全球化下台灣與南韓國家角色轉變之比較研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. 全球化下台灣與南韓國家角色轉政治大變之比較研究立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i Un. 指導教授：魏玫娟 engchi. v. 博士. 研究生：郭瑀筑學號：95261016 中華民國九十九年十二月.

(2) 目錄目錄................................................................................................................................ I 表次...............................................................................................................................II 圖次............................................................................................................................. III 謝辭............................................................................................................................. IV 第一章緒論 .................................................................................................................1 第一節第二節第三節第四節第五節. 研究動機與研究目的 ..................................................................................1 研究途徑與研究方法 ..................................................................................9 研究假設與研究架構 ................................................................................16 研究範圍與研究限制 ................................................................................20 章節安排 ....................................................................................................21. 政治大第二章文獻回顧與理論探討立 ...................................................................................23 ‧. ‧ 國. 學. 第一節新制度主義相關理論探討 ........................................................................23 第二節台灣與南韓相關文獻回顧 ........................................................................31 第三節全球化相關理論與文獻回顧 ....................................................................37 第三章台灣國家角色之轉變 ...................................................................................43 90 年代 .......................................................................................................44 亞洲金融危機時期 ....................................................................................51 2000 年後 ...................................................................................................56 台灣國家角色模式轉變之因素分析 ........................................................62. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節第二節第三節第四節. Ch. engchi. i Un. v. 第四章南韓國家角色之轉變 ...................................................................................66 第一節第二節第三節第四節. 90 年代 .......................................................................................................67 亞洲金融危機時期 ....................................................................................74 2000 年後 ...................................................................................................80 南韓國家角色模式轉變之因素分析 ........................................................84. 第五章結論 ...............................................................................................................88 參考書目 .....................................................................................................................97. i.

(3) 表次 2-1：新制度主義的論點整理 ...............................................................................26 3-1：台灣經濟發展歷程及表現...........................................................................43 4-1：南韓經濟發展方向及表現...........................................................................66 4-2：1989 年至 1998 年南韓政府所施行的金融自由化措施............................72 5-1：比較台灣與南韓外債比例（1990-1996） .................................................90 5-2：台灣與南韓比較...........................................................................................91 5-3：台灣與南韓國家面向比較...........................................................................93. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表表表. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(4) 圖次 1-1：台灣國家角色模式轉變...............................................................................17 1-2：南韓國家角色模式轉變...............................................................................17 1-3：研究架構圖...................................................................................................20 3-1：台灣朝向經濟自由化...................................................................................46. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖. Ch. engchi. iii. i Un. v.

(5) 謝辭終於到了提筆寫謝辭的這一天，激動的程度，遠比我所想像的嚴重…雖然我一向是個喜怒形於色的單純人，但知道可以正式領取畢業證書的這個時刻，我還是非常非常非常的感動。自認不是個頂尖聰明的孩子，在求學的路上，家人總是給我最大的支持，郭媽媽一直擔任那個默默接納我所有情緒的人，開心的時候陪我一起大笑，在我低落不如意的時候，替我打氣加油；郭姐姐則是義無反顧的做我生活上的支柱，讓我在研究所時期不必為生活擔心；而郭妹妹讓我的求學生活增加了許多歡樂與笑聲，謝謝妳們我親愛的家人，總是這樣包容我，並在我身邊一直鼓勵我！謝謝妳們～政大國發所三年的時間，謝謝所上的每一位老師，黃聖堯老師、趙建民老師、彭立忠老師、王振寰老師、李酉潭老師、童振源老師等、以及所辦的珮琦學姐與馬姊，讓我在課業的學習、甚至是在生活上所遭遇的難題，都能有所解答！更感謝我的指導教授－魏玫娟老師，陪我度過一次又一次的論文修改，我忘不了陪伴我在水岸咖啡修改論文的抓餅(笑)，與兩位口委－王振寰老師、曾怡仁老師，在口試時對我論文的指導與意見，更讓我獲益良多！研所的同學們，尤其是寶月、玟妤、哲源、以及室友伊伊，謝謝你們，曾經豐富了我的生活，陪我一起度過寫論文的時期！！謝謝妳們～每每被論文擊潰的時候，總還會有我大學時期的摯友陪著我！在台北的小坪，我們總是靠著２３６來為彼此打氣；鎮守心愛母校的小雪，我們總是藉著一次又一次講不完的電話，增添彼此論文的深度（長度？）；遠在日本的洪瑋、在桃園工作的佩樺、姵文，四處奔跑的文靜，謝謝妳們！我大學時期的好姐妹，雖然我們的聚會總是人數越來越少，但我相信我們的友誼是不會變的！此外，也向東海政治系的老師們說聲謝謝，四年的大度山回憶是我完成論文的重要動力之一，宋興洲老師慷慨激昂的授課模樣、胡祖慶老師的優雅態度、王業立老師的笑聲、王啟明老師的亦師亦友、史美強老師的好記性等，都是我難忘的大學記憶！謝謝你們～謝謝你們～不論是否正為我生命中的進行式，亦或已成為過去式，我都非常感謝，曾經。。。（妳）你陪我走過了這一段！！. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 瑀筑. iv. 2010.冬.

(6) 全球化下台灣與南韓國家角色轉變之比較研究. 摘要本論文採取歷史制度主義作為研究途徑，分析相關研究文獻，以台灣的經建會與南韓的經濟企劃院為例，探討身處全球化浪潮下，台韓兩國國家角色轉變之過程。在全球化的脈絡下，本論文以台韓兩國隨著民主化與自由化的發展，歷經威權體制轉型時期、亞洲金融危機發生階段與危機結束後，政府中制定與推動經濟政策者，即台灣的經建會與南韓的經濟企畫院，對於經濟政策之作為，分析兩. 治政國國家角色的轉變、原因及所產生的影響。大立自 90 年代開始全球化的影響力遽增，台韓兩國歷經政治民主化與經濟自由 ‧ 國. 學. 化，使國家角色由過去威權體制時期的政府領導且高度介入的地位，因自由市場. ‧. 體制所致而失去領導能力之模式，至歷經 1998 年亞洲金融危機時期，兩國政府. sit. y. Nat. 為因應危機引發經濟成長減緩等問題，使國家角色領導能力更為減弱，至亞洲金. io. er. 融危機結束後 2000 年，台灣面臨首次政黨輪替以及南韓經濟開始復甦的情況下，兩國國家角色對於經濟政策的領導能力，再次產生轉變，台灣的情況因朝野. al. n. iv n C 對立而引發政治失序，使經濟政策窒礙難行，國家角色主導經濟發展程度更為減 hengchi U. 弱，南韓則由於全球化與自由化的影響，財閥完全主導經濟發展的方向，使政府退位為管理者的角色。. 關鍵字：全球化、自由化、國家角色、經濟政策、歷史制度主義. v.

(7) Globalization and the Transformations of State Role-South Korea and Taiwan compared Abstract This research adopts the approaches of historical institutionalism and literature analysis to provide a comparative study of the transformations of the state role in South Korea and Taiwan in an attempt to shed a light on the study of the relationships between globalization and state role. Focusing on the economic policies of. 政治大 Korean and Taiwan since the two countries embarked upon economic liberalization 立. government, this dissertation examines the transformations of state role in South. ‧ 國. 學. and political democratization in the 1990s in the broad context of globalization. The impact of the transformations of state role upon their respective politico-economic. ‧. developments will also be discussed. It is argued that under the impact of. sit. y. Nat. globalization, South Korea’s and Taiwan’s development trajectories are similar.. n. al. er. io. However, different politico-economic institutions impact upon the economic policies. i Un. v. of government in the two countries, hence the state role. It is nonetheless observed. Ch. engchi. that the advancement of globalization, the state role of South Korea and Taiwan should supervise economic development in order to weather the global financial storm. Keywords: globalization, liberalization, state role, economic policies, historical institutionalism. vi.

