社區自主防備災推動之探討--以屏東縣五溝水聚落為例
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(2) 社區自主防備災推動之探討 －以屏東縣五溝水聚落為例 指導教授：陳啟仁 博士 國立高雄大學創意設計與建築學系. 學生：陳建木 國立高雄大學創意設計與建築學系. 摘 要 近年來全球環境變遷與極端氣候導致世界各國災害數量增多，台灣天然災害亦有 多樣化、大規模化與經常化的趨勢。天然災害的衝擊性，每每造成受災地區之生命財產 的損失情況更趨嚴重，因此相關的防災整備與備災及避災之議題，更值得我們深入去討 論。故為因應莫拉克風災及日本 313 大地震後，所啟發的防災意識及社區自主防備災之 需求，特於研究地區—屏東縣萬巒鄉五溝社區，且因近年颱風及大雨所致多次災害，其 潛藏性之自然災害威脅堪慮。為能確保每年汛期來時此地區安全，在社區肇生災情之 際，交通中斷無法獲得救助，社區如何以一支在地自主力量組織，發揮沉著穩定、積極 主動、有效指揮、處置應變、通信、聯絡、安定村民之功效，期能「護衛親人、守護家 園」。而歷史殷鑑，為因應自然環境瞬息改變，特以研究地區之災害歷史借鏡，立案假 設五溝社區如再面對重大災害發生時，能否有效發揮「社區自主力量—自助、互助」。 故實證研究社區居民於近年來實際參與社區防災宣導、教育訓練及水災疏散演練情形與 成效，提出實務性之策略規劃建議，並進而提供五溝社區「社區自主防備災」持續推動 之依據。. 關鍵字：莫拉克風災、複合式災害、偏遠易致災、社區自主防備災、 I.
(3) Community independent discussion on disaster-preparedness promotion- Wugoshui Settlements of the Pingtung County as an example Advisor(s): Dr.Chen,Chi-Jen Institute of Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung Student: Chen,Chien-mu Institute of Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung ABSTRACT Global environmental change and extreme weather in recent years led to increasing number of disasters all over the world, Taiwan natural disasters have also diversified. large and regular trend, the impact of natural disasters, 0ften resulting in loss of life and property in the affected areas had deteriorated, and thus the question readiness and preparedness for disaster prevention and disaster prevention, is more worthy of our in-depth discussion. In response to Morakot typhoon disaster and Japan 313 after the massive earthquake, inspired by the awareness of disaster prevention and community autonomy disaster preparedness needs, in the study area of Pingtung Wanluan township in Wugou village, and multiple disasters caused by typhoons and heavy rains in recent years, its hidden nature of natural disaster threats dotcoms. in order to ensure the safety of this area when the flood season each year to, When an disaster occurs in the community, traffic disruption could not get rescue, community how to an autonomous force organization,take a calm and stable, proactive, effective command,handle the strain,communication, contact, the effect of settled village, looking forward to guarding family, guardian home. And the lessons of history, Environment rapidly changes, special research area disaster history lessons, assuming when wugou community faced major disasters happen again, Can effectively play communities autonomous powers,help yourself and us. Empirical research on community residents in recent years participation in community advocacy, education and training for disaster II.
(4) prevention and flood evacuation drill and effectiveness. Proposed strategies for practical planning recommendations. And goes on to offer a Wugou community "community autonomy disaster preparedness" continuous basis.. Keywords：Morakot typhoon disaster, Composite disaster ,remote Settlements of easy disaster-causing, Autonomous community disaster-preparedness. III.
(5) 誌 謝. 感謝我的指導老師 陳啟仁博士，在學生就讀都市發展與建築研究所期 間及論文寫作遭遇困難時，給予提點，在此要祝福老師與師母身體健康。 更要感謝的是兩位評審─李宗霖老師與陳逸杰老師細心的審閱，因為兩位 老師的建議與批評，讓這本論文更加豐富完整。 感謝我永遠的長官 蘇榮欽 大隊長，因為有您，讓我對消防工作有了 不一樣的詮釋。雖然現在的您已退休，但我不會忘記您的，您永遠是我的 老長官。 感謝我永遠的長官 王松江 分隊長，因為有您，我變不一樣了，你永 遠是我學習的對象。 感謝口試成功小組：耀慶、淨雯、琬婷，能跟你們一起努力，一定會 成功的。 感謝同學議中、思敏、昱婷、振義、佳芬、仲良、榮聰、家豪、嘉隆、 政哲、國清、鳳玉及學長青智，就讀期間除了能與你們一起學習外，收穫 最多的是認識了你們，別忘了我們大家的約定。 感謝彥任、皓宇、致中，百忙之中幫我完成田野調查及研究區域防災 宣導，在苓雅分隊這段期間你們辛苦了。 感謝我的主管郭柏成分隊長及室友歐國忠小隊長，這段期間因為有你 相挺，才能順利成功。 感謝我內人毓玲和我最愛的陳薇恩、陳秉庠、陳秉翊，爸爸這段期間 脾氣不太好，對不起!你們辛苦了。 最後感謝過去、現在及未來幫助過我的貴人，有你們真好!. 謹誌于苓雅分隊 302 室 2014.07.24 IV.
(6) 目 錄 摘要 ............................................................................................................I ABSTRACT..................................................................................................II 誌謝......................................................................................................... IV 目錄.............................................................................................................V 圖目錄....................................................................................................VIII 表目錄.........................................................................................................X 第一章 緒論 ……………………………………………………………………………………………… 1 第一節 前言與研機…………………………………………………………………………1 第二節 研究目的與定位……………………………………………………………………3 第三節 研究方法……………………………………………………………………………4 第四節 研究範圍與限制……………………………………………………………………5 1.4.1 研究範圍……………………………………………………………………………5 1.4.1 研究限制……………………………………………………………………………5 第五節 研究流程……………………………………………………………………………5 第二章 文獻探討............................................................................................7 第一節 社區與聚落的意義與分類…………………………………………………………7 2.1.1 社區的意義 ………………………………………………………………………7 2.1.2 聚落的意義 ………………………………………………………………………8 2.1.3 社區的分類………………………………………………………………………9 第二節「社區防災」及「防災社區」之意義與構成…………………………………………11 2.2.1 社區防災…………………………………………………………………………11 2.2.2 防災社區…………………………………………………………………………13 2.2.3 防災社區構成之條件……………………………………………………………15. V.
(7) 第三節「防災社區」之特性與功能…………………………………………………………18 2.3.1 防災社區之特性…………………………………………………………………18 2.3.2 防災社區之功能…………………………………………………………………19 第四節 國內防災社區推動模式 …………………………………………………………21 2.4.1 政策依據…………………………………………………………………………21 2.4.2 推動社區防災的基本事項………………………………………………………22 2.4.3 防災社區推動模式與流程………………………………………………………23 2.4.4 防災社區推動的現況……………………………………………………………26 第五節 小結 ………………………………………………………………………………28 第 三 章 研 究 區 域 概 述 …………………………………………………………………30 第一節 區位與交通…………………………………………………………………………30 第二節 人口、風 俗 與聚落產業……………………………………………………………33 第三節 自 然 環 境 分 析 ……………………………………………………………………36 第 四 章 區域性災害潛勢分析……………………………………………………………39 第一節 降雨量重現期分析…………………………………………………………………39 第二節 淹水災害潛勢分析…………………………………………………………………45 第三節 地震災害潛勢分析…………………………………………………………………48 第 五 章 推動社區自主防備災評估指標之建立與訪視問卷調查………………………55 第一節 評估指標建立方法…………………………………………………………………55 第二節 評 估 指 標 建 立 結 果 ……………………………………………………………55 第三節 問卷方法與設計……………………………………………………………………58 5.3.1 問卷題目設計……………………………………………………………………58 5.3.2 樣本抽樣設計……………………………………………………………………59 第四節 問卷結果分析………………………………………………………………………60 5.4.1 樣本基本資料……………………………………………………………………60 5.4.2 制度建立面………………………………………………………………………64 5.4.3 教育訓練面………………………………………………………………………74 VI.
(8) 5.4.4 永續營造面………………………………………………………………………79 第六章 結論與建議…………………………………………………………………………85 參考文獻 ……………………………………………………………………………………89 附錄一「社區自主防備災推動之探討」問卷………………………………………………93. VII.
