關首長應向直屬上級機關申請。」

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11

請假程序流程核准後，即可赴陸，亦有學者將此一申請流程稱為「不問事由申請制」²¹，此階段對於公務員赴陸之管制機制有採寬鬆政策之趨勢。

81 年兩岸人民關係條例制定公布後，為進一步規範臺灣地區人民進入大陸地區之細部作業事項，政府機關遂依據兩岸人民關係條例授權，於 82 年 4 月 30 日訂定發布布「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」（該辦法於 91 年 8 月 28 日作之最後一次修正發布），依該辦法規定，無論是公務員或一般國人赴陸，均須經內政部警政署前入出境管理局許可²²，其中公務員更僅能以探親、

探病、奔喪或由機關遴派等事由申請赴陸²³，換言之，公務員並無法自由的到大陸地區觀光旅遊；

後經修正兩岸人民關係條例，放寬一般國人赴陸免經許可後，政府亦配合修正前揭許可辦法，更名為「臺灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法」（下稱公務員赴陸許可辦法），作為管制公務員及特定身分人員赴陸之專法。在此波法令修正之過程中，僅對公務員及特定身分人員管制赴陸，對於一般國人則採寬鬆政策，使可自由進出大陸地區，學者認為，對於一般國人從「許可制」作身分區隔改為「查驗制」，似較符合現今臺灣地區人民往來兩岸之需求²⁴。綜上公務員赴陸之各項主要法規沿革，本文依其重要時間軸，整理並繪製成「公務員管制赴陸之法制重要沿革一覽表」(如下表)，並簡扼說明如下：

表二-1 公務員管制赴陸之法制重要沿革一覽表

重要時間軸 法令制定(訂)或修正 管制對象及手段 說明

1992.7.31 制定公布「臺灣地區與大臺灣地區人民未經許可不並未明確區隔公務

21王智盛(2017)，＜台灣地區人民赴陸的國境執法管理：兩岸條例第 9 條的再檢視＞，《中央警察大學國境警察學系 2017 年-移民事務與國境管理學術研討會論文集》，頁 127。

22 「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」第 3 條第 1 項規定：「臺灣地區人民，經向內政部警政署入出境管理局（以下簡稱境管局）申請，得許可進入大陸地區。但左列人員除合於第四條至第十一條規定者外，不予許可：

一、公務員。但教育人員不在此限。

二、國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員。」

23 「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」第 4 條第 1 項規定：「臺灣地區公務員，在大陸地區有三親等內之血親、繼父母、配偶之父母或配偶者，除左列人員外，得申請進入大陸地區探親：

一、擔任行政職務之政務人員。

二、從事有關國防或機密科技研究者。」

同法第 5 條第 1 項規定：「臺灣地區公務員，在大陸地區三親等內之血親、繼父母、配偶之父母或配偶，年逾六十歲、患重病、受重傷或死亡未滿一年者，除左列人員外，得申請進入大陸地區探病或奔喪：

一、擔任行政職務之政務人員。

二、從事有關國防或機密科技研究者。」

同法第 6 條第 1 項規定：「臺灣地區各機關（構）掌理大陸事務人員，經所屬機關（構）遴派得申請進入大陸地區訪問或處理相關重大事務。」

24 王智盛 (2017)，＜台灣地區人民赴陸的國境執法管理：兩岸條例第 9 條的再檢視＞，《中央警察大學國境警察學系 2017 年-移民事務與國境管理學術研討會論文集》，頁 126。

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重要時間軸 法令制定(訂)或修正 管制對象及手段 說明

陸地區人民關係條例」得進入大陸地區員與非公務員之管制手段

1993.4.30 〜 2002.8.28(最後一次修正日期)

