都市更新條例歷次修法過程的社會網絡分析

(1)

國立成功大學

都市計劃學系研究所

碩士論文

都市更新條例歷次修法過程的社會網絡分析

Social Network Analysis of the Process of

Amendment of Urban Renewal Act.

研究生：林佳儒

指導教授：謝宏昌

中華民國一０三年六月

(2)

(3)

摘要

都市更新條例自民國 87 年頒布以來歷經八次修法，為何這部對於都市土地再利用方面最上位的法律會需要一再被修正?本研究試圖透過研究都市更新條例於立法機關所留下的相關文獻資料來解析立法修法期間立法機關所蘊含的規劃環境，作用於立法修法過程的勢力及其影響，試圖解釋都市更新條例立法過程條文的演變。

本研究以都市更新條例於立法院之會議紀錄等規劃成品為分析主體，將立法與修法過程中，立法公報記載與會人員討論的內容編寫成雙型結構資料，再轉換成單型結構的關係網絡討論法條對法條之間、參與的人與人之間的關係，並進行網絡關係位置的分群分析。以選舉公報及陽光法案公開之財產申報書等二手資料，建立立法委員之屬性資料以輔助網絡資料的判讀。據以詮釋、釐清都市更新條例立法修法過程條文演變的走向與最終條文的樣貌。

本研究確實可以社會網絡顯現出立法與修法過程中，具有相似立場的參與者區截。

研究發現，整部都市更新條例在立法機關內部關注的法條內容就已明顯偏向於重建型都市更新事業的思維，有職權參與的委員們部分具有相關投資背景，在修法過程亦多表示支持有利於實施者整合土地的立場，較為關心實質環境改造的難易度，對於都市更新應當引入之機能、公共利益等方面的考量較未著墨。

關鍵字：都市更新條例、社會網絡分析

(4)

Social Network Analysis of the Process of Amendment of Urban Renewal Act.

Chia-Ju Lin Horng-Chang Hsieh Department of Urban Planning

SUMMARY

This articles is aiming at the legislator’s preference behind Urban Renewal Act. In order to fulfill such goal, the author tries to analyze the political views and social and economic background behind legislators. To see how their interests and intentions influence the provisions. Furthermore, to present such relationships with specific social networking methods.

The research result shows that, during the process of legislation and following modification,

legislators put their emphasis on the business of urban reconstruction. They care about the practical difficulty of changing the environments, while neglect he the cities’ vital functionality should be involved and public interests.

The author discuss the relationships between participants (legislators) and the final legal purposes presented in the provisions, also understand the influences of such relationship. Based on the primary sources, official newspaper of Legislative Yuan, the author input the meeting records’ to create matrix. By using secondary sources such as the official newspaper of elections and financial statements disclosed under Sunshine Law to establish the databases of legislators’ features. With the matrix and the supporting databases of legislators, researcher actually discover that during the legislative process, he result shows that the participants block with similar features do exist.

Key words: Urban Renewal Act., Social Network Analysis

INTRODUCTION

Urban Renewal Act is the highest level regulations of promoting the regeneration of urban land.

This Act is enacted to promote a well-planned urban land redevelopment, revitalize urban functions, improve urban living environments, and to increase public interest. However, in actual practice, the reconstruction type of improving urban living environments significantly more than other

processing of the urban renewals. Because of the dispute, this legislation got the great attention and discussion in 2012.

i

(5)

The Urban Renewal Act has been through eight times of modifications, still the public debate has no sign of calming down, so does the transformation of law. The research aiming to see the influential power behind those frequently modified provisions. For those provisions provide the interaction between the legislators and the law. This article establishes the model and methodology for analysis of such relationships, thus presents the tangling connections of participants -

participants, participants - provision's legal purpose and provisions' legal purposes - provisions' legal purposes.

MATERIALS AND METHODS

Unlike previous researcher such as, Shue-ching Jou (1999), Tsai-Chu Wu (2002) and Li-Ling Huang (2002), who centralize their discussions about the policies and development of urban renewal before the Urban Renewal Act took effect, this thesis highlight on the process after Urban Renewal Act on its road in 1998 and the multiple times of modifications until now. Also, although the time span is the same as Peng, Szu-Ying (2011), Chun-Yin Hsiao (2013), who sees the material contents of the provisions itself. This research is more about the interaction between legislating and modifying Urban Renewal Act. By analyzing how participants express their standing by exerting their will in the law, the author is able to see and discover the complicated social networking among all participants.

The subject of analysis is the primary resources acquired from the 50 meeting minutes during legislating process. The author code and organize the participants' discussion into an actor-by-event matrix. Then convert the original 2-mode matrix into a single-mode matrix to do CONCOR

(Convergence of iterated Correlations) of associated networks. By using such social networking analyzing methodology to observe the relationships of 62 provisions - participants, participants - participants, provisions - provisions.

Furthermore, in order to examine and apply the assumption of Urban Regime Theory under Urban Renewal Act's legislation. The author constructed the database of participants' features by utilizing secondary materials such as official newspaper of elections and disclosed financial statement under Sunshine Act to assist the study of social networking. Such database help the research to examine whether the participants chose to support or not hide their standing because of the supporting power from the background.

DISCUSSION

During the research process, the researcher discover that it is possible to examine the relationships between the whole act and the participants by applying the 2-mode matrix method on meeting minutes. Also, after transforming the matrix into single mode matrix, it is obvious that the legal provisions that would induce the participants choose their standing actually has notable similarity

ii

(6)

through such social networking analysis. The way that different subjects interfere each other can also present in such network. The block model produced by CONCOR also shows that legislators' blocks actually occupy similar position on the network. Overall, the author found that such

methodology could indeed serve as a tool to inspect the evolution of real estate and land regulation related law.

However, this methodology are largely apply on the first reading, when the committee review the content of act, because these legislators propose their opinions during this session. Such social network analysis is somehow limited on those participants who virtually express their opinions.

Researcher can only code in those who speak out into the 2-mode matrix. The cosigner who propose the act, those who does not present in the committee, speech with irrelevant context, the representatives of administration, the private negotiation of parties, and even the working process of meetings can totally lost in such model. Therefore, the sixth and seventh modification which did not probe into the contents of provisions can not be analyze by the matrix model. For these part, the only way to supply such deficiency is through descriptions and find out those legislators still exerted their power outside the meetings consistently.

CONCLUSION

Research result shows that, during the legislation, the most active participants all have investing background. Provisions that attract their attentions are also similar. These active legislators are attributed to the same block during CONCOR. At the process of amending law, the participants that submit relevant policies during elections increased compared to the 1998's legislating process. During the enacting process, discussions of Chapter three and four play the most important part in the meetings. The two chapter cares about the details of how to operate such renewal business. The following modification generally concentrate on Chapter three. The main target of legislators are loosen the threshold of urban renewal business and the integrating land ownerships. The urban regime theory which indicates the phenomenon that a liberal political economy is guided mainly, though not exclusively, by privately controlled investment decisions can be verified by the legislating process of Taiwan's Urban Renewal Act.

iii

(7)

