中國大陸存款保險制度之研究 - 政大學術集成

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(1)1998 國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文指導教授：王文杰. 教授. 葉啟洲教授. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中國大陸存款保險制度之研究. ‧. The Research on the System of Deposit. n. al. er. io. sit. y. Nat. Insurance in the PRC. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：蔣瑞芝. 中華民 105 年 1 月 18 日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 中文摘要. 2015 年大陸頒佈實施存款保險條例，該條例的頒佈，被認為是大陸目前極為重大之金融改革。該條例對大陸商業銀行及包括台灣銀行在內的外資銀行有何影響，對大陸金融系統所產生之革命性價值如何即為本論文探討研究之目的。近年來，兩岸經濟交往頻仍，但是該. 政治大. 條例仍將台資銀行大陸分行排除在存款保險條例所涵蓋之範圍之外，. 立. 此一重大變革，台資銀行大陸分行或大陸相關單位應如因應？目前尚. ‧ 國. 學. 無相關研究探討這些問題。. ‧. Nat. io. sit. y. 本研究旨在探討大陸存款保險條例之影響，並分析其中不足之處，. er. 提出相關改善建議。同時，為因應台資銀行大陸分行業務快速發展，. al. n. v i n Ch 從維護台資銀行大陸分行利益之目的而出發，分析台資銀行大陸銀行 engchi U. 應採取之應對之策。本研究主要分為五個部份：第一部份為緒論，簡要介紹研究目的及背景，第二部份為文獻回顧，重點探討了大陸學者對存款保險制度的有關研究。第三部份回顧了大陸存款保險條例制定的相關歷史和過程。第四部份依據大陸存款保險條例，對大陸存款保險制度進行了分析。最後在第五部份，就該條例對台資銀行大陸分行的影響進行了探討及建議。經過研究，該條例並不會在短期內消除政 I.

(4) 府隱性擔保的影響，也不會從根本上改變大陸原有的銀行監管體制，差別化費率難以真正實現，利率市場化的實現也需要較長的時間。此外，該條例會在一定程度上延緩銀行破產法的頒佈，但是對大型客戶的影響不大。不過，該條例並不利於外資銀行，沒有為外資銀行提供公平競爭的環境。台資銀行大陸分行爲了維護自身利益，需要儘快納入投保範圍。同時，台資銀行可以考慮入股大陸金融機構等變通措施，維護銀行權益。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. Ch. engchi. II. er. io. al. sit. y. Nat 關鍵字：台資銀行；大陸業務；存款保險. i n U. v.

(5) Abstract In 2015, the "deposit insurance regulations" was published by The National People's Congress in mainland, which was considered an important part of the financial reform in the future. The Ordinance on the mainland commercial banks and the banks, including the Bank of Taiwan, including the impact of foreign banks, the value of the mainland's financial system? In recent years, frequent cross-strait economic exchanges. However, the Ordinance will be the mainland branch of the Bank of China branch of the deposit insurance coverage, how to deal with the mainland branch of Taiwan funded banks? These are not only the issues related to the mainland authorities to consider, but also the need for the assessment of the banking industry in Taiwan. However, due to the newly promulgated regulations, there is no study to explore these issues. In view of this, this study aims to explore the impact of the mainland's "deposit insurance regulations", analyze the deficiencies, and put forward suggestions for improvement. At the same time, combined with the reality of the development of the mainland branch of the Taiwan funded banks, the purpose of the maintenance of the interests of the mainland branch of the Taiwan funded banks, the analysis of the response of Taiwan funded banks in mainland china. This research is divided into 5 parts: the first part is the introduction, which briefly introduces the purpose, background, etc.. The second part is athe literature review, which mainly discusses the. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. n. iv l C n research on the deposit insurance third part reviews the h esystem. i U n g c hThe. history and process of the deposit insurance regulations. The fourth part is based on the mainland "deposit insurance regulations", the mainland deposit insurance system is analyzed. Finally, in the fifth part, it discusses the influence of the regulations on the banks of the mainland of Taiwan, and puts forward some suggestions. After research, pointed out that the Ordinance does not eliminate the impact of government implicit guarantee in the short term, it will not fundamentally change the mainland's existing banking regulatory system, the difference between the rate is difficult to truly achieve, the interest rate market is also a long time to achieve. In addition, the regular meeting in a certain extent, the promulgation of bank insolvency law, but little impact on large customers. However, the Ordinance does not provide a III.

(6) fair competitive environment for foreign banks. Taiwan funded banks in order to protect their own interests, as soon as possible into the scope of insurance coverage. At the same time, the Taiwan funded banks can take into account the mainland financial institutions and other alternative measures to safeguard the interests of the bank.. Key words: Taiwan funded banks; mainland business; deposit insurance regulations. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 謝辭首先誠摯的感謝指導教授文王文杰老師，非常感謝老師在繁忙工作之中，犧牲寶貴的休息時間，費心指導與督促，讓我在著手研究的過程中找到了方向與方法。在老師的悉心教導下，使我得以一窺兩岸法制的精粹，在論文進行的過程中老師不斷的指點我正確的方向，使我獲益匪淺，老師對學問的嚴謹跟認真更是我輩學習的典範。同時，. 治政也感謝朱德芳教授與鄭冠宇教授在口試時殷切的指正，以專業角度，大立 ‧. ‧ 國. 學. 給予我諸多精闢的見解與修正，使得本論文更臻完善。. 感謝我的好夥伴煒程、彥竹，你們在整個研究過程中鼎力相助與. sit. y. Nat. 鼓勵，讓我充分體驗到做學問的樂趣，謝謝你們一再用力的督促我，. er. io. n. al 讓慵懶的我能在預期的時間內完成本論文，你們是我完成論文不可或 iv. n U engchi 缺的重要人物。另外還有我親愛的貓兒子華安與漲停，謝謝你們在我. Ch. 深夜奮鬥時一如以往的相依陪伴，媽媽能跟你們一直在一起，實在是非常的幸運。. 在本論文完稿的同時，正值我尊敬的師父帕古阿贊批善師父圓寂，師父用生命留給我的溫暖與保護實在太多太多，謹以本論文獻給帕谷阿贊批善師父，如果我的生命裡面最後有留下甚麼善與智的痕跡，那 V.

(8) 都是因為您的教誨和付出，徒弟永遠紀念您，希望日後能與您在某個地方再次的相遇，薩圖，薩圖，薩圖。. 立. 政治大. 蔣瑞芝謹誌 2016 年 6 月. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 目次. 第壹章緒論 ......................................................................................1 第一節研究背景與目的 ...........................................................1 第二節研究方法........................................................................3 第一項文獻研究法...........................................................4 第二項比較研究法...........................................................4 第三項. 治政數據分析法........................................................... 5 大立. ‧ 國. 學. 第三節研究結構........................................................................6. ‧. 第貳章文獻探討 ..............................................................................8. Nat. io. sit. y. 第一節存款保險制度的理論研究 ...........................................8. er. 第一項存款保險制度的界定...........................................8. al. n. v i n Ch 存款保險制度的發展歷程 e n g c h i U ..................................9. 第二項. 第三項存款保險制度的基礎理論 ................................13 第四項存款保險制度的利弊分析 ................................17 第二節國際存款保險制度發展情況 .....................................19 第一項美國存款保險制度發展歷程 ............................19 第二項日本存款保險制度發展歷程 ............................23 第三項台灣存款保險制度發展歷程 ............................26 VII.

(10) 第三節大陸存款保險制度文獻分析 .....................................33 第一項存款保險制度的必要性.....................................33 第二項存款保險制度的實施路徑 ................................35 第三項大陸存款保險制度建立之發想與建議 ............37. 第叁章大陸存款保險制度發展歷程 ............................................39 第一節大陸存款保險制度的必要性和可行性 .....................39 第一項. 治政大陸 2002 年-2014 年城鄉居民儲蓄存款走勢 39 大立. ‧ 國. 學. 第二項大陸存款保險制度的必要性 ............................40 第三項大陸存款保險制度建立的可行性 ....................42. ‧. 第二節大陸存款保險制度發展階段 .....................................45. sit. y. Nat. 第一項隱性階段（20 世紀 80 年代中期以前） .........46. er. io. n. 第二項 a探索階段（20 世紀 80 年代中期-2014 年） ...47 iv l 第三項. n U engchi 立法與確立階段.................................................48. Ch. 第三節大陸存款保險條例簡要介紹 .....................................49 第一項基本情況.............................................................49 第二項存款保險條例的主要內容 ................................50. 第肆章大陸存款保險制度探究——基於存款保險條例分析 ....56 第一節存款保險條例的利弊分析 .........................................56 VIII.

