回顧反腐歷史，如果從改革開放開始算起，大陸在不同階段確有不同的做 法，工作重心從「遏制」、「治本」到現在的「預防」，可以說大陸的確在反腐倡 廉工作上不遺餘力。最近幾年比較具體的措施，例如 2005 年 1 月頒發《建立健 全懲治和預防腐敗體系實施綱要》，2007 年成立國家預防腐敗局，2008 年更頒 布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012 年工作規劃》，明確指出反腐倡 廉的指導思想、基本要求和工作目標。從這些動作可以看出，大陸是有心想要 做到懲治和預防兩手都抓、堅持兩手都要硬，似已意識到光是加重懲處並不能 解決貪腐問題，反而認為應該著重事先預防，在認知上等於是將反腐倡廉的工 作窗口往前移動。預防犯罪工作是成本較低而效益較高的聰明做法，做得好既 可以減少國家的經濟損失，又可以減少日後查辦案件的成本，一舉數得，只是 口頭說要預防容易，真要做起來恐不輕鬆。
壹、案件增多卻輕罰
大 陸 著 手 建 立 懲 治 和 預 防 腐 敗 體 系， 明 顯 是 為 解 決 改 革 開 放 政 策 所 帶 來 的負面影響有關，其中念茲在茲的就屬職務犯罪，可以說職務性犯罪一直是中Comments on the Prevention of Duty Crime in China
許光泰（Hsu, Kuang-Tai）
國 立 政治 大 學 國 際關 係研 究中 心研 究員
國大陸打擊犯罪的重點，特別是貪污罪和受賄罪，相關案件一直是逐年攀升。 其最大特徵就是趨利性較大，犯罪金額有時候動輒上看千萬甚至數億、數十億 元，典型的以權謀私型態，在犯罪行為性質上偶而會有所謂的大案和要案，犯 罪行為主體的職務當然都是相對的位高權重者，犯罪手段也越來越隱蔽，屬智 能犯的一種，犯罪領域也由原先的經濟部門轉移到文化、科技、教育、司法等 各個領域，因此外界往往指責大陸倡廉有餘，反腐工作卻不足。 從 上 述 的 公 布 實 施 綱 要 和 工 作 規 劃 等 內 容 來 看， 顯 示 大 陸 早 已 開 始 重 視 預防工作，自認是關係到人心向背和黨的生死存亡的大事，如果真的到必須如 此重視的程度，從反面來思考，目前爆發的職務犯罪應該非常普遍而且嚴重。 根 據 資 料 顯 示， 全 大 陸 法 院 在 2003-2007 年之間共審結職務犯罪 120,000 件； 2008-2010 年之間共審結職務犯罪案件 79,560 件，生效判決人數 80,883 人，其 中，貪污賄賂案件 67,494 件，生 效判決人數 69,038 人，瀆職案件 12,066 件， 生效判決人數 11,845 人。若單以 2010 年的統計，全大陸法院共審結職務犯罪 27,751 件，生效判決人數 28,708 人，與 2008 年相比，上升 7.2%。從這些資料 看來，職務犯罪案件的確顯示年年有上升趨勢，更重要的是，也同時顯示單獨 利用法院判刑並無法遏制此類犯罪，無法阻擋官員們三不五時利用職權來做權 錢交易的發生，大陸似乎也從這些資料中看出問題之所在，卻也無能為力，是 另有盤算？還是另有隱情？ 實 際 情 況 是， 近 年 來 職 務 犯 罪 的 確 蔓 延 到 各 個 領 域， 呈 現 此 起 彼 落 的 現 象，為了回應社會反腐的要求，不得不加大、擴大了社會打擊面，但是現行的 刑事立法卻明顯在扯後腿。根據最高法院的統計資料顯示，職務犯罪尚有適用 緩刑的情況，在2003 年到 2006 年被判處 3 年以下有期徒刑或者拘役並宣告緩 刑 的 有 43,277 人，緩刑適用率高達 50.56%，有些地方甚至高達 60%、70%； 適用緩 刑率較高究竟是好是壞，應該是利弊參半，從相關案件增多來看，緩刑 並無助於職務犯罪下降，反而會助長其歪風。而且，法院不僅適用緩刑多，利 用自首立功來減免量刑也多，給予減刑、假釋的也不少；雖然世界其他國家也 有相同制度，終究寓刑於教，鼓勵犯罪人改過自新是刑事政策最高指導原則， 但是大陸的刑事立法和處罰原則有一些比較特殊的地方，有所謂的罪與非罪問 題，如果是情節顯著輕微為害不大的話，是不被認為是犯罪的，等於是如果被 定性為非罪的話，勢必會從輕發落，自然會被外界解讀為無異在鼓勵犯罪。對