圖目錄

圖 2-1 文化化的規劃模型 ... 8

圖 3-1 立法院法律案之審議議案程序示意圖 ... 14

圖 5-1 [立法標的-立法標的]關聯網絡圖 ... 36

圖 5-2 立法[參與者-參與者]關聯網絡圖 ... 37

圖 5-3 立法[參與者-參與者]單型結構矩陣 CONCOR 的 partition table .... 38

圖 5-4 雙型結構矩陣視覺化模型之立法參與者 CONCOR 區截示意圖 ... 38

圖 5-5 §3、§30、§34；n1、§9-1 關聯網絡示意圖 ... 39

圖 5-6 立法標的較強連結群關聯網絡示意圖 ... 40

圖 5-7 立法參與者競選政見屬性關聯網絡圖 ... 41

圖 5-8 立法參與者投資項目屬性關聯網絡圖 ... 42

圖 5-9 [修法標的-修法標的]關聯網絡圖 ... 46

圖 5-10 修法[參與者-參與者]關聯網絡圖 ... 48

圖 5-11 修法[參與者-參與者]單型結構矩陣 CONCOR 的 partition table .... 49

圖 5-12 雙型結構矩陣視覺化模型之修法參與者 CONCOR 區截示意圖 ... 49

圖 5-13 [修法標的-修法標的]較強連結群關聯網絡示意圖 ... 50

圖 5-14 修法參與者競選政見屬性關聯網絡圖 ... 51

圖 5-15 修法參與者投資項目屬性關聯網絡圖 ... 51

表目錄

表 4-1 第二次修法引入《921 震災重建暫行條例》條目對照表 ... 26

表 5-1 [參與者-立法標的]的雙型結構矩陣 ... 32

表 5-2 立法標的編碼一覽 ... 32

表 5-3 [立法標的-立法標的]的單型結構矩陣 ... 35

表 5-4 立法[參與者-參與者]的單型結構矩陣 ... 37

表 5-5 連署條文內容與連署人一覽表 ... 40

表 5-6 [參與者-修法標的]的雙型結構矩陣 ... 44

表 5-7 修法標的編碼一覽 ... 45

表 5-8 [修法標的-修法標的]的單型結構矩陣 ... 46

表 5-9 修法[參與者-參與者]的單型結構矩陣 ... 47

附表 1 都市更新條例立法紀錄一覽表 ... 63

附表 2 都市更新條例歷年修法提出者與內容概覽 ... 66

附錄 3 都市更新條例民國八十七年十月二十二日立法通過條文 ... 69

附表 4 立法過程參與委員相關屬性一覽表 ... 78

附表 5 修法過程參與委員相關屬性一覽表 ... 80

II

(9)

第一章緒論

第一節研究背景與動機

土地不動產由於其不動的特性，在都市政策中一直具有舉足輕重的位置，

此方面論述者眾，有以成長機器論之、或認為是集體消費概念、或認為不動產是實現社會公平正義的根本。對於土地不動產相關的政策、法規或處分必定影響許多人的利益。都市更新條例是在促進都市土地再開發利用方面最上位的法規，第一條明定立法目的是為促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境、增進公共利益而訂定，然在實際執行面上明顯偏向改善實質環境的重建型案件，並且在 2012 年因為爭議案件而受到廣大的關注與討論。

都市更新條例自民國 87 年頒布以來歷經八次修法，立法的過程之中思考過哪些問題？如何演變至首次頒布條例的樣貌？又立法過程是否有所缺失，為何需要經歷如此多次密集的修正？修法的過程之中修訂了什麼內容、集中在哪幾條法條？

相對於周素卿(1999)、吳彩珠(2002)、黃麗玲(2002)對於條例立法生效前都市更新相關政策與發展的研究，本研究研究內容在時間軸上著重於立法機關啟動都市更新條例立法與歷次修法機制的過程；相對於彭思穎(2011)與蕭淳尹 (2013)對於條例制定後的研究，本研究著重於立法與修法過程的內容。

第二節研究目的

立法機關是法條產出前最後經過的關卡，對法條內容最終的角力都發生在此。本研究分析都市更新條例立法修法過程立法公報所公布的會議資料，以社會網絡分析方法對公報資料進行編碼，以選舉公報與陽光法案公開的財產申報書等二手資料，對立法機關中具有修法職權的參與者建立屬性資料，協助社會

1

(10)

網絡分析結果的判讀，據以詮釋都市更新條例立法修法過程條文演變的走向與最終條文的樣貌。研究目的如下：

1.了解都市更新條例立法過程中，參與者曾有的考量，條例歷次修法轉變的方向、法條演變至今的因素。

2.透過社會網絡分析的矩陣模型，建立一個結構，能夠綜觀整部法條條文與著力於改變法條的人物，了解立法修法過程中參與者與法條之間互相干涉的關係。

3.透過屬性資料，檢視立法修法過程中參與者的行動是否如都市政權理論的假設，有「公共機構與私人的利益在功能上整合在一起，以便做出決策和執行政府決策」的現象。

2

(11)

第二章文獻回顧

第一節都市更新

都市更新，並非指市場邏輯下的自然都市空間演變，而是指政府運用公權力對都市空間改變的積極性介入(林盛豐，2013)。台灣使用都市更新 urban renewal 一詞，常被指涉到於美國於 1965 至 1975 年間在市中心區為清除貧民窟而進行的大規模實質環境重建計畫。然而整個原有紋理、社會脈絡在以實質環境重建為基礎的計畫下被撕裂、拔除，在沒有更多層次、更周密的考量下，

重建後地區並不如預期的成功，甚至失敗，「urban renewal」一詞逐漸成為具負面聯想的詞彙。

常見的都市更新論述，包含將都市當作一個生命體來敘述，或是以都市發展與房地產價格來解釋整體現象與其必要性。都市有如生命體，其演化發展至一定程度之後，將慢慢衰敗與退化，為了抑止這些區域持續衰敗與退化，便使用都市更新的手段，希望能產生新發展的可能性，遏止衰敗的情況繼續惡化（錢學陶，1980：474；李欽漢，2004：123）。以房地產價格觀察之，都市快速成長過程中，市中心區基於區位上的優勢，使得人口聚集，市中心區房地產需求度高、價格高昂，然而發展過度密集造成生活與居住品質漸趨低落，並且汽車越趨普及的情形下，人們繼而往郊區購屋、發展，商業行為亦逐漸淡出舊市中心區，造成政府稅收減少、郊區公共建設耗資頗巨的窘境。為重新提振市中心的競爭力，對舊市區需進行機能更新的工作，期以恢復其生活、商業與行政文化等功能、吸引人群回到市中心來生活使之恢復生機（林佑璘，2003：30；楊少中，2008）。

我國都市更新條例第一條明定其立法目的：為促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境、增進公共利益特制定之。從而可見都

3

(12)

市更新除了實質環境的改善，還包含關於機能、公共利益等方面的考量。條例第四條明確規範都市更新處理方式幫包含重建、整建、維護等三種。在實務上，

根據丁致成與麥怡安(2014)的統計，2000 年至 2013 年全台共 426 件核定實施的更新事業中，重建類型共 335 件，約占約 79%；整建型 91 件(其中台南安平舊聚落歷史風貌維持系列計畫 65 件)，占約 21%；維護之處理方式通常附著於重建或整建之更新事業，目前還未有單純走維護方式的更新程序的案件。實施者類型的部分，2001 年到 2013 年全台 335 件重建類型更新事業中，公部門僅 2 件國防部眷改案例；都市更新事業機構共 231 件，占 68.86%；自力造屋類型的都市更新會有 102 件，占 30.54%。綜觀時間軸，都市更新會 102 件中有 92 件發生在 2001-2005 年，包含許多災後重建的更新事業。2005 年至今絕大多數都是以都市更新事業機構為實施者的更新事業。顯見條例施行至今，我國都市更新案件非常偏重在實質環境的重建，並且多委由都市更新事業機構實施。這樣的更新案件確實直接達到了條例中「改善居住環境」的目的，但在都市機能與公共利益的提升方面直接的關聯性，則較為薄弱。

本研究對我國促進都市土地再開發利用方面最上位的法規－都市更新條例法條內容的演變進行研究，試圖找出是什麼樣的因素造成偏重於以都市更新事業機構為實施者進行重建的施行結果。

