一、利益團體定義

第二章 文獻探討

第一節 利益團體理論

壹、利益團體意涵

一、利益團體定義

參酌一些專家學者的看法，本研究中的利益團體意指：擁有合法性、自主性 的正式組織，其成員是基於共同的態度、情感或利益而結合，處於政府與政黨部 門外、會從事固定的組織化行動，且藉由結合各種資源、透過各種管道向政府提 出訴求，進而影響政府的決策與施政，以爭取或維護組織及成員的利益（丁國進，

2000；呂亞力，2001；Truman,1951; Wilson,1990） 。至於利益團體的產生，乃經 濟、政治以及社會發展歷程中的必然現象，本身無好壞之分，吾人應以中性價值 看待之（王千美，1992）。

根據前述學者的觀點，茲將利益團體的特徵進一步說明如下：第一，利益團體為 獨立合法的正式組織，不屬於政府部門，也不屬於任何政黨，當他們致力於影響 政府政策時，與政府是分立但未必對立的關係；第二，利益團體關注特定的利益，

所有活動皆圍繞著成為共同關注的公共或私人利益而運轉，因為此利益使團體得 以聚集成員而建立，而組織行動也是基於爭取或維護此成員關注的利益而展開；

第三，利益團體會設法影響公共政策，採取各種策略、尋找接近政府的管道，以 爭取成員所關注的利益，向政府提出利益訴求，以影響公共政策。

二、利益團體與其他團體之別

利益團體常被拿來和政黨、派系作比較，茲分述如下：

（一）與政黨之區別

Lowi 與 Wilson 認為政黨與利益團體之區別在於，政黨的關注焦點在於透過

社會認可的規則、程序，並在法律規範下，爭取支持政黨的選票來源，以掌握國

家施政的主導權，也落實競選時提出的理念與政見。然而，利益團體的組織關注

焦點卻在於範圍較小，但卻又對於部分人民影響極大的資源分配或規範性政策制 定上。二者也許可能具有重疊的成員，或在政策訴求、價值觀方面有些相似，但 在政治權力競爭場域仍是各職所司（靳菱菱，2003；Wilson, 1990）。

（二）與派系之區別

派系意指政黨或政治團體內，政見不同或擁護特定領袖的小團體。一般普遍 產生於利益團體不發達，或政黨競爭難以充分發揮的開發中國家。派系的組成儘 管多半是以私利為出發點，往往缺乏共同的價值觀或政見，但卻是特定社會或文 化之下，自然產生且重要的角色。譬如在以家族為核心影響力的傳統社會，或重 視效忠、人情等文化價值的社會中，若加上政黨、利益團體政治不健全，則自然 助長派系的產生（張世熒，2000）。

貳、利益團體之形成與維持

James Q. Wilson 與 Terry Moe 曾表示：個人加入團體的原因無論是尋求選擇 性福利、表達團體團結性，或是促進社會公益、尋求社會接觸，都會導致重大不 同的行動結果（Wilson, 1990）。因而認識個人加入團體、組成團體的可能動機，

以及維持團體發展運作的重要因素，將有助於我們瞭解利益團體的行動動機及其 行動內容。以下茲介紹幾類常見的理論：

一、干擾論（DisturbanceTheory）

「干擾論」（disturbance theory）一詞，並非由 Truman 所提出，而是出自於 Berry(1989:45)對於 Truman 的利益團體理論之詮釋，國內蔡淑萍（1992）亦採用 此名稱，不過這並非是學界一貫的稱呼，例如 Sipple 等人（1997）即以「秩序與 混亂理論」（order and disturbance theory）稱之。名稱雖不同，卻不傷 Truman 之 本意。

Truman 本身亦被稱為「分析的多元主義者」（analytical pluralists），這是由 於他採用科學的精神、嚴謹的理論，分析團體的形成與變化（蔡淑萍，1992）。

他認為人類有群聚的特性，在一群信念或利益相近的人們之自然互動中，團體便

會成形。不過，團體也是社會變遷複雜化的產物。倘若在社會變遷或變動中，出 現了威脅團體或個人的干擾情境（如市場波動、勞雇之間地位和報酬的巨變），

則隨著新的需求、利益，或衝突紛紛產生，團體的成立也會尤其興盛，這是人們 為了讓所受干擾恢復均衡秩序的方式（Truman, 1951; Sipple, Miskel, Matheney, &

Kearney, 1997）。

Berry（1989: 46）認為 Truman 的干擾論具有和多元主義同樣的缺陷：第一、

用樂觀、正當性不足的假設，齊一地看待不同背景條件的人們，其組成團體的能 力與可能性；第二、未必所有團體的組成背景，都源自於明確的干擾情境。

二、承諾論（commitment theory）

Sabatier 1992 年提出的承諾論與 Truman 的干擾論同屬於政治行動方面的多元 主義觀點。Sabatier 認為個人之所以願意投入政治行動，並竭盡個人的時間、心 力成立一個利益團體，是受到個人對於特定議題的強烈信念所驅使。成員在團體 中的至高動機在於實踐集體利益，對於集體利益的重視遠勝於個人的經濟利益。

如同 Truman 的干擾論，承諾論也認為一個團體無須以達到政策目標作為招 攬成員的誘因，團體邁向政策目標的努力歷程已足能成為吸收成員的誘因（Sipple et al., 1997）。

三、交換論（Exchange Theory）

Salisbury 在他的「利益團體的交換理論」 （An exchange theory of interest groups）

一文中，從組織開創者（organizer or ＂entrepreneur＂）的領導影響力談起組織 的興衰。他認為個人加入利益團體的動機，不在於干擾的產生，而在於加入團體 是否能為個人帶來好處。而一個組織開創者若要能成功地從利益團體的市場

（market place）中爭取到成員加入，則有賴於他能否向潛在成員提供下列迷人的

好處或誘因：第一、物質性誘因（material incentives）：有形的報酬或可以貨幣

折算的事物或服務，如紅利、減稅、財產增值等；第二、團結性誘因（solidary

incentives）：在團體互動中所得到的友誼、歸屬感、安全感、歡樂等情意上的好

處；第三、目的性誘因（purposive incentives）：個人能從團體活動中追求到自認 為有價值的意識型態或議題本位的目標（如野生動物保育）。

Salisbury 的交換理論強調：團體成員若能透過加入組織獲得個人利益，或達 到政治目的，而團體開創者也能從成員身上獲得回饋時，如此利益往來的交換，

將能讓組織在成員數充足且穩定中得以延續（蔡淑萍，1992；Berry, 1989; Sipple et al., 1997）。

四、副產品論（by-product theory）

Olson 亦不認同多元主義者的觀點：人們加入利益團體是出於受到公共政策 的利益危害。他和 Salisbury 同樣認為人們之所以願意為團體付出，是為了換得利 益回報。而這樣的利益是單指個人利益，而非與其他會員或非會員共享的集體利 益（Berry, 1989）。

Olson 從經濟學的角度提出了「集體行動邏輯」 （The logic of collective action），

認為人是理性而自私的，除非團體成員不多，或團體可用強制手段、選擇性誘因 或其他方法，迫使或激勵成員共同出力，否則理性而自利的成員將寧可「搭便 車」，也不願意為團體利益付出心力，為成員與非成員爭取共享的利益。其中所 謂的「選擇性誘因」（selective incentives）可以是積極地提供僅限團體成員才能 獨享的利益(廉價保險、便宜的輪胎)，或消極地節制成員退出的懲罰規定（不加 入工會的工人就會失業）。此外 Olson 更進一步提出「副產品理論」（by-product theory），認為遊說活動不過是團體用以吸引並保留成員的「副產品」，個人加 入團體的主要目的並不在於政策遊說，而在於藉由成員的資格，取得特定的利益。