(11) 第一項對銀行職能監督的影響.....................................56 第二項對政府隱性擔保制度的影響 ............................57 第三項差別化費率對銀行的影響 ................................59 第四項對大陸利率市場化的影響 ................................62 第五項對中外資銀行的影響.........................................64 第六項對大型客戶的影響.............................................68. 政治大. 第七項早期導正和處罰機制效果較差 ........................69. 立. 第八項對銀行破產法的影響.........................................72. ‧ 國. 學. 第二節大陸存款保險制度的國際比較 .................................74. ‧. 第一項承保範圍之比較.................................................74. Nat. io. sit. y. 第二項擔保金額之比較.................................................76. er. 第三項管理機構之比較.................................................79. al. n. v i n Ch 保險基金來源比較 i U e n g c h .............................................82. 第四項. 第五項監管力道比較.....................................................84 第三節大陸存款保險制度的完善建議 .................................89 第一項堅持市場化原則，真正實現差別化費率 ........89 第二項強化金融改革，加快利率市場化 ....................91 第三項平等對待外資，探討外資納入條例 ................94 第四項增強機構處罰權，提升震懾效果 ................. 100 IX.

(12) 第五項加快立法步驟，完善銀行破產立法準備 ..... 102. 第伍章台資銀行大陸分行是否納入承保範圍之影響 ............. 106 第一節台資銀行大陸發展現狀 .......................................... 106 第一項台資企業大陸發展概況.................................. 106 第二項台資銀行大陸發展概況.................................. 108 第二節台資銀行大陸分行納入存款保險範圍之影響分析. 政治大. ......................................................................................................... 111. 立. 第一項不納入大陸存款保險範圍的影響 ................. 111. ‧ 國. 學. 第二項納入的影響...................................................... 115. ‧. 第三節研究建議................................................................... 117. Nat. io. sit. y. 第一項簽訂兩岸銀行合作監理備忘錄 ..................... 117. er. 第二項台資銀行應有選擇性的納入承保範圍..........118. al. n. v i n Ch 入股大陸金融機構 120 i U e n g c h ........................................... 第三項. 第四項進行積極的行銷.............................................. 123. 第陸章結論與建議.............................................................................126. 參考資料........................................................................................ 146. X.

(13) 第壹章緒論第一節研究背景與目的資訊發達及商業型態的轉變，使世界經濟和國際金融迅速接軌，區域間關係密切將造成如有任何國家發生金融危機皆可能危及世界經濟和國際貨幣體系的穩定，科學技術廣泛為金融領域所運用進一步. 政治大. 推動了金融電子網路化，全球的熱錢可輕易蜂擁至每一個角落，這些. 立. 現象衝擊了舊有的金融秩序和法律制度。2008 年因美國次貸風暴所. ‧ 國. 學. 引發的國際金融危機造成大量銀行倒閉，恐慌性的災難及擠兌使得世. ‧. 界各國深切認知到加強國際金融監管合作的重要性，唯有建立有效的. Nat. sit. n. al. er. io. 播。. y. 國際金融法律秩序，才能防範如災難般恐慌的金融風暴於國際間傳. Ch. engchi. i n U. v. 自 20 世紀 70 年代末大陸經濟開始了快速且驚人蓬勃的發展，進入 21 世紀後，其 GDP 先後超越義大利、法國、英國、德國、日本等，成為世界上主要的經濟體。金融體系構建了現代經濟的核心，故此大陸從 20 世紀 80 年代中期就不斷嘗試金融改革。長久以來，中國由於有國家提供隱性的存款保險，即使四大股份制商業銀行資本充足率低、績效差，只要政權和社會維持穩定不墜，就隨時可取得央行的救助，相關銀行單位不易發生支付危機，進而降低產生銀行擠兌及金融恐慌 1.

(14) 之風險。中國長久以來因為因循舊有體制而產生之風險，唯有進行金融改革方能從根本去改善問題。對大量的非國有銀行以及其他中小型金融機構而言，泡沫經濟以及缺乏管束的高風險經營方式使中國的金融環境產生極大的市場風險。例如：1995 年 8 月，河北省高陽縣龐佐信用社會發生信用危機，近乎倒閉；11997 年 5 月以來，海南省海口人民城市信用社由於儲戶產生恐慌心理而開始擠兌存款，繼而瓊山. 政治大. 金海城市信用社由於股東積欠巨額借款引發經營危機，隨後波及全省. 立. 十幾家城市信用社，並連帶使海南省城市信用社亦面臨破產倒閉。. ‧ 國. 學. 1997 年年底，央行決定關閉 5 家城市信用社，並讓海南發展銀行兼. ‧. 併另外 28 家城市信用社，使得城市信用社的經營危機擴大到海南發. Nat. io. sit. y. 展銀行，導致其出現流動性危機。1998 年 3 月，央行拒絕海南發展. er. 銀行再次提出的貸款請求後，海南發展銀行因此令儲戶失去信心，多. al. n. v i n Ch 處營業據點均出現擠兌之情形，銀行不得不採取的限額提款措施，使 engchi U 儲戶更加恐慌。同年 6 月 21 日，央行關閉海南發展銀行2；2003 年，浙江省迅達城市信用社破產．．等。這些事件顯示中國仍有可能發生銀行擠兌甚至銀行倒閉之情形，故此存款保險制度的法制化被視作為大陸 2014-2015 年度最重要的金融改革措施，也是大陸金融改革深化的另一番積極作為。. 1 2. 「中華工商時報」1998 年 7 月 31 日第 3 版。「武漢晨報」1999 年 3 月 6 日第 6 版。 2.

(15) 2015 年 4 月，大陸國務院發布存款保險條例，意味著銀行破產成為可能，大陸銀行業務發展面臨著劇烈的政策變動。這些變動對大陸銀行業務的影響如何？對外資銀行在大陸業務的影響如何？尤其是兩岸近年來經濟交往頻仍，眾多台資銀行在華開辦各類業務，大陸存款保險條例對台資銀行在華業務的影響為何？該條例是否對其造成不利之競爭地位?上開議題皆有其值得探討之處。. 立. 政治大. 從現有的研究來看，大陸頒布存款保險條例其目的在於改變政府. ‧ 國. 學. 隱性擔保的負面形象，進一步確保國家金融安全，防止發生金融風險。. ‧. 但是，由於大陸存款保險條例 2015 年 4 月才頒佈，目前關於存款保. Nat. io. sit. y. 險條例的各類研究仍十分缺乏。因中國大陸作為龐大的經濟量體，與. er. 世界各國尤其海峽兩岸皆有頻仍之經濟交流，分析大陸存款保險條例. al. n. v i n Ch 對各類所有制銀行尤其台資銀行之影響，十分具有研究價值。有鑒於 engchi U 此，本研究將以大陸存款保險條例為探討對象，分析大陸存款保險制度對各方面之影響，並比較大陸存款保險條例與國際其他國家存款保險條例的異同，提出改善建議;特別針對台資銀行在華業務進行分析，期望在深入瞭解大陸存款保險制度所造成之深遠影響的基礎上，為保障台資銀行在華業務及利益提供一定之參考。. 第二節研究方法 3.

(16) 第一項文獻研究法. 文獻研究法，乃是具有量化色彩之研究方法，亦即廣泛蒐集、閱讀、整理相關理論成果，並針對國內外書籍、文獻進行研究，加以閱讀、比較內容與分析，以及利用各類書籍、論文、期刊、統計數據、報紙，法律規定或政府出版品，對研究標的以客觀化、系統化與歸納. 政治大. 演繹之方式深入研究。對於本文相關涉及主題的研究，遍及金融法的. 立. 各個實體法部份，其領域涵蓋經濟、法律等諸多層面，因此廣泛蒐集. ‧ 國. 學. 既有的政府出版物，相關涉及企業改革的主要法令和政策與大陸主要. ‧. 法律、經濟類期刊與報章，並藉由一些統計的材料來應證。歸納整理. Nat. io. sit. y. 這些文獻資料中的理論與經驗或數字，從中發現並補充所存在之缺失. er. 或不足，重建較為完整的結構，以期超越既有之研究積累。本研究查. al. n. v i n Ch 閱了國內外有關文獻 40 餘篇，其中餘篇文獻來自大陸及台灣各大 e n g20 chi U 學、科研院所的學位論文或學術論文，並期望通過對大陸學者的文獻進行分析和總結，較為深刻的瞭解大陸學界對存款保險制度的看法及分析。. 第二項比較研究法. 4.