訂定發布「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」

臺灣地區人民不分事由，進入大陸地區需經許可；公務員僅得許可以特定事由進入大陸地區

為兩岸人民關係條例授權訂定之辦法，明定臺灣地區人民赴陸之細項規定，及公務員得申請赴陸之 4 項事由。

2003.10.29 修正公布「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」

一般國人赴陸由許可制改為查驗制；公務員赴陸仍維持限制事由許可制。

對公務員赴陸之管制手段與一般國人赴陸之規定，有較為確定之區隔性。

2004.3.1 修正發布「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」，更名為「臺灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法」

公務員及特定身分人員赴陸仍採限制事由許可制。

為公務員及特定身分人員赴陸管制之專屬法規。

2006.7.19 修正公布「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」

放寬中高階以下未涉密公務員赴陸管制手段，從許可制改為申報制。

首度對於公務員赴陸之管制手段採寬鬆政策

2006.10.19 函頒「簡任第十職等及警監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區作業要點」

中高階以下未涉密公務員，

僅須向服務機關申請即可赴陸

因應兩岸人民關係條例修正之配套子法。

資料來源：作者自行整理繪製

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我國公務員赴陸之現行法制研究

第一節兩岸人民關係條例第 9 條之探討

壹、許可制

憲法賦予人人於法律之前具平等之權利，人民如受公權力侵害基本權利時，則有當然之防禦權，防禦之模式，可分為直接侵害之防禦模式，以及禁止特定之行為，再給予許可之防禦模式

25。後者之防禦模式，政府先予禁止，再予許可之作為，表面上，公權力給予人民許可是一種給付，實際上，所謂許可只是回復人民受憲法保障之權力，因此，行政機關如違反人民基本權而不予許可者，人民當然有救濟之權力；又政府之公權力可分為事後追究之追懲制、與事前抑制的預防制兩種，而許可制為限制人民自由權力之公權力行使，則屬具有事前抑制本質之預防制²⁶。再者，限制權力之預防性許可制，分為準則主義與許可主義之別，所稱準則主義，係由法律法定要件，具備法定之要件者，行政機關即可逕為許可，按司法院釋字第 445 號解釋文即載明準則主義之許可模式，據該解釋文稱：「集會遊行法第十一條規定申請室外集會、遊行，除有同條所列情形之一者外，應予許可。從而申請集會、遊行，苟無同條所列各款情形，主管機關不得不予許可，是為準則主義之許可制」；另以許可主義的觀點，則除符合準則主義之法定要件外，

尚需經法令主管機關許可。

兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項規定：

「臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員，應向內政部申請許可，始得進入大陸地區。但簡任第十職等及警監四階以下未涉及國家安全機密之公務員及警察人員赴大陸地區，不在此限。；其作業要點，於本法修正後三個月內，由內政部會同相關機關擬訂，報請行政院核定之。」

依上開條文規定，臺灣地區公務員，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關

25 李建良(2017)，＜憲政主義與人權理論的移植與深耕 —兼從形式平等與實質平等的語辨闡析比較憲法方法論的諸課題＞，《憲政主義與人權理論的移植與深耕 —憲法解釋之理論與實務》，第九輯，頁 1- 104。

26 李震山大法官於司法院釋字第 718 號解釋部分不同意見書所提之見解。

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未具公務員身分之人員赴陸，採許可制，須由主管機關許可後始得赴陸，依境管理論之觀點，其許可之考量，應偏屬國家安全之層面，如從法制面論，大法官釋字第 558 號解釋亦稱：「為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之」，爰本條文所規定之許可制，應不同於司法院釋字第 445 號解釋之準則主義許可制，按準則主義之許可，只要符合法律要件，行政機關對於人民之申請，原則不得不予許可，然而，公務員申請進入大陸地區涉及國家安全之層次，主管機關對其許可，當然有特殊之考量，與準則主義之許可制內涵有一定之差異。

另上開條文但書規定，特定明列「簡任公務員」及「警監警察人員」等兩類公務員，依其立法意旨，似乎是在對同條前段所規定之「臺灣地區公務員」作進一步之釋義，將其分為以簡、薦、