第二節都市政權理論

1970 年代晚期英美對都市政治理論的論辯，依發展先順序為：菁英論與多論的辯論、成長機器、政治實業家、都市政權理論。菁英論與多論著重在具影響力的行動者的指認；成長機器則強調都市發展的基礎來自土地，透過創造土地使用價值與交易價值的價差來創造成長與財富的累積，將政策議題結合土地利益一起思考；政治實業家則指出政府部門官員是主要的政治運作主體，強調都市政策發展的研究應從經濟面轉向政治面的探討；都市政權理論則提出地方

4

(13)

政府「治理」的概念以及「治理聯盟」的討論(吳文彥、謝宏昌，2002)。

成長機器理論（growth machine）由 Molotch（1976）所提出。由於土地的不動特性，都市發展的財富累積即可由此著手，而一些由此獲益的人，例如地主、不動產商、政府、金融投資者、地方政客、零售業者等，皆是成長機器的成員。而任何對於都市財富有類似利益的人對於都市發展會有類似的看法，

並組成成長聯盟（growth coalition），來推動政府採取對其有利的都市土地使用政策（Logan & Molotch, 1987）。土地有交易價值與使用價值，交易價值一般以地租來顯現，而公部門的政策可以影響地租與累進地租的形成，造成土地使用管制規則與土地市場通常會並行成長，因此成長機器的成員有可能會透過影響政策來追求差異地租。

美國都市政治學者 Clarence N. Stone（1989）的著作《Regime Politics:

Governing Atlanta 1946-1988》是政權理論(regime theory)取向的起源，

Stone 在亞特蘭大的研究中對城市政權聯盟的長期發展、維繫與轉換過程進行了細密分析。Stone 以「都市政權」來命名都市中權力的操作者。他將都市政權定義為「一組非正式的安排，公部門與私部門藉以形成合作，以制定及實現統理的決策。」(Stone, 1989)因為管理城市需要動用大規模的資源，而政府本身的公權力資源有限，因此必須仰賴與私人部門的合作才能夠進行統治。因此，

掌管地方發展方向的並非地方政府，而是一個統理聯盟(Governing Regime)，

統理聯盟強調政權是公私部門間不同群體的凝結，藉由合作引入個別群體所擁有的制度資源。政權理論認為權力的操作主體不只有政府官僚，也不等同於選舉團隊的組合。因為這聯盟的成員可能有不同的利益取向，但重點是他們是否能動員可供量性的資源(mobilize commeasurable resources)、協商出可合作的都市發展議程、達成互惠的目標，以形成穩定的、系統性的力量(Stone, 1993；

黃麗玲，2002)

由於都市發展議題具有高度政治性，許多都市政權的研究者已指出它的重

5

(14)

要性。特別是在 70 年代下半期經濟再結構以來，以都市再發展進行空間改造以促成產業轉型的手法，已成為地方政府對於經濟再結構過程的主要回應 (Stone, 1993:15)。而都市再發展政策所動員的資源龐大，地方政府往往需要建立多樣化的合夥關係(partnership)才能夠推動發展議程。都市再發展政策因此成為城市中進行權力生產的主要動力引擎(Stone, 1993:12；黃麗玲，

2002:20)。

國內與都市更新相關之都市政權研究則是黃麗玲 2002 以政權理論作為研究的視角探究台北市都市更新史，在國家、資本與草根間之互動。其他與都市政權理論相關之空間發展脈絡研究羅列如下：

1.王振寰 1996 年透過對台中市和高雄縣的個案研究，探討國民黨與地方派系的結盟方式所造成地方權力結構。

2.楊友仁、蘇一志 2005 年以台南科學園區特定區的空間發展計劃形構所牽動的政治社會過程為例，探究地方利益實踐之空間格局以及成長聯盟如何在不同的作用力下產生轉化，以及地方政府透過怎樣的空間策略來緩和空間利益的矛盾。

3.藍逸之、李承嘉 2009 年以臺北市近年來的企業型都市治理做爲基礎，探討其在特殊的兩岸三地連結、中央地方關係以及城際競爭下所衍生的空間尺度間的角力，以及在不同層級國家機器（如中央、地方）地緣政治影響下所制約的空間策略選擇機制對其企業型都市治理模式所產生的影響。

4.藍逸之 2013 年透過文獻回顧與訪談的方式，論述香港自 1997 年解殖後地產主導成長聯盟如何塑造並壟斷戰後都市紋理，並且指出香港當前都市政權在邁向新自由化過程中具有圖利國家-資本利益之傾向。

本研究欲分析都市更新條例，這項涉及對於土地再利用相關政策決策的法律的演變，無論是根據 Logan & Molotch 的成長機器理論或是 Stone 的都市政權理論，必定有相關的成員會在過程之中爭取與自己有關的利益，也就是說，

地主、建設公司、銀行(融資)相關身分的人可能會對都市更新條例有所著墨。

而一部條例的制定與修正，必須經過立法機關層層的討論與宣讀程序才能成為正式有效利的法條，故本研究分析都市更新條例立法與修法過程中，在立法機關內的討論情形。主要分析對象為參與立法修法的人員，以對法條具有實質修改職權的立法委員為主，此等由全民直選賦予參與決策全國法規權利與義務的

6

(15)

立法委員必須具有一定程度的選票與勢力支持，本研究將試圖透過研究立法參與人員的政見、經營與投資背景，檢視其在都市更新條例立法修法過程中所表態或參與的立法標的是否與其支持的勢力有所相關，藉以驗證都市政權理論作用在都市更條例立法修法過程的假設。

第三節規劃文化

Othengrafen(2010)認為空間規劃的成品會受到一個國家社會的「規劃文化」所制約，這樣的規劃文化可分為三部分來討論：1.規劃成品(planning artifacts)，可見的規劃產品、結構和流程，包含都市設計和結構、都市規劃、

都市與區域發展戰略規劃機構的統計數據、規劃法規、決策過程、溝通和參與過程、規劃文書和程序等；2.規劃環境(planning environment)，規劃專業視為理所當然的、共享的假設、價值觀和認知架構，包含規劃的符號學和語義學、

文書和程序、規劃的目標和原則、傳統與歷史的空間規劃、空間規劃的領域和範圍、正式化的規範、政治、行政、經濟和組織結構等；3.社會環境(societal environment)，社會視為理所當然的判斷邏輯、集體無意識，信念、看法、思想、感情等影響對規劃判斷的因素，包含社會正義、效率、道德上的責任、對自然、經濟、政治的考量、對正義的概念、人生哲學等。

在這樣的文化化的規劃模型(culturised planning model)下，規劃專業所在的規劃環境一邊受制於社會環境的價值觀，另一邊受規劃成品所限制，若規劃的專業文化較偏向專業傳統的價值判斷，那規劃成品距離社會認知就比較遠；若社會文化環境的影響力較大，規劃成品就容易反映出社會期待、較沒有專業文化的判斷。社會環境會影響規劃環境進而影響規劃成品的生產，因此在對規劃做判斷前，應當先理解相關規劃文化對空間規劃的影響。(謝宏昌，2010)

7

(16)

圖 2-1 文化化的規劃模型資料來源：Othengrafen, 2010

由人民直選的立法委員，其政見與發言在某程度可視為人民的見解、社會環境的縮影。立法相關機制、法律討論與宣讀程序、委員會等組織、慣行的樣態則可視為立法過程的規劃環境，即立法的文化。所產出的法律條文、刊載的公報資料等即為立法過程的規劃成品。本研究根據都市更新條例立法與歷次修法過程產生的公報、條文等立法的成品，組織當時的立法過程的形貌，分析當時委員在過程中討論的內容、角力的情形與宣讀程序的情形，了解立法過程的文化如何作用在都市更新條例之中。

第四節社會網絡分析

社會網絡的構成要素包含行動者（actors）、關係（relationship）、連帶

（ties）。「行動者」係指社會網絡中的人、事、物等，透過彼此間互動而互相影響，並以節點方式呈現於網絡分析圖上；網絡即為各節點間藉由連線所構成的連結關係。「關係」乃為群體中各成員間某種型態之連結（ties of a specific kind）集合（Wasserman & Faust，1994）。「連帶」則指行動者彼此間所形成之