(8) 第一章緒論第一節. 研究動機與研究目的. 研究緣起東亞國家的興起是 20 世紀的大事。在經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）的定義之下，分別給予台灣、南韓、香港、新加坡「亞洲四小龍」之稱號，顯示其經濟表現1亮眼。其中台灣與南韓，有許多相似之處，最明顯的是地理的鄰近性，因靠近中國，而深受儒家. 政治大. 文化影響；靠近日本，使兩國成為日本帝國主義擴張下的受害者，在經歷戰爭與. 立. 國家動亂後被日本殖民統治，直到二次大戰結束才脫離日本獨立。冷戰時期美國. ‧ 國. 學. 為防堵共產勢力的滲透，將台灣與南韓納為亞太地區的共同防衛伙伴，除了給予. ‧. 軍事方面的援助外，對其經濟發展多所幫助。因受日本統治的影響，戰後兩國政府採取類似的經濟政策，以大規模的土地改革為發展基礎，引導資本從農業轉移. y. Nat. io. sit. 到工業，而在工業上採取進口替代的策略，快速成長後轉以出口導向工業為國家. n. al. er. 經濟命脈，同時因美國的支持，台灣與南韓被納入全球經濟市場中。. Ch. i Un. v. 二次大戰後的台灣與南韓快速發展，締造驚人的東亞經濟奇蹟，除了成長率. engchi. 遠高於其他開發中國家這個事實，主要還因為東亞奇蹟並不是在西方個人主義的社會制度和所謂「政府不干預」的自由放任經濟體制下達成的，而是建基於東亞特有的政治、經濟和社會文化建制上面（陳玉璽，2002：16），即政府為主導發展的角色。90 年代初隨著台韓兩國在 80 年代末期經濟自由化與政治民主化措施的推動下，不僅改變過去威權體制時期的國家2主導發展情形，同時自 80 年代末. 1. 一般多選用較為簡單、統計數據較為完整且客觀的經濟成長率、每人國內生產毛額（GDP）、出口增加率與出口金額作為其經濟表現之指標。 2 本論文所謂的「國家」或「國家機關（器）」，是指在特定領土上的一套組織，其擁有決策的權威，可以要求領土上的人民和其他組織共同遵守其決策，必要時可以動用武力來達成決策之貫徹，針對本論文的研究內容，政府的意涵等同國家，故由政府對於經濟政策的作為來研究國家角色轉變過程。 1.

(9) 期開始的時空環境與全球政治經濟情勢不同於過去，世界已逐漸進入所謂為全球化時代，因此使全球化影響力改變政府對於經濟政策之作為，某些人以全球化說明現存的社會、政治安排正經歷根本性的重新規劃，代表著資本主義整合、文化整合或政治整合的成熟階段，或為一個開端；或透過政治組織與社會組織的不同原則與規模，形成全球化作為一個不完整或是多重的現象（McMichael，2000），因此自 90 年代開始全球化勢力更加深台韓兩國政經體制的轉型。 1997 年 7 月率先於泰國發生的亞洲金融危機3，使東亞各國經濟陷入前所未有的困境，貨幣大幅貶值，金融體系瀕臨癱瘓，股市及房地產市場崩盤，出口萎縮，大批企業公司破產倒閉，失業人數遽增（陳玉璽，2002：13），台灣與南韓. 治政也因此遭受程度不一的經濟衝擊。兩國雖已恢復其經濟實力，但亞洲金融危機卻大立引發將全球化描述為因受非西方文化中反市場性之舊習而停頓的市場擴張 ‧ 國. 學. （McMichael，2000），而危機所引起的全球經濟高度不穩定，同時呈現出「全. ‧. 球化的極限」之負面印象。對多數人來說，全球化也帶來某種政治宿命與長期不. sit. y. Nat. 安的意識，在這種意識之下，當代大規模的社會與經濟變遷似乎已經超出一國政. io. er. 府或國民的控制、質疑或抵抗能力（Held et al., 2001：1），因而，全球化勢力的加劇使得台韓兩國過去由國家領導經濟發展的角色逐漸弱化。. n. al. 研究動機. Ch. engchi. i Un. v. 冷戰時期美國為保持亞太地區共產勢力範圍不再擴大，而扶植台灣與南韓作為共同抵禦的伙伴，並進一步協助台韓維持穩定發展，而使其經濟、政治發展日漸鞏固。於是兩國採取威權統治，針對經濟事務設立前導性機構，進行企劃協調的功能，除確保政府政令可以暢行無阻外，更有助養成馴服的勞動力以降低生產成本，同時使資源集中運用不因各群體利益不同而有所減損，加上固有的集體主 3. 國內外官方或非官方機構，及學者、專家對此一重大事件有稱為亞洲金融風暴、或亞洲金融危機、或亞洲危機、或東亞金融風暴、或東亞金融危機，學術界尚未有定論，本論文為行文方便，則稱亞洲金融危機。此外雖亞洲金融危機的爆發為 1997 年 7 月泰銖大貶，但此危機開始影響本論文研究對象台韓兩國之經濟發展，應為 1997 年底與 1998 年初，故本論文探討之亞洲金融危機時期由 1998 年開始。 2.

(10) 義也強化威權體制的效能，增加政治與社會的穩定；兩國政府皆實行出口導向策略，以出口工業品及勞務賺取外匯，作為累積資本厚植經濟實力的手段（陳玉璽， 2002），加上受日本過去的殖民統治時期影響，台韓兩國於戰後皆以土地改革為經濟發展的基礎出發，配合專職負責促進經濟成長的機構如台灣的經濟建設委員會(Council for Economic Planning and Development)4與南韓的經濟企畫院 (Economic Planning Board, EPB)，以吸引優秀人才從事計畫、導引不同行為者以達到促進經濟發展的目的（王振寰，2002：3），從而奠定其經濟的穩定成長。隨著日本與四小龍快速的經濟成長、貿易擴張及生活水準的改善提昇，這些國家大膽的宣稱二十一世紀是亞洲的世紀。根據世界銀行出版的研究報告《東亞. 治政奇蹟：經濟增長與公共政策》（The East Asian Miracle: 大Economic Growth and Public 立 Policy），指出八個表現亮眼的東亞經濟體（日本、四小龍、泰國、馬來西亞和印 ‧ 國. 學. 尼）自 60 年代以來的二十年間，其經濟成長率較拉丁美洲高出兩倍，整體人均. ‧. 國民所得成長率也遠超過南亞、中東及地中海地區、南非洲、拉丁美洲及加勒比. y. Nat. 海等地區，此報告給予東亞地區之發展高度評價，認為東亞在實現高增長的同. er. io. sit. 時，其所得分配也較其他開發中地區更為平均5（World Bank, 1993）。而 John Naisbitt 也曾預言亞太地區注定帶領全球經濟進入下一世紀，東亞的發展榮景卻. al. n. iv n C 因 1998 年亞洲金融危機產生改變，也對經濟與政治產生影響，危機結束後的台 hengchi U. 韓兩國政經體制也與過去的發展有所不同。對台灣來說，其經濟逐步朝向自由化發展，政治上則因為 2000 年首次政黨輪替，而由過去威權轉型為後民主化國家再次朝向民主鞏固發展；南韓則從亞洲金融危機受創最深的國家之一，到接受. 4. 其沿革為 37 年 7 月中美兩國政府於南京簽訂「中美經濟援助協定」開始，美援會扮演推動台灣經濟成長的關鍵角色，至 52 年 9 月改組為行政院國際經濟合作發展委員會(簡稱經合會)，62 年 8 月為加強經濟設計與研究的工作再次改組為行政院經濟設計委員會(簡稱經設會)，66 年 12 月行政院為加強國家經濟建設之有效推動，促進整體經濟發展而將經設會與行政院財經小組合併，改組為行政院經濟建設委員會(簡稱經建會)。 5 此外根據王振寰（2003）的研究，歸納出雖然全球經濟持續成長，OECD 國家收入提升，但分配極為不均，撒哈拉沙漠以南的地區高達 93％的人口面臨經濟停滯的狀況，而以開發國家與開發中國家彼此的差距日益加大，東亞四小龍於同時的經濟發展，不論是經濟成長率、工業產品出口或是高科技產業出口，都高於世界平均，且在所得收入上為高所得地區，雖有所得分配不均的情況出現，但惡化情況不甚嚴重。 3.