委任官（命）之「公務員」，以及以警監、警正、警佐任官之「警察人員」；惟依「公務人員任用法」第 32 條規定，除警察人員之任用係另以法律定之以外，同條文尚規定有司法人員、審計人員、主計人員、關務人員、外交領事人員²⁷之任用亦另以法律定之，又同法第 33 條也規定教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員任用，同樣另以法律定之²⁸，前揭各類公務員，都屬於廣義之公務員，但上開條文但書規定卻只特別明列「簡任公務員」及「警監警察人員」，對於其他類別之廣義公務員均未列示，其立法體制上，究竟係採「列舉式」規定或「概括式」規定，

單就條文字面解讀，確實令人困惑。

再者，上開條文但書規定除以「簡任公務員」及「警監警察人員」作為身分區隔外，另以「涉密」及「階級」管制程度之分，對於未涉密人員，再進一步區分為簡任第 11 職等以上或警監 3 階以上之「高階公務員」，以及簡任第 10 職等以下及警監 4 階以下之「中高階以下公務員」，在管制程度部分，對於高階公務員仍採許可制，對於中高階以下公務員則採申報制；另對於涉密人員，則係於兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項加以規定，將於下段探討。

貳、審查許可制

「審查」一詞，在學理或實務上並無一定之定義，本研究以「審查」為關鍵詞，於法務部

「全國法規資料庫」搜尋全國各政府機關之法令規範，亦未發現對「審查」一詞有明確之定義；就一般普遍對於審查一詞用於行政法上之概念，大多分有「實質審查」與「形式審查」兩

27 公務人員任用法第 32 條規定：「司法人員、審計人員、主計人員、關務人員、外交領事人員及警察人員之任用，均另以法律定之。但有關任用資格之規定，不得與本法牴觸。」

28公務人員任用法第 33 條規定：「教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。」

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大類²⁹，次依審查之標的不同，實質審查與形式審查之概念也會隨之有所差異，但其審查之原則性概念並無改變，所稱「形式審查」係指審查者對於送審之書面資料進行查核與法令規定之內容與格式是否相符，有無偽變造或不實之情形；所稱「實質審查」則係審查者對於送審者之資格、送審資料之合法性、法定之補充資料等，進行實質內容之查核。兩岸人民關係條例所稱

「審查許可制」，即是必須經由前述審查之程序後，才能進一步給予許可之機制。

兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項規定：

「臺灣地區人民具有下列身分者，進入大陸地區應經申請，並經內政部會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會組成之審查會審查許可：

一、政務人員、直轄市長。

二、於國防、外交、科技、情治、大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉及國家機密業務之人員。

三、受前款機關委託從事涉及國家機密公務之個人或民間團體、機構成員。

四、前三款退離職未滿三年之人員。

五、縣（市）長。」

依上開條文規定，政務人員、直轄市長、涉密人員³⁰(含前 3 類之退離職人員未滿 3 年者)及縣(市)長等對象，其赴陸之管制程度，又比高階公務員嚴謹，係採審查會「審查許可制」，不由主管機關獨立負責審查，乃由內政部會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會（以下簡稱陸委會）組成之審查會聯合審查，此一審查許可制度，亦為目前我國對於公務員赴陸最為嚴格之管制制度。依法，審查會係由機關組成，非採委員制，即由各審查機關之業務單位人員擔任審查人員，兩岸人民關係條例雖授權訂定許可辦法³¹，但在法令中並無明確規定審查之條件為何，因此，

審查人員不能只充當審查會之橡皮圖章，其是否具有兩岸事務之專業性尤為重要，依目前審查會之實質參與審查單位為業管公務員赴陸業務之內政部移民署入出國事務組、業管國內情報之國家安全局第三處、業管國家機密保護法之法務部廉政署政風業務組、業管兩岸法規釋義之陸

29 林明鏘 (2010)，＜行政訴訟土地事件專題研究計畫案土地登記機關審查權限問題之研究＞，《司法院行政訴訟及懲戒廳委託研究案》。

30 係指兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 2 款規定之從事涉及國家機密業務之人員，及同條項第 3 款規定之受委託從事涉及國家機密業務之個人或民間團體、機構成員，在此處統稱為涉密人員。