(17) 比較研究法乃通過對相關案例進行比較、探討，以發現異同並分析不足之方法。本研究基於大陸存款保險條例，比較大陸存款保險條例與國際主要國家存款保險條例的異同，旨在更為全面的認識大陸存款保險制度。本文主題幾乎是環繞著大陸存款保險法制發展的內容而出發，然而對於台灣的研究者而言，便避免不了涉入一些比較法學的觀點。. 治政參酌外國立法例及判例學說，以解釋現行法所探討的法制，係為大立 ‧ 國. 學. 現代文明國家之通例。透過比較法制之研究，對於現行存款保險的解釋，更具有特殊之意義，藉由比較之研究以澄清存款保險中個別適用. ‧. 上的爭議問題。在本國法制缺乏或是遇有相關文獻不足時，應用在比. sit. y. Nat. 較法學方法論上，可以借重他國既有的法制經驗、學說與判例，以其. er. io. n. al 相通的法理部份作為問題探討的理論基礎，藉由如此以有助於特殊問 iv 題的解決3。. Ch. n U engchi. 第三項數據分析法. 數據分析法是通過對相關數據與資訊進行比較、分析、處理，驗證結論或充當結果的一種方法。本研究通過台灣央行、大陸人民銀行、大陸財政部、大陸統計局等官方網站及其他各類媒體收集大陸有關經 3. （第一卷），中央經濟社，1974 年 10 月，頁 19。 5.

(18) 濟、金融和存款保險條例的新聞報導及數據與資料，並進行分析和總結，期望能夠總結出大陸存款保險制度發展脈絡。. 第三節研究結構. 本研究旨在分析大陸存款保險制度之利弊，比較大陸存款保險制度與國際社會存款保險制度狀況，提出改善建議，並針對台資銀行在. 政治大. 大陸業務進行分析。為貫徹研究目的，本研究分為五個部份。. 立. ‧ 國. 學. 第一部份為緒論，在第一節對本研究的背景和目的進行了介紹。在第二節則描述了本研究所使用的基本方法，第三節對研究的結構進. ‧. 行了簡要描述。. io. sit. y. Nat. er. 第二部份為文獻探討。第一節主要從存款保險制度的界定、發展. al. n. v i n Ch 歷程和相關理論對存款保險制度進行了簡單說明；第二節以美國、日 engchi U 本、台灣等為對象，介紹了上述國家的存款保險制度實際運作之情形。在第三節以大陸學者的研究為主軸，從大陸學者的角度探討了大陸對存款保險制度的認識和看法。. 第三部份為大陸存款保險制度的發展歷程。第一節主要分析了大陸存款保險制度的可行性和必要性。在第二節將大陸存款保險制度發展歷程分為隱性階段、探索階段和確立階段，回顧了大陸存款保險制 6.

(19) 度的發展歷史。然後在第三節以大陸存款保險制度條例為對象，對該條例進行了解讀。. 第四部份對大陸存款保險制度的影響進行了分析，並提出建議。在第一節從銀行職能監督、政府隱性擔保制度、差別化費率、大陸利率市場化、中外資銀行、大型客戶、銀行破產法等方面分析了存款保險條例的影響。然後在第二節從承保範圍、擔保金額、管理機構、保. 治政險基金來源、監管力道等方面比較了大陸存款保險制度與其他國家的大立 ‧ 國. 學. 異同。最後在第三節建議大陸相關方面在實踐存款保險制度時，需堅持市場化原則、強化金融改革、平等對待外資、增強承保機構處罰權. Nat. io. sit. y. ‧. 限、並加快銀行破產法立法步驟。. er. 第五部份則為維護台資銀行利益，對台資銀行大陸分行未來的發. al. n. v i n Ch 展進行了思考。在第一節簡要介紹了台資銀行於大陸的發展現況，然 engchi U 後在第二節指出台資銀行必須爭取納入大陸存款保險制度的範疇，否則負面影響較多，不利於台資銀行大陸分行的業務發展。然後在第三節提出了台資銀行大陸分行的改善建議。. 7.

(20) 第貳章文獻探討第一節存款保險制度的理論研究. 第一項存款保險制度的界定. 存款保險制度作為一種金融保險制度，被認為是現代金融安全網. 治政的重要防線。從大陸過去的金融演化史來看，存款保險制度分為隱性大立 ‧ 國. 學. 制度和顯性制度4。隱性存款保險制度一般被認為對於存款保險管理. 機構的各項作為，包括但不限於：資金使用、銀行破產時的資金救助….. ‧. 等並無法律之明文規範，而係由政府信譽作為隱性擔保，在銀行因各. sit. y. Nat. 種原因不能按時足額兌現給儲戶時，將由政府負擔的一種償付制度;. er. io. n. al 大陸銀行長期以來的存款保險制度即為隱性保險制度 i v 5。 Ch. n U engchi. 顯性存款保險制度指的是根據法律或者具有法律效力的各類由政府或其他法定組織建立的存款保險機構向金融機構收取保險費，在投保機構因各種原因不能兌現存款時，由承保機構向投保機構提供資金援助或向存款人支付部份或全部存款的一種金融保障制度6。實務 4. 尹杞月，國外銀行存款保險制度的道德風險問題研究，保險研究，2 期，2012 年 2 月，頁 89-96。祁英香，美、德存款保險制度比較及對我國的啟示，西北農林科技大學學報（社會科學版），4 期，2007 年 4 月，頁 104-108。 6 李斯嘉，封思賢，秦娜，存款保險制度實施的國際經驗及啟示，南方金融，11 期，2013 年 6 月，頁 62-67。 5. 8.

(21) 上存款保險多為一種政策性保險，多數存款保險需保障公共利益性及公共政策，不但將各項規章明文立法，亦由專責之機構進行承保。. 第二項存款保險制度的發展歷程. 捷克斯洛伐克被認為是世界上最早建立存款保險制度的主權國家，但是現代國家的存款保險制度大多係以美國 1933 年頒佈「格拉. 政治大. 斯-斯蒂格爾法案」作為基礎典範；根據該法案，美國成立了美國聯. 立. 邦存款保險公司，旨在因應 20 世紀 20 年代末爆發的金融危機。隨著. ‧ 國. 學. 金融體系之發展，美國聯邦存款保險公司及存款保險制度成為保障美. ‧. 國金融安全的重要防線及措施。鑒於美國存款保險制度的成功，世界. Nat. sit. n. al. er. io. 保險制度。. y. 上主要國家從 20 世紀 30 年代起均逐步開始建立因應各國國情之存款. Ch. engchi. i n U. v. 金融業於 20 世紀 50 年代-80 年代隨著全球化的影響，資金於國際間流動頻繁且快速，加之以第三次工業革命的刺激，各國的金融監管手段趨向寬鬆，存款保險制度的存在價值開始受到質疑，部分國家因執行不力，導致 20 世紀 70 年代末 80 年代初，世界主要國家的銀行業務發展受到嚴重挑戰，很多銀行甚至因而破產。經過 20 世紀 80. 9.

(22) 年代的銀行危機，世界各國普遍開始有危機意識，逐漸開始重視存款保險制度以維持金融體系之穩定。. 從 20 世紀 80 年代中後期開始，各國開始逐步明文立法以建立存款保險制度，比如歐盟在 1994 年就頒佈了「歐盟存款保險制度管理條例」;到 2000 年，歐洲已有 32 個國家建立存款保險制度。截止 2014 年底，全球共有 100 餘個國家與地區建立了存款保險制度7。在此期. 治政間，1998 年亞洲金融危機和 2007 年 2008 年美國次貸風暴及全球經大立 ‧ 國. 學. 濟危機均成為巨大的推動力，各國紛紛祭出新措施完善存款保險制度，可謂為世界性的存款保險制度的改革。金融穩定理事會(Financial. ‧. Stability Board)因此對各成員國的存款保險制度進行了調查，從該報. sit. y. Nat. 告來看，金融危機爆發後，許多國家採用特殊措施極力安定存款人信. er. io. n. al 心，甚至擴大存款保險機構的處置權限，如美國和加拿大即修改了存 iv n U engchi 保機構的職能8；這些措施經過特殊時期的洗煉後，證實這些臨時性. Ch. 措施9確能有效穩定金融體制，故許多國家將其轉化為常態制度10，更完善原本的存款保險機制。 7. 數據來源於 IADI 網站。加拿大存款保險公司以「風險最小化」為基礎核心所發展出主要的監管職能如下：第一，其資格符合法律規定的銀行應強制投保。第二，可與金融機構總監督署共同審查監督投保機構的經營行為，要求投保機構定期陳報營業統計報表；如發現高風險或不當之經營行為可提出建議或警告，甚至列為專案進行內控檢查，並收取額外費用，除此之外，亦可終止和取消保險或重組機構。第三，向不穩定的投保機構提供財務或管理方面的援助，並可接管瀕臨破產的投保機構，並可藉由破產宣告作為出場機制，逕行將問題投保機構徹底解決。以上參考自邢勇，國際存款保險法律制度研究，知識產權出版社，初版，2011 年 1 月，頁 358。 9 金融危機所帶來的危害並非直接影響了所有金融穩定理事會成員國，但為瞭解決危機降低衝擊 8. 10.