(9) 圖目錄 圖 1-1 研究流程圖 …………………………………………………………………………6 圖 2-1 防 災 社 區 構 成 要 素 ………………………………………………………………16 圖 2-2 「 防 災 社 區 」之 構 成 ……………………………………………………………18 圖 2-3 國內防災社區實作推動流程圖……………………………………………………26 圖 2-4 理 想 防 災 社 區 具 備 條 件 架 構 圖 ………………………………………………28 圖 3-1-1 五溝村聚落範圍圖………………………………………………………………31 圖 3-1-2 五溝村主要聯外道路圖…………………………………………………………32 圖 3-1-3 五溝村主要聯外道路圖…………………………………………………………33 圖 3-3-1 五溝村水文及水域網絡圖………………………………………………………38 圖 4-1-1 赤山雨量站不同降雨延時降雨量比較圖………………………………………44 圖 4-2-1 日雨量 450mm 五溝社區淹水潛勢地區…………………………………………47 圖 4-2-2 日雨量 600mm 五溝社區淹水潛勢地區…………………………………………47 圖 4-2-3 萬巒鄉五溝村簡易避難疏散地圖………………………………………………48 圖 4-3-1 南部地區斷層與本研究區域位置關係圖………………………………………49 圖 4-3-2 五溝村未經耐震設計之建築物樓地板面積比較………………………………50 圖 4-3-3 五溝村低耐震設計之建築物樓地板面積比較…………………………………50 圖 4-3-4 五溝村中耐震設計之建築物樓地板面積比較…………………………………51 圖 4-3-5 五溝村高耐震設計之建築物樓地板面積比較…………………………………51 圖 4-3-6 五溝村四種耐震設計水準之建築物樓地板面積比較圖………………………52. VIII.
(10) 圖 4-3-7 五溝村加強磚造建築物之結構系統損壞機率分析圖…………………………53 圖 4-3-8 五溝村一般建築物至少受到輕微破壞總棟數分析圖…………………………54 圖 4-3-9 五溝村因地震所造成建築物樓地板面積損壞分析圖…………………………54 圖 5-1 研究樣本對照參與防災活動場次分析圖…………………………………………62 圖 5-2 公部門防災社區推動人員、主辦防災業務的工作時間分析圖……………………64 圖 5-3 防備災教育適 當 訓練次 數 公 部門與社區居民比較分析圖……………………68 圖 5-4 防備災教育適 當 複 訓次 數 公 部門與社區居民比較分析圖……………………68 圖 5-5 防備災教育適 當 時 數 公 部門與社區居民比較分析圖…………………………68 圖 5-6 防備災設備瞭解情形及防救災設備是 否 充 足 比較分析圖……………………71 圖 5-7 防救災設備維護及管理適當者比較分析圖………………………………………72 圖 5-8 備災物資倉儲（倉庫）制度建立情形比較分析圖…………………………………73 圖 5-9 防備災教育實務操作及推廣情形比較分析圖……………………………………79. IX.
(11) 表目錄 表 2-1 防 災 社 區 特 性 一 覽 表 ……………………………………………………………19 表 2-5 實 務 性 推 動 社 區 自 主 防 備 災 推 動 面 向 一 覽 表 ……………………………29 表 3-2-1 五 溝 村 各 庄 戶 數 及 人 口 概 計 ………………………………………………34 表 3-2-2 五 溝 村 鄰 數 與 戶 籍 動 態 登 記 統 計 表 ………………………………………34 表 4-1-1 南 部 地 區 不同重現期無因次降雨強度公式表…………………………………41 表 4-1-2 南 部 地 區 不同重現期降雨延時 t=60 分之降雨雨量表 ………………………42 表 4-1-3 南 部 地 區 不同重現期不同降雨延時與莫拉克、凡 那 比 、 0610 豪 雨 事 件 之降雨雨量比較表 ………………………………………………………………43 表 4-1-4 莫拉克風災期間赤山雨量站累積雨量換算重現期計算表……………………44 表 4-1-5 凡那比風災期間赤山雨量站累積雨量換算重現期計算表……………………44 表 4-1-6 0610 豪雨事件期間赤山雨量站累積雨量換算重現期計算表………………45 表 4-1-7 萬巒鄉五溝村避難收容處所基本資料…………………………………………46 表 4-3-1 五溝村在模擬地震下不同建築物之結構系統損害機率分析表………………53 表 5-2-1 推 動 社 區 自 主 防 備 災 評 估 指 標 與 要 項 一 覽 表 …………………………57 表 5-4-1 研究樣本身份、性別分佈………………………………………………………60 表 5-4-2 研究樣本年齡分佈………………………………………………………………62 表 5-4-3 研究參與防災活動(教育)場次分佈……………………………………………62 表 5-4-4 研究樣本教育程度分佈…………………………………………………………63 表 5-4-5 社區自主防備災推動方式問卷統計表…………………………………………65 表 5-4-6 設立專人推動社區自主防備災工作問卷統計表………………………………65 X.
(12) 表 5-4-7 社區自主防備災領導人選任問卷統計表………………………………………66 表 5-4-8 防災地圖推廣方式問卷統計表…………………………………………………69 表 5-4-9 救災設施瞭解情形問卷統計表…………………………………………………70 表 5-4-10 居民災害潛勢瞭解情形問卷統計表…………………………………………74 表 5-4-11 居民疏 散 避 難 作 為 情形問卷統計表………………………………………75 表 5-4-12 防備災訓練協助居民學習緊急救護技術問卷統計表………………………76 表 5-4-13 參與社區自主防備災訓練最幫助的部分問卷統計表………………………76 表 5-4-14 防備災訓練對社區幫助情形問卷統計表……………………………………77 表 5-4-15 自主防備災推 動 過 程 障 礙 議 題 掌 握 情形問卷統計表……………………80 表 5-4-16 研究區域自主防備災有 效 推 廣 方 式 發 掘 情形問卷統計表………………81 表 5-4-17 研究區域社 區 意 識 凝 聚 情形統計表………………………………………82 表 5-4-18 研究區域環 境 定 期 實 地 踏 勘 情形統計表…………………………………82 表 5-4-19 研究區域防災觀摩制 度 推動情形統計表……………………………………83 表 5-4-20 社區自主防備災推動成效評比制度情形統計表……………………………84. XI.
(13) 第一章 緒 第一節. 論. 前言與研究動機. 台 灣 近 15 年 來 發 生 的 重 大 「 自 然 災 害 」 有 1999 年 921 集 集 地 震 、 2000 年 碧 利 斯 颱 風 、 2000年 象 神 颱 風 、 2001 年 桃 芝 及 納 莉 颱 風 、 2004 年 敏 督 利 颱 風 及 七 二 水 災 與 艾 利 颱 風 、 2006年 恆 春 地 震 、 2007年 柯 羅 莎 颱 風 、 2008 年 卡 玫 基 及 辛 樂 克 颱 風、2009年 88莫 拉 克 颱 風、2010年 919凡 那 比 颱 風、2012 年天秤颱風，其歷次之自然災害侵襲均對我台灣人命、財產造成重大損害 與 傷 害，同 時 也 對 社 會 機 能 產 生 影 響，使 社 會 及 經 濟 受 到 嚴 重 損 失 及 危 害 。 天然災害的侵襲往往同時導致不同縣市多區域性的侵襲損害，而我們 深知天然災害不會停歇，還會再來。複合型災害的衝擊性，每每造成受災 地區之生命財產損失的情況更趨嚴重，而政府相關之救災及救助支援與資 源，無法同時應付因致災所造成之重大廣泛災害區域。而偏遠易致災社區 （聚落），如何有效以在地的社區防備災組織來備災、減少自然災害發生 時的威脅，故務須積極推動「社區自主防備災」作為，而如何記取災害歷 史教訓，透過有系統的自主性防備災教育訓練規劃及實務型之疏散避難撤 離演練，作其有效之預防與準備，方能於災害發生時，將社區之傷害與損 失降到最低。 「 社 區 總 體 營 造 」的 名 詞 ， 第 一 次 正 式 出 現 是 在 83年 10月 3日 ， 當 時 行 政院文化建設委員會在立法院做施政報告，首次提出這個概念與計畫，主 要是延續先前文建會對於社區文化、社區意識、生命共同體的觀念，並加 以整合轉化為一項可以在政策和行政上，實際操作出來的方案（陳其南、 陳 瑞 樺 ， 1998） 。 「 社 區 總 體 營 造 」 的 本 質 ， 其 實 是 在 「 造 人 」 ， 期 望 透 過人的品質的提昇，重新塑造臺灣的社會與政治行政體系，實現一個真正 現 代 化 的 公 民 國 家 理 想 （ 行 政 院 文 化 建 設 委 員 會 ， 1999 ） 。 其 各 部 會 之 推 動計畫與執行方向雖然規劃詳盡，惟於目前社區防備災推展工作之實務面 發現能針對整體防備災工作推廣，而能脈絡一貫（行政法令規章、宣導、 1.