31 兩岸人民關係條例第 9 條第 8 項規定：「第二項申報程序及第三項、第四項許可辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定之」。

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委會法政處，就業務層面而言，均具有兩岸事務之專業性，其審查之內容，則當包含形式審查與實質審查，始能發揮審查許可制之效果。

再者，分析上開條文結構，直轄市長、政務人員、涉密人員於退離職後，均尚須管制 3 年，

縣（市）長退離職後卻無須管制，同一條文架構下所規範之對象，以「退離職」區分其管制密度，

可分析出其中以縣（市）長之管制密度為最弱；對於政務人員之管制密度，卻無明確載明究竟係為中央機關政務人員，或是地方政府政務人員，然按一般立法意，所稱政務人員則應全面含括中央與地方之政務人員，然而，依地方政府之政務人員之層級，可能為縣（市）政府之局處主管，

若此，就條文字面解讀，將造成縣（市）長退離職後，免管制赴陸，而縣（市）政府之政務局處主管退離職後，卻須管制赴陸，並管制密度之設計，不免有矛盾之處。

第二節公務員赴陸許可辦法之探討

公務員赴陸許可辦法（於本節中稱為本辦法）係依據兩岸人民關係條例授權所訂，為公務員及特定身分人員進入大陸地區之專屬行政命令，其主管機關為內政部³²，綜觀本辦法之輪廓，從總則規定、事前管制措施、申請程序、赴陸禁止事項，最後為返臺後管理措施，整體架構尚屬完備，本節將從管制對象、管制程序、禁止規定及返臺管理作為等方向，逐項深入探討。

壹、管制對象：

依本辦法第 3 條第 2 項規定，所稱臺灣地區公務員，係為「公務員服務法」第 24 條規定之對象，即為受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員，屬廣義之公務員定義；又所稱簡任（或相當簡任）第 11 職等以上公務員及警監 3 階以上警察人員，指所任職務之職務列等或職務等級跨列簡任（或相當簡任）第 11 職等以上及警監 3 階以上者；另，依本辦法第 3 條第 3 項規定，所稱之「特定身分人員」如下：

一、依兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項所定，國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各級機關未具公務員身分之人員。

二、依兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 2 款所定於國防、外交、科技、情治、大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉及國家機密業務，未具公務員身分之人員。

三、依兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 3 款及第 4 款所定，受前款機關委託從事涉及國家機密公務之個人或民間團體、機構成員，及退離職未滿 3 年之政務人員、直轄市長及前二款

32 參閱公務員赴陸許可辦法第 2 條之規定。

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之人員。

而本辦法所稱涉及國家機密人員，則係指兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 2 款及第 3 款所定人員。

從法規名稱可清楚將本辦法欲規定之對象分為「公務員」及「特定身分人員」兩大類，惟依兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項但書規定，已將中高階以下公務員排除於管制赴陸之對象，因此，本辦法規定之對象雖為「公務員服務法」第 24 條規定廣義之公務員，但主要仍為高階以上之公務員及涉及國家機密業務人員。

「公務員服務法」第 24 條規定之廣義公務員，其範圍其實相當廣泛，包含軍職人員、公立學校教育行政人員³³、行政機關公務人員、公立醫院醫事人員、公營事業人員³⁴等，就本辦法對於公務員之解釋，顯然比起兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項所規定之公務員範圍更加寬廣，前文已提到兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項之立意，似把臺灣地區公務員之範圍，限縮於簡、薦、

委任官（命）之「公務員」，以及以警監、警正、警佐任官之「警察人員」，而本辦法則採廣義公務員之定義，將「公務人員服務法」第 32 條及第 33 條所列之公務員均含括在赴陸管制對象內，

且為符合實務運作上之需求，逕將母法所稱「簡任」之用語，擴大為「簡任（或相當簡任）」，是否有逾越母法授權之範圍，亦或只是針對母法作進一步之闡釋，從不同思維切入，恐有不同之解讀，就立法體制而言，難免仍有不夠嚴謹之處。