(11) IMF 紓困計畫後經濟開始復甦，其政治發展自 80 年代末脫離威權統治開始，歷經政黨輪替漸趨邁向民主鞏固國家。因此本論文研究動機為探討台灣的經建會與南韓經濟企畫院對於政策主導能力的轉變，歷經由威權轉型為後民主國家時期的 90 年代、1998 年亞洲金融危機時期，與 2000 年後危機解除的三個歷史分期，釐清台韓兩國國家角色何以分別逐漸降低其主導程度、由主導轉為管制最後為管理者角色的轉變模式，以及引起轉變的原因與轉變後所產生的影響。二次大戰後台灣的經濟發展，透過美國援助成立美援會而展開，隨後改組至 1977 年正式定名為經建會，作為推動國家經濟建設以及促進整體經濟發展之組織，孫震並（2003：62-127）分為三個階段來說明經濟鬆綁的情形，首先是 1950. 治政年代後期的外匯與貿易改革，此階段的工作使台灣經濟從進口代替轉向出口擴大立張，開拓了發展的局面，是造就日後台灣經濟走向自由化的一項重要步驟。其次 ‧ 國. 學. 是因 1970 年代中期發生第一次石油危機，造成台灣自 1952 年以來最嚴重的通貨. ‧. 膨脹和經濟不景氣，當經濟在 1970 年代晚期逐漸好轉之後，卻在 1980 年代初期. sit. y. Nat. 發生第二次石油危機，使得經濟成長再次趨緩。兩次世界能源危機使台灣經濟急. io. er. 遽變化，貿易、匯率、利率逐步走向自由化，因而政府於 1984 年宣布自由化、國際化與制度化的政策6。採行自由化的目的是要檢討過去對產品、資金、關稅、. al. n. iv n C 外匯及技術在國內與國際間流通的限制，透過鬆綁的力求開放程度，讓台灣經濟 hengchi U 國際化，並檢討有礙經濟發展的法令規章予以制度化。最後則是 80 年代後期，經濟自由化的全面實施。戰後台灣原可供外銷的農產品如米、香蕉與鳳梨等，因日本與大陸市場的流失而出口量大減，無法再為台灣獲取外匯；國內市場更由於為數眾多的大批軍民 6. 孫震（2006）認為經濟自由化是回歸價格機制，以市場決定取代政府的管制與干預。台灣在 70 年代初期第一次石油危機爆發、經濟由通貨膨脹轉為經濟衰退前，政府怕新台幣升值對出口不利，利率提高增加企業的負擔，不願採用，反而對重要民生物資限價，揚揚止沸，致使物資逃避，物價更漲；經濟衰退後，又怕新台幣貶值和利率下降使通貨膨脹死灰復燃，心存疑慮，只有使問題更嚴重。然而台灣畢竟是從經驗中學到了教訓，70 年代後期和 80 年代初期，是各種制度性安排走向更自由化的準備時期。1975 年下半，台灣經濟開始復甦，出口增加，對外貿易由逆差轉為順差，繼而順差擴大。1978 年 7 月台灣將新台幣兌美元的匯率由 38：1 升為 36：1，並宣布改採機動匯率制度，就是一般所說的浮動匯率制度。利率也從 1980 年開始由政府決定逐步轉為由市場決定。 4.

(12) 來自大陸，使消費量增加，可供外銷的產品數量所剩不多。加上剛萌芽的部分勞力密集產品，又受制於日貨的強勁競爭，因此政府採行進口替代策略，以自製非耐久性消費品代替進口貨，一方面對外可以節省外匯，另一方面對內又可以保護幼稚工業的發展。70 年代兩次石油危機，台灣政府為因應由此引起的國內通貨膨脹壓力，及解決經濟結構的問題，於 1974 年開始推動「穩定當前經濟措施」，從穩定物價、健全財政，及限建措施等來帶動經濟持續發展。由於經濟的快速成長，許多基礎設施已不敷需求，形成經濟發展的瓶頸，加上工業發展所需的基本原料日增，能源亦日感不足，僅能大量依賴進口，因此政府推動十大建設以加強基礎建設與重化工業投資。（陳添壽、蔡泰山，2006：184-186）。. 治政而 80 年代的台灣經濟發展，處於過渡時期，因政府的經濟目標時而模糊、大立時而矛盾，如在發展農業與工業間、保護主義與競爭優勢之間、公營與民營企業 ‧ 國. 學. 之間、外國與國內資本之間、小型與大型企業之間，以及在地化與國際化之間。. ‧. 尤其在台灣經濟受到高度成長衍生問題的影響，出現貿易出超，外匯存底快速累. sit. y. Nat. 積增加，新台幣急遽升值，引進大量熱錢及貨幣供給額增加的造成股票飆漲、房. io. er. 地產價格暴升、工資不斷上漲、生產成本上升、競爭力減退，和投資環境漸趨不良的窘境。加上解嚴初期的不穩定所致社會脫序而形成的環保抗爭、勞資爭議、. al. n. iv n C 政治不安定、治安惡化，導致投資減少及產業外移，政府於是採納「經濟革新委 hengchi U 員會」的提議，加速台灣經濟自由化、國際化及制度化的「經濟三化策略」。另. 外實施「科學技術發展方案」，設立「新竹工業園區」，提出「加強培育及延攬高級科技人才方案」等重要發展技術密集產業的政策，尤其是 1985 年政府訂定「國家科技發展十年計畫（1980-1995）」，而為解決國內投資意願低落的問題，政府推動「振興經濟方案－促進民間投資行動計畫」，加速產業升級及發展台灣地區成為亞太營運中心，希望充分發揮台灣在亞太地區及兩岸間的經濟戰略地位，吸引跨國企業並鼓勵本地企業以台灣作為投資基地與經營東亞市場，以凸顯台灣在此區域經濟整合所扮演的關鍵角色，同時擔負在先進國家與開發中經濟承先啟後中繼者的國際責任（陳添壽、蔡泰山，2006：189-190）。 5.

(13) 在政治方面，台灣於 1949 年進入戒嚴時期，言論自由受到限制，政府運用相關法令條文對政治上持異議之親共人士或有叛國之實者進行逮捕、軍法審判、關押或處決，對於民主化的進程造成極大的負面影響。而外在的影響則是 1979 年元旦中共與美國建交，使得台灣的國際地位混沌不明，同年年底於高雄則發生美麗島事件7，此事件對往後台灣政局發展影響重大，使國民黨政府放棄黨國體制，且隨著經濟方面的進展，人民轉而要求更多的政治權利，1986 年 9 月 28 日台灣第一個民間自主成長的反對黨民主進步黨宣佈成立，同年十月蔣經國公開表示，近期將解除戒嚴令以及開放黨禁，隔年宣布解嚴，長達四十年的半軍事統治宣告結束，開始政治的自由化，舊威權體制逐漸瓦解，李登輝於 1988 年接任總. 治政統，繼而在 1990 年為國民大會推舉為中華民國第八任總統，1992 年國會全面改大立選，1996 年總統首次直選，並促成日後的政權和平轉移（施正鋒，2007：184-189）， ‧ 國. 學. 於 2000 年首次政黨輪替完成民主轉型，逐漸朝民主鞏固方向邁進。. ‧. 亞洲四小龍之中的台灣與南韓，有許多相似性，首先為兩國皆有共同的殖民. sit. y. Nat. 經驗，其次為冷戰時期兩國的重要性，最後為美國援助對兩國政經發展的影響。. io. er. 因兩國皆臨近中國與日本，受到中國傳統儒家思想的深厚洗禮，並在進入 20 世紀後一併成為日本為將整個亞太地區置於其控制之下的跳板，當時的台灣成為日. al. n. iv n C 本南下東南亞、太平洋的中繼站，而南韓則成為日本向東侵略中國本土的墊腳 hengchi U. 石，共同經歷了數十年的日本殖民經驗；美蘇兩大強權的對立局勢，使世界陷入恐慌，隨著韓戰的爆發台灣與南韓同時被編入美國圍堵共黨世界擴張的防衛體系中，成為美國在亞太地區的防務鏈上的重要環節，台韓兩國更在美國的軍經援助下，完成了戰後的經濟重建與土地改革。 1953 年韓戰結束後，南韓在李承晚領導下積極從事戰後的經濟復興，其經濟發展主要是外援主導經濟重建的方向，政府主導產業的投資，其產業政策是對內導向的，主要在促進消費品產業進口替代的功能。1961 年朴正熙建立其軍事 7. 1979 年 12 月 10 日在高雄所發生的重大官民衝突事件，由美麗島雜誌社成員為主的黨外人士，以訴求民主與自由號召民眾示威遊行，卻因民眾長期積怨與國民黨採取高壓方式處理，而演變為官民暴力相對，最後由國民黨政府派遣軍警鎮壓收場。 6.