8

(17)

關係組合（Garton, Haythornthwaite & Wellma，1997），用以表示行動者間網絡關係之有無與其強度（黃智彥、張文龍、李蕙玲、賴明信，2011）。

Wasserman&Faust(1994)指出關係的規則形式的呈現即為「結構」。許多學者發現，利用網絡的概念呈現社會實體之間的「關係」(relationship)與這些關係形式的隱含意義，可以用來探討與政治、經濟或社會結構有關的環境研究 (鄧文慧，1999)。

對於社會網絡的分析，除了討論行動者相互之間進行直接和間接聯繫的模式，還有對於位置與角色的分析。由特定類別的行動者維持的社會關係的一般類型，即結構對等性(structural equivalent)(Scott,J., 2000)。

Ronald Burt(1983)認為，一群人如果為了私己利益去參與某項公共事務，

或同處於一種相同社會階層而受到某一公共事件所影響，這群人雖未必互相認識，但從他們的利益立場來看或是他們在關心與接受和這件公共事務相關資訊的角度來看，這群人都是處身在一個「共同位置」，其共同承受同一公共事務的後果是一致的(Burt, 1983)。可將其視為社會網絡分析方法中的「合成替代網絡」(ersatz networks)(謝宏昌，1999：26)。

社會網絡分析的位置分析方法中，區截模型(block models)最早由 White, Boorman, and Breiger 於 1976 年提出，是對於社會角色的描述性代數分析、

一種研究網絡位置模型的方法。他們指出可以根據角色之間的互動來解釋社會結構，可以根據結構對等性對行動者進行分類(劉軍，2004)。區截模型是對於網絡的一種簡化，代表的是一個網絡的總體結構，每個位置中的各個行動者都具有結構對等性，即同一區截中的所有行動者對另一區截之間的關係都類似。

因此區截模型是在位置層次上的研究，而非個體層次上的研究。對於區截模型，

可分三個層次解釋分析結果：1.個體層次：由於個體的屬性往往與網絡的結構關係密切，可利用個體的屬性資料(如性別、年齡、社會地位...)分析區截模型的有效性。2.位置層次：對各個區截進行描述性分析，具體考察各位置之間如

9

(18)

何發送與接收信息。3.整體層次：利用像矩陣(image matrix)對總體的區截進行描述。(劉軍，2009:172-175)

社會網絡分析已被廣泛運用來探討各領域，包含政策網絡、交易網絡、府際管理問題、公共衛生服務、知識整合等研究取向。國內關於位置與角色分析之研究包含熊瑞梅(1995)、熊瑞梅與邱瑜瑾(1995)對台中的研究，謝宏昌(1998) 對台南的研究，以及鄧文慧(1999)對高雄市的研究等。

在具有 62 條條文的都市更新條例法條條文歷次修正內容與參與者之間，

本研究採用社會網絡分析探討法條之間與參與者彼此間關係體系與網絡結構的性質，並透過區截模型找尋結構對等位置的成員，瞭解其作用於修法過程的位置。而不同的時間斷限做出的網絡分析可以看出各版本之間的異同，以及問題的連結。

第五節相關研究與本文定位

對都市更新法規作較全面、長時間演變研究的，包含周素卿著於 1999 年的《再造老臺北：臺北市都市更新政策的分析》、吳彩珠 2002 年的《都市更新法制變遷之制度經濟分析》、黃麗玲 2002 年的《都市更新與都市統理：台北與香港的比較研究》、彭思穎 2011 年《戰後台灣都市不動產市場價格變動之政治經濟分析-資本循環的觀點》、蕭淳尹 2013 年《台灣都市更新法制之演變（1895- 2012）－從知識繼受與在地經驗之觀點》等。

彭思穎(2011)研究分析戰後政府推行的土地政策與 Harvey 資本第二循環之間的關係，檢視國家在政策推行中角色之轉換及策略之改變，並進而利用第二循環理論解釋台灣都市不動產價格飆漲之結構性原因。其研究羅列了都市不動產歷年政策、法條立法時序、政策相關社會輿論報導，並指出修法方向有利資本流入。

吳彩珠(2002)以新制度經濟學探究台灣自 1964 年至 1999 年間都市更新法

10

(19)

制變遷之原因及變遷之路徑。其認為 1964 年至 1983 年是更新法制設計不良導致更新推動的延宕，1984 年後政治民主化、政黨競爭、人民影響政策決定能力的強化等，是重要影響因素。

周素卿(1999)以台北市都市更新相關史料為本，對於台灣在都市更新條例立法生效前的都市更新相關政策與發展做詳細的論述。其研究將台北市都市更新政策之發展區分為三階段：1946 年至 1976 年之「以拆除違建的方式來施行都市更新時期」、1977 年至 1991 年之「以興建國宅和都市更新分別推展的都市更新時期」、1991 年之後之「以再開發為導向來加速都市更新時期」；以對應的主導者之不同為分期，第一階段對應的是「中央政府消極介入時期」、第二階段是「地方政府完全主導時期」、第三階段則是「獎勵民間參與時期」。由於研究時間斷限，此研究對於 1998 年都更條例立法後之發展，僅有預測而無實證。

黃麗玲(2002)以政權理論作為研究的視角探究台北市都市更新史，在國家、

資本與草根間之互動。其認為在 1970 年代中期之前，都是由地方政府貫徹中央意志之形式，完成公有地違建拆除乃至於整建住宅和中華商場之設立。1970 年代中期後，中央和地方之都更議程開始分裂，中央專注於眷村改建，到 1990 年代中期的大面積公有地活化，地方則從窳陋地區更新逐步到以社區活化之目標。私人資本在 1990 年代之前對都市更新沒有興趣，皆以開發新地區為主，

至 1990 年代房地產市場景氣萎縮，才開始關注都市更新。上述的互動歷程影響了 1998 年都市更新條例的設計。此研究涉獵範圍極廣，從中央政府、地方政府、資本家至草根，論述其間結盟、協商和對抗等情形，然此研究時間斷限僅至 2000 年初，無法對其後之都更條例立法後發展有更多研究評論。

蕭淳尹(2013)對於 1895 至 2012 年台灣都市更新法制的相關史料進行詳細的整理，並廣泛且詳盡的敘述都市更新法制的演變。此研究以台灣都市更新前史開始鋪陳，自日本受歐美等國現代都市計畫法制的繼受開始，經日治時期台灣都市計畫令的實施，至國治時期法令的延續與斷裂導致 1970 年代前都市計

11

(20)

畫的缺席而產生對都市更新的需求。進而論述美國與日本的都市更新知識脈絡以及兩者對台灣的影響，再檢視都市更新條例誕生過程中產官學界的競逐，以及誕生後都市更新條例時代下的都市更新變遷，包含子法的齊備過程、配合震災重建的都更法制，以及都市更新條例歷次修正等。此研究從知識繼受與在地經驗觀點的法律社會史與法律論證之法學研究取徑，敘述都市更新法制演變的前因後果。

相對於吳彩珠、黃麗玲、周素卿對於條例立法生效前都市更新相關政策與發展的研究，本研究研究內容著重於立法機關啟動都市更新條例立法與歷次修法機制的過程；相對於彭思穎與蕭淳尹對於條例制定後的研究，本研究著重於立法與修法的內容與過程，透過分析參與者所表達出立場的立法標的，研究參與者之間的角色及可能形成的交互作用關係。

12

(21)