再者，「簡任」職等大多係指行政機關公務人員經銓敘部銓審後，合格實授所取得之職等，

在認定上較無疑慮，但「相當簡任」職等之認定，各機關則無一定之規範，且軍職人員、公立學校教育行政人員、公立醫院醫事人員、公營事業人員等對象，各自有其人員任用之法令規範，彼此之間互不干涉，若此，除行政機關公務人員外，公務人員任用法第 32 條及第 33 條所規範之其他機關所屬人員，如何認定其「相當簡任」以上之職等，實務上有一定之困難，雖然「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」第 3 條³⁵訂有「各類人員與行政機關公務人員職等相當年資採計提敘俸級對照表」（如下表），針對聘用人員、軍職人員、教育人員、警察人員、行政機關公務人員及公營事業人員之職等有予比較列表，但依其表列方式，只能從職等之級距之間作大概之比較，並無法精準的比較「相當簡任」第 11 職等之對應層級為何。然，長年以來，各機

33 依司法院釋字第 308 號解釋文，公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第 24 條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。

34 所稱公營事業人員如國營金額事業人員、中央銀行人員、經濟部所屬事業人員、原省市營生產事業人員、交通事業人員等對象。

35 「公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」第 3 條第 1 項規定：「公務人員曾任公務年資，

其職等相當之對照，依所附各類人員與行政機關公務人員職等相當年資採計提敘俸級對照表認定之。」

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關在實務上大都能自行決定何種層級以上人員，為公務員赴陸許可辦法規定之對象，並不會針對冊列人員是否實質屬「相當簡任」第 11 職等以上之職務內容進行審查，即便，內政部移民署有心針對職務內容進行實質審查，亦無可供認定之標準作為審查準則，就法制面而言，仍應有再予強化之需要。

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表三-1 各類人員與行政機關公務人員職等相當年資採計提敘俸級對照表

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若以管制人員對象之明確性而言，本辦法第 3 條第 3 項所稱「特定身分人員」，相對於「公務員」之規範，則有較為明確之條列式規定，主要係在於規範非屬現職公務員之「未具公務員身分之人員」及「退離職人員」，管制核心則在於該等人員工作性質之「機敏性」，以下將針對特定身分人員之規定，逐項研討：

一、本辦法第 9 條第 3 項第 1 款規定：兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項所定國家安全局、國防 部、法務部調查局及其所屬各機關未具公務員身分之人員

國家安全局、國防部、法務部調查局等機關，均屬「國家情報工作法」所規定之（準）情報機關³⁶，依機關工作特性，本身就較具有機敏性，因此，該等機關及其所屬機關之未具公務員身分之人員，不論於機關內擔任何種職務，其工作內容確實都有接觸機敏性業務之可能，爰將渠等全面列為特定身分人員，亦有其必要性。其他依「國家情報工作法」規定之準情報機關尚有行政院海岸巡防署、內政部警政署及內政部移民署等機關，該等機關都具有本職業務，不是單純之情報機關，係因其本職業務範圍有機會接觸情報資訊，始被列為準情報機關，該等機關所屬之未具公務員身分之人員亦多為一般行政人員，所接觸之工作內容並無機敏性可言，因此，行政院海岸巡防署、內政部警政署及內政部移民署雖與法務部調查局同為準情報機關，但仍由各機關視所屬人員實際從事業務之狀況予以管制赴陸即可，無須對所屬人員作全面性之管制。

二、本辦法第 9 條第 3 項第 2 款規定：兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 2 款所定未具公務員 身分之人員

按兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 2 款規定「於國防、外交、科技、情治、大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉及國家機密業務之人員」之意旨，其不論是公務員或未具公務員身分之人員，只要實際從事涉及國家機密業務者，均為該款管制之對象；然而，本辦法所稱特定身分人員，則僅係指未具公務員身分而從事涉及國家機密業務之人員，並不包含具公務員身分之人員。