(14) 教育訓練、備災物資、疏散撤離機制、緊急收容服務、實務演練等等）全 套實務性配套研究者甚少，且實務性經驗豐富之協力團隊更形亦付闕如。 所以推動成效窘然有限，故於不幸面臨災害時其發揮之應變效果固然亦所 有限，尤其於村里長指揮應變、備災物資整備及避難撤離機制之課題上， 抑是呈現實務性之問題甚多。 對照現行政策面，目前台灣在推動「防災社區」的議題上，為落實社 區 防 災 系 統 的 策 略 ， 2002 年 行 政 院 核 定 「 社 區 防 救 災 總 體 營 造 實 施 實 計 畫」，期以社區為單位「由下而上」、「自救而後人救」的觀念，進行試 辦 社 區 災 害 防 救 工 作 之 輔 導 ， 共 同 實 施 1年「 社 區 防 救 災 總 體 營 造 計 畫 」， 並藉由專業團隊的協助，嘗試大量推動國內土石流、洪泛潛勢地區社區防 災之工作。又行政院所推展的「台灣健康社區六星計畫」中也在社區治安 的面向中，提出了「落實社區防災系統：辦理社區防災之宣導工作，輔導 1. 社 區 建 立 防 災 觀 念，培 養 災 害 緊 急 應 變 能 力 」的 策 略 。該 計 畫 將 輔 導 各 直 轄市、縣（市）政府，建立社區治安資源整合機制，營造永續成長、成果 共 享、責 任 分 擔 的 社 會 環 境。並 輔 導 全 國「 369」個 社 區 成 為 安 居 樂 業 的「 治 安社區」。 前揭計畫目標訂定下列五項策略作為： (1)、 落 實 社 區 主 義 ， 鼓 勵 自 發 參 與 社 區 營 造 ， 推 動 由 下 而 上 提 案 機 制 ， 整合多元資 源，建立自主運作且永續經營模式。 (2)、 鼓 勵 繪 製 安 全 檢 測 地 圖 ， 透 過 社 區 治 安 會 議 討 論 ， 實 施 治 安 問 題 診 斷及分析，建立社區安全維護體系。 (3)、 規 劃 辦 理 防 災 宣 導 ， 輔 導 建 立 防 災 觀 念 ， 培 育 社 區 民 力 組 織 災 害 緊 急應變能力， 落實社區防災工作。. 1. 社區治安安全生活守護網，http://www.safemyhome.tw/index.html 2.
(15) (4)、 倡 導 家 暴 及 兒 少 虐 待 防 範 觀 念 ， 宣 導 社 區 多 元 通 報 機 制 ， 暢 通 防 處 管道，建立家暴防範系統。 (5)、 採 取 中 央 政 策 引 導 ， 縣 市 自 我 評 鑑 ， 專 業 分 工 輔 導 等 方 式 ， 構 成 夥 伴關係，協力治理。. 故針對現況問題及社區安全需求為前提，本研究即是架構在此基礎 下，以屏東縣萬巒鄉五溝社區為例，研究如何推動「社區自主防備災」實 務面之策略規劃，落實防備災推廣工作，俾以永續推動五溝社區「社區自 主防備災」，有效「守衛家園、守護親人」，作為本研究之背景與動機。. 第二節. 研究目的與定位. 本研究主要以屏東縣萬巒鄉五溝村（五溝水聚落）推動「防災社區」 之資料以及社區訪談當地居民的實際反映，就鄉公所等公務部門應如何結 合相關資源及鼓勵社區民眾積極參與，來探討相關準備作為訂定及推動工 作規劃的成果，彙整相關資料提出結論與建議，以促使該「防災社區」落 實達成於災害發生時緊急應變之「社區自主防備災」系統機制，有效成功 遂行運作。本研究實際上也就是要掌握社區的屬性與一般社會教育工作者 從事社區教育的模式，以便能夠找到社區防災教育的切入途徑，並就社區 中可能的災害危害、威脅與特性進行知覺，讓居民確實認知到社區中的潛 在災害危害為何，而能進一步意識到防災的重要性與重要內容。 研究之目的期能達成下列目標以提供政府部門做為今後推動「社區自 主防備災」工作執行的參考： (1)、 探 討 五 溝 水 聚 落 自 莫 拉 克 風 災 後 ， 其 近 年 來 社 區 防 災 工 作 之 推 廣 成 效。 (2)、 分 析 五 溝 水 聚 落 居 民 在 歷 史 災 害 經 驗 、 災 害 潛 勢 分 析 及 居 民 對 災 害 發生時之自主性應變與逃生疏散避難作為。 3.
(16) (3)、 研 究 找 出 推 動 「 社 區 自 主 防 備 災 」 實 務 性 之 系 統 運 作 指 標 與 執 行 輔 助工具。 (4)、 彙 整 相 關 資 料 提 出 結 論 與 建 議 ， 有 效 策 進 該 「 社 區 自 主 性 防 備 災 」 工作推廣。. 第三節. 研究方法. 1、 文 獻 內 容 分 析 與 探 討 ： 也就是透過對文獻的內容進行分析與探討，來獲得對於現有國內、外 做法以及已知知識的了解，減少本研究執行的未知部分，避免盲目摸索， 並加強本研究的成功性。 2、 本 研 究 方 法 為 以 深 度 訪 談 與 歸 納 法 為 主 ： 本研究為有效建立推動社區自主防備災評估指標，對於推動社區防災 的現況、困難需要先行掌握與了解，才能促進研究的成功機率。因此先透 過對國內外有關社區學習內涵之相關文獻進行蒐集彙整與整體性分析探 討，並輔以曾協助社區進行社區防災的專家成員之深度訪談內容，進而掌 握 相 關 的 因 素 ， 作 為 社 區 防 災 推 動 評估指標因子。進而分析評估研究對象在「社 區 自 主 防 備 災 」之共同問題與推動成效，以利提出具體且有效之研究建議。. 第四節 1.4.1. 研究範圍與限制. 研究範圍： 本研究調查分析範圍與對象為屏東縣萬巒鄉公所、萬巒消防隊、赤山. 派出所、五溝社區。藉由相關深入訪談結果分析，提出結論與建議。. 1.4.2. 研究限制： 依據上述研究方法及管控，本研究結果尚有下述之研究限制：. 4.
(17) 1、 推 動 社 區 之 限 制 ： 由 於 台 灣 社 區 類 型 眾 多，故 本 研 究 之 研 究 區 域，是 以 社 區 遭 受 災 害 時，其 對 外 聯 繫 及 獲 得 援 助 易 斷 絕 之 社 區 為 主，因 此 本 研 究 無 法 涵 蓋 及 應付所有地區推動社區自主防備災之所需。 2、 個 案 研 究 之 限 制 ： 本 研 究 其 受 訪 對 象，僅 針 對 屏 東 縣 五 溝 水 聚 落 居 民，並 未 針 對 台 灣 所 有 社 區 居 民 普 查，因 此 在 本 研 究 中 之 結 論，尚 不 能 完 全 代 表 所 有 社 區 居民之需求。 3、 災 害 類 別 之 限 制 ： 因災害類型常因地而衍生不同防救災機制，故本研究之災 害類別設 定為受過火災、地震、水災、颱風及土石流侵害之社區，但對於某些特 殊 災 害，如 海 難、空 難 及 重 大 交 通 事 故，則 須 於 相 關 行 政 部 門 介 入 執 行 ， 因此相關成果運用推動，應針對社區所面臨災害的不同性，作適切之修 正。. 第五節. 研究流程. 本研究流程在確定研究動機與目的後，藉由文獻回顧與國內社區防災 政策探討，依據研究標的社區與鄉公所等政府單位，歸納研究議題，再透 過專家訪談方式，完成書面問卷設計，進行問卷調查、回收與登錄編碼， 進而針對回收資料進行因素分析與統計，以建立評估指標因子，提出適當 的 結 論 與 建 議 。 有 關 研 究 流 程 如 圖 1-1 所 示 ：. 5.