五、抗衡力（contervailing power）假設

Mcfarland 的抗衡力假設認為，個人成立組織或加入團體，是為了形成一股

力量，在政策辯論場中與支配政策領域的強勢團體相抗衡，以防止菁英為主的利

益團體透過掌控議題的設定、主宰政策的發展，以鞏固其特殊利益（Sipple et al.,

1997）。

表 2-1-1 利益團體形成與維持因素對照表

形成因素 / 成員加入的動機 維持因素 干擾論 人際自然互動的結果，或社會干

擾所致，個人需要克服不利的政 治、經濟、社會等環境條件

人 際 互 動 關 係 或 社 會 干 擾 的 延 續，團體能維護個人情感或利益 的均衡感

承諾論 團體能提升個人在特定議題上 的利益或強烈信念

團體能保持成員在特定議題上的 利益或信念強度

副產品論 為了擴大個人收穫，或為了某些 政治動機

團體能持續提供成員政治或經濟 上的利益

交換論 團體成員的資格具有擴大個人 收穫的利益

團體能提供成員所需的利益 抗衡力 個人為了與主流利益團體的聲

勢相抗衡，乃組成對立團體

團體能持續為政策議題發聲，並 維持與強權團體抗衡的影響力

資料來源：研究者自行整理

由上可得知，利益團體的活動，基於團體形成與維持的需求，往往必須以成 員利益為核心、優先考量，倘若團體從事公益相關活動，也是因為該活動恰好合 乎成員關注的利益。

參、利益團體與政府的關係

關於利益團體與政府的關係，在不同的歷史、社會背景之下，學者有不同的 看法，茲分述如下：

一、多元主義（pluralism）

多元主義的學者以 David Truman 與 Robert Dahl 為代表，該思潮興起於 1950、

1960 年代後工業文化時期，此時團體若要影響公共政策或社會資源分配，不再 非得掌握政治權力。此時的利益團體，不再被視為社會不安的可能亂源。反之，

多元主義學者認為，利益團體是現代民主體制之必要，是政府之外，與其分庭抗 禮的自主性組織，可以向政府施壓，而施政者只需作為被動的接受者，只需認可 團體的要求，無須干預（楊泰順，1992；靳菱菱，2003；Wilson, 1990）。因為，

在團體成員的重疊性、政治市場的遊戲規則，以及多數潛在團體存在的影響之

下，這些利益競爭能夠經由 Adam Smith 所謂經濟模型中的「看不見的手」，達

到一種利益競爭的「動態均衡」（蔡淑萍，1992:9；Turman, 1951）。因此，即便 團體之間有規模大小、資源多寡的差異，但由於在競爭性的「無止盡協議歷程」

中（endless process of bargaining），利益團體的勢力將會呈現此起彼落的更迭，

而形成一種團體勢力分配上的平衡（Held, 1987: 189），此即「多種少數反對勢 力」(multiple minority oppositions)的妥協歷程（Dahl, 1956: 133）。

不過，一個社會必須滿足下列條件，才稱得上已達到多元主義社會的境界：

第一、社會上各領域都有所屬的利益團體代表；第二、團體間的權力呈現合理、

均等的分配（Wilson, 1990） 。可見得多元主義所想像的權力分配，多半只能停留 在人們的想像。一般對於多元主義的批評如下：第一、並非每個團體都有公平爭 取利益的機會，有些特定的強勢團體往往是利益競爭場上的常勝軍。例如 Olson 就認為有些小型商業取向的焦點團體，往往較有能耐發動較大的政治壓力為其掙 得特殊利益（蔡淑萍，1992; Mawhinney, 2001）。第二、根據 M. P. Smith 1952 年的觀點，多元主義者忽略有些團體在利益的競爭場上，未必都是各自競爭的關 係，也有結盟合作共同與其他團體競爭的可能（蔡淑萍，1992：10），例如 Berry

（1977）就曾提出利益團體間會透過聯盟（coalitions）策略達成共同目標；第三、

根據國家學派（statist）的觀點，多元主義的「社會中心」觀點，高估了利益團 體的影響力，政府確實具有形塑利益團體的力量，利益團體未必是自發創立的自 主行動組織（Wilson, 1990）（有關國家學派的介紹詳見後述）。

二、超負荷學派（overload theorists）

在 1950、1960 年代，美國利益團體的影響力仍相當有限，因而多元主義得 以藉由多元競爭假設，對民主社會提出樂觀的想像。只是美國到了 1970 年代，

利益團體有逐漸擴張的趨勢，譬如政治人物越來越依賴利益團體的競選獻金，也

有單一議題團體介入影響選情的景象，甚至 1979 年卡特總統也宣稱：「美國精

神正面臨危機，利益團體坐大即是徵兆之一。」此時，擔心利益團體過度擴張的

思潮乃形成了超負荷學派。該學派的主張有三類：第一、以 Anthony King、Richard

Rose，與 B. G. Peters 為代表的學者認為，公民要求政府解決日常生活問題的範圍 越來越過度廣泛，例如要求政府確保食糖的供應量；第二、S. E. Finer 等人把過 失歸咎於政治人物，認為政府負擔來自於政治人物過多的競選承諾；第三、新馬 克斯主義者如 J. O＇Connor 認為，政府超負荷的現象是資本主義體系的需求所 致，而非導因於一般公民的需求。這是資本家在面臨利潤降低時，乃將更多的成 本轉嫁到政府之上。例如透過失業救濟政策，降低雇用工人工作的成本。此外新 馬克斯主義還以資本主義體系的「合法性危機」，說明在資本主義提升大眾消費 需求以牟利的歷程中，人們也會要求政府立即滿足其利益、需求。由於政府無法 滿 足 所 有 需 求 ， 也 使 得 資 本 主 義 的 合 法 性 引 發 懷 疑 ， 而 產 生 合 法 性 危 機

（Wilson,1990）。

在超負荷學派中的新馬克斯主義者眼中，政府「只是資產階級的執行委員 會」，所謂的民主政府只是以資本家為首的利益團體的工具，除非政府面臨緊急 為難，或政府合法性不保，否則政府是不會以中立地位做出不利於該利益團體之 政策（楊泰順，1992；Wilson,1990）。

超負荷學派到了 1982 年代美國雷根政府、英國柴契爾政府，以及荷蘭等中 間偏右聯盟政府時面臨的地位動搖的挑戰。在這幾位政府的統治中，不僅拒絕利 益團體對政府的過份要求，甚至還拒絕滿足人民長期的期望（如充分就業保障）

（Wilson,1990）。根據 Wilson 的觀點，超負荷學派主要有四項弱點：第一、政府 中明顯脆弱的地方，未必是公眾要求所致，也是政府多管閒事（overreach）所導 致的不堪負荷（overload），譬如越戰就是出自美國政府的主張而非大眾的要求；

第二、超負荷學派誇大了民意對政府的期望，譬如 1970 年代的選民甚至懷疑政

府能否滿足其需求；第三、前述美國雷根等政府的施政事實證明，政府面對利益

團體的要求，彈性是超乎原先想像的多，譬如雷根政府曾一舉催折舉足輕重的「職

業飛航管制員工會」（Professional Air Traffic Controllers Organization, PATCO）罷

工行動；第四、古典自由主義經濟思想的彈性驚人，既能讓政府自圓其說，也能

讓政府合法化其行動（Wilson,1990）。

三、統合主義（corporatism）

廣義的統合主義是將利益團體的組織利益納入政府歷程的手段，側重某些團 體在與政府的關係上，享有影響公共政策的特權地位。統合主義有兩種面貌：第 一、威權統合主義：多存在於非民主國家或第三世界國家，由於加速發展經濟之 需，就必須具備高度的行政效率。此種思潮與義大利法西斯主義的意識型態或經 濟型態緊密相關，其代表為政府對產業界行政治威嚇與摧毀獨立工會；第二、新 統合主義：又稱社會統合主義或自由統合主義，發生於成熟自由民主國家中，利 益團體的組織性利益達到相當程度的整合，且被授予接近政策制定管道的特權。