(14) 政權，成立經濟企畫院（Economic Planning Board, EPB）作為其以威權方式分配國家資源之手段，並將經濟發展視為首要目標，分別於 1962 年至 1971 年期間實施兩次五年經濟發展計畫，以政府力量整合政治經濟的資源、介入市場的運作以控制國內資金的流向，使得南韓出現戰後以來最大幅度的經濟成長，至 70 年代經濟持續成長，但由於第一次石油危機的影響，政府頒布一連串的措施以刺激景氣復甦，支援推動高度成長的政策，政府致力於工業化，工業快速成長，主導整體經濟發展，使韓國由傳統農業國家轉變為新興工業化國家。 80 年代起因受第二次石油危機嚴重衝擊，韓國經濟景氣急遽下降，加上總統朴正熙遇刺，政局不穩、社會秩序動盪不安、經濟大幅減退，至全斗煥上台後. 治政改變其經濟發展方向，不再一味追求成長，轉而重視物價穩定的重要性，並逐漸大立傾向於尊重市場機制，因此 80 年代韓國經濟發展策略雖仍以出口導向為主，但 ‧ 國. 學. 基本政策為成長與穩定並重。此外鑑於經濟規模的擴大與複雜化，政府無力處處. ‧. 干預、領導，開始傾向經濟自由化的發展，全斗煥便在美國的壓力下，進行自由. sit. y. Nat. 化的措施，降低政府對於金融政策的干預程度，盧泰愚上台時南韓正舉辦漢城奧. io. er. 運，國際化的呼聲高漲，且進一步開放國內市場，大幅降低對於市場的干預，進行法規的鬆綁以便和國際市場接軌，同時為奠定其已開發國家之基礎，將經濟發. n. al. ni Ch 展長期方針訂為穩定化、自由化與自律化。 U engchi. v. 全斗煥在接掌大統領之後，於 1980 年修改憲法將大統領任期改為七年，並. 將總統選舉辦法由過去國會間接選舉改為選舉人團選舉於是引起長期地域經濟差異下全羅道人民的反感，而引發南韓由威權體制轉型的重大政治事件，即 1980 年所發生的「光州事件」8，其不但間接促使全斗煥開始於執政末期進行一連串的政治改革，最重要的措施便是推動總統直選，以及允許人民組黨進行政黨政治 8. 慶尚北道出身的全斗煥在接掌大統領之後，於 1980 年修改憲法將大統領任期改為七年，並將總統選舉辦法由過去國會間接選舉改為選舉人團選舉，此舉更加深長期因地域經濟差異的全羅道人民反感，因此便在全羅道出身的金大中領導下，1980 年 5 月率領光州學生發動大規模示威遊行，學生要求南韓政府解除戒嚴，否則將進行全國性的示威及罷課，全斗煥於是下令逮捕金大中，並宣布全國學校休課，全面接管全南大學及光州大學，5 月 18 日憤怒的學生衝進被軍警控制的全南大學，並陸續攻佔全羅南道政府辦公室，之後政府軍隊強力鎮壓奪回辦公室，同時造成兩百餘人死亡，即著名的光州事變。 7.

(15) 的民主競爭，最後促使盧泰愚於 1987 年以民選舉總統的形式，繼任全斗煥的軍事政權，以及金大中於 1998 年以反對黨領袖的身份，贏得勝選擔任總統，將南韓的民主化再往前推進一大步（蔡增家，2005：57-58）。伴隨政治民主化而來的是南韓政府所採行之經濟自由化政策，由 1989 年盧泰愚政府開始進行的部分金融自由化工作，一直到金泳三時期則為全面性的經濟自由化推動。而自 80 年代後半期以來，全球化的影響日漸增加，此一無可抵擋之發展趨勢，使得各個國家在政治經濟的相對地位產生轉換，包含國家的政治體制、運作方式以及對國內、國際的實際角色產生衝擊等等，同時也因為全球化的發展，國家經濟的發展無法自外於世界經濟體系。全球化也成為危機發生的原因，甚至加. 治政劇其影響的程度，1997 年 7 月率先在泰國所發生的亞洲金融危機即為證明，其大立於短時間內成為橫掃亞洲的金融風暴，不久後也影響東北亞的南韓，引發南韓財 ‧ 國. 學. 閥連鎖倒閉的效應，使得南韓爆發全面性的金融危機，更瓦解過去所建立的政府. ‧. 干預經濟發展體制，對其政治影響是造成總統金泳三於任期內成為跛腳總統，並. sit. y. Nat. 使金大中以反對黨的身份贏得總統選舉；而在經濟上金大中為接受國際貨幣基金. io. er. 的援助，不得不完全聽其行事。反觀台灣雖受亞洲金融危機影響程度較低，但也讓原已岌岌可危的企業，面臨更險峻的生存條件，新台幣匯率也因此受影響貶值. al. n. iv n C 而造成部分企業營運問題，同時發現因政府未對金融機構善盡監督之責，故不得 hengchi U 不採取因應措施，對政經體制作一調整。. 台灣與南韓從二次大戰後開始進行經濟與政治改革，同時因全球化的影響更加速兩國的轉型，首先使兩國脫離威權統治成為後民主化國家，其次躋身新興工業國家的行列，最後改變過去經建會與經濟企畫院對於經濟政策主導的功能，使國家角色產生轉變，由轉型時期前高度介入的強國家主導地位，漸趨轉為失去領導能力的低度干預國家角色。全球化的蔓延，除增加亞洲金融危機影響兩國的程度外，更使南韓經濟需依賴國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）之. 8.

(16) 援助，使兩國國家角色領導的能力更為弱化，至亞洲金融危機「結束」9後，2000 年台灣的總統大選，由民進黨總統副總統候選人陳水扁與呂秀蓮當選，首次政黨輪替代表台灣政治朝向民主鞏固階段邁進，然朝大野小的情況使政策推行不易，使台灣國家角色對於經濟事務的領導能力再次減弱，而南韓在經過金大中總統接受 IMF 結構性調整計畫重整後，掃除財閥體制於其經濟發展過程中的弊病，使國家角色對於經濟事務逐漸轉變為管制，也使其經濟開始復甦。因此本論文的研究動機為探究全球化影響日益加劇的時代，台韓兩國在歷經 90 年代初期、亞洲金融危機時期，以及 2000 年過後的歷史階段，探討台灣的經建會與韓國的經濟企畫院推動政策的能力，以釐清兩國國家角色的轉變及其影響。. 立. 研究目的. 政治大. ‧ 國. 學. 根據本論文的研究動機，本論文的研究目的為比較台灣與南韓的國家角色模. ‧. 式轉變之異同，藉由探討兩國政府自 90 年代初期自威權統治轉型開始，歷經隨. sit. y. Nat. 著全球化而加劇的亞洲金融危機時期，到 2000 年後的三個階段，分別以兩國的. io. 變之過程，並探討致使轉變之原因與隨後影響。. n. al. 第二節. Ch. engchi. er. 經建會與經濟企畫院對於經濟政策主導能力的強弱，以釐清台韓兩國國家角色轉. i Un. v. 研究途徑與研究方法. 研究途徑本論文採用新制度主義作為研究途徑，強調行為者對於制度所產生的影響，且更進一步主張人類的政治、經濟或社會行為，是受到所處制度環境的影響。新制度主義是在經濟學中的新古典經濟理論，及政治學中行為主義理論的基礎上，重新發現制度分析對於解釋現實問題的地位與作用，非認為制度分析是一種簡單. 9. 金融危機的發生，將迫使各國政府出手干預其經濟發展，因此無法將危機時期的政府角色視為常態，更無法將危機發生後因政府干預所致的經濟發展視為經濟復甦，故此處將亞洲金融危機「結束」的時間點置於 2000 年。 9.

(17) 的回歸，而是制度分析的演進與現代轉型（郭承天，1998：172；陳家剛，2004： 1-2）。檢閱與本論文相關的研究文獻，發現多採用發展型國家理論（developmental state theory）作為研究途徑，認為一國經濟成長的主要關鍵為政府是否稱職地扮演領導角色，介入市場導引其發展，然此理論太過強調國家制度此正式因素，且理論內涵中許多概念並無完整基礎，而隨著 80 年代末期台灣與南韓的政治民主化與經濟自由化後，其整體政經環境改變不再適用此理論，同時此理論無法替 1997 年所發生之亞洲金融危機提出有效解決之道，因而本論文採用新制度主義作為研究途徑，分析兩國政經體制轉型後之國家角色。過去有許多以發展型國家理論研究東亞模式的學者，認為東亞國家之所以有. 治政如此驚人的經濟成就，在於國家機器以靈活的政策工具引導市場的資源分配，協大立助或扶植特定產業發展，進而累積資本，其中 Wade（1990）以台灣為主所做的 ‧ 國. 學. 研究指出，由國家選擇適當的策略性工業加以扶持，以達成累積資本促進經濟發. ‧. 展的目的。另外 Amsden 則以南韓的研究說明發展型國家的模式，視南韓為後進. sit. y. Nat. 工業化國家的典範，其國家高度介入市場機制進而扭曲價格，導引多項資源進入. io. 1989）。. er. 特定產業以及對金融的控制，皆是東亞國家不同於其他地區的發展模式（Amsden,. al. n. iv n C 發展型國家理論的假設為，國家以經濟發展為取向，有效地介入市場並透過 hengchi U. 政策作為來引導私營部門，以國家能力來主導特定產業發展。由以上兩位學者的研究發現，發展型國家理論僅著重分析國家於發展過程中所扮演的關鍵角色，過度強調國家制度，而忽略社會制度以及社會與國家互動的制度管道（郭承天， 1998：185），將使國家在制訂與執行政策上產生偏差，其次為發展型國家理論中所提及的相對自主（relative autonomy）、自治國家（autonomous state）、行政能力（administrative capacity）等，其定義與操作化程度皆受到質疑10，同時在自治、. 10. 如相對自主指國家與私人資本間的關係，希望財經官僚能抗拒私人利益的影響，而以國家長遠發展的角度制訂政策，然東亞地區實際上貪污的情況相當嚴重，此外自治國家、行政能力指政府採取搭配市場的原則引導經濟發展，但東亞政府無效率的情況時有所聞，加上東亞國家中發展不完全的國家如馬可仕統治下的菲律賓，其發展情況更能適用發展型國家理論，而使此理論遭受 10.