(23) 在金融穩定理事會對成員國的調查中，大多數的成員均強化並升級原有的存款保險制度，或改變原始付款箱模式的存保制度，賦予其全新的處置職能。由此可知，過往狹義的存款保險制度已無法滿足今日世界瞬息萬變的需要，尚應建立更廣義的處置制度，使金融機構發生倒閉風險時，在耗費最小成本的狀態下，能通過明快的程序清算關閉。金融危機讓各國將存款保險制度的重點從防範道德風險轉為強化. 治政監管力道，並通過擴大存款保險適用範圍等種種配套，增加金融體系大立 ‧ 國. 學. 的穩定。金融危機使各成員國的存款保險制度更趨向一致11，除了付. 款箱功能外，亦可積極加強監管，並可適時發動出場機制。各國積極. ‧. 面對因過去監理寬容所造成的損害，認知到一昧扶持問題金融機構，. er. io. sit. y. Nat. 24 個成員國中有 15 個採取特殊措施來應對，比如：多管齊下以提高存款保險上限、修改存款保險明文條款以提高並增強對存款人的保護；擴大存款保險覆蓋範圍…..等。根據報告顯示，金融危機期間，法國、德國、中國香港、新加坡對存款提供了暫時性的全額賠付，意即提高了存款保險的上限；巴西、韓國、瑞士則納入部分未在存款保險範圍內的存款，擴大了存款保險的覆蓋範圍，如特殊的定期存款、外幣存款以及退休金計畫中的存款等。以上參考自楊勇；余峰，金融危機之後海外存款保險制度的發展趨勢與我國的制度構建，金融法苑，法律出版社，2013 年 9 月，頁 142-143。 10 各國原為因應金融危機而暫行之措施，因效果良好，轉為永久性措施如下：澳大利亞建立長期顯性存款保險制度歐盟成員國、俄羅斯、瑞士、美國提高存保覆蓋上限韓國、瑞士擴大存保覆蓋範圍歐盟成員國改善存保賠付過程德國、俄羅斯、英國消除共同保險荷蘭、新加坡、英國取消淨扣式補償規則美國修改風險評估制度和費率安排荷蘭建立事前資金以上措施降低了銀行擠兌風險，更好地保護了存款人，同時還強化了不同轄區之間存款保險制度的協同機制以上引用自楊勇；余峰，前揭註 7，頁 144。 11 主要包括以下方面:提高覆蓋水準;取消抵扣條款;改善賠付過程;提高存款人意識;更多採用事前融資安排;以及加強與其他安全網成員的資訊共用和協作等。以上資料引用自楊勇；余峰，前揭註 7，頁 145。. n. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(24) 造成其「大而不倒」12只是延緩並加大金融危機所產生的損害，是以建立顯性存款保險制度終成為各國的共識。是以，巴薩爾銀行監管委員會爲了規範各國的存款保險制度，於 2009 年頒布「有效存款保險制度核心原則」，以供有心建立存款保險制度的國家參考遵循。. 2007 年-2008 年的次貸風暴所衍生出的全球金融海嘯，使長期推行隱性擔保機制的大陸當局產生了居安思危的憂患意識。巴塞爾銀. 治政行監管委員會亦於現行的「關於銀行業流動性管理的國際標準」中明大立 ‧ 國. 學. 定，在計算銀行流動性指標時，已實施存款保險與尚未實施存款保險的成員國將適用不同的扣減標準13，此一規定將使大陸銀行業者在國. ‧. 際競爭中處於劣勢；是以，大陸訂立顯性存款保險制度將是在金融自. sit. y. Nat. io. n. al. er. 由化的洪潮下所不可或缺的步驟。. Ch. engchi. 12. i n U. v. 黃韜；陳儒丹，金融市場風險補償和保障機制建設的法律思考，當代法學，2014 年第四期，頁 86。 13 楊勇；余峰，前揭註 7，頁 153。. 12.

(25) 第三項存款保險制度的基礎理論. 目前學界認為存款保險制度以「銀行擠兌理論」、「道德風險理論」、「逆向選擇理論」等理論為基礎理論。銀行擠兌理論被視為是存款保險制度的基礎理論，顧名思義是因銀行存款準備金不足無法兌現儲戶的提現要求，因而造成市場對銀行的不信任，並引發銀行乃至整個金融市場資金緊縮、出現停業甚至破產的情形14。銀行擠兌以金融恐懼. 治政為核心，而金融恐懼解釋理論可分為非根本性理論及根本性理論兩種。大立 ‧ 國. 學. 非根本性理論認為銀行體系存在有「良性均衡」及「不良均衡」兩種平衡。良性均衡能夠實現各利益體利益的合理分配，並能確保各方的. ‧. 利益。不良均衡則是儲戶因各種恐慌打破原有之均衡試圖最大化的保. sit. y. Nat. 障個人利益，但最終造成雙方利益損失的一種不均衡。根本性理論則. er. io. n. al 認為儲戶根據各類資訊對存款安全性進行分析，當儲戶認為存款不安 iv. n U engchi 全後即會做出擠兌行為。在宏觀經濟數據較差的情形下，一但有個別. Ch. 銀行不能給儲戶安全感，就會造成大規模的銀行擠兌。15 14. 李澤廣，鄧微，存款保險制度顯性化的流動性配置效應，山西財經大學學報，9 期，2014 年 9 月，頁 31-39。 15 在銀行恐慌的非根本性理論與根本性理論中，存款保險在防止銀行擠兌方面的角色是生是不同的。在前一理論中，恐慌是由那些引起存款者預期會發生銀行擠兌的事件所導致的隨機提存行為，提存被視為存款者非理性的隨機行為。存款保險是一個在不同類型的主體間轉移財富的機制，它消除了存款者參加銀行擠兌的的動機，使得太陽黑子之類的震盪不會對銀行業和經濟造成不穩定的影響;在後一理論模型中，銀行恐慌源於存款者對某些明確界定盼經濟信號的理性反應，是系統性的事件。存款者行為是理性的，提存是其對所察覺的風險的理性反應。有關單個銀行績效的非對稱資訊的存在導致提存的廣泛出現。存款保險有助於減少非對稱資訊的影響，弱化了存款者參加擠兌的動機。由此可以看出，儘管這兩種理論不同，但它們都認為存款者的行為是恐慌產生的源泉。銀行恐慌的非根本性理論雖然提出了一個存款保險方案，但該方案具有較小的現實可能性;銀行恐慌的根本性理論並沒有勾畫出一個存款保險方案，而僅僅指出存款保險具有防止銀 13.

(26) 道德風險理論以道德風險為核心，意義即為「經濟活動的代理人在最大限度增進自己效用的同時，作出不利於他人的行動」。由於不確定性和不完全契約關係的存在，使得負有責任的代理人不能承擔起行為的全部後果16。存款保險制度在一定程度上有利於保障儲戶和銀行的利益，同時也可能增加道德風險17。從存款人角度來看，存款保險制度會降低儲戶的風險意識，認為在任何情形下，獲得賠付是理所. 政治大. 當然的事，此一心態也相當程度的加大了金融風險。銀行亦因存款保. 立. 險制度的存在，認為對儲戶的責任減輕，更容易提高高風險投資的部. ‧ 國. 學. 位或增加自有資本的負載比率，毫無心理壓力的追求更高的報酬，並. ‧. 把風險轉移給存款保險機構。當金融監管單位認為擠兌不會在存款保. Nat. io. sit. y. 險制度下發生，往往更加放任瀕臨破產的銀行繼續營業，不會去要求. er. 其立即改正，這樣等同間接鼓勵銀行從事高風險行為，又會延誤對問. al. n. v i n Ch 題銀行施行救助或停損。這樣一來，存款保險制度不僅沒有起到穩定 engchi U 金融體制的作用，相反的還使各方的風險提高。. 行擠兌的作用。不過，在分析美國國民銀行時期銀行恐慌的歷史經驗後，該理論指出，存款保險方案應建立在私有銀行聯盟的基礎上。總之，由於對引起恐慌原因的認識不同，形成了不同的理論模型，進而得出不同的政策主張，但都認為引起恐慌的原因在於存款者的行為。存款者的行為被看做是引起銀行不穩定的關鍵因素。以上引用自邢勇，前揭註 6，頁 63-64。 16 周媛，新背景下存款保險制度的思考，中國商貿，31 期，2014 年 11 月，頁 95-96。 17 從一般意義上說，道德風險可視為從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用時作出不利於他人的行動。按照「新帕爾格雷夫經濟學大辭典」的解釋，所謂道德風險，是指「經濟活動的代理人在最大限度地增進自身效用的同時，作出不利於他人的行動。由於不確定性和不完全的、或受限制的合同的存在，使得負有責任的代理人不能承擔其行為的全部後果，即承受損失或者享受利益」。金融穩定論壇『關於建立有效存款保險制度的指引』指出，道德風險是指銀行或那些從安全網保護中獲得益處的機構有從事風險較高活動的動機。以上引用自邢勇，前揭註 6，頁 99。 14.