相對於威權統合主義而言，具有自由主義特徵的新統合主義提倡強化團體與政府 的關係，而非壓抑團體的力量 （楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，2002）。

此處的統合主義專指威權統合主義，相對於多元主義以「社會中心」為信念，

威權統合主義以「國家中心」為基礎，主張利益團體不是自發性組織，而是在政 府基於施政、統治便利之需，授意許可而後形成，且組織的社會代表性，亦受到 政府的控制，若得不到政府的青睞，即便成員數目眾多，也無法在政策上發揮影 響（靳菱菱，2003）。此處的威權統合主義具有下列特徵：第一、利益團體是在 各領域皆有獨佔性的層峰組織（peak association）；第二、政府授與這些利益團 體特定領域的至高控制權，並由政府出面整合成為網狀的社會動員機制；第三、

政府掌有一切利益團體活動、施政內容的最終主導權與指導權（楊日青等譯，

2002）。

威權統合主義雖然常因為非民主而被廣受詬病，但由於威權統合主義所建構

的施政穩定與效率，卻經常被視為政府發展的有利條件。共產主義威權政府，以

及經濟自由化加速（1984 年）與政治民主化（1987 年解嚴前）之前的台灣（1987

解嚴前）也都屬於這種性質的社會結構（周育仁，1992；楊日青等譯，2002）。

四、新統合主義 (neocorporatism)

早在超負荷學派興起的同個 1970 年代，也出現了另一派新統合主義體系

（neocorporatist systems）。新統合主義興起於統治者權擴張且走向集權，連帶使 得利益團體也不得不團結一氣。以美國為例，美國在聯邦預算增加、政府干預範 圍擴大之後，華盛頓乃成為國家政治決策中心。利益團體為了因應局勢，乃整合 過去分散各州的力量，組織運作也走向嚴謹與中央集權，以求集中一股更大的力 量，將華府作為影響的核心標的。於此，利益團體並未如多元主義所預期的因為 數目龐大而稀釋其力量，反倒集合成為少數幾個勢力龐大的聯盟，相互競爭對於 政府的影響力。因此，新統合主義者乃提出政府應該順勢而為，與這些主要利益 團體建立伙伴關係，藉由授與少數利益團體接近影響政策制定者的壟斷性代表 權，以資鼓勵團體溫和自制，不至於在惡性市場競爭中引發對立、衝突，也可藉 此節制利益團體對政府的索求壓力。此外，政府也有義務主動出面整合其他未整 合的民間力量，以使得決策歷程可以涵蓋更多不同而不失秩序的聲音。新統合主 義體系的政府，由於諮詢的對象減少，也使得政府統治的效率提高，有助於國家 經濟成長（楊泰順，1992；Wilson, 1990）。不過，新統合主義亦有其缺陷與問題，

其缺陷有三：一為可能導致資本與勞力流動的僵化；二為一旦國家走向富足將可 能導致階級團結鬆動，如經濟境況較好者成全他人的意願將降低；三為新統合主 義可能使福利制度的成本上漲，降低納稅人的支持度。此外，新統合主義也有訂 立規範的問題，如賦予利益團體過大的權力，將相對壓縮民選政治人物的影響。

再者，新統合主義國家賦予少數強大利益團體壟斷性的權力，將可能忽視婦女團 體、環保人是或移民者等等弱勢團體的權益（Wilson, 1990）。

在新統合主義者眼中，政府有能力影響利益團體體系，即便利益團體對於政

府也有相當的影響力。因為唯有政府的鼓勵支持，才可能讓利益團體與政策制定

者結成伙伴關係，也只有政府才能祭出「社會伙伴」的地位，決定與哪些少數利

益團體密切諮詢，或拒絕與那些對立的團體合作（Wilson, 1990）。

五、國家學派 (statist)

美 國 國 家 學 派 興 起 於 1980 年 代 ， 代 表 人 物 為 Theda Skocpol 與 Eric Nordlinger，他們認為政府在許多決策上具有獨立自主的角色，而非利益團體的 工具，無論政府與利益團體合作與否，都是出自於政府本身的考量（Wilson, 1990）。譬如 Nordlinger 就曾說過政府可以不理會任何利益團體的意願行事，也 可以聯合某些利益分子，和其他的利益分子抗衡，更可以選擇伙伴以達到自身的 目標。此外，根據國家學派的觀點，政府甚至可藉由下列方式影響利益團體：第 一、控制憲法與法律環境：法律能讓利益團體更難形成，也能讓利益團體更容易 形成；第二、運用國家結構條件：例如中央集權的國家，政策制定者就有權力把 接近的管道開放給少數團體，或透過控制接近的通路、拒絕與接近團體的對手對 話，以鼓勵團體合併或促使團體表現出識時務的溫馴合作與負責；第三、訂立正 式規定：政治人物可透過訂立正式規定或公開支持的方式，鼓勵特定團體發展；

第四、控制補助：政府也可透過補助聽話或中意的團體，或拒絕不中意的利益團 體申請補助，甚至訂立減稅優惠補助標準等，藉此控制利益團體的活動內容與發 展力量；第五、透過曖昧或違法手段：譬如美國聯邦調查局曾以「反情報活動」

方案破壞反越戰團體的活動。

由前述各家立論對於利益團體的想像可得知，利益團體不一定是威脅國家安 定、政府統治能力的壓力，也可以是統整社會利益、協助政府執行政策的伙伴。

而政府的地位，也未必總是默默接受利益團體的壓力，政府還可擁有自主性、不 受利益團體擺佈，甚至還能夠控制利益團體接近政府的機會與管道，選擇合作的 利益團體，甚至與利益團體聯合對付其他立場對立的團體。此外，政府甚至還能 夠藉由控制政策決策權、補助金、訂定法律或規定等方式，依其喜好控制利益團 體的發展、態度立場與行動。由此見得，利益團體之所以能夠影響政府政策制定，

除了利益團體本身需具備一定的能耐之外，有時也與政府願意提供利益團體接近

影響政策的機會、管道脫離不了關係。

表 2-1-2 利益團體與政府關係比較表

學者/學派 政府 利益團體

多元主義 社會中心論，政府立場中 立，不干涉利益團體市場競 爭

利益團體為自發性、自主 性組織，有權利向政府施 壓以滿足其需求

超負荷學派之新馬克 斯主義

政府為資產階級的執行工具 利益團體支配政府施政 威權統合主義 國家中心論，政府主宰一切

施政與利益團體活動

利益團體被動配合政府 統合主義 施政

新統合主義 介於社會中心與國家中心之 間，政府與利益團體結為伙 伴，藉此操控利益團體的環 境

強有力利益團體為政府 對外溝通的管道，與政府 共同分擔公共政策制定 與執行上的責任 國家學派 政府為獨立決策者，無論與

利益團體合作與否，都是出 於政府本身的考量

利益團體接近政府的機 會受制於政府的考量

資料來源：研究者自行整理

肆、利益團體的功能與爭議

由前段關於利益團體與政府關係的介紹當中，我們可發現在不同的理論假 設之下，利益團體對於國家社會的影響有正向的也有負面的，茲說明如下：

一、正面功能

（一）傳達民意需求

利益團體可以是人民與政府之間的媒介，也是人民與國會之間的媒介。這派

觀點主要是由多元主義學派的 Robert Dahl 和 David Truman 提出。他們認為利益

團體可以補足議會代議功能的不足，當議會已經無法代表完整的民意之時，利益

團體便具備整合人民的意見並傳達給政府的功能（李士崇，1994）。即便有人認

為利益團體代表的公民比率很低，或認為利益團體只會代表會員利益發言但

Truman 認為為正式加入利益團體的「潛在利益團體」成員，一旦感受到利益威

脅時，則隨時可能加入利益團體維護其利益（李士崇，1994；Mawhinney, 2001；

Truman, 1951；Wilson, 1990）。

至於，利益團體之所以能成為人民與國會之間的媒介，這是因為有些國會議 員往往只有在選舉期間才有機會接近民眾，因而很難反映民意需求。不過議員又 有掌握民意以贏得選舉勝利之需，因此他們也會有求於利益團體提供的民意訊 息，也同時從利益團體身上獲得政策問題、政治理念等資訊（李士崇，1994），