(18) 能力與領導之間是否存在因果關係，或其在理論中是否有完整的基礎（Kuo ＆ Tsai, 1998:150），也使此理論令人懷疑。本論文之研究對象為 1980 年代末期的台韓國家角色，兩國此時的政經環境隨著政治民主化而開始轉變，已與過去適用發展型國家理論研究之時空背景不同，若是循例採用不僅顯得過時且不具解釋力，同時發展型國家理論也無從解釋何以東亞國家在 90 年代前締造驚人的經濟成就，卻在 1998 年亞洲金融危機後出現經濟成長受挫的情況，更無法對於危機提出有效的政策建議，因此本論文採用新制度主義，透過宏觀的研究說明兩國整體政經結構，而不致產生採用發展型國家理論過度強調政府組織而忽略社會制度等其他要素之缺失，以探討台韓兩國國家角色轉變之過程。. 立. 政治大. 本論文採用新制度主義作為研究途徑，新制度主義的概念源自於經濟學，借. ‧ 國. 學. 用 Coase 於 1937 年所著《企業的本質》（The Nature of the Firm）一文中交易成. ‧. 本概念來分析經濟組織，從而修正許多新古典經濟學之假設，而進一步發展出制. sit. y. Nat. 度研究的觀點。自 1980 年代起在社會科學各領域，如經濟學、社會學或政治學. io. er. 領域，都受到新制度主義的影響。學者們認為，新制度主義的興起與二次大戰後社會科學的發展及不足，密切相關，可將之視為對 1960 年代盛行之行為主義的. al. n. iv n C 一種反動，同時也是對戰前傳統制度主義的一種修正（胡至沛，2001：146；郭 hengchi U. 承天，1998：171-172；謝俊義，2000：2）。. 雖然新制度主義是新興的領域尚在發展中，但透過各學科領域的學者從不同角度切入，不斷充實其內涵，發展出理論與方法上迥異的新制度主義各個學派，而根據 Immergut（1998）的研究，而歸納新制度主義的主要三門學派，分別是歷史制度主義、理性選擇制度主義以及社會學制度主義，之中的歷史制度主義建立於政治學傳統基礎之上，強調政治結構的重要性，比理性選擇制度主義及社會學制度主義，更加關注權力與利益，而路徑依賴（path dependency），為制度變遷研究的核心，根據 Thelen（1999：387-396）的整理發現，其著重於「關鍵轉批評（Kuo ＆ Tsai, 1998）。 11.

(19) 折」（critical junctures）與「反饋效果」（feedback effects）的分析，前者認為制度是政治角力而遺留下來的，後者強調制度對於維繫既有權力配置的功能，同時了解制度創設與延續的理由。歷史制度主義是植基於傳統政治科學，只不過其更強化制度的重要性，其興起和發展是回應政治學的集團理論以及 60、70 年代主導政治科學的結構功能主義11，其理論雖根源於這兩個學派，卻在發展上力求超越，沿襲集團理論的假設接受敵對團體為了稀少性資源而產生衝突是政治的核心，但歷史制度主義更進一步探求國家政治的產生與不公平結果的較佳解釋，發現給予某些利益或特權就可以消除政體與經濟結構的制度衝突；受結構功能主義的影響而有所反思，認同結. 治政構功能主義將政體視為相互作用的各個部分所構成的整體，卻反對將個人的社大立會、心理與文化特性作為驅使體系運作之因素，歷史制度主義反而將某一政體的 ‧ 國. 學. 制度組織或政治經濟結構，視為構成集體行為並產生差異性結果的最主要因素. ‧. （謝俊義，2000：2；Hall ＆ Taylor, 1996：937）。. sit. y. Nat. 根據 Hall and Taylor（1996）之研究發現，歷史制度主義具有四個明顯的特. io. er. 徵：第一，歷史制度主義傾向於在相對廣泛的意義上來界定制度與個人行為之間的相互關係，即將制度與個體行為者之間的關係概念化。第二，他們強調在制度. al. n. iv n C 發展與運作的過程中所產生之權力的不對稱的情形。第三，他們在分析制度的建 hengchi U 立和發展過程中強調路徑依賴以及制度發展等非預期結果（unintended. consequences）的觀點。第四，他們特別關注將制度分析及其他能夠產生某種政治後果的因素共同整合來進行研究，及其對形塑政治結果的貢獻。首先，歷史制度主義對於廣義制度的界定，視制度為嵌入政體或政治組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規範、和慣例（Hall ＆ Taylor, 1996），歷史制度主義者不僅將制度等同於策略背景，更視其為一種生活和歷史的背景，即. 11. 政治學的集團理論指因興趣、利益而結合在一起的人，且意識到為共同利益而組合的人，致力於影響國家政策方向的組織，但本身並不期望組織政府；結構功能主義藉由社會體系內的活動方式，結構與功能（過程活動）來觀察社會運作，目的在於提供一項堅固、整合的理論，由此能產生與一個政治體系各方面都有關係的解釋性假設。 12.

(20) 制度嵌入到歷史之中，而因為行為者的偏好由制度所形塑，其選擇或行動的結果，更是由各種群體、利益、觀念以及制度結構相互作用下的產物，這些結果反而會制約制度，於是在彼此的影響制約下創造了歷史的內容（李英明，2005： 14-15）。此外，歷史制度主義者指出，由於制度深深的影響人類行為，而制度又賦予某些團體接近決策過程的管道，因此制度的發展與運作具有權力的不對稱性，因此並非每個行為者都有相等的機會能參與政策制訂過程。其次，歷史制度主義的歷史觀，強調過去對現在的影響，即前一階段的政策選擇往往會決定和影響後一階段的政策方案，即強調「延續」的概念。政治制度的變遷和鞏固存在著路徑依賴，且強調歷史的偶然性，認為其可能具有持久的影. 治政響。故歷史制度主義致力於發現重大的歷史事件以及對人類產生相當影響的政治大立進程，如國家與社會革命、國家建設、民主化等問題，同時傾向認為複雜的要素 ‧ 國. 學. 結構是偶而有意義的，經由歷史加以比較觀察後，此結構就變得相當清晰，甚至. ‧. 可能成為獨立變項，除了找出共時性的結構因果關係外，還要從事件變遷的歷時. sit. y. Nat. 性模式中發掘出因果關係（陳家剛，2004：6；Immergut, 1998）。. io. er. 最後，歷史制度主義雖認為制度制約政治同時反映政治，但制度從來不是導致結果產生的唯一因素，政治結果的差異，是源自政治制度的多樣性和政治變量. al. n. iv n C 之間的結構性關係，不是單一原因所致，而是多種因素的綜合作用，必須將制度 hengchi U. 與其他因素一同置於因果鏈之中觀察。社會經濟的發展程度和觀念的分佈狀況，也是其重點考慮的因素，惟制度卻是推動歷史沿著某一路徑發展的相對穩定和最核心的因素（Thelen ＆ Steinmo, 1992）。本論文主要分析比較台灣與南韓兩個不同的國家，從 90 年代至 1998 年亞洲金融危機時期到 2000 年後的三個階段，以台灣的經建會與南韓的經濟企畫院對於經濟政策主導的能力，觀察兩國國家角色之轉變過程。根據青木昌彥（1998）對於東亞國家發展所做制度分析，發現其歸納出三種不同型態之政府與市場關係. 13.

(21) 12. ，而透過描述分析整體政治經濟結構，發現隨著整體制度環境的變遷，台韓兩. 國對於經濟政策主導能力強弱的模式呈現出不同的樣貌，另一方面，經濟政策作為的改變並非僅被制度環境所左右，隨著政經資源的彼此消長，也能制約制度環境的權力分佈。新制度主義較傳統制度主義更重視行為者與制度互動的關係，因此本論文探討經建會與經濟企畫院於台韓兩國經濟發展過程中執行政策的能力，藉此說明兩國國家角色轉變的模式。此外歷史制度主義的核心為路徑依賴，關注制度的變遷及其延續，即為研究台灣與南韓國家角色轉變的重心，同時因國家角色轉變之後所產生的影響，並非單一解釋可全面涵蓋，制度因素為最穩定的解釋因素，故本論文採用新制度主義的歷史制度主義作為研究途徑。. 立. 研究方法. 政治大. ‧ 國. 學. 本論文採用質性研究方法，藉由蒐集相關文獻來分析個案發展之歷程，期能. ‧. 從中瞭解兩國政府對於其經濟政策發展的主導能力，此外因本論文的研究對象為. sit. y. Nat. 台灣與南韓國家角色，而採比較研究方法印證運用歷史制度主義研究途徑對不同. io. er. 之國家角色變遷的實際情況。而在蒐集與處理資料的手段，以及其進行的程序上採用文獻分析法，透過系統、客觀的方法針對欲研究的問題，蒐集相關學術論文. al. n. iv n C 及期刊著作，從中找尋與研究主題有關的理論及實證研究的相關資料，作為本論 hengchi U 文分析、探討的主要基礎。一、質性研究方法過去傳統主流的研究方法為自然科學的量化研究方法，而隨著學術界的自然演化，學者們除了重新思考真實的本質、構成知識的要素、及人類的價值觀在研究中所扮演的角色等基礎性假設外，更進一步對某些既定的研究規範提出挑戰，也因此使得研究方法有了新的選擇，即為質性研究方法（王佳煌等譯，2002： 220）。質性研究方法是一個有系統、經驗性的研究策略，可以回答特殊社會情境. 12. 即親善市場論（market-friendly view）、國家推動發展論（state-development view）與市場增進論（market-enhancing view）。 14.