第三章研究設計

第一節研究設計

本研究透過分析都市更新條例於立法機關已公開的文獻資料，了解作用在立法修法過程中的參與者，及其於過程中所關注的標的。

都市更新條例共計六十二條法條，歷次參與立法修法者各異，本研究將同時間斷限內的會議資料，根據行使立法職權的參與者與其所支持的立法標的，

編寫成一個雙型結構矩陣做社會網絡分析，藉以縱觀都市更新條例於立法與歷次修法過程的參與人員以及各法條的變化。

網絡分析將編寫的雙型結構資料，轉化成單型結構資料，形成關聯網絡。

再配合參與者的政見、經營與投資背景等屬性做資料的解讀。檢視參與者屬性所對應立法標的之關聯性，藉以檢驗參與者是否如都市政權理論的假設般作用在條例立法修法過程之中。

第二節分析內容

壹、資料來源

一、參與人與立法標的的結構分析

本研究分析都市更新條例立法與八次修法過程所公布的公報資料，透過立法院院會與委員會會議記錄建構[參與者-立法標的]模型，共 50 筆會議紀錄，

詳附表 1。

立法院法律案之審議議案程序如圖 3-1，都市更新條例草案或修正案須經行政院或立委黨團提案，經程序委員會、一讀會、審查會、(議案協商、)二讀會、至三讀通過立法。議案協商部分由於直至民國 91 年 1 月 25 日修正《立法

13

(22)

院職權行使法》70 條才增列協商時需重點紀錄、民國 99 年 6 月 15 日修正於議案進行協商時需全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論刊登公報，故在此之前的議案協商過程不公開不透明，無法取得相關公開資料。經實際查證，公開的黨團協商會議記錄僅記錄開會時間、地點、與會人員與協商結論，並無會議過程中的發言紀錄，故排除於社會網絡雙型結構矩陣資料的建構之外。

圖 3-1 立法院法律案之審議議案程序示意圖資料來源：立法院全球資訊網

14

(23)

二、屬性資料建構

立法機關中，具有實質修改法條內容職權的參與者為立法委員，其屬性資料的蒐集包含當委員當屆競選之選舉公報所羅列之政見、委員的學歷經歷等基礎資料；並依據公職人員財產申報法，透過監察院陽光法案主題網所提供之財產申報資料查詢系統查詢委員申報的事業投資項目。然而，由於在民國 92 年 1 月 1 日之前出刊之財產申報資料，尚未完成個資遮蓋的處理，不開放網路查閱，因此參酌蕭怡靖（2003）整理之第四屆立法委員經營或投資相關事業資訊，

以及媒體與報章雜誌刊載的新聞進行屬性資料的編寫。

貳、時間斷限

都市更新條例相關立法記錄與修法概覽如附表 1、附表 2，本研究根據法案提案人與修法內容，原欲將時間分為三個時間斷限。第一階段是都市更新條例自民國 84 年 12 月 05 日法案一讀開始至民國 87 年 10 月 22 日完成立法，此階段是都市更新條例整體定型的階段。第二階段囊括條例第一次修法至民國 96 年 06 月 14 日第六次修法完成，第一次修法僅配合台灣省政府功能業務與組織調整，修正主管機關之名稱；第二次修法主要將《921 震災重建暫行條例》內有助於災區重建的條文放入都市更新條例中；第三次修法至第六次修法皆由立院黨團連署提案修正部分法條。第三階段為行政院參與提案的第七與第八次修法，於民國 99 年 04 月 20 日完成修法。

然而經實際查閱會議紀錄後，第一次修法僅作主管機關名稱之修正、第七、

第八次行政院參與提案的修法過程中，參與者未針對條文內容多作討論，故排除這三次的修法紀錄，時間斷限調整為立法階段，以及第二至六次修法階段，

兩時間斷限。除了修法內容的考量，第二至六次修法皆為立法院黨團或委員所提出之法律修正案，且第三至六次修法皆在第六屆立法委員的任期之內，參與者較具有連貫性，故安排在同一時間斷限之中進行網絡資料的編碼。

15

(24)

第三節分析方法與研究工具

本研究將都市更新條例相關立法修法會議紀錄進行編碼，並使用區截模型對參與者進行網絡關係位置的分群。在欲操作的社會網絡分析軟體 UCINET 中，

網絡關係位置的分群過程可由 CONCOR 這種迭代相關收斂法(Convergence of iterated Correlations)來完成，對矩陣各行(或各列)之間的相關係數進行重複計算，最後可將行動者分群為各個區截，即網絡結構位置 Bk，從而達到簡化數據的目的。(劉軍，2009；謝宏昌，1999)

將會議紀錄在「立法歷程」與第二至六次「修法歷程」兩時間斷限內進行 [參與者-立法標的]的編碼，形成一雙型結構矩陣(2-mode matrix)。在雙型結構矩陣數據中，透過軟體 UCINET 的 Affiliations(2-mode to 1-mode)功能，

形成關聯網絡，計算出 [ 參與者 - 參與者 ] 單型結構矩陣 (actor-by-actor matrix)，也就是每一對參與者共同參與事件的數目。並且計算出[立法標的- 立法標的]矩陣(event-by-event matrix)，對於每一對立法標的來說，該矩陣記錄了同時參加這兩個立法標的的參與者的數目，用它來測量參與者參與立法標的的重疊程度。再利用軟體 NetDraw 進行數據的視覺化，並套疊相關屬性資料。[參與者-參與者]單型結構矩陣再透過 CONCOR 計算方式進行結構對等分析得到區截模型(block model)，強化說明參與者之間的位置關係。

由於立法過程中，僅立法委員具有對法律案行使最終修正、連署、協商、

表決等職權，故會議過程中與會備詢之各級行政人員、專家學者等非具立委身分者，不列入矩陣編碼的取樣。編碼以每位委員為單位，將會議記錄中委員針對法條條文內容明確表示立場之段落，依委員及其所相對應支持的法條條文內容編成[參與者-立法標的]的雙型結構矩陣。也就是說，結構矩陣中所謂參與者即是對立法修法條文內容明確表達立場的立法委員，立法標的即是委員表態支持的法條條文內容。

16

(25)

第四節研究限制

壹、資料蒐集與取得限制

如上所述，本研究基於已公開的立院公報等二手資源做分析、比較與研究，

在立法機關會議紀錄方面，黨團協商部分無法取得協商過程的逐字記錄；屬性資料則無法取得民國 92 年 1 月 1 日前的財產申報資料。因此，將協商過程排除在矩陣編碼的取樣之外、屬性資料則透過其他研究報告與媒體新聞資訊進行補強。另雖本研究皆以公開之二手資訊為研究資料，但根據國內學術研究的慣例，本研究對蒐集得之人名資料做部分遮蓋，不暴露全名。

貳、研究方法限制

由於此社會網絡分析僅能對會議記錄中發言對條文表態的參與者進行雙型結構矩陣的編碼，立法院運作的模式中，對條文表態的情況大多發生在法案通過一讀後的委員會審查會會議內容中。而法案提案連署人、會議中不在場或不發言的委員、發言未針對法條條文的委員、行政機關代表、黨團協商代表與協商結論、以及會議運行過程皆無法完全在社會網絡分析的模型中顯現；第六次、第七次修法過程之非針對法條內容的討論，亦無法編入矩陣之中，故這些部分由立法修法過程之文字概述進行補強，並且詳列法案提案人、連署人、協商代表等簽署名單，進行立法與修法兩次參與人員的比較。

17

(26)

第四章都市更新條例立法修法歷程

第一節立法歷程概述

送交立法院審查的都市新條例草案一共有三個提案：張○宏等 31 位立法委員提案之「都市更新條例」草案、謝○宗等 46 位立法委員提案之「都市再開發條例」草案、以及行政院的「都市更新條例」草案，三者分別於民國 84 年 12 月 5 日、86 年 4 月 22 日、86 年 9 月 25 日在會議中由程序委員會決議交由委員會審查，並於 86 年 9 月 26 日決議三案併案交由內政及邊政、財政、司法等三委員會審查。委員會共歷經四次審查，送交院會之後於 87 年 10 月 22 日在一天之內進行二讀與三讀。