此即 Berry（1977）所謂利益團體接近國會議員的資訊策略。

（二）參與政策規劃

多元主義、統合主義者皆認為利益團體可以藉由表達政策主張，作為政府政 策制定時的參照，將有助於提昇政策產出的時效。對於多元主義者而言，利益團 體的參與，象徵著民主精神的展現，而新統合主義者則強調，政府主動出擊將社 會上強有力的利益團體納入政策制定的體系中，除了有助於化解利益團體對於政 府的壓力，與強勢利益團體之間的激烈衝突，也能夠讓利益團體分擔政府決策者 政策擬定、執行上的責任，在理性討論中，形成共識、訂出可行的政策（孫志麟，

1992；Wilson,1990）。

（三）有利於政治社會化學習

政治社會化是人們學習政治系統中的規範、價值、態度，以及行為的歷程

（Sigel, 1970）。而利益團體則是推動政治社會化的媒體之一，相較於在家庭、

學校或同儕團體中的政治社會化學習，在利益團體中的學習更能夠體會到社會問 題的複雜性，也有助於提供個人的社會認同來源，降低人們的疏離感，也能藉由 瞭解政府、參與影響政府政策，而產生對政府的信賴感（DeVos, 1975），此種對 於利益團體的樂觀想法，很接近多元主義的觀點，譬如 Truman（1951）即認為利 益團體可以滿足人類交誼的本性需求，而一般多元主義者相信利益團體的力量，

足以使政府產生正面的回應（Wilson, 1990）。

二、影響爭議

前面探討利益團體與政府關係的理論假設時，曾經提到批評多元主義者對於

利益團體正面功能的質疑，下列為利益團體運作的常見爭議：

（一）未必公平的民主

利益團體的多元主義、自由主義假設，混淆了人民對於民主的期待。事實上 利益團體接近政府決策者的機會未必是公平均等的，而影響力強大的利益團體也 未必會為團體之外的民眾發聲。譬如在美國有錢的利益團體可以透過送禮、送競 選經費、演講費以發揮影響力，相對的沒有錢又缺乏組織的農業工人，其工作權 益就比較得不到保障（Lowi, 1969）。在台灣亦然，對於經濟力掌控權越大者，

影響政策的力量也越大，故而政策導向往往較有利於大型企業，較不利於農民、

勞工（陳朝平，1982）。

（二）缺乏規範的自由

在美國利益團體透過非正式的議價，使少數人享有影響政策的捷徑，因而削 弱了政治制度的公正性（Lowi, 1969）。而在台灣利益團體缺乏法律規範，則常 有為了爭取自身利益，不惜以賄賂方式拉攏政府部門的人員等非法行為。此外，

政府與利益團體對於利益團體的權限、責任認識不足，也使得政治體系在政治動 員時過度運用利益團體的力量，而利益團體也全力設法與政治體系建立關係以爭 取權益，卻對於利益團體自身的社會責任自覺有限（陳朝平，1982）。

（三）政策制定的停擺

儘管利益團體提供政府部門政策制定的民意參考意見，有時有助於政策制定 的成效，不過，若利益團體對於政府政策規劃的意見過多，又缺乏具體可行的建 議，則可能導致政府施政的無能（Lowi, 1969）。譬如在台灣當利益團體各自代 表偏狹的利益，彼此之間對於政府的訴求僵持不下時，則容易導致政策制定者在 左右為難、搖擺不定當中，遲遲做不了決策（陳朝平，1982）。

伍、我國利益團體之類型比較

目前國內的組織類型包含了：社團法人、財團法人、行政系統的任務編組、

行政法人、公益信託、非法人社團等。其中後四類基於下列理由皆不屬於本研究 所謂的利益團體。首先，任務編組與行政法人（公法人） ，前者屬於行政系統下 的單位屬於準公務機關（如法國青年會議） ，而後者是由中央目的事業主管機關 依法設立，受到政府與國會預算的監督，自主性亦較低（如國立中正文化中心之 兩廳院） ，兩者皆不符合獨立於政府部門之外，免於受到政府控制的利益團體特 性。再者，公益信託與非法人社團，兩者的組織行動多半與影響公共政策無關。

前者的組織行動皆需受到組織成立時的固定契約以及政府專法的規範（如台北古 蹟公益信託基金會） ，自主運作性低。至於財團法人、社團法人、非法人社團則 為目前國內教育利益團體主要的組織類型，茲介紹如下（行政院青輔會，2006）：

一、社團法人

社團法人的設立依據為《民法第 46 條》 ： 「以公益為目的之社團，於登記前，

應得主管機關之許可」 、 《人民團體法第 8 條第一項》 ： 「人民團體之組織，應由發 起人檢具申請書、章程草案及發起人名冊，向主管機關申請許可。」 ，以及《人 民團體法第 10 條》：「人民團體應於成立大會三十日後檢具章程、會員名冊、選 任職員簡歷冊，報請主管機關核准立案並發給立案證書及圖記。」

其組織成員包含負責整體營運的理事、社員組成的社團總會，以及負責監督 組織事務的監事。組織運作除了受到監事的內部監督之外（若無監事則無內部監 督），也受到法院、內政部與地方政府的外部監督。例如目前的全國教師會、中 華民國教育改革協會皆屬社團法人。

二、財團法人

財團法人的設立依據有三種：第一、依據《民法》設立，如人本教育基金會、

消費者基金會、董氏基金會；第二、受事業目的特別法規範者：如私立學校法、

醫療法、青少年福利法；第三、依據特殊設置條例成立者：如國家文藝基金會、

公共電視等。

組織成員包含負責組織營運的董事、得設監察人監察法人事務執行。其運作

受到監察人的內部監督之外（若無監察人則無內部監督） ，也受到法院與目的事 業主管機關之外部監督。

三、非法人社會團體

非法人社會團體是依據《人民團體法第 8 條、第 10 條》設立，如一般學校 校友會、台北市家長協會、中華民國教育改革協會等。其組織成員包含理事及監 事，以及會員大會，其中理事、監事的職務必須遵照會員大會的決議及章程。其 內部運作僅受到《民法》 、 《人民團體法》以及該團體章程之規範。但由於並非法 人無法擁有財產，僅能依團體名義開立專戶。

目前國內較活躍較有影響力的教育利益團體多半以社團法人、財團法人形式 居多，因為非法人社團能動用來影響公共政策的財力資源較社團法人、財團法人 少，若非透過聯盟，獨立推動公共政策的可能性較低。例如台北市家長協會就是 透過全國家長聯盟參與《教師法》的修法。

其他有關財團法人、社團法人與非法人社會團體在組織運作、組織資源，以 及受政府監督的程度等方面的比較詳見下表：

表 2-1-3 利益團體組織特徵對照表

組織類型 財團法人 社團法人 非法人社會團體

組織性質 私法人 私法人 非法人

決策單位 無（捐助章程） 總會（社員大會）

執行機關 董事會 理事會

成立基礎 財產 社員（自然人/法人）

成立手續 依目的事業主管機 關規定申請許可設

立

三十人以上共同組織發起

經費來源 基金捐助及孳息 社費及孳息 組織發展

優勢

財務運作基礎與資 源較社團法人佳

所有總會成員最後仍可複決理事會決議 組織發展

劣勢

董事會將主導發 展、財產設立門檻高

易受理事代表主導發 展

易受理事代表主導發

展，可運用的組織財

源最少

表 2-1-3 利益團體組織特徵對照表（續）

組織類型 財團法人 社團法人 非法人社會團體 受政府監

督程度

政府監督程度較 高，但自主運作性相 較於公益信託、行政 法人、行政系統下之 任務編組仍屬高

政府監督程度中等，自 主運作性高

政府監督程度較低，

自主運作性高

範例 人本教育基金會 全國教師會 中國民國教改協會

資料來源：研究者修改自行政院青輔會（2006：16-17）。

陸、小結

本節首先介紹利益團體的意涵，並與壓力團體、政黨、派系等相近的團體概 念作區別。接著，介紹與利益團體之形成與維持相關的理論假設，包含了：干擾 論、承諾論、交換論、副產品論，與抗衡力假設等。欲藉由認識團體形成之背景，