三、本辦法第 9 條第 3 項第 3 款規定：兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 3 款及第 4 款所定人 員

36依「國家情報工作法」第 3 條第 1 項第 1 款規定：「本法用詞定義如下：一、情報機關：指國家安全局、國防部軍事情報局、國防部電訊發展室、國防部軍事安全總隊。」；同條第 2 項規定：「行政院海岸巡防署、國防部政治作戰局、國防部憲兵指揮部、內政部警政署、內政部移民署及法務部調查局等機關（構），於其主管之有關國家情報事項範圍內，視同情報機關。」

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兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項第 3 款所規定之對象，即為受同條項第 2 款所委託之個人、

或民間團體、機構成員，性質上亦屬從事涉及國家機密業務之未具公務員身分之人員，與同條項第 2 款所規定之未具公務員身分人員之差異，在於第 2 款為直接從事機密業務之未具公務員身分之人員，第 3 款則為受委託從事機密業務之未具公務員身分之人員；而同條項第 4 款則係規範退離職未滿 3 年之直轄市長、政務人員、從事涉及國家機密業務之人員及受委託從事國家機密業務之個人、或民間團體、機構成員，主要是對於已離職之重要職務或是涉密人員設定赴陸之旋轉門條款。

貳、管制程序

依本辦法第 4 條至第 9 條規定，公務員及特定身分人員赴陸之管制，程序上之類別可分為

「申請許可」、「列冊管制」「申請事由、期間及方式」，分別論述如下：

一、申請許可

本辦法第 4 條規定之管制對象，可分為兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項之國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各機關未具公務員身分之人員、未涉及國家機密之簡任(或相當簡任)第 11 職等以上之公務員及警監 3 階以上之警察人員³⁷，以及同條第 4 項之政務人員、直轄市長、涉密人員 (含前 3 類之退離職人員未滿 3 年者)及縣(市)長等二類對象，前者須向主管機關申請許可後，始得赴陸；後者申請進入大陸地區，則應經內政部會同國家安全局、法務部及陸委會組成之審查會共同審查許可，必要時，得徵詢申請人（原）服務機關（構）或委託機關意見。

然本辦法第 4 條之條文內容，僅係原文照錄兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項及第 4 項之條文內容，並無針對所稱申請之過程或要件等細部事項，作進一步之規定，如此一來，授權辦法與母法所用之條文文字均為一致，使授權辦法可有可無，似失去訂定許可辦法之用意。

二、列冊管制

本辦法第 5 條規定，各機關對於所屬之兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項之政務人員、直轄市長、涉密人員 (含前 3 類之退離職人員未滿 3 年者)及縣(市)長，均應列冊函送內政部移民署。

由移民署再將列冊人員逐一建檔輸入國境查驗系統，其立法用意蘊含了境管理論之運用，為列冊人員如未經許可而欲前往大陸地區，移民署人員即可於國境線上查驗時予以攔阻，達到事前管制之效果，防範非法於未然，是一種直接且屬有效之管制手段之一。依本辦法之管制人員繁

37 參閱公務員赴陸許可辦法第 4 條第 1 項之規定。

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多，而規定須列冊管制之對象竟只限於兩岸人民關係條例第 9 條第 4 項規定之人員，對於未涉及國家機密之公務員則無列冊管理之規定，從境管理論探討，無論管制對象為何，其管制目的均在於保障一定之合法性，不應因對象不同而有不同之管制手段；另從管制理論探討，既然所管制之對象赴陸申請同樣係採許可制，在法制規範上也不應因對象不同而有所偏差。因此，究竟何種對象應列冊管制，何種對象不予列冊管制，在立法說明上，應該進一步詳細給予合於法理之解釋，才不致於發生法律差別待遇之情形。