(27) 銀行業的股東，為了增加獲利，可推動銀行進行高風險的投資行為，高風險所帶來的高報酬可能是數以萬倍計的，但如果銀行因此而虧損，股東對銀行卻僅以出資為限承擔虧損。是以無論存款保險制度或是金融監管制度是否存在，股東對銀行的這種推力都不會消失。同樣的，在資訊不對稱的情形下，存款人難以瞭解銀行實際的經營情形，在挑選銀行的判斷標準上，無論有無存款保險制度，理所當然的會集. 政治大. 中在一目了然的事物上：銀行利率高低及服務費用多寡。是以存款人. 立. 在沒有存款保險制度時，是否就會更加關心銀行的經營情形，就銀行. ‧ 國. 學. 體質做出評估和選擇呢？縱觀世界各國存款保險制度下的例證，仍係. ‧. 眾說紛紜，難有一具體結論。因此，存款人無論是否受到存款保險制. Nat. n. al. Ch. engchi. er. io. 只是在理論上會加重此一情形。18. sit. y. 度的保護，都有可能漠視銀行的風險行為，而存款保險制度的建立，. i n U. v. 綜上所陳，存款保險制度僅僅是在原有的基礎上，增加道德風險的數量，而並無法從根本上去杜絕道德風險的形成。是以世界各國在建立或改善存款保險制度時，不宜有過分的期待，或將銀行業固有的道德風險，強行加諸於存款保險制度上。評估道德風險的標準，應係以其行業內原有的道德風險為基礎，往上去觀察因存款保險而帶來道德風險的增量(incremental amount)，而不能使用總量(absolute amount)。 18. 顏蘇，反思存款保險制度中的道德風險問題，法學論壇，2015 年 7 月，第四期，頁 103。 15.

(28) 在現代瞬息萬變的金融體系中，必須認知到天下沒有白吃的午餐，而存款保險制度就是以一定程度的道德風險為代價，換取金融系統的穩定。19. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 19. Ch. engchi. i n U. v. 周仲飛，銀行法研究，上海財經大學出版社，2010 年版，第 330 頁。 16.

(29) 逆向選擇指的是在資訊不對稱的情況下爲了降低風險或獲得更大的利益，有更多的人選擇較差選項的一種情形。因為不同銀行的經營及獲利能力存在著一定程度的差距，如保費一律相同，則高風險銀行爲了降低風險，較經營穩健的銀行更樂於支付保費並參加存款保險制度;而低風險銀行在沒有其他優惠措施做為配套的情形下，要其增加保費成本，其參保的意願反而會降低，如強制該銀行加入保險，等. 政治大. 同於向其徵收稅賦以補貼高風險銀行。儲戶在不瞭解銀行實際經營情. 立. 形的狀況下，反而選擇了更樂於投保存款保險但實際經營情形較差的. ‧ 國. 學. 銀行。為解決此一情形，單一保險費率顯然並不適合存款保險制度，. ‧. 應該考慮配套其他優惠措施或採取差別化費率以消除逆向選擇。20. er. io. sit. y. Nat. 第四項存款保險制度的利弊分析. al. n. v i n C h 90 年的發展歷史，在存款保險制度的存款保險制度目前已有近 engchi U 發展史中，先後經歷了「肯定論」、「否定論」及「折衷論」等。「肯定論」認為存款保險制度幫助減少擠兌行為的發生，樹立儲戶信心，穩定金融系統，同時，存款保險制度還有利於強化金融系統的風險管 20. 為了克服存款保險制度可能引發的道德風險和逆向選擇問題，宜實行風險厘定存款保險費率管理制度，制定與投保銀行經營風險相關的保險費率，使保險費與銀行的經營風險等級成正比。實行風險厘定保險費率，在保險制度中引入價格機制，使每個銀行承擔風險的最大限度是風險的邊際成本丶保險費等於邊際利潤，一方面使投保銀行繳納的保險費更公平，更能強化銀行的自律性; 另一方面，通過銀行支付的保險費等資訊的披露，可以使公眾認識到不同銀行的風險水準，從而加強對銀行的選擇和監督。以上引用自唐明琴，存款保險制度研究-中國存款保險制度設計，中國金融出版社，2010 年 5 月，初版，頁 122。 17.

(30) 理，將非政府的金融監管機構引入到監管體系之中，有效防堵官官相護的情形，提高監管效率。. 但是，肯定存款保險制度具有積極性功能的同時，它也存在著一定的弊端，道德風險及逆向選擇即為存款保險制度最大的弊端。因為存款保險制度的存在，存款人將賠付存款，視為有加入存款保險的每家銀行必備的保障，存款人將停止關注每家銀行的經營情形、財務狀. 治政況、經營風險等事務，亦不再有意願對銀行進行外部監督，銀行亦將大立 ‧ 國. 學. 經營風險轉移給存款保險機構，開始從事高風險高收益的投資行為，因而導致道德風險。因為存款保險制度保障了存款人之存款，無論存. ‧. 款人還是銀行都更加會有追求高報酬的傾向，各家銀行為了給付更高. sit. y. Nat. 的利息，容易進行風險與報酬成正比的投資交易，這無形中增加了銀. er. io. n. al 行的經營風險。此外，如存款保險制度針對不同的經營主體沒有規範 iv n U engchi 優惠政策並適用同一費率的情形下，存款人尚有可能因此增加逆向選. Ch. 擇的風險；經營不善之銀行更易從存款保險制度中獲取更多的利益。此外，存款保險制度不可避免地的增加了銀行營運成本，一些經營不善的銀行還可能通過存款保險制度展開不公平的競爭，以規避本屬於自身的風險。. 18.

(31) 鑒於存款保險制度實務上雖有相當積極正面之意義，亦產生可預見之消極弊端，故此近年來存款保險制度中的「折衷論」受到了普遍重視。「折衷論」的核心思想是要有限制的執行存款保險制度，充分利用存款保險制度的優點，規避可能發生之弊端，並通過相關措施予以防治21。決策者在建立存款保險制度時，可採取多項措施來規避道德風險，而不必損害存款保險的優勢；道德風險可分為兩方面:因獲. 政治大. 得存款保險機制賠付存款的保護，處於破產邊緣的銀行其經營將會更. 立. 冒險，存款者也缺乏選擇和監督銀行之動機，決策者可通過: 引入差. ‧ 國. 學. 別化費率（營業情形較好的銀行按照低費率繳交保費，營業情形較差. ‧. 的銀行則要提高保險費率）、執行有限額的賠付政策（防止銀行透過. Nat. io. sit. y. 制度內的漏洞轉嫁風險）、實行相對較低的存款保險範圍、實施共同. er. 保險、提高銀行財務及業務訊息透明度及強化訊息批露….等22。當存. al. n. v i n Ch 款保險制度透過這些措施規避道德風險後，即可使金融系統更趨穩定， engchi U 銀行也可從市場自由化中獲得良性刺激，激發出更多參與全球化競爭的實力。. 第二節國際存款保險制度發展情況. 第一項美國存款保險制度發展情況 21. 姚東旻，顏建曄，尹燁昇，存款保險制度還是央行直接救市？——一個動態博弈的視角，經濟研究，10 期，2013 年 10 月，頁 43-54。 22 邢勇，前揭註 6，頁 120。 19.

(32) 美國存款保險制度於 1933 年成立並由美國聯邦存款保險公司（FDIC）負責，由美國國會主導。次年成立了聯邦儲蓄貸款保險公司（FSLIC），專門負責美國儲蓄與貸款銀行的存款保險事宜，其對參保的儲蓄與貸款銀行的管理及其破產倒閉的處理方式與 FDIC 基本相同。231987 年 FSLIC 出現債務危機而倒閉，其債權債務由新設立的儲蓄協會保險基金(ASIF)接管，並由 FDIC 管理迄今。1970 年成立了. 政治大. 全美信用合作社保險基金(National Credit Union Insurance Fund,. 立. NCUIF),專門為信用合作社的存款提供保險。24故此一個完整健全的. ‧ 國. 學. 美國聯邦存款保險體系，係由上述存款保險管理機構搭配相關的管理. Nat. sit. y. ‧. 法規、管理方法與行政程式等所組成。. 聯邦儲蓄貸款保險公司（FSLIC）與 FDIC 最大的不同為該公司. er. io. n. al 隸屬於聯邦住宅貸款銀行體系(Federal Home Loan i v Bank System,. n U engchi FHLBS)，並非一獨立機構。FHLBS 成立於 1932 年，專門為抵押貸. Ch. 款之銀行機構提供流動性資金，按規定，聯邦住宅貸款銀行委員會 (FHLBB)有權監督和管理 FHLBS 的成員，所有 FHLBS 成員之儲蓄與貸款銀行必須參保 FSLIC。. 23. FDIC. The First Fifty Years-A History of the FDIC: 1933-1983 [M]. JWashington D. C. : Federal Deposit InsuranIce Corporation, 1984. 24 唐明琴，前揭註 18，初版，頁 46。 20.