與團體維持之依據，以利於理解利益團體影響政策的行動動機及其行動內容。

另外，更探討有關利益團體與政府的互動關係的理論假設，包含了：多元主 義、超負荷學派、統合主義、新統合主義，與國家學派等。瞭解到利益團體不一 定是威脅國家安定、政府統治權力的負面壓力來源，也可能具有整合人民利益，

或協助政府制定或執行政策的正面角色功能。而政府也未必只是被動接受利益團

體壓力的角色，也可以不受利益團體影響，甚至控制利益團體接近影響政府的機

會與管道。此外，也探討在不同理論假設的之下，利益團體的正面功能或影響爭

議。其中，利益團體的正面功能包含了：傳達民意需求、參與政策規劃，以及有

助政治社會化學習。而利益團體的受到爭議的影響力則包含：未必公平民主的政

策影響力、缺乏規範的政策參與自由，與導致政策制定的停擺。最末，則介紹不

同組織性質的利益團體（財團法人、社團法人、非法人之社會團體） ，所具備的

組織資源、組織決策的方式、組織發展優劣勢，以及受政府監督的程度，以利瞭

解不同利益團體的政策參與行動是否受到組織條件的影響。

第二節 教育政策制定歷程之意涵

為了探討教育政策制定歷程中利益團體能夠介入影響的管道、機會有哪些，

實有必要先一步瞭解教育政策制定歷程的意涵、影響教育政策制定歷程的因素，

並認識國內教育政策制定的程序，茲說明如下。

壹、政策制定歷程之界定

一、政策制定歷程之範圍

政策制定歷程一般可分為廣義和狹義兩種，廣義的政策制定歷程包含：「政 策問題出現」直至「政策問題解決」為止；狹義的政策制定歷程則包含「政策問 題出現」直至「政策產出」為止，意即政策法制化的範圍。廣義觀的學者如 Rushefsky 與 Cochran 等人，認為政策是一種循環的歷程，每一個階段都可能影 響到下一個階段的產生，因而從政策問題形成一直到政策評估、政策改進當中的 每一個環節，都應該列入詳細考量、探討。而狹義觀的學者如 Ham、Hill 與 Healey 等人則認為應該將政策制定歷程與政策執行和評估歷程作區隔，著重探討「問題 出現」到「政策規劃」的階段，以利於深入探討政策制定歷程當中的複雜、政治 性的影響因素（陳文玉，1997）。

由於本研將教育政策法制化作為「人本」影響常態編班教育政策制定歷程的 一種成功指標，故採用「狹義」的政策制定歷程定義，只關心常態編班政策問題 出現到政策形成的範圍，不關心政策實施與政策評鑑或評估的部分。

二、政策制定歷程之階段

針對狹義的政策制定歷程部分，階段論的政策學者們又有各種不同的階段區 分，例如 Anderson(1994: 86)區分為問題形成與議程設定（problem formation and agenda setting） 、政策規劃(policy formulation)，與政策採用（policy adoption）；

Dye（2002: 14）分為問題界定（problem identification） 、議程設定（agenda setting） 、

政策規劃（policy formulation）、政策法制化（policy legitimation）；Dunn（1994:

16-17）則分為：問題建構（problem structuring）/議程設定（agenda setting） 、政 策規劃（policy formulation） 、政策採用（policy adoption） ；國內政策分析學者吳 定（1995） 、張鈿富（1993）則分為：問題形成、政策規劃、政策法制化等階段；

而林天祐、虞志長、張志毓、余瑞陽、邱春堂及楊士賢（1996）則進一步將問題 形成與問題確定作區隔，分為問題形成、問題確定、政策擬定、法制化等階段。

表 2-2-1 狹義的政策制定階段劃分

主張學者 狹義的政策制定歷程

Anderson 問題形成與議程設定 政策規劃 政策採用 Dye 問題界定 議程設定 政策規劃 政策法制化 Dunn 問題建構／議程設定 政策規劃 政策採用 吳定、張鈿富 問題形成 政策規劃 政策法制化

林天祐等 問題形成、問題確定 政策擬定 法制化

資料來源：研究者自行整理

由上可得，一般而言狹義的政策制定歷程包含了：問題形成、問題界定、政 策規劃、政策法制化等階段。其各階段代表的意義為： （一）問題形成：社會大 眾討論特定政策問題的階段； （二）問題界定：政府部門對於「公眾議程」 （public agenda）中的特定政策問題進行分析界定，並決定是否將此政策問題納入政府部 門關於政策的討論事項中（Dunn,1994: 16） ； （三）政策規劃：此為政策提案與制 定的階段，提案者可以利益團體、行政官員、國會議員或政策決策者的智庫（think tans） （Dye, 2002: 14） ； （四）政策法制化：指政府部門透過一般行政程序或立法 程序，完成一般教育政策或教育法令的階段。

上述各政策制定的各階段之間沒有嚴格的時間劃分，彼此可能相互重疊，且

未必是固定、絕對性的直線發展順序，還可能具有互動循環的關係（Portney,

1986） ，也隨時可能中斷（塗志葆，1995） ，且會受到政策制定主體與其他外在因

素的影響（林天祐等，1996；Anderson, 1994）。

至於本研究所採用的政策制定歷程階段分類，則是綜合後述「政策制定模式」

的用語而後界定。

貳、政策制定之模式

根據 Cobb（1972: 84-85）的觀點，政策議題或問題的發展主要可分為：起 始(initiation)、明述(specification)、擴展(expansion)與進入(entrance)政府討論議程 等階段。隨著問題、議題發起者屬於政府部門內或外，及其擴散問題、議題的程 度與方向，可將政策制定歷程中的議程設立分為三種模式：第一、外部催生模式

（outside initiation model） ：由非政府團體發起政策問題、議題的討論，並試圖將 問題擴散引起社會大眾的注意與討論，進而對政策主事者形成壓力，促使問題進 入「政府議程」(government agenda)取得正式討論。第二、動員模式（mobilization model） ：由政府領導者或政府團體發起政策問題，為了博得社會大眾對此政策的 支持，乃將政策問題的討論領域由「政府議程」擴展至社會大眾討論的「公眾議 程」 （public agenda） 。第三、內部催生模式（inside initiation model） ：如同動員模 式一般，同由政府部門發起政策問題，但無意將問題擴散引起社會大眾的注意，

以便於在不公開的政策決策歷程中，儘速完成政策之擬定。

首先，前述的「公眾議程」又名「系統議程」 ，意指社會大眾共同矚目討論 的政策問題或議題，此問題被公認為政府管轄的範疇，但尚未獲得政府部門處 理，意近於前述政策制定的「問題形成」階段。再者， 「政府議程」又名「制度 議程」或「正式議程」 ，意指受到政府部門重視並納入正式會議討論的政策議題，