審查會會議中，在進行廣泛討論過程中被提及包含法條名稱、同意比例、

容積移轉、國土佔用、社區營造等面向。逐條討論過程中各版本部分條文出現採用內政部或營建署版本(即行政院版各時期的前身，文字上略有差別)的情況 ¹，委員會審查過程以行政院提出之草案為主審法案，進行逐條討論。以下即以行政院版草案 ²內容在審議過程中的討論作逐條說明。

關於條例名稱，張○宏等 31 位委員與行政院版所提的草案皆稱作「都市更新條例」，謝○宗等 46 位委員所提的草案稱為「都市再開發條例」，在審查會的討論中，謝○宗與趙○清委員多次發言表達學界認為使用「都市更新」可能造成推土機式聯想的不妥之處，建議使用「都市再開發」或是「都市再發展」

的名稱。時任營建署署長黃○淵先生則認為只是缺乏法律上的定義，以法條內容為重即可，並表示已有七八個法律以都市更新為名，難道都要一一改正?³黃

1立法院公報第 87 卷第 7 期委員會記錄 p.33

2後續所提及之草案條目數皆以行政院版為主，可參照附錄 3 所標註之草案條目及相對應之立法後內容。

3立法院公報第 87 卷第 4 期委員會記錄 p.310-311、立法院公報第 87 卷第 7 期委員會記錄 p.18、

p.26-30

18

(27)

○鐘、何○隆、馮○國等委員亦傾向使用「都市更新」。在協商過後達成使用

「都市更新條例」的共識，趙○清委員保留院會發言權，但未在後續會議記錄中看見相關發言。

草案第一條在於討論此條例的特別法位階與排除其他基本法的適用問題，

在第三次委員會照行政院草案通過。

草案第三條在第二次委員會照行政院草案通過，於第三次委員會由謝○宗、

趙○清、陳○昌、徐○雄、鄭○清、何○隆等六位委員提出覆議案，修正第五款部分文字(他項權利)。⁴

草案第四條關於都市更新處理方式的討論中，重建得變更土地使用性質之外，趙○清委員建議加入得變更土地「使用密度」之字眼。何○隆委員認為應加入「安置住戶」的字眼在法條之中，黃○淵署長則質疑如此是否較具強制性，

建議在後續條文再行規範，而非放在作為名詞解釋的條文中。最後委員們建議的兩項文字接加入至法條中 ⁵。

草案第六條劃定更新地區條件，除行政院版之外，其他兩版本皆有第二項

「前項更新地區範圍之劃定及辦理優先順序之評定辦法由中央主管機關定之。」，黃○淵署長與趙○清委員認為若是不加入第二項，會比較有彈性；馮○

國委員則認為若無評定辦法，恐怕主管機關彈性過大，炒地皮的現象可能會更嚴重，應訂出概括性的辦法，政府才依法有據，並且嚴防炒地皮的情況發生。

討論過程中黃○淵署長表示對未來都市的發展，中央不能管這麼多，必須因應地方的不同需求。趙○清委員建議條文能囊括輻射屋與海砂屋社區的重建規範。

此條文在是否加入第二項各執己見，於第二次委員會中協商不成，保留至第三次委員會，會中僅說明由於輻射屋與海砂屋在其他法條中已有規範，故照行政院草案通過，並未再針對是否加入第二項做更多討論。⁶

4立法院公報第 87 卷第 12 期委員會記錄 p.304-305

6立法院公報第 87 卷第 7 期委員會記錄 p.38-42、立法院公報第 87 卷第 12 期委員會記錄 p.281

19

(28)

草案第三章章名，黃○鐘委員認為「都市更新事業之實施」的「事業」兩字與一般所說事業不同，應刪除；黃○淵署長解釋其中涉及多項權利義務及經費的問題，財政部更針對私人更新公司做了特別條款，因此是一項特別的「事業」。最後將「事業」兩字保留於章名中。⁷

草案第九條指定實施者，討論在於注意有沒有造成利益輸送的問題。馮○

國委員主張刪除可指定由當地鄉(鎮、市)公所委託實施的權利；黃○淵署長則認為若都交由直轄市、縣(市)主管機關，可能無力於管理；謝○宗委員也認為若一昧朝防弊觀點推動，本法立法後勢必會被束之高閣。最後由黃○鐘委員修正動議，委託實施者時必須「經公開評選程序」。黨團協商之後，將縣（市）主管機關得「指定當地鄉(鎮、市)公所」刪除。⁸

草案第十條擬具事業概要條件討論，謝○宗與趙○清委員皆認為須舉辦公聽會聽取居民意見，併同記錄申請都市更新委員會核准。兩人同樣認為行政院版草案須經所有權人、土地總面積、建物總樓地板面積五分之一同意的比例太高，應當刪減。本條保留至第三次委員會，由謝○宗委員提出修正條文，納入舉辦公聽會之規定，並修改同意比例至十分之一。⁹

草案第十六條關於政府審議都市更新事業計畫的規定，謝○宗委員加入須

「以公開方式辦理之」，陳○昌委員修正專業團體或機構僅供「技術性之諮商」，無參與審查的權力。¹⁰

草案第十七條為都市更新事業計畫擬定、變更、核定及發布實施之程序，

謝○宗與趙○清委員修正條文增加「擬定或變更都市事業計畫期間，應辦公聽會，聽取民眾及相關團體意見。」，徐○雄委員認為應保留加入「相關團體」的規定，民眾的權益由其本身來決定即可；黃○淵署長則認為沒必要區分是否為

8立法院公報第 87 卷第 7 期委員會記錄 p.46-48、立法院公報第 87 卷第 42 期院會記錄 p.440

9立法院公報第 87 卷第 7 期委員會記錄 p.48-50、立法院公報第 87 卷第 12 期委員會記錄 p.281-283

20

(29)

民眾，好的意見皆應納入參考。但在休息協商之後，僅見趙○清委員再次強調舉辦公聽會的時機，以及應納入聽取相關團體意見的呼籲，但未再對此多做討論，即修正通過，相關團體意見並未被納入條文之中。¹¹

草案第二十條為實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時須有的同意比例，此條文討論非常熱烈，除了與條文內容相關的議題，更有委員提出馬祖與新竹都市計畫、農村更新計畫等議題與黃○淵署長討論。關於法條內容的部分，首先是謝○宗、趙○清、陳○基委員皆認為所有權人同意比例太低，須提高。接著在同意比例的計算過程中，謝○宗委員提出應排除草案第十二條規範之項目。熱烈討論少數人的權利該如何被保障、如何降低執行的障礙、以及政府是否該以公權力執行等等。趙○清委員提議以增加草案第四十二條的獎勵誘因，以及不同意者得檢具理由與說明文件一併送審等方式降低執行障礙，但並沒有被採納。¹²

草案第二十八條與二十九條一起討論，第二十八條關於權利變換使用於抵充與共同負擔的公共設施項目，謝○宗委員建議共同負擔項目增列「合理利潤」、趙○清委員認為活動中心市社區重要的核心，建議公共設施項目增列「活動中心」，兩位委員的提案皆未獲得共識，在保留行協商後，共同負擔項目增列「稅捐及管理費用」。¹³

草案第三十條為土地所有權人對於權利價值有異議時的處理方式，謝○宗委員認為為推動都市更新的執行，應在冗長的訴訟程序上有所突破，或是有潤滑機制的設定，否則本法將毫無用處。黃○淵署長提議是否可以增加第二項，