(22) 中關於人的問題，而在與個人、團體或地方進行互動時，質性研究方法也可做為一種工具，用來描述並嘗試瞭解從人們的行為，與他們所分享的經驗中所觀察到的規則（Locke, Spirduso ＆ Silverman, 2002）。質性研究方法建立在詮釋的或批判的社會科學上，並且遵循一個非線性的研究路徑，講求「個案或脈絡」的語言，強調對社會生活中自然流程裡的個案進行深入的檢視，經常試著去呈現貼近社會歷史脈絡的真實詮釋（王佳煌等譯，2002：221）。二、比較研究方法比較研究方法是指同時在社會或文化背景不同的地方，將兩種以上的制度或現象，有計劃有目的的敘述，並以對照、分析、探求、批判等方式找出其中的差. 治政異及之所以如此的原因，歸納出趨勢或原則以作為參考，針對研究之問題，把研大立究者有興趣的事物，涵蓋於所挑選的案例中（Burnham et al., 2004：62），因此不 ‧ 國. 學. 能將當前的研究現象與其他對照現象混為一談，或引據為作因果解釋或預測的借. ‧. 鏡。. sit. y. Nat. 本論文所採用之比較研究方法13為宏觀的歷史比較，雖然僅針對少數國家進. io. er. 行比較研究，卻能做出理論的陳述、背景的比對或宏觀的因果解釋。而透過理論的陳述能驗證理論的建構是否具有超越個別國家的豐富多樣性，其次經由背景的. al. n. iv n C 比對有助於確認各國獨具的特性，藉以突顯其社會變遷所產生的效應，在另一方 hengchi U. 面也能顯現各國的多樣性，並激起追求描述性整體主義的目標（Landman, 2000： 18-19），最後藉由分析與確認關鍵變項的宏觀因果分析，更能解釋所欲觀察之政治現象。使用比較研究法主要優點在於，將知識的脈絡化（contextualize），透過比較的意義將所得到的知識整合於背景脈絡下，並使其產生意義，增進對於個案的認識，也有助瞭解政治世界廣泛的差異性；改進分類（classification），使政治世界的差異性有秩序可依據；形成與測試假設，協助建構更為通則化的理論；以及做 13. 在比較政治的領域中，屬於質性研究方法分為三種類型：宏觀的歷史比較（macro-historical comparison）、深度訪談與參與式的觀察（in-depth interviews and participant observation）、以及涵義描述（thick description）。 15.

(23) 出預測，使比較研究法成為政治學者非常有價值的工具（Burnham et al., 2004： 68-70；Landman, 2000：4-10）。本論文探討台灣與南韓歷經90年代、1998年亞洲金融危機時期以及2000年過後三個歷史分期，經建會與經濟企畫院對於經濟政策執行的能力，說明兩國國家角色模式轉變之過程，符合質性研究方法針對分析描述以得出具體事件的解釋架構，且能建立特殊的規則。同時在台韓兩國過去類似的歷史脈絡下，比較90年代初期開始兩國政經體制的轉型，而以相同的歷史分期作為比較兩國的基準，除能徹底發掘台韓兩國國家角色模式轉變之異同外，更能證明不同制度環境導致國家角色的差異，因此本論文兼採比較研究方法輔佐質性研究方法的不足。. ‧. ‧ 國. 研究假設. 研究假設與研究架構. 學. 第三節. 立. 政治大. 本論文以探討台灣的經建會與南韓的經濟企畫院於經濟發展過程中，執行經. sit. y. Nat. 濟政策的能力，藉此分析 90 年代至亞洲金融危機時期以及危機結束 2000 年過後. n. al. er. io. 三個歷史分期，得出台韓兩國國家角色模式發展的演變，及其影響的因素。. i Un. v. 台灣國家角色轉變之過程自 90 年代全球化影響加速，政府以經建會作為執. Ch. engchi. 行政策的組織，其對經濟政策的發展方向居於高度領導地位，雖歷經威權轉型，民主化卻未完全改變政府領導的角色，僅減低其領導的程度；至亞洲金融危機時期，台灣雖不致於像南韓成為受創最深的國家之一，但所面臨的本土型金融危機，也使政府對於經濟事務的領導地位開始出現鬆動的現象；2000 年台灣首次政黨輪替，朝小野大的情況增加政府推行經濟政策的難處，儘管台灣政府對於經濟發展方向仍為領導角色，但其影響程度已大不如前。以圖 1-1 說明之。. 16.

(24) 90 年代政府領導. 亞洲金融危機時期政府領導. 2000 年過後政府領導. 箭頭：時間演進階段。圖 1-1：台灣國家角色模式轉變資料來源：作者自繪。. 南韓國家角色轉變之過程從全球化勢力漸深的 90 年代，雖有國際化與自由化的呼聲，但南韓政府以經濟企畫院作為其主導經濟發展的角色，至重創南韓經. 治政濟的亞洲金融危機時期，經濟企畫院推動經濟發展的角色徹底被財閥所取代，只大立能居於干預任其發展的地位，2000 年過後政府雖力圖矯正財閥影響的體制，卻 ‧ 國. 學. 受制於經濟成長的壓力，僅能繼續放任財閥居主導經濟發展的方向而採管理者身. n. Ch. engchi. er. io. al. 亞洲金融危機時期政府管制. sit. y. Nat. 90 年代政府干預. ‧. 份。以圖 1-2 說明之。. i Un. v. 2000 年過後政府管理. 箭頭：時間演進階段。. 圖 1-2：南韓國家角色模式轉變資料來源：作者自繪。. 研究架構本論文主要探討台灣與南韓在歷經政治民主化以及經濟自由化後，除經濟快速發展外，同時也改變過去威權國家體制下主導經濟發展組織的能力，這兩個新興工業國家卻在 1998 年遭遇亞洲金融危機，使經建會與經濟企畫院的功能開始 17.

(25) 弱化，雖然透過國內改革的努力，以及國際的幫助而重建其經濟體制，而 2000 年後台韓兩國在政治與經濟上的影響，更加深兩國主導經濟發展之組織能力的低落，使其國家角色再次轉變，此一歷經三個歷史分期的國家角色轉變模式則為本論文研究之主題。新制度主義研究的代表人物青木昌彥（Masahiko Aoki, 1996），則從日本的經驗以及東亞國家歷史發展進程的角度出發，用比較制度分析的方法來論證政府的作用，進而對東亞經濟發展的原因做出了新的解釋（劉偉偉，2006）。青木昌彥首先整理過去研究東亞政府於發展中的角色之文獻，發現可以將其歸納整理為兩種觀點，其一為親善市場論（market-friendly view），強調解決問題的首要方式. 治政為市場和企業，而政府負責公共商品的供給及維持競爭性的市場環境。其二為國大立家推動發展論（state-development view），主張為了彌補發展時期大量存在的與協 ‧ 國. 學. 調資源動員、投資分配和促進技術追趕相關的市場失靈缺陷，政府的干預是必須. ‧. 的。. sit. y. Nat. 親善市場論者卻忽略了仲介機構例如銀行的作用，同時過度強調市場的作. io. er. 用，其堅信以市場為基礎的協調機制，以及民間部門的組織特別是企業，能解決經濟所面臨的協調問題。國家推動論者對經由市場機制來解決協調問題感到懷. al. n. iv n C 疑，其認為政府較民間部門有充足的資訊與判斷力，能夠單方面地引導市場，促 hengchi U 進經濟發展。青木昌彥則認為這兩種觀點者，雖然都掌握了東亞經濟發展過程中的某些特徵，但其觀點與在市場協調範圍的看法皆過於偏頗，因此發展出另外解釋政府角色於東亞發展歷程中的看法，即市場增進論（market-enhancing view）。市場增進論假定，民間部門比政府擁有重要的比較優勢，但其優勢無法解決所有重大的市場缺陷，因此強調政府的政策目標，應該定位在改善民間部門解決協調問題，及克服其他市場缺陷的能力。因此青木昌彥認為，政府並非市場萬能的、中立的替代物，應該視政府的能力與其所處的環境，政府有可能對其他制度因素協調經濟產生作用，也可能從事掠奪性的活動，來壓制民間經濟活動的進行，或是阻礙有助於經濟蓬勃發展的制度因素演進。因此，政府既不能作為市場 18.