意近於前述政策制定的「問題界定」階段（謝卓君，2002：14；Cobb, 1972）。

針對研究個案分析所需，乃將本研究中的政策制定歷程分為下列幾個階段：

第一、從議題到公眾議程：個人或團體透過各種形式，針對特定範疇的教育問題

加以討論並引起大眾注意、形成社會輿論，進而使政府重視並願意納入政策討論

之前的階段；第二、從公眾議程到政府議程：指政府部門重視到社會輿論對於特

定範疇教育問題討論的聲勢，進而將此政策問題納入政府部門任何正式活動的討

論之中，並判斷此問題是否有必要採取行動予以解決；第三、從政府議程到政策 法制化：指政府部門正式採取行動進行政策的修改或研擬。

參、教育政策歷程中的影響因素

教育政策歷程中的影響因素，一般可分為政策問題、政策環境與政策參與者 等三大類，茲分述如下：

一、政策問題

並非所有的政策問題皆能客觀地、以公眾福利為本地獲得社會大眾和政府部 門的重視，因為政策問題本身具有下列特性：第一、相互依賴性：特定領域的政 策問題，常會影響其他領域的政策問題使得問題脈絡很難用單一分析方法清楚劃 分；第二、主觀性：某一現象之所以能被政府部門認定為必要解決的重要問題，

往往離不了主事者基於個人利益、價值或觀念的主觀認定；第三、人為性：政策 問題因人為認定而存在，少了認定問題的人或團體，問題即不存在；第四、歷史 性： 政策問題是逐漸形成的，新舊問題之間常存有因果影響的關係；第五、動 態性與不確定性：問題與解決方法是不斷改變的，不同的政策問題會有不同的解 決方法，因而呈現程度不等的不確定性（林水波、張世賢，1989）。

由上可知，政策問題的特性將決定其能否進入政策制定的公眾議程與政府議 程。通常一個政策問題要進入系統議程應具備下列特性：第一、議題定義較模糊、

抽象；第二、對於社會有較大的重要性；第三、對社會有長遠的影響；第四、議

題複雜度較低，不涉及高深技術；五、過去較少明確慣例（Cobb, Ross & Ross,

1976） 。至於任何政策問題，若要受到政府部門重視成為政府議程，則應符合下

列要素：第一、無損某些重量級人物的利益，則問題的價值與重要性則不易受挑

戰或降低；第二、被行政人員認定屬於決策菁英重視或接受的範疇，因而將問題

留存並交付上級處理；第三、與政府部門既定的價值、信念、制度或程序較無衝

突或落差，則不至於受到排斥或忽視（Dye, 1995)。

二、政策環境

政策問題並不是獨立存在的，隨著政策環境的變遷，政策問題也因而有了歷 史性、相互依賴性，動態與不確定等特性，譬如重大政策的改變、政治結構改變，

或重大新聞事件的發生，皆可能左右政策問題的發展。

首先，關於重大政策的改變，譬如解嚴之後，人民逐漸能夠透過個人或團體 的形式向政府提出政策問題，形成「外部催生」的政策制定模式， 《教育基本法》

的制定即為代表（顏國樑，2000） 。又如 1994 年《省縣自治法》 、 《直轄市自治法》

公布之後，教育部的角色從管理者變為監督者，各地方縣市有了更多地方自治的 自主空間，在政策制定歷程方面，也由少數「菁英決策模式」轉型為開放式、參 與式的決策模式，使得近年的教育政策如《師資培育法》或《大學法》皆出於諸 多民意的反映，也更能回應更多人民的需求（林天祐等，1996）。

再者，政治生態的改變，例如朝野政黨輪替、立法院朝野比例改變，皆可能 影響到政策立法歷程中，政策參與者權力競爭與分配的歷程與結果，譬如當朝野 比例接近、立法委員競爭激烈時，立法委員競相代言表現的法案將增加，也因而 延後了法案審查、通過的時間（謝卓君，2002）。

另外，社會上的重大新聞事件，如遊行、抗爭、靜坐等等，亦可能影響到社 會大眾和政府部門對於政策問題的重視，例如 1994 年的四一０教育改造聯盟的

「四一０教育改造遊行活動」或多或少影響到《教育基本法》的發展（顏國樑，

2000） ，而「全國教師會」的「九二八遊行」也間接影響到了該組織推動《教師 法》修法之進展（吳宛真，2005）。

三、政策參與者

Kingdon(1995) 曾 將 政 策 參 與 者 分 為 「 顯 性 參 與 群 」 (visible clusters of

partivipants)與「隱性參與群」 （hidden clusters of participants） 。一般常言的政策參

與者如行政決策者（如：總統、教育部長） 、民意代表、政黨領袖、媒體、利益

團體、教師組織、家長組織等等，即屬於 Kingdon 所謂的「顯性參與群」；而學

者專家、行政幕僚、教育決策者的「智庫」或稱「專業幕僚群」，以及立法委員 助理等等，即屬於 Kingdon 所謂的「隱性參與群」。其中顯性參與群雖看似對於 政策制定歷程有較為大動作的影響方式，然而這並不表示隱性參與群的影響力可 以被忽視。譬如立法委員的助理，往往是立法委員討論法案的對象，利益團體透 過影響立委助理，向立法委員傳達意見的效果，往往更甚於直接遊說立法委員的 效果（吳宛真，2005），因而隱性的政策參與群，往往也是利益團體影響政策制 定歷程時，積極影響的對象（謝卓君，2002）。

肆、我國教育政策法制化之歷程

林天祐等（1996）將我國的教育政策的法制化歷程分為一般行政程序與立法 程序兩種，本研究為便於研究分析所定義的政策擬定階段，即屬於前者，而政策 立法階段即屬於後者。前者的一般行政程序意指主要發生於教育部內部主導的行 政流程，包含了：一、確定問題；二、擬定或修正方案；三、於教育部法規會與 主管會報形成內部共識；四、舉行分區座談，與外界溝通並蒐集意見；五、再修 訂條文；六、主管會報再確認等。若為較重要的教育政策則須再經由行政院副首 長會議審議、行政院政務會議討論始完成（周燦德，1994）。

至於我國的教育政策立法程序則意指經過立法院，立法院的審議程序包含：

提案、程序委員會排議程、一讀會、教育委員會審查、二讀會、三讀會等，再由 總統頒佈實施。為了初步瞭解立法程序中，利益團體可能影響的管道與機會，茲 將我國教育政策立法各程序逐一說明如下（立法院，無日期；林天祐等，1996，

陳加再，2002；程振隆，2007）：

一、提案

立法院的提案來源包含：行政院、司法院、考試院、監察院、立法委員及符

合立法院組織法規定之黨團。一般教育政策最常見的提案方式為，第一、由立法

委員直接向立法院提案；第二、由教育部研擬之後送交行政院審議，再由行政院

向立法院提案。在此階段利益團體可以藉由自擬法案送給立法委員提案，或透過

其他政府部門如立委或行政院訴請教育部研擬法案， 「全國教師會」推動《教師 法》修法的方式即屬前者，而民間教改團體推動《教育基本法》立法的方式即屬 後者。

二、程序委員會編列議程

立法院在接獲提案之後，即交由程序委員會依重要性或迫切性高低，排定立 法院院會一讀之議程。然而重要性或迫切性之判別依據，往往是黨派協商或運作 下的產物，因而除了以民意、立委個人表現或政治理想為依據外，不成理由的政 治因素也可能是重要依據。

三、一讀會

由立法院會主席將議案交付朗讀進行，除出席委員有異議之外，即交付教育 及文化文化委員會審查，或有出席委員二十人以上連署或附議，經表決通過則得 逕付二讀。一讀會僅對法案進行形式上的審查，不作實質內容的審查。

四、教育及文化委員會審查

委員會審查教育法案時，可邀請政府人員及社會上相關人員列席說明或提出 意見，委員會可主張就條文之合理性、政策內容文字意涵等各方面予以增補、修 正或刪除。法案審查採多數決，僅有該相關委員會與法制會員會委員有表決權，

表決通過則提交二讀會，表決失敗的一方，可保留二讀會發言權，以便翻案，但 未保留發言權的委員不得於二讀會翻案。委員會議案審查完畢，應就該議案是否 交由黨團協商予以議決。在此階段，委員會的召集人可運用議事技巧支持或反對 所審查的法案，因而往往吸引各黨派委員爭取的擔任此職務。