(18) 圖 1-1 研 究 流 程 圖 6.
(19) 第二章、文獻探討 本 研 究 為 針 對 屏 東 縣 萬 巒 鄉 五 溝 社 區 於 「 88 莫 拉 克 風 災 後 」 ， 近 年 來 推動防災社區防救災組織建構，在各個面向的角色定位及功能分工加以了 解 與 評 估，因 此 本 研 究 將 對 防 災 社 區、社 區 防 災 之 理 論 基 礎 加 以 探 討 整 理 ， 引述前人之研究發現，其智慧晶華所在，以為研究之立基。. 第一節. 社區與聚落的意義與分類. 2.1.1 社 區 的 意 義 「社區」在這些年是一個熱門的名詞。今日，人們提到「社區」，已 經包含了對鄉土認同、安全信任、生活品質的追求與憧憬，更表示著人們 對共同經營環境、提高生活品質的夢。相信每一個人都希望自己所居住的 環境是舒適的、安全的，但是大多數的人卻只對「私領域」的環境有自主 權，對「公領域」卻充滿了無力感。然而一個又一個的事件、一波又一波 的 問 題 的 出 現 ， 卻 使 認 真 生 活 的 人 們 再 也 無 法 忍 受 與 等 待 ， 加 上 ， 90 年 代 政府「社區總體營造」計劃對於各地參與式社區經營的鼓勵。於是，越來 越多的社區居民自發的結合，一同為這樣的無力感而奮戰。他們希望他們 生活的環境可以由自己決定，他們希望能為社區的安全盡一份力量，使社 區居民的生活從「私領域」延伸到「公領域」的社區環境。 2. 依據社區發展工作綱 要所稱社區，係指經鄉（鎮、市、區）社區發展 主管機關劃定，供為依法設立社區發展協會，推動社區發展供作之組織與 活動區域。而其社區之劃定，以歷史關係、文化背景、地緣關係、人口分 佈、生態特性、資源狀況、住宅型態、農、魚、工、礦、商業之發展及居 民之意同、興趣及共同需求等因素為依據。. 2. 法務部全國法規資料庫 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050077 7.
(20) 追究根源，社區是一個從國外移入的觀念，然其實質內涵已存在中國 社會好長的一段時間，如同以往的氏族國家、宗族組織、現代的祭祀圈、 生活圈和社區等形式，皆是社區的樣貌。社區的實質內涵，一般人認為有 以下三點：一是一定的區域範圍，二是具有某種類似背景的人民，三是這 些人具有某種的互動關係。至於互動關係的密切與否，便牽涉到社區經營 發展的品質。 3. 林 振 春 氏 認 為，台 灣 地 區 對 於 社 區 是 以 地 緣 為 基 礎，只 要 在 規 定 地 區 內設籍，立即擁有該社區居民的身分。但此種農業社會的條款，顯然無法 適應都市社會的需求，因為都市居民的工作地點經常分離，其對工作地點 的 介 入 當 然 較 之 居 住 地 點 更 深 ， 因 此 現 代 的 社 區 組 成 基 礎 ， 必 須 由「 地 緣 」 轉 為 「 事 緣 」 。 （ 林 振 春 ， 1999） 也 就 是 因 為 社 區 之 關 係 主 要 來 自 人 與 人 之間的結合，所以其組成的基礎乃以個人的地位、職業、生活方式為主， 而居住為輔；社區的概念可以包括： 1、 社 區 是 一 個 地 理 位 置 ， 其 大 小 可 分 為 ： 聚 落 、 村 落 、 城 鎮 、 都 市 、 大都會區等。 2、 社 區 是 一 種 心 裡 互 動 的 團 體 組 織 ， 可 以 沒 有 固 定 的 地 理 疆 界 ， 如 學 術社區、宗教社區、文化社區等。 3、 社 區 是 一 個 包 含 各 單 位 功 能 的 系 統 ， 這 些 組 成 社 區 系 統 的 單 位 可 以 是正式的團體，如社區發展協會；或非正式的團體，如：社區守望 相助；可以是組織，如：學校、醫院、消防局等，這些社區單位在 社區內互動，其功能在為社區區民提供各種不同的服務。. 2.1.2 聚 落 的 意 義 就 地 理 學 觀 點 而 論 ， 聚 落 （ settlement ） 是 一 圈 定 範 圍 的 人 群 共 同 生 活. 3. 林振春，「社會工作」，台北：師大書苑，民國 88 年。 8.
(21) 的單位總稱，依規模與職稱的不同，可分為村落、鄉村與都市，都在此一 4. 定義範圍之內 。聚落不僅是一個社會的、空間的、生態的表徵，在生活之 中，透過生產、防禦與宗族之間的關係緊密相連性，以建構擁有文化自明 性的生活共同體。而聚落中存在著認同感與地域文化的發展，是一有意義 的集體居住單元；透過聚落發展出的生活共同體，建立起溝通的文字與符 5. 號、社會倫理、相互維繫的情感機制 。 一個聚落之中，不但結合了具有歷史意義及其文化意涵之建築物，其 所居住在此的居民也有共同的回憶，及相近的血緣關係，而與居民宗族有 關係的嘗會等亦有不可分割的關聯性。依「文資法」第三條第一款規定： 「古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價 值之建造物及附屬設施群。」故以聚落存在著整體意義，因此聚落無法單 獨分割成建築類型、祭祀圈、政治制度、都市體系、經濟因素或人類學研 6. 究 。 綜合上述所言，聚落是一共同生活之空間，其居民對於聚落內之生活 有著相同的經驗與記憶，而聚落之中居民之間對於其共同生活之區域，有 著濃厚的認同感。. 2.1.3. 社區的分類：. 對於「社區」的定義，各方學者有多種詮釋，由於著眼點不同，各學 者所下的定義亦不同，茲整理分敘如下表： 1、 詹 桂 綺 （ 2003） ： 「 社 區 」 一 詞 是 由 英 文 communit y 翻 譯 而 來 ， 它 原 是 社 會 學 上 的 一 個. 4 5. 賴志彰（1995）＜聚落保存之我見＞《聚落保存與發展案所》，臺北：漢聲雜誌，第 75 期。 楊珮瑤（2006）《朝向公私協力關係的傳統聚落保存：以金門國家公園為例》，銘傳大學公共事 務學系碩士在職專班學位論文，頁 16。. 6. 郭肇立（1998）＜傳統聚落空間研究方法＞《聚落與社會》，臺北：田園城市文化，頁 7。 9.
(22) 專有名詞，後來也被用於行政事務上以及日常生活中；社區的定義極多， 有人認為傳統的地域社區，受到都市化、工業化及官僚化的影響，減低了 社區的獨特性與獨立性，並認為地域社區不再是認識與執行發展策略有力 與共同瞭解之基礎。 2、 Castells（ 1983） ： 「社區」是在資本流動與空間流動的雙重壓力下，地域社區仍是爭取 地方自主性，與進行社會改造的基地。 3、 我 國 推 行 之 健 康 社 區 六 星 計 畫 ： 「社區」之定義為：即以部落、村里、社區等地方性組織為核心；不 排除因特定公共議題，並依一定程序確認，經由居民共識所認定之空間及 社群範圍；社區工作除以在地居民為主體外，鼓勵結合區域性及專業性團 體之共同參與投入，強化社區工作品質與永續推動目標（行政院推動健康 社區六星計畫）。 4、 行 政 院 文 建 會 副 主 委 陳 其 南 先 生 ： 「社區」係指以某一空間範圍之內之社區居民和其擁有的社區認同意 識為基本元素而構成的共同體。 5、 教 育 部 國 語 辭 典 （ 教 育 部 國 語 推 行 委 員 會 ， 2002） 的 解 釋 ： 「社區」乃是一群人以自由結合的方式所居住的特定區域，此範圍內 的每一分子，皆可共享區域內所有的服務與利益。 6、 林 振 春 （ 1999） ： 認為台灣地區對於社區是以地緣為基礎，只要在規定地區內設籍，立 即擁有該社區居民的身分。但此種農業社會的條款，顯然無法適應都市社 會的需求，因為都市居民的工作地點經常分離，其對工作地點的介入當然 較之居住地點更深，因此現代的社區組成基礎，必須由「地緣」轉為「事 10.