高級幹部的偵查和審理還有所謂的內部報批制度，也無異阻礙正常法律程序的 進行，隨意干涉司法使刑不上大夫。更令人訝異的是這些所謂的犯罪情節或者 數額還會隨著經濟成長而增高，亦即立案的標準和定罪量刑的數額會和經濟一 起成長，形成減免其刑的門檻相對降低而犯罪數額卻提高，非罪的可能性也隨 著相對提高，這些當然都考驗其反貪的決心。 中國大陸《刑法》關於貪污賄賂罪的處罰，規定個人貪污數額在 5,000 元 以上不滿50,000 元，僅處罰 1-7 年有期徒刑；如果是在 5,000 元到 10,000 元以 內，犯罪後又有悔改表現、積極退贓的話，還可以減輕或者免予刑罰，至多只 給予行政處分；甚至規定貪污數額不滿5,000 元，也只會給予行政處分。這些 規定再加上上述自首立功等政策面思考，量刑從輕似乎難以避免，等於是實際 量刑和原先犯罪數額、情節都不成比例。說穿了這就是中國古代的「贖刑」現 象，政策從嚴、實際處罰卻從輕的怪現象，讓有些官員難免會產生 僥倖心理， 致使法律的權威性大打折扣，明顯違背法律面前人人平等原則，對當官的下不 了重手，甚至還網開一面。
貳、預防倚重檢察權
為了證明政府預防腐敗的決心，去（2011）年 12 月，大陸最高人民檢察院 公布不少新規定，包括《關於充分發揮預防職務犯罪職能參與加強和創新社會 管理的十條措施》、《關於加強檢察機關內部監督工作的意見》以及《檢察機關 黨風廉政建設責任制實施辦法》，甚至還針對如何參與創新社會管理而頒發《關 於充分發揮檢察職能參與與加強和創新社會管理的意見》共有 30 條，在這些因 應措施辦法之中，最引人注目的是將職務犯罪和社會管理相結合，作為當前和 今後一個時期預防職務犯罪的工作重點，嘗試著想做一些調查研究或者探索建 立一些新制度的可能。 這些新措施新構想，主要包括要「探索和實踐立足預防職務犯罪職能推進 社會管理創新的途徑和措施」，要「加大預防危害民生民利職務犯罪的力度」， 要「加強對非公有制經濟組織和社會組織在設立審批、日常監督、公共服務、 行政處罰等存在漏洞和體制缺陷的調查研究」，要「加強對農村基層組織人員職 務犯罪調查研究與加強城鎮社區管理中的預防職務犯罪工作」，要「加強行賄犯罪檔案查詢系統建設」，要「加強預防職務犯罪警示教育基地建設和公益廉政宣 傳」，要「實行懲治和預防職務犯罪年度報告制度」，要「探索在巡迴檢察站、 鄉鎮社區檢察室派駐預防聯絡員制度」等等。從這些措施辦法來看，似乎有一 些針對性，針對一些易發、多發的領域加大研究力度，目的當然是在於預防未 來可能發生的職務犯罪，但是所謂的調查研究，根據《人民檢察院組織法》的 規定，其實本來就是檢察院的職責所在，是不是過去只注重法律監督而輕忽本 身調查研究的職責？現在為了預防犯罪，才又把調查研究工作重新擺在重要位 置，而這會有用嗎？ 就 因 為 要 達 到 預 防 職 務 犯 罪 的 效 果， 亦 即 要 設 法 讓 職 務 犯 罪 不 致 發 生 或 者減少發生，要防患於未然，因此要從此重視調查研究，要探索要實踐，政策 用意很好，預防效果理當會有一些，這都有待日後檢驗。不過，捨棄法院重判 重罰來遏制職務犯罪不用，而改用重用檢察權的結果，是否真能達到預防犯罪 的可能，是令人懷疑的。法院審判是針對 案件已進入司法程序的具體犯罪案件 所做的總結，而利用檢察權來預防犯罪是對於尚末發生的犯罪行為事先防止發 生，等於是針對看不見的敵人在作戰，其困難度是相當高的，而且，中國大陸 《憲法》、《人民檢察院組織法》都賦予檢察機關的職權是法律監督，並不包括 犯罪預防的法律監督權，亦即《憲法》、《人民檢察院組織法》所說的法律監督 是指民刑等案件訴訟過程中的監督，並非訴訟程序以外的監督，兩者是有區別 的，也有必要加以釐清，除非政府事先把預防犯罪工作加以法制化，給予法源。 期待檢察機關能發揮預防犯罪的功能，把預防職務犯罪職能溶入社會管理 之中，等於是把過去經常掛在頭上的社會綜合治理理論的翻新版本，讓檢察權 加入參與社會綜合治理。問題在於所謂綜合治理並不是單靠某個部門而是要靠 動員全部門、全社會的力量才能發揮效果，如果過去綜合治理的成效不佳，例 如職務犯罪逐年增加，現在加入檢察權是否就能讓綜合治理起死回生，或者浴 火重生，實在難以樂 觀。而且，新制度要建立懲治和預防職務犯罪年度報告制 度，要求每年在各級人民代表大會召開前要將總體情況呈送給黨委、人大、政 府、紀委、政法委及有關各部門，要求將職務犯罪發生發展的特點規律、誘發 職務犯罪的原因和條件、舉報情況、社會各界對職務犯罪的評價和輿情動態和 變化趨勢等等做為重點工作；等於是今後檢察機關增加的工作，要針對職務犯 罪的特點、變化、趨勢、誘因以及典型案件等展開預防工作，提出建議對策，
這個新任務是否會讓原本繁重的法律監督工作職能發揮受到限制，可以觀察。 至於新制度要在巡迴檢察站、鄉鎮社區檢察室建立派駐預防聯絡員制度，是否 又是形式主義在作祟？增派檢察人力是否就能達到預防犯罪的效果，這也是令 人懷疑的。