五、黨團協商

目前立法院審查法案到了一讀會及委員會審查之後，通常會進入由各黨代表 組成的政黨協商。其中黨代表握有極大的決策權，只要一人拒絕簽名支持法案，

該法案則無法通過。由於協商之後往往僅留下重點發言紀錄，外界不易進入監

督，因此經常成為「利益交換的密室」（程振隆，2007）。

六、二讀會

二讀會的工作主要在於將一讀會或委員會審查的結果，送院會徵詢其他未參 與審查的委員意見。此為相當重要的一個環節，因為對於議案之深入討論、修正、

重付審查、撤銷、撤回等，均是在此階段達成決議，往往是審查會之後，立法院 的第二戰場，參與審查而保留院會發言權的委員，亦可藉機尋求多數支持而推翻 一讀會或審查會議決的結果。

七、三讀會

通過二讀之法案，理當於下次會議進行三讀，若有出席委員提議且三十人以 上連署或附議經表決通過得於二讀後隨即進行三讀。進入三讀會的法案，算是「江 山底定」 ，除非議案內容相互抵觸，或與憲法、其他法律條文相抵觸，三讀會當 中僅能對法案進行文字之修正或潤飾，已無立法委員或其他勢力影響法案通過或 更改的空間。

七、公布

立法院三讀通過法案後，乃咨請總統公佈施行。若行政院認為立法院決議之 法案窒礙難行時，得經總統核可於該法案送達行政十日內，移請立法院覆議，如 經出席立法委員三分之二決議維持原案，行政院長應接受決議，否則應請辭。

瞭解我國教育政策擬定與立法的程序，將有助於瞭解利益團體可能介入影響 政策制定歷程的時機，以及可能影響的程度。例如由前述立法程序中的提案程序 可以發現，相較於委請教育部提案，利益團體若能委請立委提案，將可縮短法案 進入立法院審查的時間。而相較於立法院中的一讀會、三讀會而言，程序委員會、

委員會審查、二讀會等程序，對於法案的議程設定有較為關鍵的影響，也因而往

往成為利益團體和立委們角力競逐的焦點。

伍、小結

本節首先界定本研究政策制定歷程為狹義的定義，只包含政策問題出現到政 策形成的範圍，不包含政策實施與政策評鑑或評估的部分。接著，介紹政策制定 歷程的階段包含了：問題形成、問題界定、政策規劃、政策法制化等。各階段之 間沒有嚴格的時間劃分，也未必是固定、絕對的直線發展順序。再者，依據政策 問題發起者的來源，以及政策問題擴散的程度與方向，將政策制定歷程中的議程 設立分為三種模式：外部催生模式、動員模式，與內部催生模式。並基於政策制 定歷程為一種政策議程發展到政策法制化的歷程，將本研究中的政策制定歷程分 為下列幾個階段：從議題到公眾議程、從公眾議程到政府議程，與從政府議程到 政策法制化。同樣地，政策議程的發展沒有絕對的順序，彼此也可能相互重疊。

此外，為了瞭解除利益團體之外，究竟影響教育政策歷程中的因素還有哪

些，乃提出政策問題、政策環境，與政策參與者等三中影響政策的主要因素。最

末，更探討我國教育政策擬定與立法的程序，以助於瞭解利益團體可能介入影響

政策制定歷程的時機，以及可能影響的程度。

第三節 利益團體影響政策之管道與方式

壹、利益團體影響政策制定歷程之管道

政策制定的活動發生於不同機構之間，吾人可藉由觀察不同機構與組織的關 鍵政策參與者之間的互動，來瞭解政府部門的政策決策。於此所謂的關鍵政策參 與者，包含了利益團體的提倡者、立法委員及助理、主要行政機構等，又稱為「次 級政府」 （subgovernment）（Berry, 1989: 172），此即上一節所謂政策歷程中的影 響因素之一。

前述所謂的關係政策制定歷程的機構、組織，及其所屬的關鍵政策參與者，

即意近於 Truman（1951）所謂利益團體影響政策的重要接近管道（access）。任 何政治利益團體或其領袖，若不能接近正中心的一個或更多的關鍵決策點，就不 可能對政策發揮影響力。根據國內簡徐芬（1994）、王千美（1992）的研究，國 內利益團體影響政策歷程的接近管道主要分為：行政部門、立法部門、司法部門，

與政黨等。而郭昆明（2002）的研究則進一步前述接近管道，分為體制內與體制 外兩種，體制內管道即前述的行政、立法、司法等部門，與政黨，而體制外管道 則為媒體宣傳。本研究參考國內近年利益團體影響教育政策情形，將利益團體接 近影響政策制定歷程的管道加上第三團體一項，意指利益團體可能接近取得合作 的民間團體或個人，其餘管道則維持原分類：行政、立法、政黨，與司法等項，

詳見下述。

一、行政部門

就公共政策而言，由於「行政中立」與「公務人員利益迴避原則」之限制，

利益團體在接近行政部門時受限較多也必須較為謹慎小心，以美國的經驗而言，

利益團體接近行政部門的主要對象為總統，他們一方面會敦促總統向國會提出有 利團體的法案，或者試圖要求總統動用否決權阻止國會通過不利團體的法案（郭 昆明，2002）。

就國內教育領域而言，教育政策的制定是以教育部為主軸。由於教育行政部

門的人員，擁有法定政策裁定權，故能直接影響教育政策。不過也有的政策如九 年國教計畫、終身教育計畫，是由總統、行政院長以直接交辦的方式，影響教育 行政人員的決策（林天祐，1996）。由於總統、行政院長，以及教育部的部長、

司長等官員，都對教育政策具有影響力，也因而成了利益團體影響教育政策時可 能接近影響的對象。例如「全國教師會」推動《教師法》修法的歷程中，曾經與 教育部協商，要求教育部先頒佈《教師法施行細則》，但因為教育部並未依約頒 佈， 「全國教師會」乃將拜會影響的層級提升到行政院長（吳宛真，2005）。

一般而言，透過行政部門所能直接影響到的教育政策類型範圍主要包含了：

行政計畫、行政方案，與行政命令。由於修法的難度較高、費時較長，因而一般 利益團體比較會優先選擇透過行政部門改善行政命令等法令層級之下的政策，如

「全國教師會」在推動《教師法》修法之前，優先考量的是修訂《教師法施行細 則》 （吳宛真，2005）。

至於利益團體透過行政部門管道影響政策時，與行政部門的互動內容可分為 三種：第一、資訊交換：亦即利益團體與行政官員互通資訊，讓行政部門將利益 團體的主張納入政策擬定時的參考，也促使利益團體知道如何採取有利於行政部 門的行動；第二、參與規劃：亦即利益團體可透過制度化或例規性管道參與方案 規劃影響政策制定；第三、協力執行：對於合乎利益團體理念或利益的政策，利 益團體通常會協助行政部門共同推動政策的執行（吳定，1991；江金山，1985）。

二、立法部門

由於立法部門具有「法制化」政策的職權，任何行政部門的提案要能成為法 律，都必須經過立法院這一關（立法院，無日期）。因此利益團體若要影響政策 立法歷程，立法部門就成了一項必要接近的重要管道。其中委員會召集人及委 員、各黨團負責人（俗稱「黨鞭」 ） 、程序委員會的委員皆為重要的接近對象。

就接近委員會召集人而言，由於召集人具有輪流擔任委員會法案審查主席的

機會，對立法歷程的影響包含：第一、對委員會法案審查的議程設定握有大權；

第二、可透過議事技巧或領導身份企圖支持或反對法案；第三、提供聽證的一方 不合比例的時間來影響其發言機會或打亂聽證會；第四、能掌控受委員會監督的 行政部門是否舉辦公開聽證會進行攻擊或限制。基於上列委員會召集人的影響 力，也使得利益團體雖關心委員會所有成員，但更關心委員會主席（林天祐，