(23) 緣 」 。 （ 林 振 春 ， 1999 ） 也 就 是 因 為 社 區 之 關 係 主 要 來 自 人 與 人 之 間 的 結 合，所以其組成的基礎乃以個人的地位、職業、生活方式為主，而居住為 輔。 8、 Clark （ 1987） 認 為 ： 「社區」是有一群人居住；有一個固定的疆界，可畫出社區的範圍； 是一種共同分享的活動；由一群密切的人群所組成，並具有社區認同感 （ Clark， 1987） 。 也 就 是 說 社 區 除 了 地 理 疆 界 的 設 定 ， 更 要 居 民 擁 有 共 同 意識才能結合起來。 9、 林 俊 、 沈 子 勝 、 鄧 子 正 （ 2003） ： 「社區」係指「經鄉（鎮、市、區）社區主管機關劃定，供為依法推 動各項社區防災作業之組織與活動區域。 10、 依 據 「 社 區 發 展 綱 要 」 所 稱 社 區 ： 係指經鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關劃定，供為依法設立社區 發展協會，推動社區發展供作之組織與活動區域。而其社區之劃定，以歷 史關係、文化背景、地緣關係、人口分佈、生態特性、資源狀況、住宅型 態、農、漁、工、礦、商業之發展及居民之認同、興趣及共同需求等因素 為依據。. 第二節 「社區防災」及「防災社區」之意義與構成 2.2.1. 社區防災. 對於「社區防災」的定義，各方有多種詮釋： 1、 FEMA（ Federal Emergency Management Agency） ： 認為社區防災主要是協助社區減輕災害或保護社區，包括居民，各項 組 織、 商 業、 公 共 設 施 和 讓 經 濟 能 穩 定 成 長，儘 可 能 在 天 災 來 臨 時 能 有 效 11.
(24) 預防之。 FEMA（ Federal Emergency Management Agency） ， 為 增 加 防 災 社 區 有 著 即 時 救 援 之 能 力，也 計 劃 催 生 成 立 社 區 緊 急 應 變 團 隊（ Communit y Emergency Response Team 簡 稱 CERT）， 目 的 是 希 望 社 區 防 救 災 組 織 能 具 有 救 災 應 變 團隊之能力，訓練社區居民在災害環境下互助互救，增加其救災時效，而 另一方面則是在平時訓練社區居民了解到災害前的預防及演練準備，皆是 社區應盡的責任。 2、 Maskrey（ 1989） ： 「社區防災」是以社區為基礎的災害防救新主張，從災前的減災活 動、災時的緊急應變、到災後的復原與重建，應由社區民眾及其所組成的 自發性團體掌握控制，才可能發掘到問題之重點，進而解決問題。 3、 鄧 子 正 （ 2002） ： 「社區防災」是為達成防災社區而推動的一連串過程與方法，具體而 言，乃 一 個 社 區 在 平 時 即 透 過 居 民 的 組 織 參 與、學 習、瞭 解 社 區 的 人、物 、 環境的特性，並分析掌握社區在安全與防救災上的問題。經由居民的共同 溝通與研討，在專業與行政的協助下，研擬災害防救對策與推動計畫，並 同時執行減災、預防、應變措施，降低災害發生機率與可能的災害因素。 社區防災乃一個社區在平時即透過居民的組織參與、學習，分析掌握社區 在安全與防救災上的問題。經由居民的共同溝通與研討，在專業與行政的 協助下，擬定災害防救對策與推動計畫，並同時執行減災、預防、應變措 施。在大規模災害發生時，依社區整備、演練的計畫對策，在第一時間進 行自救互救，減輕災害的損失。災後則透過社區的溝通、協調，於最短的 時間內形成共識，在考慮建構更安全的環境（亦即減災）的目標下，擬定 重 建 計 畫，並 依 優 先 順 序，展 開 重 建 工 作，朝 向 社 區 永 續 經 營 發 展 而 努 力 。 4、 陳 亮 全 （ 2002） ： 12.
(25) 「社區防災」是以當地居民為基礎的災害防救組織，平時訓練及積極 準備、演練緊急救災計畫與對策，在第一時間進行自救互救，減輕災害的 損失。 5. 林 俊 等 人 （ 2003） ： 「社區防災」是為達成防災社區而推動的一連串過程與方法手段，其 目的在讓社區居民可以在災前進行防災整備與減災、災害時能立即應變、 災害後能迅速協助社區重建。 6. 林 文 苑 等 （ 2010） ： 「社區防災」是能強化居民災害意識，進而讓社區產生實質防救災行 動，因此社區防災若能以社區參與的方式來推動，便能有效凝聚向心力。. 2.2.2. 防災社區. 防 災 社 區 （ disaster resistant communit y ） 是 一 個 較 小 的 概 念 ， 目 的 在 於促進與形塑在災害地區的社區架構與設計以確保安全、健康、生活品質 與最小化人們在巨大的災害事變中的生命財產損失。防災社區的目標在於 增加災難的回復力以及具災害彈性的社區，這樣的社區可以避免災難事 件，或者當災害發生時，所造成災難的結果。 防災社區制度的建立與推行，可在平時為擬定事前對策，建立本地民 眾災防意識及相關資料庫，在災時則針對災害緊急應變，並協助政府機關 進行災地初步的重整；根據日本火災學會出版的「兵庫縣南部地震火災調 查報告書」一項阪神地震的調查統計顯示，在阪神大地震發生初期，民眾 受 困 的 救 助 方 式，有 34.9％ 民 眾 係 由 自 己 力 量 脫 困；31.9％ 民 眾 由 家 人 協 助 脫 困 ； 28.1％ 民 眾 係 由 鄰 居 或 友 人 協 助 脫 困 ， 2.6％ 民 眾 由 路 人 協 助 脫 困 ； 祗 有 不 到 1.7％ 民 眾 直 接 由 救 助 隊 協 助 脫 困 。 這 項 調 查 統 計 結 果 ， 後 來 推 演 出極為重要的災害防救法則，即是大災害來臨時，「自助：互助：公助」 比 例 是 「 7： 2： 1」 。 13.
(26) 對於「防災社區」的定義，各方有多種詮釋，條列如下： 1、 美 國 FEMA（ FEMA網 站 ， 2003） ： 「防災社區」是指長期以社區為主體在社區進行減災工作，即於災害 發 生 前 做 好 預 防 災 害 的 步 驟 、 措 施 ， 以 減 低 社 區 的 易 致 災 性 （ vnlnerabilit y） ， 其 目 的 便 是 要 利 用 養 成 教 育 方 式 ， 提 高 社 區 居 民 在 災 時 互救互助之能力。也就是加強災前的預防及減災工作，強化居民的互救能 力，降低最後的損失成本。 2、 Crittenden（ 2001） ： 「防災社區」是目標在於增加災難的回復力以及具災害彈性的社區， 這樣的社區可以避免災難事件，或者當災害發生時，所造成災難的結果。 也 就 是 社 區 在 訓 練 後，對 於 災 害 處 理 的 能 力 增 強，可 避 免 突 發 的 災 害 事 件 ， 或降低災害侵襲的損失。 3、 魏 雅 蘭 （ 2001） ： 由防災社區、防災生活圈以及耐災社區之觀點，定義防災社區之意涵 為：防災社區乃具災變管理能力之社區，亦即能達到災前減少災害形成因 子，災時緊急應變、互助互救，降低災難損失，並於災後訊速推動復原、 重建，與自然災害共存的永續社區。 4、 陳 亮 全 （ 2002） ： 「防災社區」則是指本身具有防救災功能，朝向永續發展的社區，亦 即以社區民眾為主體，透過社區民眾的動員，對災害及其防救的學習與訓 練、組織建立，以及改善、整建居住環境與有助於災害防救的設施、設備 等過程，建構一個較不會發生災害，或是萬一發生災害時耐得起災害的考 驗，將災害的損失降至最低，進而迅速重建，能夠永續經營的社區。 5、 沈 子 勝 、 鄧 子 正 （ 2003） ： 14.