(33) 美國信用合作社機構數量與規模均較少，上開合作社必須加入由全美信用合作社管理局(NCUA)所管理的全美信用合作社保險基金 (NCUIF)，由 NCUIF 對參保信用社實行存款保險，其管理方法及程式與 FDIC 基本相同。綜上所陳，FDIC 自 20 世紀 80 年代末期以來，負責商業銀行、互助儲蓄銀行、儲蓄與貸款銀行等美國絕大部分存款式金融機構的存款保險事務。. 治政 FDIC 之董事會為該公司的核心組織，董事會主席由總統任命並大立 ‧ 國. 學. 需由參議院批准。美國聯邦存款保險公司在職能設置上屬於複合型，兼具有存款保險、銀行監管及處置問題銀行等職能。隨著金融體系的. ‧. 發展，該公司還具有金融監管、風險控制、風險預警等職能。. io. sit. y. Nat. er. 聯邦存款保險法是美國存款保險制度的主要根據法，存款保險制. al. n. v i n Ch 度內之金融機構分為強制加入或自願加入；亦即所有聯儲會銀行均被 engchi U 強制需加入存款保險，非會員銀行及其他機構可自行選擇是否加入存保。美國存款保險制度適用於本國內經營的內資銀行及外資銀行分支機構，其他非會員銀行及其他機構如有意願申請加入，需經由存保機構審查及批准。. 美國存款保險制度僅承保活期儲蓄、定期存款、銀行間存款、外匯存款，其他大額存款及具有投資性質的有價證券均不在保險制度涵 21.

(34) 蓋範圍之內。美國存款保險制度的保險限額以存款人在同一倒閉機構多個帳戶合併之總額為基準，2008 年金融海嘯後，保險賠付金額已增加為 250000 美元。. 美國存款保險費率已從單一費率制變更為差別化費率，目前費率的計算方式係由費率與資本充足率、核心資本充足率、CAMELS 評級等為標準來計算。比如 CAMELS 評級為 A 級銀行，且資本充足率. 治政 >10%、核心資本充足率>6%的銀行，存款保險費率即為 0%；但是對大立 ‧ 國. 學. 於 CAMELS 評級為 C 級，且資本充足率<8%、核心資本充足率<4% 的銀行，其費率則高達 0.27%。. ‧. Nat. io. sit. y. 美國自金融危機以來，從 2008 年年初至 2011 年 4 月末，共有. er. 361 家銀行類金融機構破產倒閉，這些金融機構的倒閉固然舉世駭然，. al. n. v i n Ch 但卻未引發銀行擠兌社會動盪，全賴於聯邦存款保險公司(FDIC)快速 engchi U. 有效的處置，使存款人信心未受動搖，進一步確保了金融系統的穩定。 FDIC 在金融危機後，獲得各界的肯定，故此 2010 年 7 月美國通過「多德一弗蘭克華爾街改革與消費者保護法」，該法明確賦予 FDIC 有序清算和系統性風險處置的權限，並將其職責範圍擴大到具有系統重要. 22.

(35) 性的非銀行類金融機構，與美聯儲共同組成美國防範系統性風險及主導退場機制的重要組織。25. 第二項日本存款保險制度發展情況. 日本存款保險制度以 1971 年頒佈之存款保險法為基礎，由日本存款保險公司（DICJ）作為存款保險制度的執行單位。該公司涵蓋日. 政治大. 本政府、中央銀行、民間金融機構等組織，接受大藏大臣領導。保險. 立. 公司由理事長、理事和監事各 1 名負責管理。日本保險公司在職能方. ‧ 國. 學. 面僅具有進行存款保險和處置問題銀行等較少職能，相較於美國，日. ‧. 本保險公司所具有的監管職能明顯較弱。日本採取的參保方式，係為. Nat. io. sit. y. 強制參保；而日本存款保險除針對本國銀行外，尚包括本國銀行在境. n. al. er. 外的分支機構，並且僅承保活期存款和定期存款，其他類型之存款不. Ch 在存款保險承保範圍之內。 e. ngchi. i n U. v. 日本存款保險之限額在 20 世紀 80 年代至 21 世紀初採取的是完全存款保險制度，即全額賠付國民的存款，充分保障國民利益。但自 2005 年以來，日本已不堪完全賠付所帶來之財政負擔及連鎖而來的負面效應，故此完全賠付的存款保險制度被取消，目前日本保險限額為 1000 萬日元。 25. 楊勇，前揭註 7，頁 144-145。 23.

(36) 在保險費率上，日本執行的是單一費率制，存款保險公司根據經濟發展水準、匯率、物價等，確定保險費率，其原則為:保證長期保險費收入能理賠保險損失，且不得對特定機構有差別待遇，故其保險費率並非一成不變；1996 年之前為 0.012%; 1996 ~2001 年期間提高了 4 倍，調整為 0.048%，同時收取 0.036%的特別保費;目前基本維持在 0.08%左右。而美國 1933 年設定的保險費率為 1.2%，經多次調整後，. 政治大. 1994 年起改為以風險評估為基礎的差別化費率。26從理論上說，差別. 立. 化費率可減少道德風險及逆向選擇的情形，有效避免統一費率制度下. ‧ 國. 學. 低風險銀行對高風險銀行的補貼，但此舉等同於由政府為金融機構經. ‧. 營情形的優劣進行背書，對問題金融機構不論其問題係為長期或短期. Nat. io. sit. y. 皆會產生負面影響，使經營危機愈加嚴重，影響金融機構的公信力，. n. al. er. 進而破壞金融系統的穩定。而實施統一費率則可在一定程度上避免這些問題的發生。. Ch. engchi. i n U. v. 長期以來，日本政府對金融機構嚴格限制競爭，政府相關當局積極干預金融機構的業務，這種護航式策略，使得一般金融機構長期屹立不倒，日本存款保險公司形同虛設。27這樣違反市場自由化競爭的. 26. 以上費率資料引用自唐明琴，前揭註 18，頁 94。金融當局積極干預金融機構的業務，這種「護送艦隊」式的保護策略曾創造了日本銀行業「幾十年不倒」的神話，也使得日本存款保險公司的作用形同虛設。事實上，在相當長時間內，日本金融當局的主流觀點是，存款保護是美國的做法，不符合日本國情。以上參考自，張淑英，日本金融體制的問題及改革，世界經濟，1998 年第 7 期，頁 33。. 27. 24.

(37) 結果，造成儲戶風險意識低弱，大量問題銀行苟延殘喘，28因此，自 20 世紀 90 年代中期以來，銀行危機頻繁發生。日本金融機構的危機來自於日本政府及監管機關總總錯誤的政策，而當問題發生後，又拒絕面對及解決，採用鴕鳥政策，希冀問題能自動消失。29總之，日本銀行體系一度是一個由政府主導的、封閉的、嚴格限制的體系，30這個體系在金融市場化、國際化、金融競爭日趨激烈、金融改革風起雲湧的時代，迫切需要改革。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 有鑑於此，1997 年 6 月 30 日日本大藏省公佈「金融體制改革方案」31，此次改革被譽為「日本版金融大爆炸」；1997 年六月，日本. ‧. 頒佈日本銀行法修正案，它賦予日本銀行更大的獨立性取消大藏大臣. sit. y. Nat. 對日本銀行業務的命令權和內閣對日本銀行總裁的罷免權，以確保央. er. io. n. al 行的獨立性。這是該法制定以來最重要的一次修改，它表明日本整個 iv n U engchi 金融體制將發生重大變化。依據該法，金融監管局(FSA)依據該次修. Ch. 28. 超保護政策還使得日本自第二世界大戰結束至 1994 年間，銀行倒閉很少發生，這既使得大批問題金融機構沒有被及時淘汰出金融體系，也淡化了整個社會的風險意識，留下了無窮的隱患。以上參考自劉麗京，日本:經濟金融陷入困境，改革調整舉步維艱，國際金融研究，1998 年第 2 期。 29 泡沫經濟的幻滅，銀行不良債權的增加，「惜貸」現象的出現以及東亞金融危機的影響，進而言之，日本政府的政策失誤(比如，曲對銀行不良債權問題，日本政府過分期望地價和股價回升，銀行依然被過度保護)是釀成銀行危機機的重要原因。之所以出現上述「監理寬容」現象，在於存款保險機構缺乏充分的儲備來關閉問題金融機構，監管者與被監管者關係過於密切，而且管理部門也不情願承認自己的政策失誤，而寧願掩蓋問題以期其自行消失。以上參考自李薇、陳虹，日本處理不良債權的新舉措，國際金融研究，1999 年第 3 期。 30 劉麗京，前揭註 26。 31 1997 年 6 月 13 日，日本大藏省公佈了「金融體制改革方案」。按照方案，改革的三大原則是自由化(free)、公平化(fair)和國際化(global) 。所謂自由化即建立自由地按市場原理運作的市場; 公平化即建立可信賴公平的、透明的市場;國際化即建立全球性的領先於時代的市場。以上參考自，劉昌黎，試論日本金融的大爆炸，日本學科，1998 年第 1 期。 25.