1996；謝卓君，2002；Truman, 1951） 。例如「四一０教改聯盟」為了讓法案能順 利通過教育及文化委員會審查，乃委請掌有委員會議程設定大權的召集委員作為 法案提案人（謝卓君，2002）。

就接近黨團負責人而言，由於其具有形成黨團共識的影響力，在黨團協商中 握有大權，只要一人拒絕簽名，即能阻擋法案通過。因此，在這個執政黨、在野 黨席次不相上下，幾乎任何法案通過都必需歷經黨團協商的時代，遊說黨團負責 人，並藉其影響其他不關心或不支持的委員，對於法案及早通過有一定的重要 性。以「全國教師會」推動《教師法》修法為例，為了獲得跨黨團的支持，無論 是黨團遊說策略、遊說內容無不精心規劃（吳宛真，2005；程振隆，2007）。

就接近程序委員會委員而言，由於法案在程序委員會排定審查日程的前後順 序標準，往往是黨派協商或運作下的產物（林天祐，1996），因此接近具有議程 順序決定權的程序委員會委員，讓法案成為程序委員會排定議程之前面順位，將 有助於縮短法案審查的時程（謝卓君，2002）。

在教育法令的立法程序中：提案、程序委員會排定議程、一讀會、教育及文 化委員會審查、二讀會、三讀會等，每一道程序都可能潛藏著利益團體接近影響 法案審查的機會。因而，為了讓法案能夠順利通過立法院審查的重重關卡，除了 個別遊說前述委員之外，通常也需要遊說教育及文化委員會個別委員、關心法案 的委員，或不支持或不關心法案的委員（吳宛真，2005）。

三、政黨

利益團體亦可透過接近政黨，動員支持政黨內與其友善的候選人，藉此換取

候選人當選後的利益回報或成為其代言人。利益團體影響選舉的管道包含了：提

名、宣布政見、競選活動、選後的酬庸等。為了設法讓所支持的人選能夠代表政 參加競選，利益團體可以透過政黨機器（秘密會議或全國黨代表大會）促使其支 持的人選獲得政黨提名，或可動員組織成員於初選提名時全力支持某位競選人。

為了獲得政黨候選人願意在選後為組織代言或服務，利益團體通常可以透過 捐助競選資金或展現選票實力的方式拉攏候選人對組織的支持。在資金捐助方 面，例如美國利益團體設有「政治行動委員會」（political action committees, PACs） ，專門提供候選人競選時的財務所需。在國內例如「全國教師會」雖無法 在選舉時提供立委實質的政治獻金，不過會務人員會以個人名義買選舉餐券與立 委做人情。至於利益團體展現選票實力的方式，則比較可能發生在具有高度紀律 性、成員人數眾多，且願意配合團體領袖指示投票的利益團體，這是一種拉攏或 威脅候選人立場的利器。例如「全國教師會」推動《教師法》修法時，基於教師 會成員以泛藍居多，且成員眾多，因而曾以向地方教師選民宣揚政績、或譴責立 法委員的方式，軟硬兼施地影響立法委員對組織的支持（吳宛真，2005；Truman, 1951） 。

四、司法部門

由於大法官可以透過大法官會議，對於高爭議性或曖昧不明的憲法、法律及 命令進行解釋，當解釋結果維持原解釋，則有助於澄清確認原政策之內容，若解 釋結果不同於原解釋，則新解釋實則代表了一種新的政策（林天祐，1996）。基 於司法部門對於政策的意義界定有相當的影響力，因而也成了利益團體所欲接近 影響政策的一種管道。例如「婦女新知基金會」推動《民法親屬篇修正案》時，

即曾聲請大法官釋憲，以求換得個案在法律上的保障（江明修、陳定銘，2000）。

五、媒體

利益團體通常會藉由形塑輿論、贏得民意的支持與合作，試圖影響政府部門

制定政策的歷程。通常國內利益團體藉由媒體進行遊說或宣傳的管道，主要包含

了：平面媒體（如新聞稿、記者會） 、廣電媒體（如電視、廣播節目） 、網路媒體

（如網站、電子報）等大眾傳播媒體，以及研討會、座談會、公開活動等小眾傳 播媒體（曾春榮，2004）。

除了瞭解有哪些媒體管道之外，掌握媒體的宣傳管道也是門學問。譬如 Gramson 曾於 1988 年指出，媒體是不同社會團體、機構與意識型態競逐定義與建 構社會真實的場域，所以社會運動者在運用媒體動員社會共識的力量時，除了掌 握宣傳的技巧之外，還要能吸引媒體注意，在眾多團體、機構，或社會議題的競 爭當中，爭取到媒體曝光的機會，也才有機會進行共識動員（鄭怡世，2002）。

關於掌握接近媒體機會的方式包含下列幾種：

（一）媒體經營

媒體經營也就是一般常說的媒體公關策略。由於社會輿論是需要長期醞釀，

才能營造而成為一股政府部門無法忽視的民意力量，既然如此，一個有心影響政 府政策的利益團體，就必須要長時間取得媒體宣傳的機會，才有可能形成一股輿 論的氣勢。既然利益團體對於媒體曝光的需求不只是三兩天的事，那麼與媒體記 者建立友好關係，就是取得媒體曝光機會的第一步。因為在華人社會的人際網路 中，人情關係的影響力，往往大於媒體策略的運用，而所謂的與媒體建立人情關 係，則是有賴長期互動培養而成（曾春榮，2004），以下茲分述利益團體可與媒 體建立關係的策略：

1. 成為消息中心

讓組織成為媒體的消息來源，與媒體記者建立供需關係，前提就是要掌握媒 體的需求，提供最新、最詳實，且最值得信任等有報導價值的資訊，如此一來，

記者自然就會不請自來，也就較為容易與其建立良好關係（田麗虹，2001；曾春 榮，2004；鄭怡世，2002）。

2. 把握溝通機會

利益團體可以藉由每一次新聞發佈的機會，瞭解媒體記者對於該新聞事件的

觀感與重視程度，或者澄清記者對於新聞稿的誤解。可能的話，也試圖留意媒體

記者意見領袖現象與訊息分享方式，並設法善用訊息在媒體之間的流通習性，好 讓組織的新聞資訊更容易被接受，並廣為流傳於記者之間（曾春榮，2004）。

3. 建立專業地位

提高組織成員的相關學術專業，或者建立為組織發聲的學術指標性人脈，將 有助於提高並鞏固組織的社會地位，以及發言的權威與可信度，那麼一旦記者有 這方面的新聞問題就會前來詢問或訪問（田麗虹，2001；陳上智，1995）。

4. 提供資訊津貼

指利益團體以供應新聞稿、民眾投書等等相關新聞資料的方式，協助記者在 短時間內取得資訊，以利其建構新聞，也有利於組織以最佳的內容、時機登上媒 體的版面（陳上智，1995；鄭怡世，2002）。其中新聞稿的提供，除了在發送時 要針對議題的相關範圍，決定新聞發送的對象，並要懂得掌握時機，發送迅速、

確實。此外，新聞稿的內容也要具有報導價值（如引用統計數據） ，並具備一定 的撰寫品質。譬如要符合新聞寫作格式、資訊充足、不要引用深奧的理論或學術 專有名詞，且試著以記者的口吻撰寫，以便編輯直接登載。另外，當然也要在新 聞稿上附上聯絡電話、地址，以便記者詢問（田麗虹，2001）。

5. 新聞行銷策略

指利益團體透過規劃有新聞報導價值的行動，以提升日後媒體報導組織活動 的興趣，例如以多變、有活力的企畫內容，輔以融入企業行銷的觀念，將能增加 媒體曝光的機會，也能使媒體宣傳效果更為彰顯（曾春榮，2004）

6. 關心記者本身

記者平時工作壓力都很大，若能在平時多關心記者的生活情況，例如吃飯聯

絡感情、特定的節日或記者的生日、婚禮等特殊日子，致贈禮物或賀卡，不難贏

得記者的好感（田麗虹，2001）。