三、申請事由、期間及方式

本辦法第 6 條規定擔任行政職務之政務人員、直轄市長、縣（市）長及涉及國家機密人員赴陸，需以「探親」、「探視（病）」、「業務交流」及「機關遴派或同意」等事由始得申請赴陸，相較於免受管制之臺灣地區人民、採申請制之未涉密中高階以下公務員、或是採一般許可制之未涉密高階以上公務員等對象，以正面表列事由管制赴陸之作法，是屬於比較嚴格之管制手段，且其所規定之赴陸事由，係從 82 年訂定「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」就已限制至今，

已逾 25 年仍未改變，實已不符現代兩岸交流之現況，按其規定，本辦法規定之人員係無法赴陸旅遊、探望在大陸地區生活之臺灣親人或好友、或參加任何私人行程活動³⁸。而放眼國際之資本主義民主國家中，亦僅有少數敵對國家或地區之間，會對本國人民作如此嚴格之出境管制措施，

例如美國政府視美國人前往古巴旅遊為違法行為³⁹、另外南韓與北韓、以色列與阿富汗等敵對國家之間的人民往來，在國境管理上也均採相當嚴格的管制措施。臺灣與大陸之間在政治上之敵意或許短期內仍難以解決，但是兩岸之間民間社會交流已相當密切，本辦法第 6 條規定管制赴陸事由之對象，雖然多少具有政治意涵，但渠等被管制者亦屬於生活在臺灣社會之一份子，在兩岸交流的洪流中，難免也有社會層面往來之需求，如何在政治與社會需求中，顧及公務員之基本人權，亦是政府之重要課題。

38 如親生子女為臺灣地區人民，而在大陸地區舉辦婚禮，本辦法第 6 條規定之對象,依法亦不得申請前往大陸地區參加親生子女之婚禮。

39 吳英，＜古巴狂人已逝美國人古巴觀光遊仍犯法＞，《大紀元電子報》， 2016 年 11 月 28 日，網址：＜http://www.epochtimes.com/b5/16/11/27/n8532130.htm＞。依據本篇報導，根據美國財政部的網站，截至今年 10 月 14 日更新的規定，美國人去古巴，必須符合 12 項「授權旅行」的其中一項，包括：1)探親；2)美國政府、外國政府和某些政府間組織的公務出差； 3)新聞採訪；4)專業研究和專業會議；5)教育活動；6)宗教活動；7)公共演出、看診、研討會、運動、其它比賽、展覽； 8)支持古巴人民的活動；9)人道主義項目； 10)私人基金會或研究或教育機構的活動； 11)出口、進口或傳播信息或信息材料等活動；12)某些授權的出口交易。並不包含「觀光旅遊」。

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依本辦法第 7 條規定兩岸人民關係條例第 9 條第 3 項之國家安全局、國防部、法務部調查局及其所屬各機關未具公務員身分之人員、未涉及國家機密之簡任(或相當簡任)第 11 職等以上之公務員及警監 3 階以上之警察人員應於預定進入大陸地區當日之 2 個工作日前，而同條第 4 項之政務人員、直轄市長、涉密人員 (含前 3 類之退離職人員未滿 3 年者)及縣(市)長則應於預定進入大陸地區當日之 7 個工作日，前向主管機關提出赴陸申請；兩者在申請期間有所差距，

主要也在於許可制與審查許可制之差異性，許可制之程序相對單純，耗費之行政流程時間較短，

審查許可制之程序則較為繁複，耗費行政流程之時間當然也較長，但整體而言，申請期間均尚屬合理之範圍。

惟本辦法第 7 條規定之各類人員進入大陸地區，應於一定期間前向主管機關申請，依其條文規定之申請主體應為「人員」，而非「機關」；惟依本辦法第 8 條規定，申請人在填具申請表後，卻須由所屬中央機關（構）、直轄市、縣（市）政府、委託機關或其授權機關審核並於線上向內政部申請，兩條文規定之申請程序，似有矛盾之處。又如申請人非服務於中央機關，而係地方政府，在申請程序上，申請人如何依本辦法第 8 條規定由中央機關提出申請，亦有規定不盡完整之處。