(27) 「防災社區」並不能侷限於災時的應變及救援，因為有完善之災前防 備及準備工作，才能更有效減少生命財產損失，故社區防救災工作是需要 由社區居民共同意識下組成推動，從平時便依序做整備減災工作，按時擬 定相關防救災工作進行演練，如此長期經營下，社區才能得以永續發展。 6、 李 宗 勳 （ 2005） ： 「防災社區」居民透過組訓或教育，將「利他精神」轉化為對公共事 務 的 積 極 參 與，滿 足 了 對 生 活 品 質 提 高 的 期 待，更 形 成 了 休 戚 與 共 的 社 區 意識，借公民智能的催化運用，提昇公民的經濟生計與生活安全。 7、 孫 志 鴻 等 （ 2007） ： 社區民眾為主體，建構一個較不會發生災害，或是萬一發生災害時耐 得起災害的考驗，將災害損失降至最低，進而迅速重建，能夠永續經營的 社區。 8、 林 建 宏 （ 2007） ： 所謂「防災社區」，除了包括「社區營造」的意涵外，尚須考量社區 災害風險因子、社區脆弱度與回復力等。因此，山坡地防災社區組織並非 定型化之組織，乃是可以調整、可以成長、可以永續發展之組織。. 2.2.3. 「防災社區」構成之條件. 依據美國聯邦緊急災變管理署對於「防災社區」所下之構成條件，認 為 「 防 災 社 區 」 是 需 要 長 期 以 社 區 為 主 體 （ communit y-based approach） 在 社區內行使減災之工作，因此防災社區在多項天然災發生前，便需做好預 防災害的步驟、方法，以降低社區受災性。 此外，美國聯邦緊急災變管理署還認為「防災社區」構成後，還要能. 15.
(28) 7. 在災害發生後發揮下列幾點功效，才是所謂之防災社區 。 1、 讓 災 害 所 造 成 傷 亡 情 況 降 至 最 低 。 2、 當 公 部 門 進 入 災 區 ， 能 順 力 協 助 社 區 救 援 而 不 受 阻 礙 。 3、 社 區 本 身 亦 能 夠 在 無 公 部 門 協 助 下 ， 獨 立 進 行 災 害 應 變 管 理 。 4、 災 後 社 區 能 夠 依 照 災 前 復 建 或 是 由 災 前 所 共 同 規 劃 模 式 進 行 重 建 。 5、 災 後 社 區 經 濟 能 力 復 建 能 夠 迅 速 恢 復 活 動 。 6、 災 後 社 區 復 建 或 重 建 ， 能 夠 在 未 來 數 年 負 起 災 害 應 變 管 理 責 任 ， 且 社 區不再重蹈覆轍相同之災害損失。 防災不僅僅是已經有災害經驗的社區所要注意，尚未有災害經驗的社 區更是重要，因為突發的狀況更令人措手不及，因此每一個社區都要做好 平時的防災動作，所以首先必須了解若要形成防災社區必須要有哪一條 件 ， 以 及 要 配 合 的 有 形 或 是 無 形 資 源 等 。 鄧 子 正 ﹝ 2002 ﹞ 指 出 ， 防 災 社 區 並不能侷限於災時的應變及救援，必須包括完善之災前防備及準備工作， 而社區防救災工作需要由社區居民共同意識下組成推動，從平時便依序做 整備減災工作，按時擬定相關防救災工作進行演練，在長期經營下，社區 能 得 以 永 續 發 展 ， 其 對 於 防 災 社 區 構 成 要 素 之 概 念 如 圖 2-1所 示 。. 7. FEMA Introduction to Mitigation Independent Study Course 1998 16.
(29) 功能性 災前－減災及整備 災時－應變之能力 災後－重建之工作 融 入社社 日區區 災 意常害自 識生意主 活 性 的識參 防建與 災立. 具 備 之 條 件. 防災社區. 圖 2-1. 配 合 的 資 源. 實 質天 公救然 部災環 門器境 參材的 與的配 加合 入. 防災社區構成要素. 資 料 來 源 ： 鄧 子 正 、 沈 子 勝 ﹝ 2002﹞ 8. 另 外 日 本 對 防 災 社 區 之 構 成 則 是 以 防 災 生 活 圈 為 其 規 劃 考 量 單 位 ，認 為主要在於一個災害發生時，社區有自我自救之災害意識，並且無需依賴 其他地區支援，而能達社區互助互救之防救災體制，因此日本防救災生活 圈其構成要素有著以下數點成因。 1、 利 用 日 常 生 活 接 觸 為 界 定 範 圍 。 2、 防 災 空 間 的 設 計 及 規 劃 。 3、 社 區 防 救 災 組 織 的 建 立 。 4、 社 區 居 民 間 平 時 的 互 動 及 參 與 性 活 動 。 5、 社 區 防 救 災 意 識 的 建 立 。 6、 防 救 災 教 育 的 深 植 於 居 民 日 常 生 活 中 。 而國內方面，根據台灣大學建築與城鄉研究所陳亮全教授，彙整國內 9. 外 對 於「 防 災 社 區 」的 構 成 後 ，其 認 為 所 謂 的 防 災 社 區 之 構 成 主 要 有「 實 質環境要素」、「非實質環境要素」以及「獲取資源要素」等三方面，其 相 對 應 關 係 如 下 所 列 之 圖 2-2。此 三 大 向， 並 可 再 進 一 步 細 分 為 地 理 空 間 、 8 9. 魏雅蘭，2001，本土性防災社區形成要素之探討－以長青、龍安、蜈蚣社區為例－。 台灣大學建築與城鄉研究所，2001，「社區防救災總體營造實施計劃」推動計劃期初簡報。 17.
(30) 設施設備、居民屬性、社區組織與行動、社區意識、災害與防救意識、防 救災學習與能力、政府資源及民間資源等十大項之要素. 10. 。. 圖 2-2、 「 防 災 社 區 」 之 構 成. 第三節 「防災社區」之特性與功能 2.3.1. 防災社區之特性：. 陳 亮 全 、 劉 怡 君 、 陳 海 立 （ 2006）： 社 區 內 每 一 個 人 都 希 望 居 住 在 一 個安全、舒適的環境中，而防災社區的目標就是要建立一個「安全無慮」 的社區。簡單來說，防災社區應該要具備了下列三個特性： 1. 有 能 力 降 低 災 害 發 生 的 機 會 。 2. 能 夠 承 受 災 害 的 衝 擊 、 降 低 災 害 損 失 。 3. 可 以 在 災 後 迅 速 復 原 重 建 ， 並 且 持 續 地 發 展 。 也 就 是 說，一 個 有 能 力 凝 聚 社 區 意 識、強 而 有 力 且 能 自 主 施 行 從 災 前 、 10. 鄧 子 正 、 沈 子 勝 ， 2003，「 民間與社區防救災教育之建立與推動分析」 。 18.
(31) 災時到災後各項防救作為的社區就可以被稱為防災社區。同時，社區組織 或社區居民為了成為防災社區所進行的各種努力與付出，就可以被稱為社 區災害防救。此外，由於每個社區具備不同的自然與社會環境特色，不但 要面對不同種類的災害，採取的解決方法與方式也未必相同；因此，要推 動合乎自己社區的社區防救災工作，就必須要培養大家自動自發、自立自 足的精神，還要掌握社區本身的需求、資源與限制條件，以及分析問題、 懂得彼此溝通、討論解決方法，甚至執行落實等的種種能力，對於「防災 社 區 」 之 詮 釋 可 瞭 解 其 特 性 （ 如 表 2-1所 示 ） 。 表 2-1 防 災 社 區 特 性 一 覽 表. 11. 災前就做好預防災害的步驟、措施，以. 災 防. 前. 減低社區的易致災性。 災前即能減少災害形成因子。 有能力降低災害發生的機會。. 災. 災害來臨時，可以主動對抗之。. 社. 災. 區. 時. 能夠承受災害的衝擊、降低災害的損 失。. 特 性. 災時能緊急應變，有互救互助之能力. 災後能迅速復原、重建，與自然災害共. 災 後. 存的永續社區。 可以 在 災後 迅 速復 原重 建，並 且持 續 地 發展的社區。. 2.3.2. 11. 防災社區之功能：. 李 龍 潭 ， 2 0 1 0 ， 地 方 政 府 推 動 社 區 災 害 防 救 之 研 究 -以 桃 園 縣 防 災 社 區 為 例 。. 19.