規定調處期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新計畫之進行，來增加對實施者的保障。條文在協商過後，謝○宗、趙○清、徐○雄、蔡○揚等四位委員增訂第二第三項：「前項調解、調處或依法提起訴願或行政訴訟期間，

21

(30)

實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。」「調解、調處、訴願或行政訴訟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」¹⁴

草案第三十四條為權利變換範圍內應行拆除遷移之土地改良物的處理方式，經謝○宗、趙○清、何○隆、徐○雄、蔡○揚等五位委員提出修正動議，

增加「直轄市、縣（市）主管機關有代為拆除或遷移之義務」的規定。¹⁵ 草案第三十九條舊違章建築戶處置方式與第四十二條容積獎勵項目在會議過程中一起被討論，討論後在第三次委員會中皆被保留，至第四次委員會最後進行討論。謝○宗與趙○清委員主張舊違章建築戶在權利變換中可要求按更新成本承購某些標準以下大小的建築及土地，並構想可透過第四十二條以獎勵的方式與不計入容積中，來補貼實施者在處置舊建築違章的成本。但如此有可能變相鼓勵違建，對原住戶不公平，舊違章建築戶也難以多做分類，僅占用公有土地之違章建築戶已進行調查及統計，私有土地則無，無法根據各種情況規範不同的處置方式，黃○淵署長認為應由實施者自行與違章建築戶協商，並說明違建戶中的中低收入者，應以社會救助以及國民住宅法來處理之。故第三十九條在充分討論後，於第四次審查會照行政院草案通過。第四十二條，謝○宗與趙○清委員的提案除增加不予計算容積的項目，並增加留設公共開放空間達一定規模、更新地區內在一定時程內提出申請推動更新者的容積獎勵，並將以都市更新基金提撥經費實施整建維護類之都市更新寫入條文中。經過討論及協商皆無共識，翁○珠、鄭○清、徐○雄，以及提案的謝○宗與趙○清等委員皆主張兩案併呈院會。院會黨團協商條文擬採甲案(即行政院版草案)，並增列第一項第四款關於時程的獎勵，也就是說，關於謝○宗與趙○清委員主張舊違章建築戶在權利變換中的處理方式到最後完全沒有被採納。而二讀逐條討論時，

由王○麟等 31 位委員提出覆議案，把適度增加建築容積的前提限制「在不增

22

(31)

加總住宅單位之原則下」等文字刪除。¹⁶

草案第四十六條更新地區內之土地為信託財產者稅務計徵方式，時任賦稅署科長吳○終說明為使條文與土地稅法修正草案中的規定一致，由謝○宗與趙

○清委員提出修正條文。¹⁷

草案第五十條規範實施者公開籌措財源的方式，謝○宗委員改第一項「『其』

發起人...」為「『但』發起人...」，明確規定新公司發起人必須涵蓋土地所有權人或地上所有權人，保證並非空殼子公司。然黨團協商再度改為「『其』發起人...」，並增列第二項規定由不動產所有權人及地上權人優先參與公司的發起。¹⁸

草案第五十二條規定實施者報核事業計畫的時程，謝○宗委員建議修正時程應放寬至與建築法規的完工展期規定一致。¹⁹

草案第五十六條關於違反禁建限建的罰則，鄭○清委員以盜採砂石舉例，

認為罰則訂得太輕，罰鍰遠低於其獲利。但由於盜採砂石已有其他法規可以處罰，且採石場皆位於非都市計畫地區，無出現於都市更新地區的疑慮，故維持行政院草案通過。

草案第五十七條為實施者規避檢查的罰則，蔡○淵、趙○清、陳○基、徐

○雄等委員一致認為應調高罰鍰額度，最後比照第五十六條標準通過。

整個逐條討論過程中較具爭議為條例名稱、草案第二十條(事業計畫同意比例)、第三十九條(舊違章建築戶處理方式)、第四十二條(容積獎勵項目)等三法條。會議紀錄中不乏因協商而未有紀錄而有共識的條文，在二讀廣泛討論中所送交的黨團協商結果更是改變了多項在審查會具爭議的法條。並且在黨團

16立法院公報第 87 卷第 12 期委員會記錄 p.321-329、立法院公報第 87 卷第 24 期委員會記錄 p.276- 287、立法院公報第 87 卷第 42 期院會記錄 p.440, 459-460

23

(32)

協商條文中才出現各級機關設置專業人員與機構的規定，以及地方政府設置都市更新基金的法源。二讀廣泛討論、二讀逐條討論，以及三讀皆在 87 年 10 月 22 日在一天之內接連進行，在廣泛討論的委員發言中，丁○中委員對整部草案持有疑義、黃○鐘委員對第十二(同意比例排除計算者)、二十(事業計畫同意比例)、二十八條(權利變換共同負擔項目)有所質疑；陳○南委員直言大家沒有充足時間了解、消化協商條文與審查條文不同之處，在對協商實質內容不清楚的情況下進行廣泛討論，且在慣例處理臨時提案的時間(下午五點左右)進行二讀三讀，許多(不提案的)委員已離開議場沒有機會發言。主席則解釋是為三黨黨鞭的要求。因此可以說，都市更新條例的立法在二讀與三讀程序上並沒有受到院會委員充分的討論，在委員有疑義或不清楚的情形下即逕行通過。

24

(33)

第二節修法歷程概述

壹、歷次修法簡述

一、民 89/04/26 第一次修法

由內政部提出，為配合台灣省政府功能業務與組織調整，修正條文第二條所稱的主管機關，由「在省（市）為省（市）政府」改為「在直轄市為直轄市政府」。

二、民 92/01/29 第二次修法

由台灣團結聯盟黨團提出，將《921 震災重建暫行條例》內有助於災區重建的條文放入《都市更新條例》中，修正第 3、9、12、19、22、34 條；增訂第 22-1、25-1 條。自此開始調降協議合建同意比例，由須經全體同意調至土地及合法建築物所有權人 8/10、所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積在更新地區內 8/10、在更新地區外 9/10。

委員會討論過程中，關於放寬申請實施都市更新事業計畫條件方面的討論，

委員們將第 12 條(同意比例計算的排除條款)、第 22 條(同意比例門檻)、與新增訂之第 22-1 條(開放建築物單位以「幢」來計算)一起討論。²⁰在引入《921 震災重建暫行條例》部分，如下表 4-1 整理，修訂放寬部分程序、同意比例與計算單位。整體而言，發現此次修法除了將原欲增訂的「重大災害地區之都市更新」專章散入整部都市更新條例中放寬各項規定，更新增訂第 25-1 條調降協議合建同意比例的條文，此條目並非援引自《921 震災重建暫行條例》，增訂的理由僅由台聯黨團在條文對照表中說明「為避免舊都市地區或發生重大災害地區內之土地、建物產權不清，應對都市更新事業之實施賦予協助性規定，以

20 立法院公報第 92 卷 6 期委員會紀錄 p.146

25

(34)

鼓勵積極參與更新工作之土地所有權人或實施者」²¹且黨團提案條文中的同意比例更低，經過與營建署代表的協調才調高至最終修法結果。此條目修法過程中營建署代表僅認為條目內容僅需增修在第 25 條內而不需要獨立成 25-1 條，

並沒有針對是否需調降協議合建同意比例做本質上的討論。

整起法律案於委員會充分討論後決議不需交由黨團協商 ²²，院會根據委員會審查結果進行二讀、三讀，未有更動。

表 4-1 第二次修法引入《921 震災重建暫行條例》條目對照表 921 震災重建暫行

條例來源條目

欲修正之都市更新條例條目

修訂結果

第 17 條 2 項 7 款修訂第 9 條 1 項開放依第七條第一項劃定之都市更新地區，得由直轄市、

縣（市）主管機關合併數相鄰或不相鄰之更新單元實施之。

第 12 條增列第 12 條 2 項 5 款

訂定祭祀公業土地反對參加都市更新的門檻，若未達 1/3 則計為參加。

第 17 條 2 項 4 款增列第 19 條 4 項開放依第七條劃定之都市更新地區，實施者已取得更新單元內全體土地及合法建築物所有權人之同意者，於擬定或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會。