(26) 的親善者，也不能視為經濟發展唯一的推動者，政府應該透過制度的互補，從而發揮其對於市場的作用（Aoki, et al., 1996；劉偉偉，2006：51-53）。本論文認為青木昌彥所提出之市場增進論，不偏頗「政府」或是「市場」之個別因素於發展過程中之重要性，且政府的行為會受到有限的資訊處理能力制約，政府的動因會受到其制度及其與市場之間相互作用的影響，而發展出本論文之研究架構，認為政府應作為創造不同的制度，使市場能運作而達成經濟發展的目標，分析台灣與南韓從 90 年代，因政治民主化與經濟自由化而成為後民主化國家開始，至經歷 1998 年亞洲金融危機，最後談到 2000 年後兩國政經體制的發展過程，藉由台灣的經建會與南韓的經濟企畫院對於經濟政策發展的主導能力強. 治政弱，分析台灣與南韓國家角色模式的演變發展。本論文的研究架構則如圖 1-3 所大立示。 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i Un. v.

(27) 全球化脈絡. 90 年代轉型時期. 1998 年亞洲金融危機時期. 台灣：經建會南韓：經濟企畫院. 台灣：經建會南韓：經濟企畫院. 台灣：經建會南韓：經濟企畫院. 政治大. 立. 學. ‧ 國. 200 年過後危機結束. 單箭頭：時間演進階段。雙箭頭：制度與環境互相影響。. y. sit. n. 研究範圍. al 研究範圍與研究限制 Ch. engchi. er. io. 第四節. ‧. Nat. 圖 1-3：研究架構圖資料來源：作者自繪。. i Un. v. 在時間範圍上，探討台灣與南韓歷經政治民主化與經濟自由化的 90 年代時期，及 1998 年亞洲金融危機時期，到危機結束的 2000 年過後時期的三個歷史分期過程。以研究對象而言，則是分別以台灣的「經建會」與南韓的「經濟企畫院」對於「經濟政策作為的落實與執行能力」，探討台灣與南韓兩國國家角色轉變模式。. 研究限制本論文的研究限制有以下二項：首先是資料蒐集上的限制，探討影響台灣、 20.

(28) 南韓國家角色轉變之文獻，不勝枚舉，為求切中題目所要求，因而將時間點予以限縮；文獻本身的品質難以保證，可能因為個人的偏見及形成文獻過程的客觀限制，而影響文獻資料的準確性及客觀性，此外許多文獻資料缺乏標準化的形式，因而難以分析。其次是研究範圍的限制，國家角色為一抽象概念，且影響國家角色轉變的因素很多，本論文除為比較台灣、南韓兩國的差異外，因須說明「制度」的影響力，而侷限於推行經濟政策之制度對於經濟政策的作為影響，未將其他重要的影響因素納入。. 政治大本論文分為五個章節，各章節內容如下：立緒論. 學. 第一章. 章節安排. ‧ 國. 第五節. 敘述本論文研究緣起及研究動機與研究目的，說明研究途徑與方法並闡述本. ‧. 研究之章節安排與研究架構。文獻回顧與理論探討. sit. y. Nat. 第二章. n. al. er. io. 首先討論過去東亞模式慣用之發展型國家理論，說明其不適用的原因，因而. i Un. v. 採取新制度主義作為研究途徑；其次探討台灣與南韓兩國的相關文獻，最後則對. Ch. engchi. 全球化相關的理論，作系統性的檢視。第三章. 台灣國家角色的轉變. 說明從 90 年代開始，及亞洲金融危機時期，最後為 2000 年過後的首次政黨輪替時期，台灣經建會對於經濟政策作為執行能力強弱的轉變，雖然政府皆居於領導經濟發展方向的地位，但其對於經濟政策作為的程度已大不如前，其次便是分析台灣國家角色的轉變過程及影響原因。第四章. 南韓國家角色的轉變. 說明南韓從 90 年代開始，及歷經亞洲金融危機時期，最後為危機結束 2000 年後經濟開始復甦時期，經濟企畫院對於經濟政策作為執行能力強弱的轉變，南. 21.

(29) 韓政府角色由主導地位轉向為干預，其對於經濟政策作為程度也大幅減低，從中分析這段時期南韓國家角色的轉變，並歸納說明導致轉變的因素。第五章. 結論與研究建議. 歸納上述兩章台韓兩國國家角色轉變的過程並加以比較，探究造成差異的原因，最後簡述 2008 年全球金融危機的發生，對於台韓兩國政府主導經濟政策作為之影響。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i Un. v.

(30) 第二章文獻回顧與理論探討本章分為三個部分，分別針對新制度主義、台灣與南韓兩國個別案例、以及全球化理論之相關國內外文獻進行檢閱及探討。首先，將簡單說明學界過去研究東亞國家發展模式所採用之「發展型國家」理論，進一步說明為何本論文選擇新制度主義為研究途徑，同時也將說明傳統制度主義與新制度主義之異同、討論歷史制度主義；其次，檢閱台灣、南韓兩國國家發展經驗與模式的相關文獻，著重在以新制度主義為途徑的研究以及探討亞洲金融危機與國家角色的相關文獻；最後則是對影響台灣與南韓兩國政經發展的全球化脈絡進行簡要的理論回顧。. 學. 2-1-1. 立. 新制度主義相關理論探討. ‧ 國. 第一節. 政治大. 發展型國家理論. ‧. 早期研究東亞新興工業國家發展經驗的經濟學者，多半認為東亞國家經濟成. sit. y. Nat. 功的原因在於政府採取自由的經濟政策、尊重市場機制以及出口為導向的工業化. io. er. 政策等作為以協助企業的發展。研究日本發展的學者 Chalmers Johnson 則發現，通產省對日本經濟的發展扮演重要的角色，並提出「資本主義發展型國家」. al. n. iv n C （capitalist development state）的概念，認為政府對於經濟的介入是導致東亞地區 hengchi U 經濟發展成功的原因；Johnson 所提出來的「發展型國家理論」因此成為研究東亞國家經濟發展模式之重要理論。根據發展型國家理論的說法，東亞國家經濟成功轉化的原因在於國家所發揮的作用；無論是社會制度的安排或者是發展政策的制訂，都和國家的任務與功能密不可分（龐建國，1997：35）。國家決策和執行既定政策之能力有幾個重要的面向：第一，就是國家能力（state capacity），國家官僚體制一方面要具有能力規劃政策，另方面則是有效執行這些政策。第二，具有自主性的國家在政策上是與市場原則搭配而非反市場原則。第三，雖然強調國家自主性的重要，但國家的自主性是透過公私部門間特殊的制度安排來達成（王振寰，2003：8-10）。簡單地 23.

(31) 說，資本主義發展型國家的核心概念是：國家為經濟發展的主要推動者，國家透過與市場的互相配合來達成其發展目標。從 1990 年代中期開始，發展型國家理論逐漸受到批評，這些批評常以亞洲金融危機作為依據來質疑發展型國家理論概念的解釋力與持續力不足，甚至認為發展型國家理論只注意國家與市場、社會之間的關係，忽略國家發展的內外結構性與歷史因素，過於簡化東亞國家的發展軌跡；歷經亞洲金融危機後，東亞國家的政治與經濟體制皆有所改變，進一步影響發展型國家理論的適用性（Kim, 2005：64）。王振寰的研究即指出，在現今國際新自由主義的環境裡、以及國內政治民主化的雙重壓力下，東亞的發展型國家（特別是台灣與南韓）中，傳統上. 治政國家積極介入發展的政策和作為越來越失去效用，無法再以發展型國家自居（王大立振寰，2003：23）。 ‧ 國. 學. 在對發展型國家理論文獻進行批判性回顧的基礎上，以青木昌彥針對東亞國. ‧. 家過去的發展經驗作為出發，採取比較制度為研究基礎，認為政府之作用在於創. sit. y. Nat. 造良好制度，供企業於市場運作以獲得經濟成長，因此本論文採取新制度主義為. io. er. 研究途徑，針對台灣的經建會與南韓的經濟企畫院自 1990 年代以來的經濟政策內容分析為主，試圖探究全球化脈絡下台灣與南韓兩國歷經威權體制轉型、亞洲. al. n. iv n C 金融危機時期與亞洲金融危機結束後的三個歷史階段之政治經濟發展中國家角 hengchi U 色的轉變。. 2-1-2. 傳統制度主義與新制度主義. 新制度主義興起於 1980 年代；相對於傳統的制度主義，新制度主義關注並強調公共部門的正式或非正式制度之重要性，但是它同時也反映傳統制度主義的特徵，主要包括對法律與整體結構的重視14。在社會科學的行為主義發展影響下. 14. 傳統制度主義於 19 世紀末、20 世紀初成為政治學的基礎，其第一個特徵是它關注法律以及法律在治理中的核心地位，法律構成公共部門自身的框架，也成為政府影響其公民行為的主要方式；第二個特徵強調結構的重要性，尤其特別關注政治體系主要的制度特徵；第三個特徵是傾向於對整個系統進行比較；第四個特徵則聲稱其分析是以歷史為基礎，所關注的是當代政治體系如何嵌入到歷史發展和社會經濟以及文化現實中；最後，傳統制度主義者在其分析中表現出強烈的 24.