(32) FEMA 認 為 防 災 社 區 可 在 災 害 發 生 時 達 成 下 列 數 點 功 能 ： 1、 社 區 能 使 災 害 傷 亡 減 至 最 低 。 2、 社 區 能 使 公 共 事 業 救 援 不 受 阻 礙 ， 順 利 進 入 社 區 救 災 。 3、 社 區 的 商 業 活 動 能 在 災 後 迅 速 回 復 。 4、 社 區 能 與 州 政 府 共 同 處 理 災 害 應 變 管 理 ， 亦 能 在 無 州 政 府 協 助 下 獨 立 進行應變行動。 5、 社 區 於 災 後 能 迅 速 復 原 災 前 的 情 況 ， 或 以 災 前 社 區 規 劃 之 模 式 進 行 重 建。 而國內方面，根據台灣大學建築與城鄉研究所陳亮全教授，歸納出作 為一個「防災社區」應具備有著幾項之功能. 12. 。. 1、 災 前 的 減 災 及 整 備 （ 1） 、 規 劃 相 關 社 區 防 救 災 計 劃 ， 並 制 定 社 區 防 救 災 編 組 ， 以 利 相 關 計 劃推動與參與，尤其針對可能受災地區及民眾，擬定優先輔導計 劃，讓其防救災工作有所依循。 （ 2）、 推 動 社 區 災 前 準 備 工 作 及 學 習 減 災 能 力 ， 以 提 昇 社 區 內 各 家 各 戶 之防救災意識。 （ 3）、 熟 練 社 區 組 織 下 之 各 項 防 救 災 工 作 及 聯 繫 運 作 方 式 ， 如 此 在 災 害 發生時，才能從容不迫完成各項緊急處理工作，進而降低傷亡損 失。 2、 災 時 應 變 之 能 力 （ 1） 、 透 過 已 成 立 社 區 聯 繫 編 組 網 ， 當 有 災 害 發 生 之 虞 時 ， 達 到 社 區 事. 12. 防 災 國 家 型 科 技 計 劃 辦 公 室 / 台 灣 大 學 建 築 與 城 鄉 研 究 所 ，「 推 動 社 區 防 災 與 建 構 防 災 社 區 」 推 動 計 劃 ， 2001 20.
(33) 前預警及避難之目的。 （ 2）、 如 災 害 發 生 ， 能 夠 依 照 既 定 組 織 及 事 前 演 練 模 式 展 開 相 關 互 助 互 救之工作，爭取更長之防救災功效。 3、 災 後 的 復 原 重 建 （ 1）、 利 用 社 區 防 救 災 編 組 系 統 ， 有 效 安 排 分 配 受 災 居 民 相 關 復 建 工 作 及維生能力，並能符合地區及居民需求，建立一抗災社區。 （ 2） 、 災 後 重 建 應 盡 量 以 社 區 居 民 為 主 導 ， 聽 取 相 關 社 區 居 民 經 驗 ， 於 以規劃設計，並有效發揮地方特色及文化。. 第四節. 國內防災社區推動模式. 台灣自民國八十八年發生百年罕見的九二一大地震起，進行各項防災 相關工作，累積了相當豐富的經驗與成果慢慢發展出一套適合台灣特性與 民情之防災社區推動模式。. 2.4.1. 政策依據：. 1 、 災 害 防 救 法 第 四 章 災 害 預 防 部 分 第 22條 第 9項 規 定 ： 為 減 少 災 害 發 生 或防止災害擴大，各級政府應依權責實施社區災害防救團體、民間災 害防救志願組織之成立及其活動之促進、輔導、協助及獎勵。 2 、 行 政 院 94年 4 月 14日 院 臺 文 字 第 0940014390 號 「 台 灣 健 康 社 區 六 星 計 畫推動方案」列出的六大推動面向中，在「社區治安」面向部分將落 實社區防災系統列為三項推動策略中的一項。 3 、 行 政 院 災 災 害 防 救 委 員 會 94年 12 月 1 日 災 防 整 字 第 0949970180 號 「 行 政院災害防救委員會推動防災示範社區三年工作計畫」。 4、 內 政 部 遴 選 101 年 度 防 災 社 區 實 施 計 畫 ： 計畫依據： 21.
(34) (1)、 前 行 政 院 災 害 防 救 委 員 會 94 年 12 月 1 日 災 防 整 字 第 0949970180 號函頒「推動防災示範社區三年工作計畫」。 (2)、內 政 部 99 年 10 月 19 日 台 內 消 字 第 0990820169 號 函。計 畫 說 明 ： 為統籌辦理全國防災社區政策之推動與落實，前行政院災害防 救 委 員 會 於 94 年 12 月 1 日 災 防 整 字 第 0949970180 號 函 頒「 推 動 防 災 示 範 社 區 三 年 工 作 計 畫 」，自 95 年 起 規 劃 以 3 年 完 成 推 動 防 災 示 範 社 區 工 作 之 目 標 ， 97 年 12 月 完 成 階 段 工 作 ， 經 檢 視 ， 發 現 受 輔 導之社區民眾，對居家環境檢視及自主防災工作大幅提昇，成效良 好，頗 有 助 益，故 自 98 年 起 持 續 推 動，列 入 減 災 工 作 重 點 項 目 之 一， 並 自 99 年 10 月 19 日 起 ， 由 內 政 部 (消 防 署 )續 辦 ， 爰 訂 定 遴 選 101 年度防災社區實施計畫（以下簡稱本計畫），以賡續推動防災社區 工作。. 2.4.2. 推 動 社 區 防 災 的 基 本 事 項 （ 陳 亮 全 —社 區 防 災 的 推 動 ） ：. 1、 基 本 事 項 ： 可分為災害防救、社區及支援等三個面向來討論： 災害防救面向： (1)、 提 昇 民 眾 對 災 害 之 危 機 與 防 災 意 識 。 (2)、 加 強 民 眾 對 環 境 安 全 的 認 知 與 敏 感 度 。 (3)、 檢 討 、 彙 整 可 能 致 災 因 子 ， 研 擬 改 善 建 議 與 計 畫 。 (4)、 整 備 並 提 昇 緊 急 應 變 、 自 救 互 救 的 能 力 。 (5)、 成 立 組 織 ， 有 計 畫 的 落 實 推 動 。 社區面向： (1)、 促 成 社 區 意 識 ， 強 化 社 區 認 同 。 (2)、 持 續 推 動 社 區 總 體 營 造 。 22.
(35) 支援面向： (1)、 建 立 推 動 社 區 防 災 的 行 政 支 援 體 系 （ 含 人 力 、 經 費 ） 。 (2)、 調 整 制 度 ， 落 實 防 災 社 區 的 對 策 。 (3)、 促 成 專 業 團 隊 與 民 間 組 織 的 協 力 。 2、 社 區 防 災 的 工 作 內 容 與 推 動 方 式 （ 陳 亮 全 —社 區 防 災 的 推 動 ） ： 工作內容： 1.無 受 災 經 驗 之 社 區 ： (1)、 學 習 與 認 知 。 (2)、 環 境 與 資 源 等 的 踏 勘 、 調 查 與 各 類 地 圖 的 製 作 及 其 診 斷 。 (3)、 防 救 災 課 題 的 篩 選 ， 釐 清 社 區 防 災 的 任 務 。 (4)、 防 救 災 對 策 與 計 畫 之 研 擬 。 (5)、 社 區 安 全 等 地 圖 的 製 作 。 (6)、 組 織 建 立 、 分 工 負 責 。 (7)、 整 備 、 演 練 及 操 作 。 2.有 受 災 經 驗 之 社 區 ： (1)、 災 害 經 驗 彙 整 與 討 論 。 (2)、 環 境 認 知 與 調 查 (各 類 地 圖 的 製 作 )與 診 斷 。 (3)、 防 救 災 課 題 的 確 認 ， 釐 清 社 區 防 災 的 任 務 。 (4)、 防 救 災 對 策 與 計 畫 之 研 擬 。 (5)、 社 區 安 全 等 地 圖 的 製 作 。 (6)、 組 織 建 立 、 分 工 負 責 。 (7)、 減 災 防 災 相 關 計 畫 的 執 行 。 (8)、 災 前 整 備 、 緊 急 應 變 訓 練 及 操 作 。 推動方式： 1.建 構 社 區 與 協 力 團 隊 互 動 之 模 式 。 2.結 合 既 有 制 度 、 組 織 ， 加 速 推 動 。 23.