第 17 條 2 項 3 款修訂第 22 條 1 項新增依第七條劃定之都市更新地區，更新單元範圍內擬定或變更都市更新事業計畫報核所需的同意比例，低於依第十條與第十一條劃定者。

第 12 條新增 22-1 條增訂重大災害地區辦理都市更新重建之同意比例計算可以各該幢受損建築物分別計算。

第 17 條 2 項 2 款提案新訂第 59 條 (與原法條第 7 條內容相關)

刪除，現行條文已可處理。

第 13 條提案新訂第 63 條刪除，都市計畫法台灣省施行細則第 39 條已有規定。

資料來源：立法院公報第 92 卷 5 期院會紀錄 p.79-89，本計畫整理

三、民 94/06/22 第三次修法

由黃○哲立法委員等 43 人提出，修正第 22-1、25-1、27、40 條。修正內容包含配合《建築技術規則》相關條文修正建築物計算單位；降低採用多數決協議合建實施都市更新的同意比例(人 8/10、土地及樓地板 8/10)、對於不願參加者，新訂可以權利變換實施，或實施者得報請主管機關徵收之的權力；調整公有土地參與都市更新的方式，新增以協議合建方式實施時，得以標售或專

21 立法院公報第 92 卷 5 期院會紀錄 p.86

26

(35)

案讓售予實施者的規定。

委員會討論過程中，第 22-1 條與第 40 條相互配合修正建築物計數單位；

第 25-1 條討論實施者取得多數決協議合建不同意戶產權方式，包含協議價購與徵收；第 27 條討論公有地參與都市更新以協議合建方式實施時，售予實施者的方式，包含作價讓售、價格是否照土地徵收方式辦理等等；第 46 條稅制減免部分，由於內政部代表堅持認為應待通盤研議、做稅式支出評估後再行決定，且此番牽涉稅務屬於地方稅，地方政府反映過不希望中央片面減免，最後決議暫緩修正，維持現行條文。

整起法律案於委員會決議不需交由黨團協商 ²³，然而在院會由國民黨黨團提出異議，交黨團協商 ²⁴。協商後決議第 27 條以協議合建方式實施時，得以標售或專案讓售予實施者；並再行降低第 25-1 條採用多數決協議合建實施都市更新所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積的同意比例，無論在都市更新地區內外皆僅須達 8/10 同意。由於是黨團協商，過程不公開也未說明此番修正的原因。

四、民 95/05/17 第四次修法

由黃○哲立法委員等 37 人提出，修正第 27 條，使公有土地參與都市更新更具彈性，賦予都更實施者在協議合建標售時，與法定優先承購者同有優先承購權。

委員會討論過程中，黃○哲委員一開始即表明此番修正草案乃根據許多業者的建議所提出 ²⁵。會議中除了對第 27 條權利變換與協議合建讓售實施者方式的討論，張○忠與薛○委員皆對公有地參與都更的時機點與主管機關標售的時機點進行討論；黃○哲委員建議可考慮規定銀行資金貸放比率，規定銀行貸

27

(36)

放都市更新權利變換比率需佔一定比例，讓權利變換能夠順利貸款，用以推動權利變換方式的都市更新。諸位委員的發言皆偏向提供實施者更多的獎勵與誘因，更甚者認為法條修正幅度不夠大。

整起法律案於委員會充分討論後決議不需交由黨團協商 ²⁶，院會根據委員會審查結果進行二讀、三讀，未有更動。

五、民 96/03/21 第五次修法

由劉○雄立法委員等 44 人提出，修正第 25-1 條，為防止無限上綱惡意增加人頭空戶，取消計算所有權人同意比例。

委員會討論過程中，內政部代表表示第 25-1 條的修正應配合第 22 條一併考量 ²⁷，並呈上內政部會商有關機關而提出的修正案版本，但並沒有受到更多的討論，會議記錄中也沒有修正案的內容記錄。第 25-1 條的內容，發言的委員們皆贊同此項修正案，甚有委員們提議同意比例可再降低、再放寬。除此之外亦對於審理機制提出質疑，馮○國委員主張屋齡至一定年份以上的屋主即可送出都市更新的申請而不須經都委會審查 ²⁸、薛○委員認為都市更新審議耗時過長 ²⁹、須避免委員會成員索賄 ³⁰。

整起法律案於委員會充分討論後決議不需交由黨團協商 ³¹，院會根據委員會審查結果進行二讀、三讀，未有更動。

六、民 96/07/04 第六次修法

由李○鈞立法委員等 43 人提出，修正第 27 條，由於國有土地參與都市更新計畫，常面臨該地上違章建築戶因拆遷協調問題與行政機關產生糾紛，導致

28

(37)

實施進度受阻，因此下放實施者對違章建築戶之處理權力，與實施者達成協議即與土地管理機關達成訴訟上之和解。

委員會討論過程中，內政部代表表示目前公有土地上的舊違章建築戶由實施者依條例第 21 條或 41 條提出處理方案 ³²，少有騰空訴訟的情形，認為此次修法可能會造成社會公平正義的疑慮。委員們也分為兩種聲音，最後送黨團協商 ³³，依協商結論送院會進行二讀三讀。

七、民 97/01/16 第七次修法

由李○鈞立法委員等 43 人提出，修正第 8、10、12、13、16、18、19、20、

21、22、25-1、29、30、31、32、36、40、43、44、45、50、52、60 條；增訂 19-1、29-1、61-1 條。

委員會討論過程中，薛○委員提議將第 19 條規定之公告公展時間自 30 日縮至 20 日、第 32 條受理權利變換異議時間應可自 3 個月再縮短為 2 個月，皆未獲支持；第 36 條政府強制代拆的期限經時任營建署林○榮署長要求，自黃

○委員版本的 4 個月改至 6 個月，並可延長一次。

除以上條目，委員會中未針對各項條文做更多討論，且決議第 8、10、11、

16、19、21、22 條交黨團協商 ³⁴，黨團協商結果第 8、16、19、19-1、22、29- 1、30、31、32、40、43、52、61-1 條修正 ³⁵，依修正結果送交院會進行二讀三讀。

八、民 99/05/12 第八次修法

由行政院提出，修正第 19、19-1、29、29-1、30、32、36 條。此為自都市更新條例立法以來行政部門對法規第一次的通盤研議。在過去歷次委員會紀錄

29

都市更新條例歷次修法過程的社會網絡分析

國立成功大學

都市計劃學系研究所

碩士論文

都市更新條例歷次修法過程的社會網絡分析

Social Network Analysis of the Process of

Amendment of Urban Renewal Act.

研 究 生：林佳儒

指導教授：謝宏昌

摘要

目次

圖目錄

表目錄

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

第二節 研究目的

第二章 文獻回顧

第一節 都市更新

第二節 都市政權理論

第三節 規劃文化

第四節 社會網絡分析

第五節 相關研究與本文定位

第三章 研究設計

第一節 研究設計

第二節 分析內容

第三節 分析方法與研究工具

第四節 研究限制

第四章 都市更新條例立法修法歷程

第一節 立法歷程概述

第二節 修法歷程概述

研究生：林佳儒

第一章緒論

第一節研究背景與動機

第二節研究目的

第二章文獻回顧

第一節都市更新

第二節都市政權理論

第三節規劃文化

第四節社會網絡分析

第五節相關研究與本文定位

第三章研究設計

第一節研究設計

第二節分析內容

第三節分析方法與研究工具

第四節研究限制

第四章都市更新條例立法修法歷程

第一節立法歷程概述

第二節修法歷程概述