(38) 法而設立，在存款機構破產時，認定存款保險的適用範圍，行使大藏省過去所負責相關監管、審查金融機構的職權，此即代表日本的金融行政管理模式由一元體制向二元體制過渡。32該法還要求，自 1998 年 4 月 1 日起建立「及時糾錯體系(PCA)」，大藏省據此可根據金融機構資產狀況，要求其採取減少資產業務、暫停全部或部分業務等糾正措施。33. 治政日本自 20 世紀 80 年代開始進行金融改革，從最初的「付款箱」大立 ‧ 國. 學. 模式(僅僅作為提供資金的機構，缺乏監管許可權)漸趨完善和強化，從「無為而治」的被支配的角色轉向更為積極主動的依法監管，在解. ‧. 決日本銀行業的不良債權問題和日本銀行業危機中發揮出越來越大. sit. y. Nat. io. er. 的作用，成為穩定日本金融體系的重要機構之一。34. n. al. Ch 第三項台灣存款保險制度發展概況 i e ngch. i n U. v. 台灣存款保險制度以 1982 年存款保險條例為根基，並於 1985 年成立中央存款保險股份有限公司。該公司由財政部和中央銀行成立，資金來源是財政部、中央銀行、政府撥款及保費收入。中央存款保險公司在職能設置上與美國聯邦保險存款公司相似，具有多種職能，涵 32. 大藏省則繼續規劃日本的整體金融體系，負責制定總體政策和方案。以上參考自，邢勇，前揭註 6，頁 344。 33 邢勇，前揭註 6，頁 344。 34 邢勇，前揭註 6，頁 356。 26.

(39) 蓋了存款保險、處置問題銀行、風險監管、風險預警等。台灣存款保險制度針對金融機構原為自願參加之模式，之後變更為強制模式，並於 1999 年要求所有經營存款業務的金融機構都必須強制參與存款保險。台灣的存款保險與美國同樣採用「屬地原則」，凡在台灣本地經營的內資和外資銀行及分支機構，均在存款保險涵蓋範圍之內，但是台資銀行在境外分支機構則不包含在內。. 治政台灣存款保險不承保大型存款、銀行間之存款、外幣存款等，但大立 ‧ 國. 學. 活期存款、定期存款、支票存款則在保護範圍之內。以存款人在同一家參保機構總額存款為基礎，最高賠付金額為新台幣 300 萬元。從保. ‧. 險費率來看，台灣從單一費率制變更為差別化費率制，並依照美國存. sit. y. Nat. 款保險制度的做法，以資本充足（良好、充足、不好）、監管評級分. er. io. n. al 數（A 級、B 級、C 級）等做為評估要件，以確定費率，其中資本充 iv. n U engchi 足評等為良好的銀行，費率最低；資本充足不好但評等為 B、C 級等. Ch. 銀行，費率最高。. 臺灣存款保險公司的職能較強可從對問題銀行的處理上觀之。根據存款保險條例第 25~27 條之規定，要保機構因違反法令、保險契約或經營不健全的業務，經公司警告而未限期改正者，應公告終止其要. 27.

(40) 保資格，並報請主管機關處理。35主管機關勒令要保機構停業時，應即指定存款保險公司為清理人，儘快清理停業機構的資產與負債。在清理過程中，如發現該停業機構尚有復業的可能與必要，經財政部批准，可對該機構提供資金援助以使其復業。如停業機構無復業之希望，則將清算所得按債權比例清償債務。當要保機構停業後，存款保險公司按標準對其存款人支付賠償。原則上超過理賠標準的存款不予賠付，. 政治大. 但須發給債權證明書，如果存在淨資產則超限額存款人可對剩餘債權. 立. 按比例進行第 2 次賠付。根據存款保險條例第 28 條，要保機構經主. ‧ 國. 學. 管機關或農業金融中央主管機關勒令停業時，存款保險公司為維護信. ‧. 用秩序，保障存款人或信託資金指定受益人權益，應依下列 4 種方式. Nat. io. sit. y. 之一履行保險責任:①根據停業要保機構帳冊記錄及存款人提出的存. er. 款餘額證明，按其保險金額，直接以現金、匯款、轉帳或其他撥付方. al. n. v i n Ch 式支付。②在同一地區，商洽其他要保機構，對停業要保機構的存款 engchi U 35. 存款保險條例第二十五條要保機構有違反法令、存款保險契約或業務經營不健全情形時，存保公司得提出終止存款保險契約之警告，並限期改正。第二十六條要保機構有下列情事之一者，存保公司應於通知主管機關或農業金融中央主管機關後終止其存款保險契約，並公告之：一、經依前條規定提出終止存款保險契約之警告並限期改正而屆期未改正。二、經主管機關或農業金融中央主管機關命令限期資本重建或為其他財務業務改善，屆期未改善，或雖未屆期而經上開機關或存保公司評定已無法改善。三、發生重大舞弊案或其他不法情事，有增加存款保險理賠負擔之虞。第二十七條要保機構經依第二十一條或前條規定終止存款保險契約者，應於終止之日起一個月內，將該事實分別通知其存款人，並繳回存保公司核發之存款保險標示牌。前項存款人於存款保險契約終止之日之存款總餘額，扣除其後存款給付金額，自終止之日起半年內，在最高保額範圍，繼續受存保公司保障。被終止存款保險契約之要保機構，應繼續支付相當於保險費之費額。 28.