(36) 3.採 用 不 同 方 法 推 動 社 區 防 災 學 習 。. 2.4.3. 防災社區推動模式與流程. 1、 防 災 社 區 推 動 模 式 ： 防 災 社 區 推 動 係 講 求 如 何 促 發、誘 導 民 眾 的 興 趣 與 意 願，以 利 最 後 能 建 立 起 社 區 的 自 主 與 主 體 性。所 以，推 動 時 應 結 合 數 種 較 容 易 被 民 眾 接 受 的 學 習 方 式，且 透 過 各 種 不 同 的 活 動，找 出 大 家 共 同 關 心 的 議 題 ， 並 整 理 出 具 有 普 遍 共 識 的 意 見 及 對 策，以 達 到 由 下 而 上 參 與、學 習 的 效 果。 一 般 而 言，推 動 防 災 社 區 時 常 用 的 推 動 操 作 方 式 有 講 習 課 程、工 作 坊、環境踏勘、訓練與演習。 2、 防 災 社 區 推 動 流 程 ： 由 於 各 社 區 的 特 性 與 資 源 不 同，需 求 亦 不 同，應 此 推 動 事 項 與 流 程 應 有 妥 善 規 畫，一 般 推 動 流 程 有 八 個 步 驟（ 如 圖 2-3所 示 ）：（ 李 龍 潭 ， 2010） (1)、 啟 蒙 與 啟 動 。 (2)、 社 區 環 境 調 查 。 (3)、 防 救 災 對 策 討 論 。 (4)、 防 救 災 組 織 建 立 。 (5)、 社 區 防 救 災 計 畫 研 擬 。 (6)、 社 區 說 明 與 溝 通 。 (7)、 應 變 技 能 的 演 練 。 (8)、 落 實 、 執 行 、 評 估 。 而 根 據 陳 亮 全（ 2001）認 為 社 區 防 災 教 育 推 動 可 分 為 八 大 步 驟，在 各個推動的階段有其明確的任務。其步驟說明如下： 24.
(37) (1)、 啟 發 步 驟 ： 主要是在社區動員及防災教育推展說明時，能建立基礎防災意 識、提昇參與社區組織人員的參與意願。 (2)、 參 與 步 驟 ： 主要是社區災害經驗及環境踏勘資料統整，引發居民共同對於 災害防救的重視。 (3)、 學 習 步 驟 ： 藉由參與各項防災教育活動，透過專家的解說及處置方式，提 昇防災觀念及應變能力。 (4)、 共 識 步 驟 ： 透過團隊和居民之間共同探討，使對社區防災能具有相同的認 知。 (5)、 策 劃 步 驟 ： 針對專家與居民所共同討論的結果，配合社區特性，共同規劃 出屬於社區的防災計劃。 (6)、 操 演 步 驟 ： 主要將訓練過程所習得的知識技藝，藉由演練過程，增加臨場 感，避免臨時事故發生，而慌張失措，誤失救援時機。 (7)、 實 行 步 驟 ： 主要希望在專業團隊撤離後，仍然能持續經營，使防災教育慢 慢深植社區每一人的心中。 (8)、 普 及 步 驟 ： 讓社區防災工作的新政策不僅受推動的社區明瞭，藉由平時的 宣導，使政策能讓全國都瞭解，並建立全民式的社區防災工作。 25.
(38) 圖2-3 國內防災社區實作推動流程圖 資料來源：李龍潭（2010）. 2.4.4. 防災社區推動的現況：. 檢視國內防災社區之推動概況得知，目前協助推動防災社區之專業人 才不足、推動單位間缺乏推動共識，且在執行相關作業時亦欠缺協調與整 合；再者，因防災社區推動的政策與機制尚未明確，致使後續推動作業面 臨了不少瓶頸。上述諸多因素皆使得國內目前防災社區的推動作業呈現難 以突破之困境，有鑑於此，防災社區推動研究就顯的相當重要；尤其調查 過去防災社區之推動成效，探討實務執行上的諸項課題，最後歸納出具體 改善建議，藉以修正防災社區推動模式，以達成提升防災社區整體作業效 能 之 目 標 （ 李 龍 潭 ， 2010） 。 另根據陳亮全老師於（防災社區的推動）一文中最後的結論： 26.
(39) 1、 現 階 段 社 區 民 眾 尚 普 遍 缺 乏 危 機 意 識 ， 甚 至 不 願 面 對 災 害 ， 加 上 災 害 防救的學習、努力不具立即成果，以致參與意願低，也因此對災害及 其防救的想像貧乏、認知淺薄。 2、 整 體 而 言 ， 台 灣 的 社 區 防 災 在 現 階 段 仍 須 更 積 極 的 投 入 。 無 論 在 觀 念 的推動，相關知識技術的開發與學習、人員的培訓、組織的建立等， 都尚待加強，甚至有需啟蒙的動作。 3、推 動 社 區 防 災，專 業 或 學 術 團 體 的 協 助、行 政 部 門 的 支 援 都 不 可 或 缺 ， 但現階段這兩者皆仍須建立與強化。 4、 若 能 基 於 過 去 數 年 國 內 所 累 積 社 區 營 造 的 經 驗 ， 以 及 災 害 防 救 的 成 果，並有效結合社區、民間團體、行政以及專業團隊各方面的力量共 同努力，則台灣推動社區防災的能量與成效勢將往上提昇。 5、 期 待 今 後 有 更 多 的 人 與 社 區 ， 加 入 此 一 研 究 與 實 務 的 行 列 。 防災社區不僅僅是社區本身的條件以及內外在資源的配合，更重要的 是 ， 社 區 本 身 要 有 自 我 抗 災 的 能 力 。 因 此 ， 鄧 子 正 ﹝ 2002﹞ 更 進 一 步 提 出 以 基 本 防 災 社 區 構 成 要 素 為 基 礎 ， 建 置 一 個 理 想 防 災 社 區 (如 圖 2-4)。 由 鄧 子 正 ﹝ 2002 ﹞ 的 研 究 中 指 出 ， 理 想 防 災 社 區 要 先 從 社 區 本 身 出 發，從社區居民防災意識的建立以及了解社區本身狀況，並且社區防救災 應變組織的建立與運作，這都需要經常性的聯繫與演練。而外在專業資源 或是政府機關的協助都是次要資源，可分二部分：第一，災前的訓練與輔 導；第二，當災難發生後，外界才介入做輔助或是物資提供，而這都是臨 時 性 協 助 或 支 援。因 此，社 區 要 做 防 災 必 須 依 靠 本 身 自 主 性 的 動 員 與 運 作 ， 以達到真正符合社區本身的所需，建立特化模式。. 27.
(40) 本社區防災特性、組 織、資源與現況. 社區全體居民的防災意識與能力. 外 在 的 專 業 指 導 與 協 助. 政 府 公 部 門 的 規 劃 、 推 動 與 支 援. 理想防災社區 具知災、減災、防 災、應變、復原之意 識與能力社區. 1、 家戶防災宣導與訪問 2、 里民大會防災宣導 3、社區居民與學校防災 教育 4、社區公告 5、防救災演練. 社區防救災應變組織的建立與運作. 災害後的復原、 檢討與自立. 災害時的應變、 處置與協勤. 平時的警戒 、減災與整備. 經常性聯繫或作用 臨時性協助或支援. 圖 2-4. 理想防災社區具備條件架構圖. 資 料 來 源 ： 鄧 子 正 、 沈 子 勝 ， ﹝ 2002﹞. 第五節. 小結. 透過對於社區及聚落意義的瞭解，並掌握社區的分類之後，因此在研 究範圍的限制下，社區的範圍本研究認為應依據社區發展工作綱要所稱社 區，係指經鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關劃定，供為依法設立社區 發展協會，推動社區發展供作之組織與活動區域，及有災害經驗且能力有 限之偏遠鄉村社區，人們基於解決防救災所遭致的問題，選擇參與社區公 共事務。並明確指出推動社區居民的防救災知識學習及參與並非短期性而 有其終極目標，且建議有其推行之步驟及適當的培訓課程。 推動「防災社區」，是強化基層社區防救災能量的最佳途徑。社區民眾平時應對周 遭潛藏危險因子有所瞭解與警覺，進而主動參與減災與防災工作，在災害警報發佈前完 28.
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