(32) 15. ，傳統制度主義被視為過度強調國家、主權、憲法、合法性與政治制度以及這. 些制度結構對行為者的影響，因而出現新制度主義。新制度主義企圖調整傳統制度主義認為制度影響政治系統中成員行為的單向觀點，並改變過去僅針對正式的國家、政府體制及其結構本身的探討，強調行為者所對制度所可能造成的影響（Peters, 1999）。新制度主義在方法論個體主義的基礎上，提出價值偏好、集體行動與資訊才是人類歷史發展的關鍵。目前學界較為主流的分類是將新制度主義分為「歷史制度主義」、「理性選擇制度主義」以及「社會學制度主義」（陳家剛，2004；Hall ＆ Taylor, 1996；Immergut, 1998）。在新制度主義的理解中，廣義的「制度」包含「正. 治政式限制」、「非正式限制」和「制度的執行機制」等三部分；這些定義甚至認為具大立有持續性且能約束人類互動行為的機制（亦即一個社會中的遊戲規則）也可視為 ‧ 國. 學. 制度（North, 1991）16。新制度主義的不同學派則對於制度的界定有所不同；歷. ‧. 史制度主義認為制度是由內因所形成、理性選擇制度主義視制度為人為的外在創. sit. y. Nat. 造、社會學制度主義則將制度界定為人類文化不斷累積的詮釋17。. io. er. 關於制度分析，Hall and Taylor（1996）認為任何制度分析的核心是制度如何影響個人行為，因為制度是經由個人行為才對結果產生影響。基本上，新制度. al. n. iv n C 主義是透過所謂「計算途徑（calculus 」與「文化途徑（cultural approach）」 h eapproach） ngchi U. 來探討「個體如何行為」、「制度發揮什麼作用」，以及「為何制度會隨著時間變. 化而繼續存在」這些重要的問題。採用「計算途徑」者認為，行為者的目標或偏. 規範因素，要求事實與價值分離，要求政治學更關注事實。（李英明，2005：3；Peters, 1999）。 15 50 及 60 年代的行為革命，目的在於修正二次世界大戰前傳統制度主義所強調的主權、合法性與政治制度之研究途徑，行為主義將政治行動的產出視為個人行動的集合，同時以個人的行為與特質為主要的解釋變數，重試行至觀察假設的科學方法，而非著重於質化資料的科學建構（謝俊義，2000）。 16 North 認為，制度是人為制訂的限制，用以約束人類的互動行為，也因此制度構成了人類交換的動機（North, 1991）。Thelen and Steinmo（1992）則認為，制度不只是一個變量而已，透過塑造行為者的策略和目標以及斡旋其合作與衝突的關係，制度建構了政治的情境並且對政治結果產生顯著的影響。 17 不同學派的新制度主義對於制度的定義分歧，謝俊義歸納之後指出，制度是中介層次，其包含正式與非正式的層面，且具有合法性，會隨著時間而呈現穩定，此外制度規則區分為憲政規則、運作規則與集體行動規則（謝俊義，2000：4-5）。 25.

(33) 好是既定的，同時外在於制度分析；制度提供與其他行為者相關的訊息、協議的機制以及背叛行為的處罰，尤其當某一行為者做出某種行為後，制度便依據其他行為者可能對此行為有所反應之期望而改變，在此過程中策略性互動扮演重要的角色，而既有制度能存續是因其較替代者能提供行為者更大的價值。文化途徑則強調行為並非完全策略性的，而是受到個人世界觀所限制，亦即在不否認個人行為是理性或是目標導向性的同時，強調個人透過建立規則或類似的行為模式來實現目標的程度；傾向將個體視為滿意而止的人，而非極大化利益的實現者，制度於此途徑中提供策略奏效的訊息，同時影響行為者的身份認同、自我印象與偏好；制度的存續是透過強調與社會制度相關連的慣例，若無這些慣例個體將無法. 治政選擇現有的清晰目標，此外，集體行為的構成要素不可能因某些行為或個體而有大立所改變。（Hall ＆ Taylor, 1996） ‧ 國. 學. 歷史制度主義同時採用兩種途徑來說明制度與行為的相互關係，認為受到既. ‧. 定制度誘導的策略可能會隨著時間改變而強化為世界觀，而受到正式組織大力宣. sit. y. Nat. 傳的世界觀則又會被重塑而捲入之中，再次影響行為者的偏好。表 2-1 簡略說明. io. n. al. er. 三種學派的差異：. Ch. i Un. v. 表 2-1：新制度主義的論點整理. engchi. 制度與行為者之關係. 制度形成與變遷. 歷史制度主義. 兼採計算途徑與文化途徑，特別強調制度與權力分佈之間的關連性。制度鑲嵌於政治體系或政治經濟中，引導行為者互動的正式、非正式的程序、慣例、規範、協定等。. 制度來自於先前即以充滿制度之體系。尤其強調歷史過程中，特定的轉折點對於制度所造成的非預期性效果以及制度本身所產生的路徑依賴效果。. 理性選擇制度主義. 採取計算途徑，認為人會極大化自己的利益並和他人產生策略性互動。制度是外生於人的行為，由人為創設，以侷限人們策略互動的. 制度起源於人為有意的創設，可降低行為者互動的不確定性。制度創設往往涉及行為者的主觀同意，既有制度能存續是因其較替代者. 26.

(34) 社會學制度主義. 範圍，克服集體行動的困境。. 能提供行為者更大的價值。. 採取文化途徑觀點，人會盡量符合社會正當性的要求以得到社會正當性的要求。制度內生於社會文化中，提供了何謂正當意義的參考架構與行為規範，引導人們的生活。. 制度來自於文化，即先前既已充滿各種制度的社會中，行為者藉由制度實踐認知甚至界定社會文化本身。行為者採取新的制度實踐是因其可增加本身的社會正當性。. 資料來源：Hall and Taylor, 1996, ‘Political Science and the Three Institutionalism.’ Political Studies 44: 936-957；黃宗昊，2004，〈台灣政商關係的演變：歷史制度論分析〉。《問題與研究》43（4）：37。. 政治大理性選擇制度主義最初源自對美國國會行為的研究，研究發現制度成為解決立. ‧ 國. 學. 集體行動困境的良方。對理性選擇制度主義來說，制度就是某種規則，該規則界定、約束了政治行為者在追求自身效用最大化時採用的策略；遵守制度不是道. ‧. 德、義務使然，而是經過計算被認為符合自身的利益；制度是可以設計的，其結. sit. y. Nat. 果主要取決於所設計之制度內含的激勵與約束。在「個人」與「制度」之間，一. n. al. er. io. 方面，制度透過塑造人的行為來影響政策結果，制度構成了個人的「策略背景」；. v. 另一方面，個人也塑造了制度，因為制度是基於個人的需要才被創造出來。理性. Ch. engchi. i Un. 選擇制度主義假定相關的行為者都有固定的偏好存在，所做的行為即是偏好的最大化，行為者必須透過高度策略性的計算才能滿足其偏好；理性選擇制度主義採取前述之「計算途徑」來解釋制度對行為的影響方式、強調對政治結果起決定性作用的策略性行為之功能、認為制度創設的過程涉及相關行為者的共同討論。不過，儘管能對行為者之間的互動模式提出強而有力的解釋，但是其理論假設也受到許多學者的質疑與批評18。 18. 理性選擇制度主義受到批評的地方在於：首先是其過度誇大理性的能力，使得理性選擇制度主義在面對行為者選擇次佳方案時，通常都以資訊的有限性與不對稱性來解釋，而排除行為者是否根本放棄理性考量的可能性；其次為強調偏好是「既定的」，行為者依此偏好決策，但對於偏好如何形成、改變卻說明不清，也無法回答為何人與人之間的偏好存在極大差異等問題；最後則是因為理性選擇制度主義認為制度興起的原因在於改善效率與降低交易成本，忽略其他包含文化等因素對於制度起源的影響。 27.