(41) 人，設立與其賠付金額相等的存款，由其代為支付。③對其他金融機構提供資金款、辦理貸款、存款或保證停業要保機構債務等財務協助，促使其合併該停業要保機構或承受該停業要保機構的全部或部分營業及資產負債。④無法商洽其他金融機構辦理前第②③款業務時，可暫以公司名義承受並繼續經營，再依第③款方式辦理。為實現該職能，新修訂的存款保險條例，還借鑒美國經驗，搭配銀行法建立了糾正措. 政治大. 施36及「過渡銀行」37，對承受停業要保機構之營業、資產及負債相. 立. 關事宜，以法律明文規範。38. ‧ 國. 學. 36. ‧. 國際存款保險機構學會( International Association of Deposit Insurers,IADI) 於 2005 年 12 月所發布之「金融機構問題處理總綱」 (General Guidance for the Resolution of Bank Failures)中揭示，金融機構內所有的問題及危機，可透過一套健全的監理架構而減少發生的機率，並可降低處理問題之成本。因此，一個完整的經濟及金融體系架構內應由政府實施健全的經濟政策、有效的公司冶理、健全完善的金融監理輿規範(包括了立即糾正措施)、符合實際需要且迅速的問題處理程式以及公正嚴明的司法審判輿刑事偵查系統。以上參考自李智仁，存款保險制度處理問題金融機構法制規範之研究，臺北大學法律學系博士班， 2009 年，頁 152-153。 37 過渡銀行是 FDIC 主導的一個暫時性機制，旨在管理經營不善的要保機構的業務，使其繼續經營。最初，FDIC 建立的過渡銀行一般營運 2 年，視情形可延期 3 次，每次時間為 1 年。當要保機構發生倒閉的危機時，FDIC 便藉由過渡銀行開始介入經營並為尋求問題解決之道盡量爭取時間，但因過渡銀行本身的複雜性以及發生危機的要保機構多為小銀行，FDIC 很少採用此方式。以上參考自邢勇，前揭註 6，頁 177。 38 存款保險條例第二十八條要保機構經主管機關或農業金融中央主管機關勒令停業時，存保公司應依下列方式履行保險責任：一、根據停業要保機構帳冊紀錄及存款人提出之存款餘額證明，將賠付金額以現金、匯款、轉帳或其他撥付方式支付。二、商洽其他要保機構，對停業要保機構之存款人，設立與賠付金額相等之存款，由其代為支付。三、對其他要保機構或金融控股公司提供資金、辦理貸款、存款、保證或購買其發行之次順位債券，以促成其併購或承受該停業要保機構全部或部分之營業、資產及負債。存保公司辦理前項第二款或第三款所需預估成本，應小於第一款賠付之預估損失。但如有嚴重危及信用秩序及金融安定之虞者，經存保公司報請主管機關洽商財政部及中央銀行同意，並報行政院核定者，不在此限。存保公司辦理前項但書規定事項，致一般金融保險賠款特別準備金或農業金融保險賠款特別準備金不足時，得分別向一般金融要保機構及農業金融要保機構收取特別保險費。特別保險費費率及收取期間，由存保公司擬訂，報請主管機關核定。存保公司依第一項各款規定履行保險責任之作業程式，由存保公司擬訂，報請主管機關核定。以上引用自存款保險條例。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(42) 美國以資本適足率之不同做出等級劃分並設計出各等級所附隨之效果，創立了立即糾正措施。除了最差等級無選擇性措施外，其他 4 種等級39均有強制性措施40與選擇性措施41交互運用之可能，更加完善了金融監理制度；法律條文清楚明定了管理機構於各種情況下的介入時點及處置手段，使金融監理更加透明可供檢視，管理機構亦可更加靈活的處理各式問題。美國在實施立即糾正措施後，大大增加其金. 政治大. 融實力及國際競爭力，此制度因而備受各界肯定，也形成國際金融監. 立. 理規範之趨勢。銀行法參考美國立即糾正措施之設計本旨及規範精神，. ‧ 國. 學. 於法律位階明定適用於我國之立即糾正制度，有助於未來金融監理制 39. ‧. 1978 年以後，FDIC 採用統一的「Camel」體系對投保銀行進行分類。檢查人員根據銀行的資本、資產、管理、盈利和流動性的等級，進行簡單算術平均，求出該銀行經營等級的綜合分值，最後根據綜合等級 1~5 級所規定的具體標準和分值對商業銀行的綜合等級進行最後評定。若綜合評級為第 1 級，則表示該銀行實力強大，可應付任何經濟和市場週期變化的影響，銀行檢查官對它可完全放心;第 2 級意味著該銀行營業狀況相對穩定，不需檢查官給予太多的注意;第 3 級意味著該銀行存在一些亟待解決的問題，對經濟週期的變化較為敏感，但不存在倒閉危險;第 4 級表明該銀行有倒閉可能，需要檢查部門密切注意，並需採取相應措施，解決出現的問題;第 5 級意味著倒閉的陰影時刻籠罩著整個銀行，急需注入新的資本，更換管理層。以上引用自邢勇，前揭註 6，頁 174-175。 40 聯邦存款保險公司具有極大的強制性權力，包括勒令投保銀行暫停高風險或有問題的業務，並可依法對其處以罰款。必要時，亦可責令出現問題、瀕於破產的投保銀行銀行暫停營業或解除其法定代理人職務；依照 1950 年「存款保險法」公司還可直接對其以其他方式進行持續性的經營援助(Open Bank Assistance, OBA)，如:直接貸款、協助整併、收購資產…等。從 1950 年起，FDIC 曾多次使用此方法，以資金援助方法拯救不少銀行免於破產的命運。但此種援助模式，固然使銀行免於倒閉，但卻未讓其承擔責任和損失。之後美國政府於 1993 年「處置信託公司終結法」規定，保險基金不能被使用於讓倒閉銀行的股東受益，因此，自 1992 年起，FDIC 就未再使用這種模式。1996 年，FDIC 廢除了其關於銀行持續經營援助的政策聲明。以上參考自邢勇，國際存款保險法律制度研究，知識產權出版社，初版，2011 年 1 月，頁 175-177。 41 1991 年美國國會通過了「聯邦存款保險公司改進法案」(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991，簡稱 FDICIA)。FDICIA 是美國存款保險制度非常重要的變革，它賦予聯邦存款保險公司(FDIC)採取「立即糾正措施」(Pronompt Corrective Ac-tion，簡稱 PCA)的權利。該條例自 1992 年 12 月 19 日起正式實施並規定美國金融監理機關對各類資本水準之金融機構所應採行或可採行之立即糾正措施分為「強制性監理措施」及「選擇性監理措施」。強制性措施即指聯邦監理機構必須強制對該類金融機構採行之措施，而選擇性則指聯邦監理機構可視情況，自由裁量是否應採行的措施，此部分可參考本文註腳 25。 FDICIA 所揭示之資本分類以及強制監理措施，顯示 FDIC 已以法律去取代其原有之部分裁量權。以上參考王煦棋，從美國與歐盟存保法制經驗看中國存款保險法制之建制，東吳法律學報，東吳大學法學院，23 卷 3 期，2012 年 1 月，頁 7。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(43) 度之強化。42因該制度之實施，使金融監理機關與金融業者發現金融機構資本適足率或淨值出現惡化時，可儘速施行限制與補救措施，讓經營不善的金融機構盡可能的存活下來，存款保險機構的資金亦可免於受損，大大降低處理問題金融機構之成本，協助穩定金融市場及社會安定。. 將相關辦法明確以法律條文規範，除可避免因法令不明或政策考. 治政量所產生之監理寬容外，金融機構經營者對於法律效果亦不再有混沌大立 ‧ 國. 學. 模糊之空間，可通過條文內容，對於所可能獲致之處分充分瞭解，因而提昇其配合管理機關改善經營現況之意願。43再者，問題金融機構. ‧. 42. n. al. er. io. sit. y. Nat. 以上引用自李智仁，前揭註 34，頁 153。 2008 年 12 月 30 日總統華總一義字第 09706279621 號令修正公佈之銀行法部分修正條文中，明文規定立即糾正措施與相配套之退場處理程式，彰示我國正式實施立即糾正措施。其修法後之法律規定如下: 第四十四條銀行自有資本與風險性資產之比率，不得低於一定比率。銀行經主管機關規定應編製合併報表時，其合併後之自有資本與風險性資產之比率，亦同。銀行依自有資本與風險性資產之比率，劃分下列資本等級：一、資本適足。二、資本不足。三、資本顯著不足。四、資本嚴重不足。前項第四款所稱資本嚴重不足，指自有資本與風險性資產之比率低於百分之二。銀行淨值占資產總額比率低於百分之二者，視為資本嚴重不足。第一項所稱一定比率、銀行自有資本與風險性資產之範圍、計算方法、第二項等級之劃分、審核等事項之辦法，由主管機關定之。第四十四條之一銀行有下列情形之一者，不得以現金分配盈餘或買回其股份：一、資本等級為資本不足、顯著不足或嚴重不足。二、資本等級為資本適足者，如以現金分配盈餘或買回其股份，有致其資本等級降為前款等級之虞。前項第一款之銀行，不得對負責人發放報酬以外之給付。但經主管機關核准者，不在此限。第四十四條之二主管機關應依銀行資本等級，採取下列措施之一部或全部：一、資本不足者：（一）命令銀行或其負責人限期提出資本重建或其他財務業務改善計畫。對未依命令提出資 43. Ch. engchi. 31. i n U. v.

(44) 亦因銀行法的修正確立了退場機制44，當發生問題時，即可依法律規定，迅速且明快的退場。. 美國的立即糾正措施規範於美國聯邦存款保險法中，更賦予聯邦存款保險公司執行之權限，相對於我國目前立即糾正措施規定於銀行法中，仍有些許不同，但本國以存款保險條例及銀行法所架構出之體系，已堪謂完善。是以源自美國聯邦存款保險法第 38 條第 b 項第 1. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 本重建或財務業務改善計畫，或未依其計畫確實執行者，得採取次一資本等級之監理措施。（二）限制新增風險性資產或為其他必要處置。二、資本顯著不足者：（一）適用前款規定。（二）解除負責人職務，並通知公司登記主管機關於登記事項註記。（三）命令取得或處分特定資產，應先經主管機關核准。（四）命令處分特定資產。（五）限制或禁止與利害關係人相關之授信或其他交易。（六）限制轉投資、部分業務或命令限期裁撤分支機構或部門。（七）限制存款利率不得超過其他銀行可資比較或同性質存款之利率。（八）命令對負責人之報酬酌予降低，降低後之報酬不得超過該銀行成為資本顯著不足前十二個月內對該負責人支給之平均報酬之百分之七十。（九）派員監管或為其他必要處置。三、資本嚴重不足者：除適用前款規定外，應採取第六十二條第二項之措施。銀行依前項規定執行資本重建或財務業務改善計畫之情形，主管機關得隨時查核，必要時得洽商有關機關或機構之意見，並得委請專業機構協助辦理；其費用由銀行負擔。銀行經主管機關派員監管者，準用第六十二條之二第三項規定。銀行業務經營有嚴重不健全之情形，或有調降資本等級之虞者，主管機關得對其採取次一資本等級之監理措施；有立即危及其繼續經營或影響金融秩序穩定之虞者，主管機關應重新審核或調整其資本等級。第一項監管之程式、監管人職權、費用負擔及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。 43 以上引用自李智仁，前揭註 34，頁 143-144。 44 銀行法第六十二條銀行因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時，主管機關應派員接管、勒令停業清理或為其他必要之處置，必要時得通知有關機關或機構禁止其負責人財產為移轉、交付或設定他項權利，函請入出國管理機關限制其出國。銀行資本等級經列入嚴重不足者，主管機關應自列入之日起九十日內派員接管。但經主管機關命令限期完成資本重建或限期合併而未依限完成者，主管機關應自期限屆滿之次日起九十日內派員接管。前二項接管之程式、接管人職權、費用負擔及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。第一項勒令停業之銀行，其清理程式視為公司法之清算。法院對於銀行破產之聲請，應即將聲請書狀副本，檢送主管機關，並徵詢其關於應否破產之具體意見。以上引用自全國法規資料庫. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 32. i n U. v.