叁、禁止規定及返臺管理作為

以上所論述本辦法第 4 條至 9 條之管制程序規定，可歸納屬源頭安全管理之手段，目的在於申請人赴陸前事先發現問題，以減少赴陸後可能產生之風險因子，而本辦法第 10 條則屬於事中管理之手段，明定臺灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區不得有下列情事：

一、從事妨害國家安全或利益之活動。

二、違反兩岸人民關係條例第 5 條之 1 或第 33 條之 1 第 1 項規定，擅自與大陸地區人民、法人、團體或其他機關（構），簽署協議或為其他任何形式之合作行為。

三、洩漏或交付法令規定應保守秘密之文書、圖畫、消息、物品或資訊。

四、從事其他法令所禁止或應經業務主管機關許可而未經許可之事項。

從以上前 3 款對於臺灣地區公務員及特定身分人員赴陸後可能發生之狀況，以列舉式規定，

具有明顯之警示效果，最後 1 款則係作概括式規定，避免法令有掛一漏萬之情形。

本辦法第 10 條第 2 項規定公務員及特定身分人員於在大陸期間如遇有強暴、脅迫、利誘等手段致發生不法情事，應立即或於返臺後 1 個月內通報，必要時，請法務部調查局協處。此規定將法務部調查局納入協處機關，按該局之工作屬性，不免令人合理連想條文中所稱之不法情事，

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應與國家安全、保防有直接關連性。本辦法第 10 條在立法之思維上透露出反情報、反滲透、反統戰之政治意涵，與上述本辦法第 6 條之立法體例相似，已非單純以法制理論為立法出發點，

而係已參雜著兩岸間政治關係作為考量而訂之赴陸管制作為。

另本辦法第 11 條規定，管制赴陸之對象，無論其為現職或退離職人員，於赴陸返臺後一星期內，均應填具返臺意見表（如下表 3），送交指定之機關（構），此一管制手段已屬事後管理之作為，透過對象填表之內容，瞭解其赴陸之狀況，以掌握必要之情資；其立法之實質用意，應與上述本辦法第 6 條及第 10 條相似。然而，本辦法第 10 條第 2 項已規定遇有狀況者，於返臺後 1 個月內通報，而本辦法第 11 條卻要求所有對象應於返臺上班後一星期內填具意見反映表，按其所填之接格內容，如於赴陸期間遇有狀況者，亦可於返臺意見反映表中呈現，何以再要 1 個月內通報，兩條文之間似有矛盾之處，法意未明，容易造成混淆。

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表三-2 赴大陸地區返臺意見反映表

赴大陸地區返臺意見反映表

年月日填姓名出生

日期民國年月日

國民身分證統一編號服務

單位

職等職稱

電話傳真赴大陸

地區起訖日期

年月日起年月日止共日

本年度曾赴大陸地區次數

赴大陸地區地點活動

類型 □ 交流活動 □旅遊 □探親 □探病 □奔喪 □其他

反映事項

1. 是否遭刺探國家、公務機密事項。□是 □否

2. 是否莫名遭盤查身分、詢問職務上工作事項。□是 □否

3. 是否擅自與大陸簽訂協議或為其他任何形式之合作行為。 □是 □否

4. 是否曾參加行程以外，大陸黨、政、軍方主辦、協辦之下列活動：

□邀請 □約談 □參觀訪問 □公開演講或座談會 □其他活動 □無

5. 是否遭遇大陸地區黨、政、軍人士企圖不當招待或贈送物品。□是 □否

6. 是否在大陸地區有被竊或遭搶劫情事。□是 □否

7. 是否因本活動或於赴陸期間在大陸地區涉及訴訟案件。□是 □否。

需否協助：

8. 是否在大陸地區遭傳染疫病。□是 □否

9. 是否需政府協助。□是 □否

協助事項：

10.其他補充：

填寫人單位

主管

政風室

批示人事室

核稿

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我國公務員赴陸管制之法制及實務研究